Nederland als Immigratiesamenleving

Transcriptie

1 In: Migrantenstudies, 2002, 18(2), pp Nederland als Immigratiesamenleving Pauline Meurs en Dennis Broeders 1 Inleiding Immigratie is een gevoelig politiek thema en de overheid vertrouwt de woorden Nederland is een immigratieland slechts met moeite en tegenzin aan papier toe. Vanaf de jaren zestig kent Nederland echter al een positief immigratiesaldo dat, met fluctuaties, een stijgende lijn vertoont. In termen van de balans tussen emigratie en immigratie is Nederland dan ook al zeer lang een immigratieland. Het zijn dan ook niet (alleen) de cijfers die de overheid terughoudend maakt, maar veeleer het onvermogen de meer recente migratiestromen te kunnen weren of beheersen en de problemen met de integratie van sommige migrantengroepen. De beleidsmatige reactie op de immigratie naar Nederland is in feite tweeledig. Ten eerste is sprake van een zekere mate van ontkenning. Nederland is immigratieland tegen wil en dank, a reluctant country of immigration. Er is geen omvattend en pro-actief immigratiebeleid, veeleer wordt een ad hoc en reactief beleid gevoerd: asielprocedures worden verscherpt als de asielaanvragen toenemen en de tewerkstelling van buitenlandse werknemers wordt versoepeld bij krapte op de arbeidsmarkt. Ten tweede wordt er sinds de jaren tachtig een beleid gevoerd gericht op integratie en, meer recentelijk, de inburgering van etnische minderheden. In dat kader zijn tal van maatregelen ontwikkeld eerst ter ondersteuning van migranten en later ook ter bevordering van hun actieve deelname aan de Nederlandse samenleving. In deze beleidsreacties wordt immigratie nog te veel gezien als iets bijzonders en vreemd aan Nederland dat aangepakt moet worden en nog te weinig als een blijvend kenmerk van een open en moderne samenleving als de Nederlandse. Dit laatste raakt aan een van de centrale uitgangspunten van het WRR rapport dat in dit thema nummer centraal staat: de keuze om uit te gaan van Nederland als een immigratiesamenleving en daaraan ook consequenties te verbinden. Met deze keuze wordt getracht de aandacht niet alleen te richten op migranten en de eisen die aan hen gesteld moeten worden, maar vooral ook op de betekenis van permanente migratie voor de inrichting van de Nederlandse samenleving als geheel. 2 In deze bijdrage worden enkele kernelementen uit het rapport toegelicht en in hun onderlinge samenhang gepresenteerd. Deze uiteenzetting wordt voorafgegaan door een toelichting op de centrale probleemstelling van het rapport en afgesloten met een beschouwing over de betekenis van Nederland als immigratiesamenleving voor het overheidsbeleid. Bij dat laatste gaat het niet zozeer om de concrete maatregelen als wel om een visie die immigratie en de daaruit voortvloeiende diversiteit als een onvervreemdbaar kenmerk van een open en moderne samenleving als de Nederlandse, erkent. Een duivels dilemma? Internationale migratie en de toenemende (culturele) diversiteit van de Nederlandse samenleving raken aan een aantal fundamenten van de Nederlandse rechtsstaat: wie worden toegelaten, onder welke voorwaarden en met welke rechten en plichten. Kortom, wie horen er bij, wie niet en waarom? Het antwoord op deze vragen wordt mede bepaald door internationale verdragen waaraan Nederland zich verbonden heeft, de heersende politieke opvattingen, de feitelijke mogelijkheden om te participeren in de Nederlandse samenleving, de ervaringen uit het verleden met migratie en migranten en (een taxatie van) het absorptievermogen van de Nederlandse samenleving. Met name de onderlinge spanning tussen processen van immigratie, processen van participatie en de regelingen van de sociale rechtsstaat geeft voortdurend aanleiding tot debat over wat nu de juiste koers is. Enkele voor de hand liggende voorbeelden kunnen deze spanning illustreren. Een toelatingsbeleid dat vrijwel uitsluitend is gericht op het weren van migranten bemoeilijkt een effectieve inburgering van degenen die toch blijven: asielzoekers worden apart gezet, er wordt van meet af aan ingezet op terugkeer en nauwelijks op het vinden van werk, het volgen van een opleiding en/of het leren van de Nederlandse taal. Vanuit een integratieperspectief echter, kan niet vroeg genoeg begonnen kan worden met inburgering en algemene kennismaking met de Nederlandse samenleving. Een ander voorbeeld betreft de verhouding tussen het toelatingsbeleid en de draagkracht van de sociale rechtsstaat. Een eventuele versoepeling van het toelatingsbeleid leidt tot druk op de draagkracht van de 1

2 sociale rechtsstaat. Een deel van de migranten heeft oneigenlijke motieven voor zijn komst en een substantieel deel zal niet meteen een actieve bijdrage leveren aan die sociale rechtsstaat en er eerder voor kortere of langere tijd van afhankelijk zijn. Tegelijkertijd moeten we vaststellen dat dezelfde beginselen van de sociale rechtsstaat garant staan voor o.a. een humane opvang, een eerlijke en zorgvuldige afhandeling van asielaanvraag met alle (bekende) gevolgen voor de duur van de procedure. De probleemstelling van het WRR rapport gaat derhalve uit van de onderlinge samenhang, en spanning, tussen deze drie pijlers: immigratie, integratie en de regelingen van de sociale rechtsstaat. In empirische zin is deze samenhang er zonder meer; van een beleidsmatige samenhang is veel minder sprake. In het rapport worden de onderscheiden pijlers niet uitputtend behandeld. Het gaat er juist om het inzicht in de onderlinge samenhang te vergroten en bij te dragen aan de ontwikkeling van een beleidsvisie die, meer dan nu gebeurt, de samenhang en de daarmee verbonden dilemma s blootlegt en van een antwoord voorziet. In rapport heeft de WRR positie gekozen door een drietal beginselen te formuleren: - het participatiebeginsel - het beginsel van de eigen verantwoordelijkheid - het beginsel van de ontmoeting. Een effectieve aanpak van de spanningen tussen immigratie, integratie en de sociale rechtsstaat is alleen mogelijk als maximaal wordt ingezet op het bevorderen van participatie en eigen verantwoordelijkheid en op het aangaan en faciliteren van wederzijdse ontmoeting en confrontatie. Met deze beginselen wordt aangegeven dat in een immigratiesamenleving met een grote diversiteit een streven naar assimilatie in de zin van volledig opgaan in de Nederlandse cultuur wenselijk noch nodig is. Wel is het voor het functioneren van de sociale rechtsstaat in Nederland nodig bepaalde eisen te stellen aan immigranten en aan de ontvangende samenleving. De eisen aan de immigranten zijn gericht op hun participatie in de Nederlandse samenleving, de eisen aan de ontvangende samenleving zijn gericht op de toegankelijkheid van de instituties van de sociale rechtsstaat. Op basis van de hier geschetste probleemstelling en uitgangspunten, gaan we achtereenvolgens in op enkele aspecten van immigratie, integratie en inrichting van de Nederlandse sociale rechtsstaat. 3 Migratiestromen: halte Nederland Het heersende beeld dat het Nederlandse publiek en de politiek van immigratie en immigranten heeft, is gekleurd door integratieproblemen: immigratie wordt gelijkgesteld met de problemen van het integratiebeleid en de doelgroepen waarop dit beleid is gericht. Toch bestaat het grootste deel van de migratie naar Nederland niet uit die groepen waarop deze, vaak sombere, verwachtingen voor de toekomst gebaseerd zijn. Integendeel, het merendeel van de immigranten gaat onopgemerkt en probleemloos op in de Nederlandse samenleving. Er is sprake van een waterscheiding die de immigratie naar Nederland verdeelt in een categorie problematisch (overwegend lager opgeleid en afkomstig uit de niet-westerse wereld) waar asielmigratie, koloniale migratie en gezinsvorming en hereniging onder vallen en een categorie niet-problematisch bestaande uit de terugkerende Nederlanders, hoger opgeleide arbeidsmigranten en de migratie van EU-burgers. Afgaande op tabel 1 telt die laatste categorie op tot ongeveer 60 procent van de immigratie naar Nederland in Tabel 1: Immigratiestromen in Nederland naar migratietype, 1999 Migratietype Absoluut Percentage Totaal % Waaronder : Nederlanders % EU-burgers % Arbeidsmigranten % Antillianen % Gezinsherenigers/vormers % Vluchtelingen/statushouders % Bron: WRR, 2001: 38. De aantallen migranten, het langdurig positieve migratiesaldo en de diversiteit in de herkomstlanden zijn redenen om op een andere wijze naar migratie te kijken. Dit geldt overigens niet alleen voor 2

3 Nederland. Hoewel de verschijningsvorm per land verschilt, hebben alle westerse landen in de naoorlogse periode te maken met grootschalige migratie en met een probleem van beheersbaarheid van die migratie. Vanwege uiteenlopende verschijningsvormen van internationalisering zijn eigenlijk alle westerse landen in statistische zin immigratielanden geworden. Het feit dat de ontwikkelingen en problemen in de ons omringende landen zoveel op elkaar lijken, heeft er in Europa onder meer toe geleid dat de EU als forum voor de ontwikkeling van immigratie- maar met name asielbeleid in belang in belang is toegenomen. De toename van de immigratie, en de toegenomen diversiteit van de herkomstlanden heeft het aangezicht van Nederland de afgelopen dertig jaar sterk veranderd. In het publieke oog bestond de Nederlandse multiculturele samenleving voor lange tijd uit vier overzichtelijke grote groepen, te weten Turken, Marokkanen, Antillianen en Surinamers. Voor zover dit beeld al ooit recht aan de waarheid heeft gedaan, is het nu definitief door de feiten achterhaald; het aantal nationaliteiten in Nederland is tussen 1971 en 1998 gestegen van 28 naar 110 en ook onder de klassieke groepen wordt de diversiteit - bijvoorbeeld verschillende groepen binnen één nationaliteit en generatieverschillen - steeds zichtbaarder. Onder de nieuwe nationaliteiten, waarvan de groei voor een groot deel op het conto van de asielmigratie is te schrijven, is de diversiteit zowel ten opzichte van Nederland als onderling zeer groot. Culturele achtergrond, opleidingsniveau, religie en de rol van de staat lopen sterk uiteen. Onder deze nieuwe groepen, die volgens CBS-prognoses in 2020 in omvang even groot zullen zijn als de vier klassieke groepen tezamen, dienen zich bovendien de eerste grote groepen, zoals bijvoorbeeld Iraniërs, Irakis, Somaliërs en Vietnamezen, al aan. De groei van de aantallen en de diversiteit van migranten, en van de Nederlandse samenleving, zal naar verwachting ook in de toekomst doorzetten. Het CBS verwacht, uiteraard met ruime marges van onzekerheid, dat de omvang van de groep nietwesterse allochtonen in 2020 zal stijgen tot bijna 2,6 miljoen mensen oftewel 15 procent van de bevolking. De groei van niet-westerse migrantengemeenschappen in Nederland is, naast de veelbesproken groei van de asielaanvragen, vooral toe te schrijven aan de gezinshereniging en gezinsvorming. Voor beide migratietypen geldt dat het belang van zogenaamde transnationale gemeenschappen één van de factoren achter de groei van de in Nederland aanwezige gemeenschappen is. Deze transnationale gemeenschappen verbinden niet alleen staten, maar vaak ook veel kleinere eenheden als familie-, dorps of streekverbanden. Een internationaal fenomeen als migratie heeft daarmee zeer specifieke lokale consequenties, zowel in het land vestiging als in het land van herkomst. Specifieke groepen strijken op specifieke plaatsen in Nederland neer. Bekende voorbeelden zijn de Kaapverdianen in Rotterdam, Ghanezen in de Bijlmer en recentelijk jonge (problemen veroorzakende) Antillianen in Rotterdam en Dordrecht. Het in stand houden van transnationale banden leidt onder sommige groepen, zoals Marokkanen en Turken, tot volgmigratie die zich (ver) voorbij de eerste generatie uitstrekt. Onder deze groepen is het percentage jongeren dat zijn partner uit het land, en vaak streek, van herkomst over laat komen in het kader van de gezinsvorming zeer hoog (De Valk et al., 2001). Vaak wordt over het hoofd gezien dat de categorie gezinsvorming/gezinshereniging de categorie toegelaten asielzoekers, waarover het politieke rumoer niet te dempen lijkt, ruimschoots overtreft. Migratiebeleid: selectief en gastvrij Wanneer we de indeling van migratiestromen uit tabel 1 aanhouden, kunnen we stellen dat het immigratiebeleid zich voornamelijk richt op asielzoekers, arbeidsmigranten en gezinsvormende en gezinsherenigende migratie. Sinds de aantallen asielzoekers vanaf het midden van de jaren tachtig zijn gaan stijgen, is het onderwerp asielmigratie nooit echt meer van de politieke agenda verdwenen. De politieke onrust rondom asielmigratie heeft er in Nederland, en in de omliggende Europese landen, toe geleid dat het beleid steeds verder werd aangescherpt om echte asielzoekers van onechte, economische vluchtelingen te kunnen scheiden. Het feit dat vluchtelingenstromen, mede door de invloed van mensensmokkel organisaties, vaak de weg van de minste weerstand volgen, heeft ertoe geleid dat onder Europese staten een soort race to the bottom is ontstaan om te voorkomen het meest aantrekkelijke land voor asiel te worden (Broeders, 2001). Ook in Nederland hielden de verscherpingen van het asielbeleid nagenoeg gelijke tred met de toenemende aantallen asielaanvragen. Over het aantal toegekende permanente en tijdelijke statussen is minder duidelijkheid; het ministerie 3

4 van Justitie houdt een percentage tussen de 17 en 20 procent aan, maar recent cohortenonderzoek van Doornbos en Groenendijk (2001) komt op uit op ongeveer 44%, ruimschoots het dubbele. Ook de dalingen van de aantallen asielaanvragen in het afgelopen jaar, toegeschreven aan de nieuwe Vreemdelingenwet en met veel politiek gejuich begroet, moeten voorzichtig bekeken worden. In de eerste plaats is het waarschijnlijk dat het volume van het aantal aanvragen op Europees niveau niet gedaald is en dat de Nederlandse daling elders een stijging veroorzaakt. Naast deze verschuiving van lasten mag niet uitgesloten worden dat het effect van de verscherping van korte duur zal blijken en dat de aantallen na verloop van tijd weer zullen stijgen. Knelpunten in de asielprocedure zijn de uiterst langdurige procedure, de opvang van asielzoekers, de terugkeer van afgewezen asielzoekers en de integratie van de toegelaten asielzoekers. De lange procedures zouden aangepakt moeten worden door middel van de nieuwe vreemdelingenwet, die onder meer een uniforme status introduceert om het zogenaamde doorprocederen tegen te gaan. De meeste analytici zijn echter sceptisch over deze laatste ronde van procedure verkorting en over de houdbaarheid van de ene status waarop het systeem gebouwd is (zie in WRR, 2001: 65-7). De problemen in de opvang zijn bekend. Asielzoekerscentra zijn zelden populair bij de plaatselijke bevolking en daarom vaak tijdelijk en aan de rand van gemeentes ondergebracht. Het veelal lange verblijf in een centrum heeft een sterk hospitaliserende werking op asielzoekers en meer algemeen gesteld is het systeem erop gericht hen in een soort wachtkamer, buiten de reguliere Nederlandse maatschappij te houden. Wanneer asielzoekers een status toegekend krijgen, draait het systeem 180 graden en wordt van de statushouder verwacht dat deze zo snel mogelijk aan zijn inburgering en integratie begint. Vanwege de spanning tussen een langdurig verblijf in een AZC en het effect daarvan op een goede aansluiting op integratie en inburgering heeft de WRR ervoor gepleit asielzoekers meer ruimte voor werk en studie te geven, zeker zolang een daadwerkelijk kortdurende procedure waarmee het probleem ook verzacht kan worden niet is bereikt. Een ander groot probleem is het nagenoeg ontbreken van een uitzettingsbeleid. Het Nederlandse terugkeerbeleid is gestoeld op de eigen verantwoordelijkheid van de asielzoeker en gaat er dus vanuit dat deze na de procedure het land weer op eigen gelegenheid verlaat. Het merendeel van de asielzoekers wordt dan ook na een adrescontrole administratief verwijderd hetgeen een vertrek met onbekende bestemming inhoudt. Van deze mensen (ongeveer 80%) is dus niet bekend of zij terug of doorgereisd zijn of dat zij nog illegaal in Nederland verblijven. De WRR is van mening dat een restrictief toelatingsbeleid zijn complement moet vinden in een streng terugkeerbeleid. Ondanks de problemen die kenmerkend zijn voor elk uitzettingsbeleid kan dit beleid geïntensiveerd worden. Hierbij gaat het niet zozeer om het introduceren van nieuwe nog strengere - maatregelen, maar om de intensivering en uitvoering van bestaand beleid en de handhaving ervan. Dit is nodig om enerzijds het asielbeleid geloofwaardig te houden en anderzijds om de problemen van de rijksoverheid met het asielbeleid niet bij de gemeente over de schutting te werpen. Na de wervingsstop zette Nederland alles op alles om de grenzen te sluiten en werd arbeidsmigratie bijna een vies woord. Nu, onder een gunstiger economisch gesternte en met dreigende vergrijzing en krapte op de arbeidsmarkt, lijkt er steeds meer ruimte te komen om arbeidsmigratie als een instrument van economische politiek in te zetten. De werving van Filippijnse en Zuid-Afrikaanse verpleegsters mag als voorbeeld gelden van de politieke omslag. De WRR adviseert echter terughoudendheid inzake arbeidsmigratie. De Nederlandse economie zal immers niet altijd op zijn top blijven functioneren en bovendien wordt er nauwelijks onderscheid gemaakt in de verschillende categorieën migranten die onder het brede begrip arbeidsmigratie schuil gaan. Er moet gewaakt worden voor het aantrekken van arbeidsmigranten voor wat in essentie Nederlandse problemen zijn. Problemen in de zorg, het onderwijs en andere sectoren waarvoor immigratie nu in stelling wordt gebracht, hebben structurele grondslagen die niet met hardwerkende migranten opgelost worden. Immigratie als instrument van economische politiek wordt zo symptoombestrijding en dient derhalve afgewezen te worden. De situatie is anders wanneer we het hebben over een arbeidsmarkt die niet meer nationaal, maar internationaal is geworden. Bekende voorbeelden van dergelijke globale arbeidsmarkten zijn de wetenschap, R&D, hogere kunsten en muziek, internationale organisaties en het internationale bedrijfsleven (met name multinationals). Voor de werknemers op deze internationale arbeidsmarkt, waarop ook veel Nederlanders zich begeven, is het voor de overheid eerder zaak zich als gastland op te stellen en het in- en uitmigreren (het verblijf is in de regel tijdelijk) te faciliteren en te ontdoen van bureaucratische hinderpalen. Tot slot heeft de WRR gewezen op de mogelijkheid om 4

5 illegale migratie en illegale arbeid in bepaalde sectoren tegen te gaan door middel van een beperkte en strikt nageleefde tijdelijke arbeidsmigratie. Hierbij gaat het om sectoren als de land en tuinbouw en om migranten uit de kandidaat lidstaten die op termijn onder het Europese vrij verkeer van personen komen te vallen. Het asielzoekersprobleem heeft tot op heden de aantallen en de problemen met gezinshereniging en gezinsvorming in Nederland aan het zicht onttrokken. Pogingen in de jaren zeventig om deze vorm van immigratie te beperken, stuitte op internationale verdragen als het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Het beleid dat uiteindelijk resulteerde is, binnen de grenzen van het internationale recht en jurisprudentie, streng te noemen. Bij dit migratietype gaat het echter om grote aantallen en zeker de gezinsvormende migratie van jonge (tweede generatie) Marokkanen en Turken wordt door de Nederlandse overheid met een gevoel van onbehagen bekeken. Behalve dat gezinsvormende migratie als een blijk van gebrekkige integratie van de betrokkene wordt beschouwd, zorgt het er tevens voor dat kinderen uit een dergelijk huwelijk in ieder geval door één ouder opgevoed worden die in het land van herkomst geboren en getogen is en de Nederlandse samenleving en taal nauwelijks kent. In essentie gaat het hier dus om een integratieprobleem, zowel van de betrokkene als van het kind dat de invloed van de achterstand van de ouder zal ondervinden. In het huidige rumoer over de importhuwelijken worden de antwoorden vaak gezocht in het immigratiebeleid. Gezien het al strikte beleid, ook in Europees perspectief, en de onderbenutting van mogelijkheden in het inburgeringbeleid ligt het echter voor de hand oplossingen te zoeken in het domein van de integratie. Integratiebeleid: sober en consistent Maatschappelijke participatie is naar het oordeel van de WRR de hoeksteen van het integratiebeleid: het bevorderen van individuele zelfstandigheid en zelfredzaamheid en het voorkomen van afhankelijkheid van sociale voorzieningen. Door het accent te verleggen van integratie naar participatie wordt een normatieve en vooral ideologisch geladen doelstelling (wanneer ben je geïntegreerd) vervangen door de meer instrumentele en procedurele benadering van de participatie. Het proces van participatie heeft, gegeven de diversiteit van degenen die zich hier vestigen en gegeven de veranderende kenmerken van de Nederlandse samenleving, een gedifferentieerd verloop. De inzet op individuele participatie is bovendien een erkenning van culturele diversiteit in Nederland. Uitgangspunt van een immigratiesamenleving is this land is your land : wie hier legaal is maakt deel uit van de Nederlandse samenleving en geeft er vorm aan. Voor migranten betekent dit dat zij de dominante Nederlandse instituties aanvaarden en de werking ervan beïnvloeden zodat ook eigen preferenties worden gehonoreerd. Deze benadering betekent niet dat culturele verschillen er niet mogen zijn of er niet toe doen. De immigratiesamenleving wordt gevormd naar het evenbeeld van degenen die er al waren maar ondergaat ook de invloeden van degenen die zich hier vestigen. De door de WRR bepleite nadruk op participatie en initiële toerusting van nieuwkomers, heeft gevolgen voor het integratiebeleid. Hierbij moet wel worden bedacht dat de invloed van het integratiebeleid van de centrale overheid niet mag worden overschat. Het gaat bij participatie in hoge mate om autonome processen, waarbij de invloed van de migranten zelf, van de autochtone bevolking en van de toegankelijkheid van allerlei maatschappelijke instituties en andere (semi-) overheden zeer bepalend is. In veel gevallen is de invloed van de centrale overheid op zijn best indirect. De vele maatregelen en initiatieven die centrale overheid in het kader van het integratiebeleid op Nederland loslaat, doen echter anders vermoeden. In het integratiebeleid is eerder sprake van overproductie van beleid. Twee mechanismen spelen hierbij een rol. In de eerste plaats raakt het beleid voor etnische minderheden aan de competentie van verschillende departementen en dat vereist de nodige coördinatie. Tegelijkertijd is het een beleidsterrein waarop relatief veel, soms diepgaande, verschillen van inzicht bestaan. Dit betekent dat de effecten van beleidsmaatregelen verschillend worden beoordeeld en dat bij het uitblijven van resultaat de zwarte piet makkelijk van het ene naar het andere departement wordt gespeeld. De druk om met nieuw beleid te komen is vaak hoog en gaat ten koste van de aandacht voor de verbetering van bestaand beleid. Dat laatste vereist immers afstemming en gelijkluidende opvattingen over het op te lossen vraagstuk, nieuw beleid voorstellen is dan makkelijker. Deze keuze voor nieuw beleid wordt versterkt door het tweede mechanisme, namelijk dat integratie, en meer in het bijzonder de positie van allochtonen in de Nederlandse samenleving, een van de thema s is waarmee politieke partijen zich van elkaar willen onderscheiden 5

6 en waarmee zij zich profileren. Incidenten en krantenkoppen jagen de politiek op met als resultaat de roep om meer daadkracht van de betreffende Minister, meer maatregelen, meer inzicht in geboekte resultaten en vooral ook ongeduld bij het uitblijven van directe en zichtbare successen. De overproductie van beleid aan de ene kant en de toch beperkte mogelijkheden om de integratie van migranten te beïnvloeding aan de andere kant, betekenen niet dat dan maar dient te worden afgezien van beleid op dit terrein. Juist gegeven die beperkte invloed en het grote maatschappelijke belang van een effectieve incorporatie van migranten in de Nederlandse samenleving is er alle reden om fors in te zetten op een aantal aspecten waarvan inmiddels duidelijk is dat zij als voorwaarde voor integratie essentieel zijn en waarbij een overheidsstimulans onmisbaar is. De WRR bepleit derhalve een versobering van het integratiebeleid, hetgeen niet meer en niet minder betekent dan het stellen van scherpe prioriteiten en het voor langere tijd vast houden aan die prioriteiten. Effectieve participatie vraagt geduld en is een kwestie van lange adem. Deze versobering van het integratiebeleid zou betekenen dat de overheid de prioriteit bij de initiële toerusting van migranten moet leggen. De overheid moet zich richten op die domeinen waar migranten voor het eerst in aanraking komen met de Nederlandse samenleving. Het gaat om de initiële toerusting van migranten door middel van een effectieve inburgering van volwassen nieuwkomers en door middel van kwalitatief goed onderwijs, in het bijzonder gericht op de taalvaardigheid van kinderen en jongvolwassenen. Op deze terreinen kan de overheid dwingend en sturend optreden opdat daadwerkelijk werk wordt gemaakt van een verbetering van de kwaliteit van inburgering en het taalonderwijs.daarnaast is het zaak de participatie op allerlei terreinen te bevorderen, maar hier is de rol van de centrale overheid indirect en ligt de verantwoordelijkheid in eerste instantie op het lokale niveau van de gemeente, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven. De consequentie van dit sobere beleid is dat ten principale wordt afgestapt van de zogenaamde groepsbenadering. Hoewel reeds een aantal jaren geleden in formele zin de overstap is gemaakt van een groepsbenadering naar een algemene achterstandsbenadering, leert de praktijk dat nog te vaak in termen van groepen wordt gedacht en gehandeld. Het meest recente voorbeeld hiervan is het besluit van de Minister van Integratiebeleid om het Landelijk Overleg Minderheden aan te vullen met de groep Chinezen (Minister van GSI, 2002). Wanneer de WRR-lijn consequent wordt doorgezet zou eerder in de rede liggen om het Landelijk Overleg Minderheden af te schaffen dan het met een nieuwe groep uit te breiden 4. De hoofdlijn van de hier voorgestelde aanpak van het integratiebeleid wordt ondersteund door wat elders in dit artikel is opgemerkt over de twee andere pijlers. Het feit dat immigratie de diversiteit in en tussen groepen verder zal doen toenemen, levert een krachtig argument voor het voeren van een beleid gericht op migranten als individu en niet als lid van een bepaalde (etnische) groep. Het feit dat in de sociale rechtsstaat deelname aan het arbeidsproces van essentieel belang is en dat ook integratie hierbij gebaat is, leidt eveneens tot een dubbel pleidooi voor de toespitsing op elementaire voorwaarden zoals beheersing van de Nederlandse taal, gedifferentieerde vormen van inburgering en toegang tot scholing en opleiding. Toegankelijkheid van de sociale rechtsstaat De Nederlandse sociale rechtsstaat is te beschouwen als een sociaal contract tussen gevestigde ingezetenen. In een immigratiesamenleving speelt altijd de vraag zich aan wie tot de gevestigden behoort en wie tot de buitenstaanders. Het voert hier te ver deze vraag uitputtend te behandelen. Wij concentreren ons op een drietal aspecten: de institutionele veelzijdigheid van Nederland, (on)mogelijkheden van dubbele nationaliteit en discriminatie als een zaak van de rechter. De institutionele veelzijdigheid van Nederland houdt verband met de toegankelijkheid van de Nederland in culturele zin. Wie nieuw is in Nederland heeft tijd nodig en liefst één of meer gidsen om het gelaagde Nederlandse institutionele systeem te kunnen doorgronden. Nederland is voor nieuwkomers vaak ondoorzichtig en ontoegankelijk: wat op het ene niveau wet en regel is, hoeft dat op een ander niveau geenszins te zijn. Op het lokale niveau kunnen spanningen en conflicten ontstaan bij een mogelijke botsing tussen spelregels van de instellingen en het steeds diverser cliëntèle. Deze spanningen worden vaak opgelost door compromissen en pacificatie maar ook door meer en minder subtiele vormen van in- en uitsluiting (Gowricharn, 2001). In de gezondheidszorg zijn hier bijvoorbeeld vele voorbeelden van te vinden (Bruijnzeels, 2001). In hoeverre de gelaagdheid van het institutioneel systeem met enerzijds centrale wetten en anderzijds een fijnmazig stelsel van zelfstandig uitvoerende instellingen waarbinnen die wetten dienen te worden gehandhaafd, hindernissen dan wel 6

7 voordelen biedt voor migranten is niet duidelijk te zeggen. Aan de ene kant biedt het gelaagde systeem eigen interpretatieruimte voor instellingen zoals scholen, ziekenhuizen, woningbouwcorporaties die benut kan worden om in te spelen de toenemende diversiteit van patiënten, leerlingen en bewoners. Aan de andere kant heeft de overheid niet veel mogelijkheden om invloed uit te oefenen als uitvoerende instellingen de toegemeten beleidsruimte anders aanwenden dan gewenst. De roep van de centrale overheid om meer allochtonen op te nemen in besturen en raden van toezicht van maatschappelijke organisaties is in dit verband een sprekend voorbeeld. De overheid kan het niet afdwingen en de effectiviteit is niet aangetoond. Bovendien is het te verwachten dat een dergelijke maatregel meer effect sorteert als de instellingen daar zelf de voordelen van zien en er zelf werk van maken dan wanneer het weer de zoveelste eis van bovenaf is. Er is weinig onderzoek beschikbaar en de antwoorden zijn eerder ideologisch gekleurd dan empirisch gefundeerd. Er zijn argumenten die er op wijzen dat deze institutionele karakteristiek van de Nederlandse sociale rechtsstaat, mede bepalend is voor een aanwezige cultus van vermijding (De Beus, 1998). Men kan echter ook redeneren dat de institutionele veelzijdigheid juist kansen biedt voor nieuwkomers, vanwege de grote hoeveelheid accommodatiemechanismen en een uiteindelijk toch wijdverbreide pragmatische houding bij het oplossen van problemen. Ook het sterk vasthouden aan de eigen autonomie van instellingen en professionals in de beleidsuitvoering draagt hier aan bij. De wijze waarop professionals met de koppelingswet omgaan, is van dit laatste een goed voorbeeld (Van Der Leun, 2002). De toegankelijkheid van de Nederlandse samenleving heeft uiteraard ook een formeel-juridische component onder andere tot uiting komend in de naturalisatiewetgeving. In de huidige wetgeving is het uitgangspunt dat bij naturalisatie afstand moet worden gedaan van de oorspronkelijke nationaliteit. Deze zogenaamde afstandeis voorkomt het ontstaan van dubbele nationaliteiten. Al vele jaren woedt een politiek debat over de voor- en nadelen van het toestaan van dubbele nationaliteit. Aan de ene kant wordt betoogd dat naturalisatie een ondubbelzinnige keuze voor het Nederlanderschap en integratie in de Nederlandse samenleving dient te zijn. Die ondubbelzinnigheid vereist dat men afstand doet van zijn oorspronkelijke nationaliteit. Aan de andere kant wordt aangevoerd dat de afstandseis juist een hindernis is voor het kiezen voor het Nederlanderschap en migranten tot een oneigenlijke keuze dwingt die zij niet willen maken omdat zij hun afkomst ook al is het in symbolische zin niet willen verloochenen. Daarnaast spelen diverse staatsrechterlijke argumenten die hier buiten beschouwing worden gelaten (zie bijvoorbeeld Groenendijk en Heijs, 2001). Overigens en dat is weer typisch Nederlands is de praktijk van vandaag dat dubbele nationaliteit niet mag, maar dat er wel uitzonderingen mogelijk zijn. Inmiddels is het aantal formele uitzonderingen zo groot dat dubbele nationaliteit in de praktijk veel voorkomt. Hoewel deze tweeslachtige praktijk al reden genoeg is om de optie van dubbele nationaliteit (i.e. het laten vallen van de afstandseis) te formaliseren, is in het WRR-rapport ook een ander argument aangevoerd. Deelname aan de Nederlandse samenleving en een gelijktijdige oriëntatie op andere transnationale gemeenschappen en lokale gemeenschappen, wordt steeds meer praktijk en basis voor de identiteit van migranten. Uit onderzoek (Verkuyten, 1999; Dagevos, 2001) blijkt dat een zekere mate waarin men zich Nederlander voelt met Nederland identificeert zeer wel samengaat met een identificatie met de eigen groepering. Dit verschijnsel van meervoudige bindingen en identiteiten is naar het oordeel van de WRR een onlosmakelijk kenmerk geworden van open en moderne samenlevingen als de Nederlandse. In een immigratiesamenleving dient die constatering ook in formeel-juridische zin te worden doorgetrokken door de nu geldende afstandseis te laten vervallen. Hiermee is overigens niet gezegd dat de overige eisen die verbonden zijn aan het verkrijgen van het Nederlanderschap komen te vervallen, integendeel. Het beheersen van de Nederlandse taal en het onderschrijven van de kernwaarden van de Nederlandse sociale rechtsstaat zoals die in de Grondwet zijn geformuleerd, zijn noodzakelijke voorwaarden om met de toenemende culturele diversiteit om te kunnen gaan: een gemeenschappelijke taal en een gemeenschappelijk normatief referentiekader. Een derde aspect van de sociale rechtsstaat dat de aandacht verdient, is de wijze waarop in Nederland met discriminatie wordt omgegaan. Ongelijke behandeling op basis van ras en/of nationaliteit kan immers een belangrijk wrijvingspunt zijn in een immigratiesamenleving en aanleiding geven voor kleine en grote conflicten en vormen van (permanente) uitsluiting. Wat de Nederlandse aanpak betreft, doet zich hier een lastig dilemma voor. Teneinde de drempel voor de aangifte van discriminatie te verlagen, werd in 1994 de commissie Gelijke Behandeling in het leven geroepen. De 7

8 ervaring leert dat veelvuldig een beroep wordt gedaan op deze commissie en dat de doelstelling van een laagdrempelige toegang in die zin zeker is gerealiseerd. Deze aanpak heeft echter ook een keerzijde; de uitspraken van de commissie zijn niet bindend. Voor een bindende beslissing moet men naar de rechter. Aldus kennen wij een complementair stelsel van geschillenbeslechting: een maatschappelijk-bestuurlijk naast een juridisch systeem. Gezien de in Nederland reeds bestaande verstrengeling van verschillende instituties en het grote belang dat in een immigratiesamenleving gevallen gelijk behandeld worden, komt het er op aan duidelijke spelregels te hebben en te beschikken over een systematische jurisprudentie om te grenzen van wat wel en niet wordt aanvaard, scherp te kunnen trekken. Vergeleken met landen als het Verenigd Koninkrijk zijn de grenzen die Nederland stelt minder scherp en openbaar en is discriminatie een minder geprofileerd thema (Broeders, 2001), dan in een immigratiesamenleving wenselijk is. Nederland als immigratiesamenleving: een andere manier van denken en doen De WRR wil met zijn rapport de nadruk leggen op het feit dat immigratie een onlosmakelijk kenmerk is geworden van een open en moderne samenleving als de Nederlandse. De erkenning van dit feit zou moeten leiden tot een normalisering van het immigratievraagstuk en tot de ontwikkeling van een beleid dat de permanentie van immigratie als uitgangspunt kiest. Een dergelijk perspectief betekent dat ten principale zo min mogelijk moet worden gestreefd naar aparte maatregelen en voorzieningen die van migranten een bijzondere categorie en van migratiestromen een tijdelijk vraagstuk maken. In ieder geval is het nodig om meer dan nu gebeurt de drie hier genoemde pijlers immigratie, integratie en de regelingen van de sociale rechtsstaat in hun onderlinge samenhang te bezien en daarbij oog te hebben voor de spanningen die daaruit voortvloeien. De WRR pleit voor een restrictief toelatingsbeleid en wijst op het belang van een consistente uitvoering daarvan voor de geloofwaardigheid van het beleid en de beginselen van de sociale rechtsstaat. De WRR wijst tevens op het belang van de eigen verantwoordelijkheid van migranten en de plicht van de Nederlandse samenleving om in een zo vroeg mogelijk stadium in te zetten op de toerusting van migranten zodat zij die eigen verantwoordelijkheid ook kunnen waarmaken. Deze meer omvattende visie op het immigratievraagstuk blijft in het huidige beleid achterwege. In de Nederlandse beleidspraktijk worden de vraagstukken uit elkaar getrokken en aan verschillende departementen toebedeeld, terwijl een integrale benadering nu juist vereist dat de totale keten van immigratie in ogenschouw wordt genomen en niet alleen een bepaalde schakel. De andere manier van denken en doen waar de WRR voor pleit betreft naast een integrale benadering ook een versobering van het integratiebeleid. De overheid is primair verantwoordelijk voor de initiële toerusting van migranten. Zij moeten als het ware op weg geholpen worden om de participatie-eis ook daadwerkelijk te kunnen waarmaken. In concreto betekent dit voor de overheid vooral investeren in onderwijs, scholing en inburgering. De nu benodigde investering is vooral kwalitatief van aard opdat de inspanningen ook tot resultaat kunnen leiden: meer differentiatie, investeren in leerklimaat, leermethodes en leerkrachten. De overheid dient op dit terrein dwingend en sanctionerend te zijn en vooral ook de eigen inzet serieus te nemen door consistentie in het gevoerde beleid na te streven en een reële inzet van middelen te garanderen. Met zijn pleidooi voor een dergelijke versobering van het beleid wil de WRR twee vliegen in een klap slaan. Ten eerste, migranten aanspreken op hun eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden en ten tweede, voorkomen dat er steeds nieuwe maatregelen worden getroffen die zo blijkt uit de praktijk de afhankelijkheid en het anders zijn van migranten in stand houden. Hoe goed bedoeld vele voornemens en maatregelen ook zijn, in de praktijk is de effectiviteit ervan beperkt en soms zelfs contraproductief. De voorstellen van de Minister van GSI om het Landelijk Overleg Minderheden uit te breiden met de Chinese gemeenschap in Nederland is een navrante illustratie van het beleidsmechanisme waar naar het oordeel van de WRR van afgestapt moet worden. Migranten zijn burgers als ieder ander (vgl. Burgers et al., 1996), daar moet het beleid van uitgaan en op gericht zijn. Voorwaarde is zoals gezegd, het inzetten op de initiële toerusting van migranten. Dit betekent tevens de keuze voor een instrumentele aanpak in plaats van de ideologische benadering die de laatste jaren (te) centraal heeft gestaan. De debatten over de lotgevallen van de multiculturele samenleving in de afgelopen maanden en jaren zijn daar een goed voorbeeld van. De WRR sluit overigens niet de ogen voor culturele diversiteit en de mogelijke spanningen en conflicten die daaruit kunnen voortvloeien, integendeel. In een immigratiesamenleving horen spanningen en 8

9 confrontaties als gevolg van diverse meningen en opvattingen erbij en dat stelt hoge eisen aan de Nederlandse samenleving en haar instituties. De uitgangspunten van de sociale rechtsstaat vormen het kader waarbinnen confrontaties kunnen en moeten plaatsvinden. Botsingen tussen (grond)rechten en divergerende belangen leiden nu echter nog vaak tot pragmatische oplossingen en gedoogpraktijken waardoor de grenzen tussen wat wel en niet wordt aanvaard vaak ondoorzichtig blijven. Een immigratiesamenleving is gediend bij een openlijke bespreking van strijdige standpunten en opvattingen. Omdat Nederland zich slechts onder protest bij zijn immigratielandstatus neerlegt, worden ook culturele spanningen en conflicten vaak met de cultus van vermijding toegedekt. De gebeurtenissen van 11 september hebben hier wel verandering in gebracht maar het is nog te vroeg om te kunnen concluderen dat er nu wel ruimte is ontstaan voor het bespreken van strijdige standpunten en opvattingen. De balans kan ook naar de andere kant doorslaan: verschillen worden wel onderkend maar niet geaccepteerd en de Nederlandse normen en waarden worden verabsoluteerd en aan anderen opgediend. Het onderkennen van de immigratierealiteit zou bij voorkeur moeten leiden tot een nadere politieke en beleidsmatige bezinning op de inrichting van de Nederlandse samenleving als geheel, een open samenleving die blijvend gekenmerkt wordt door culturele diversiteit. 9

10 Noten 1 Prof. Dr. Pauline Meurs is lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en tevens als bijzonder hoogleraar verbonden aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Drs. Dennis Broeders is als stafmedewerker verbonden aan de Wetenschappelijke raad voor het Regeringsbeleid. 2 Het WRR rapport Nederland als immigratiesamenleving staat niet op zichzelf maar past in een traditie van de WRR om elk decennium een rapport over dit onderwerp uit te brengen. Terwijl in 1979 de boodschap van het rapport Etnische minderheden was dat het beleid zich aanpassen gegeven het feit dat migranten (met name gastarbeiders) anders dan verwacht voorgoed in Nederland bleven, werd in 1989 met het rapport Allochtonenbeleid een pleidooi gehouden voor een activerend beleid met nadruk op werk, onderwijs en scholing 3 Wij volstaan hier met een selectie. Voor een uitgebreide beschouwing verwijzen wij naar het WRR rapport Nederland als immigratiesamenleving en de bijbehorende werkdocumenten. 4 Gezien de hoeveelheid nationaliteiten in Nederland waaronder zich bovendien steeds meer grote groepen zullen aandienen, kan het LOM zich onder het huidige beleid eindeloos uitbreiden en ontwikkelen tot een soort nationale Volkerenbond. 10