Evaluatie Schipholbeleid

Transcriptie

1

2

3 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid Dit rapport is opgesteld door in opdracht van de ministeries van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

4 Inhoud Verantwoording 5 De opdracht 5 Aanpak 5 Selectie van gesprekspartners 5 Vraagstelling 6 Ordening en duiding van de informatie 6 Observaties van de samenstellers 6 Managementsamenvatting 6 Deel 1: integraal verslag 7 1 Totstandkoming van de wet 8 2 Uitwerking van het beleid op hoofdlijnen 3 Het probleem van de luchthavencapaciteit 7 4 De beschermende werking van de wet 0 5 Regionaal en lokaal ruimtelijk beleid 5 6 Flankerend beleid 9 7 Omgaan met hinder 34 8 De CROS 38 9 Communicatie Schiphol een gewoon bedrijf De rol van de centrale overheid Handhaving 58 Naschrift van de samenstellers 62 Deel 2: samenvattingen per geïnterviewde 65 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

5 Inleiding Op 20 februari 2003 zijn de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten van kracht geworden en is het vijfbanenstelsel van Schiphol in gebruik genomen. Met het Schipholbeleid behartigt het Rijk twee belangen: de bescherming van de omwonenden tegen de negatieve effecten van de luchtvaart; het economisch belang van de luchthaven Schiphol voor Nederland. Er is afgesproken dat het Schipholbeleid zoals vastgelegd in de Wet en de twee Luchthavenbesluiten binnen drie jaar na inwerkingtreding moet zijn geëvalueerd. Dit betekent dat de evaluatie op 20 februari 2006 moet zijn afgerond. Wat wordt er geëvalueerd? De evaluatie richt zich op de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten. Daarin is het beleid voor geluid, veiligheidsrisico s, luchtverontreiniging en ruimtelijke ordening voor Schiphol vastgelegd. Toen kon met dit beleid het vijfbanenstelsel van Schiphol met de nieuwe Polderbaan in gebruik worden genomen. Vanwege het economisch belang hecht de rijksoverheid aan het vasthouden van de positie van Schiphol als internationale luchthaven. Een grote luchthaven levert onvermijdelijk overlast en risico s op. De overheid stelt paal en perk aan die overlast en risico s door middel van regels. Die regels hebben als doel dat zo min mogelijk omwonenden grote overlast en risico s ondervinden. Binnen de regels mag Schiphol zich verder ontwikkelen. Er zijn twee soorten regels: regels om de nadelige effecten van het vliegverkeer te beperken, waaraan de luchtvaart zich moet houden, en regels aan het gebruik van de ruimte rond de luchthaven, waar iedereen in de omgeving van de luchthaven zich aan moeten houden. De regels zijn vastgelegd in twee besluiten. De regels voor de luchtvaartsector staan in het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB). De regels met beperkingen aan het ruimtegebruik zijn opgenomen in het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB). De drie componenten van de evaluatie De evaluatie bestaat uit drie onderdelen: een toets op de gelijkwaardigheid (motie Baarda c.s.), een toets op de effectiviteit van het beleid en het verkennen van mogelijkheden voor verbetering van het beleid. Gelijkwaardigheidstoets; motie Baarda c.s. Aan het Schipholbeleid is een aantal eisen gesteld waaraan moet worden voldaan, zoals het bieden van bescherming aan de omgeving die gelijkwaardig is aan de milieunormen van de PKB Schiphol en omgeving uit Deze PKB was tot 2003 van kracht. In 1998 is besloten de PKB te vervangen, door gelijkwaardig nieuw beleid. De reden hiervoor was dat de PKB niet handhaafbaar en meetbaar bleek te zijn en dat de scheidslijn tussen overheid en bedrijfsleven niet duidelijk was. Gelijkwaardigheid is op veel verschillende manieren in te vullen. In de wet is daarom eenduidig vastgelegd wat onder gelijkwaardigheid van het Schipholbeleid wordt verstaan. Voordat het beleid van kracht werd, is aan die eisen van gelijkwaardigheid getoetst. Naar aanleiding van zorg in de Eerste Kamer, vastgelegd in de motie Baarda c.s., is afgesproken het beleid 3 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

6 ook in de praktijk te toetsen aan de eisen. Drie jaar nadat het beleid van kracht werd, moet deze toets zijn afgerond, dus in februari Daarnaast hebben de Eerste en Tweede Kamer aanvullende vragen gesteld waarop zij in de evaluatie een antwoord willen zien. Deze vragen betreffen de ontwikkeling van geluidsbelasting, veiligheidsrisico en luchtverontreiniging door het vliegverkeer van en naar Schiphol vanaf Effectiviteit van het beleid Het kabinet heeft, naast de uitvoering van de gelijkwaardigheidtoets, aangegeven te willen toetsen of het gekozen beleid voor Schiphol effectief is: dragen de gestelde grenswaarden en regels bij aan het beheersen van de overlast en heeft de luchtvaart binnen de milieugrenzen de mogelijkheid om zich te ontwikkelen? Voorstellen voor verbetering van het beleid Tot slot heeft het kabinet te kennen gegeven dat het mogelijke verbeteringen van het beleid wil verkennen. Hoewel het huidige beleid met zorg is vastgesteld, heeft het kabinet aangegeven open te staan voor voorstellen voor verbetering. Tot 1 juli 2005 heeft iedereen de kans gehad om voorstellen voor verbetering van het beleid in te dienen. Voorstellen die de overlast beperken of op een andere manier het beleid verbeteren worden uitgewerkt, waarna het kabinet zich over de voorstellen zal uitspreken. Ervaringen met het beleid in de praktijk In dit rapport staan ervaringen met het beleid in de praktijk centraal. Interviews met de partijen die bij de uitvoering van het beleid een rol spelen geven inzicht in hoe het beleid wordt ervaren, zoals: is het werkbaar, bevalt het, zijn er onbedoelde neveneffecten? Het gaat nadrukkelijk niet om beleving of de attitude van omwonenden. Van de gesprekken is een verslag gemaakt. Daarnaast zijn de ervaringen in een samenvattend document gesorteerd. 4 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

7 Verantwoording 1 Evaluatie Schipholbeleid Onderzoeksagenda effectiviteit ISBN De opdracht De opdracht tot deze inventarisatie van praktijkervaringen met het Schipholbeleid komt voort uit de wens om, naast de vele kwantitatieve aspecten van de beleidsevaluatie, ook aandacht te besteden aan het persoonlijke verhaal van mensen die uit hoofde van hun functie direct zijn betrokken bij de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten. In de Onderzoeksagenda effectiviteit 1 is dit deelonderzoek gecodeerd als 3d. Dit onderzoek onderscheidt zich nadrukkelijk van de onderzoeksopdrachten naar hinderbeleving en attitude bij de omwonende bevolking. Het is namelijk uitgevoerd binnen een kleine kring van intensief betrokkenen: een redelijke afspiegeling van partijen binnen de CROS. Het heeft dus geen statistische waarde. Daarnaast is de opdracht geweest het geheel aan verkregen informatie uit te werken tot een journalistiek verslag. Aanpak Bureau BCP heeft informatie over ervaringen ingewonnen door oriëntatie op archiefmateriaal en daarnaast door het afnemen van een reeks interviews met voldoende personen om een goed beeld te kunnen vormen. De gesprekken duurden doorgaans anderhalf tot twee uur. Alle interviews zijn voor intern gebruik opgenomen als digitale geluidsbestanden. De gesprekken zijn vervolgens overgezet van spreektaal naar vlot leesbare schrijftaal. Deze nagenoeg integrale uitwerkingen zijn daarna aan de geïnterviewden voorgelegd ter controle en eventueel aanvulling of wijziging. Ze zijn in principe bedoeld voor intern gebruik, maar zijn tevens aan de opdrachtgever aangeboden als te raadplegen bron. Uit het geheel van gefiatteerde integrale teksten is vervolgens het thematisch geordend verslag samengesteld; dat is deel 1 van dit rapport. Van de integrale teksten zijn ook samenvattingen gemaakt, die eveneens ter fiattering aan de geïnterviewden zijn voorgelegd. Deel 2 bundelt deze samenvattingen van alle interviews. Selectie van gesprekspartners Het was de wens van de opdrachtgever dat alle partijen die in de Schipholwet en de Luchthavenbesluiten zijn genoemd, aan dit onderzoek zouden deelnemen. De opdrachtgever heeft die wens niet met nadere instructies willen belasten. BCP had de vrije hand in het uitnodigen van gesprekspartners al lag het grootste deel van de keuze voor de hand: lokaal bestuur, bewonersvertegenwoordigers, provinciale bestuurders, beleidsverantwoordelijken bij het rijk, inspectiediensten van V&W en VROM, luchtvaartmaatschappijen, de luchthaven zelf en de Luchtverkeersleiding Nederland, in totaal dertig personen. De geselecteerde personen zijn vervolgens formeel door DGTL benaderd met het verzoek om medewerking te verlenen. BCP heeft binnen organisaties en instellingen niet op de eerste plaats gezocht naar de hoogste in rang, maar naar de persoon met de grootste functionele betrokkenheid. In enkele gevallen is de geïnterviewde gesecondeerd geweest door één of twee collega s. Ter wille de toegankelijkheid van het verslag zijn hun inhoudelijke bijdragen in het gesprek gevoegd onder de naam van de oorspronkelijk benaderde gesprekspartner. De gesprekken en de uitwerking daarvan hebben plaatsgevonden in de zomer van Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

8 Vraagstelling Primaire taak van de interviewers was de mensen te motiveren vrijuit over hun ervaringen te praten, en niet in de sfeer van een kruisverhoor, zoals in een parlementaire enquête. Daartoe is gekozen voor een non-directieve interviewtechniek. Dat wil niet zegen dat er tijdens de interviews in het geheel niet met gerichte vragen is gestuurd. Zo bleek het permanent nodig om ervaringen te blijven isoleren van standpunten, meningen en vooringenomenheden. Ordening en duiding van de informatie Dat het verslag op journalistieke wijze moest worden samengesteld, is een zegen voor de toegankelijkheid van de resultaten. Elke andere ordening zou tot een omvangrijker en/of slechter leesbaar resultaat hebben geleid. Een journalistieke verwerking plaatst de samenstellers als interface tussen het bronnenmateriaal en de lezer. Dat maakt het mogelijk informatie te ordenen langs logische lijnen die de lezer kan volgen. Waar nodig kan een duiding worden geplaatst of een samenhang geschetst. Dat is met name gebeurd in de inleidende teksten van elke paragraaf in deel 1. Uiteindelijk krijgt elk brokje informatie zijn plek in één verhaal. De belangrijkste filters in dat proces zijn de volgende vragen geweest: gaat het om een ervaring of om een mening of standpunt? voegt de ervaring iets toe aan het beeld dat al bestaat? is de ervaring gerelateerd aan de periode na januari 2003 of staat hij min of meer los van het nieuwe beleid? is de geboden informatie relevant voor het beoordelen van het functioneren van de wet? In het eigenlijke verslag (deel 1) is de ordening aangebracht aan de hand van thema s. Voor de gebundelde samenvattingen (deel 2) zijn hoofd- en bijzaken van elkaar gescheiden en is de oorspronkelijke tekst compacter gemaakt. Observaties van de samenstellers In een journalistieke verslaglegging speelt ook de subjectiviteit van de interviewers en de samenstellers een rol, door de aard van de vraagstelling, maar vooral daarna, bij het schrijven van het verslag. Naarmate het project vordert, gaat ook de samensteller van het verslag ergens iets van vinden. BCP heeft naar eer en geweten geprobeerd dergelijke invloeden buiten het feitelijke verslag te houden en te objectiveren tot een aantal observaties die zijn opgenomen in het Naschrift. Managementsamenvatting De managementsamenvatting van dit rapport bestaat uit het geheel van de inleidingen op de twaalf paragrafen van deel 1 (zie inhoudsopgave). Uit praktische overwegingen zijn deze duidingen niet nog eens in een apart hoofdstuk samengevoegd. De samenstellers: Ine Bruijns Rob Bijnsdorp Wim van Wijk 6 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

9 Deel 1: integraal verslag Ter inleiding De Schipholwet, officieel Hoofdstuk 8 van de Wet luchtvaart, is van kracht sinds februari Vóór die tijd stuurde de overheid de dagelijkse operationele praktijk en de ontwikkeling van Schiphol aan via de Planologische Kernbeslissing (PKB) Schiphol en Omgeving van De PKB bleek zowel voor de luchtvaartsector als voor de overheid niet te combineren met beider ambitie om Schiphol als internationale luchthaven uit te bouwen. Die ambities werden manifest met de plannen voor een vijfde startbaan, de Polderbaan. De Schipholwet zou de omgeving een beschermingsniveau tegen luchtverontreiniging en risico moeten bieden met even hoge normen als in 1990 golden, terwijl het aantal zwaar met geluid belaste woningen zou moeten dalen van (in 1990) naar Het aantal ernstig gehinderde omwonenden moest worden teruggebracht tot maximaal mensen en het aantal mensen met slaapverstoring tot maximaal Om dit te bereiken zijn maxima vastgelegd voor het toegestane geluid, de veiligheidsrisico s en de milieubelasting. In het Luchthavenindelingbesluit Schiphol zijn beperkingen gesteld aan het bebouwen van gebied binnen bepaalde geluidbelastingcontouren. De plafonds die in de PKB golden voor jaarlijkse aantallen passagiers, vliegtuigbewegingen en tonnen vracht zijn in de nieuwe wet verdwenen. Binnen de vastgestelde veiligheids- en milieugrenzen zou Schiphol in theorie de ruimte hebben om te groeien. Bovendien wordt het aan de sector zelf overgelaten om extra ruimte te scheppen voor meer vliegtuigbewegingen door bijvoorbeeld banen en vliegroutes efficiënter te gebruiken en door te investeren in geluidsarme vliegtuigen. 7 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

10 1 Totstandkoming van de wet Bestuurders en bewonersvertegenwoordigers zijn naar hun zeggen pas in de inspraakfase met de nieuwe wet in aanraking gekomen. Het valt op dat alleen personen die op dat moment al een actief Schipholverleden hadden, scherpe herinneringen aan die fase hebben. Bewoners en lokale bestuurders die er voor het eerst bij werden betrokken, herinneren zich weinig van de aanloop tot de Schipholwet; sommige zelfs zo weinig dat ze enige vorm van georganiseerde betrokkenheid ontkennen. Opvallend is ook dat een van de gemeenten pas later in de gaten kreeg dat de kaarten over baan- en routegebruik alleen het vertrekkende vliegverkeer in beeld brachten. Niemand heeft het idee dat met de lokale en regionale inbreng in de inspraakronde iets is gedaan. De partijen van de luchtvaartsector zeggen hun betrokkenheid bij de aanloop naar het huidige Schipholbeleid vooral te hebben ervaren als een verplichting om de toekomst vast te leggen op basis van gegevens die in de praktijk permanent veranderen. De verwachtingen over de nieuwe wet waren over het algemeen niet hoog gespannen, al merkte G. Bekman, plaatsvervangend directeur-generaal van DG Transport en Luchtvaart, eind 2002 bij haar kennismakingsrondje langs de portefeuillehouders van de Schipholgemeenten dat de gedachte leefde dat iederéén er door de nieuwe wet beter van zou worden. Dat kan natuurlijk niet. De geluidsoverlast werd alleen op een andere manier verdeeld. Maar dat was een boodschap die de wethouders volgens haar liever niet aan hun bevolking doorgaven. Het gegeven dat de media van de Polderbaan een milieubaan had gemaakt, werkte niet mee om de waarheid onder ogen te zien. Geen betrokkenheid Enige invloed Heftige inspraakperiode In welke mate waren de verschillende partijen bij de totstandkoming van de wet betrokken? Burgemeester Van Hoogdalem van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude kan zich niets herinneren van enige betrokkenheid bij het opstellen van de wet. Er was altijd wel wat over Schiphol te doen, maar noch de gemeentebesturen, noch de bewoners uit de omgeving is expliciet gevraagd om een inbreng. Wat wij in de aanloop naar de Schipholwet hoorden, kwam via onze eigen politieke kanalen en contactpersonen in Den Haag. Zij kenschetst de Schipholwet als een typische Haagse wet. Minister Netelenbos heeft hem doorgedrukt en ik heb geen goed woord over voor de wijze waarop dat is gegaan. Er was nergens ruimte en aandacht voor de bevolking van de Schipholgemeenten. De gemeente Amsterdam had in de aanloopperiode regelmatig overleg met de sector, de ministeries in Den Haag en de provincie. Senior-beleidsmedewerker De Jong denkt dat Amsterdam wel enige invloed heeft gehad, zij het niet zozeer op de technische inhoud van de wet als wel op de procedures en de aanpak. Wij wilden wel aan de uitbreiding van Schiphol meewerken, maar we wilden geen gelazer in de zin van veel meer overlast voor Amsterdammers. De gemeente was op dat moment nog in een rechtszaak tegen Schiphol en de sector verwikkeld over een vliegroute die over de stad liep. Die kwestie was voortgekomen uit niet goed in een herenakkoord vastgelegde afspraken, dus een goede procedure was ons wel wat waard. Wethouder Eilert van Uitgeest herinnert zich een heftige inspraakperiode. De gemeente was bang dat wat de Polderbaan elders aan verlichting zou 8 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

11 brengen, in Uitgeest tot meer overlast zou leiden. Eilert wijst in dat verband op de onmogelijkheid om in het stadium van meningsvorming en inspraak te kunnen overzien hoe de feitelijke ontwikkelingen zullen zijn. Op de kaarten leek het nogal mee te vallen, maar later bleek dat die kaarten alleen betrekking hadden op opstijgend verkeer, terwijl Uitgeest en andere woonkernen in de IJmond vooral last hebben van vliegverkeer dat de Polderbaan gebruikt als landingsbaan. In de luchtvaartwet zijn geen aanvliegroutes vastgelegd. Drogredenen Sceptisch Scenario Bewonersvertegenwoordiger Geudeke was indertijd wethouder van Uithoorn. Hij heeft in het overleg met de Tweede Kamer het woord gevoerd namens de gemeenten Aalsmeer en Uithoorn. Ik ben dus wel bij het proces van het maken van de wet betrokken geweest, maar er is totaal niet naar ons geluisterd. Had de Tweede Kamer toen geluisterd en gehonoreerd wat in de PKB van 1995 was beloofd, dan zou dat voor Schiphol een capaciteitsbeperking hebben betekend en dat was politiek niet de bedoeling. Omdat de broek van de PKB de luchthaven Schiphol met zijn groeiambities niet paste, is toen met een aantal drogredenen aangestuurd op een nieuwe wet. Anders was het een stuk moeilijker geweest de bestaande afspraken voor de periode tot 2015 van tafel te krijgen. Alleen daarom al deugt de wet van 2003 niet in mijn ogen en die van vele anderen. Met de bewonersvertegenwoordigers zijn in de aanloopperiode vergaderingen geweest over de wet. Mevrouw Elout: Daar hebben wij met grote klem steeds gevraagd om hetzelfde beschermingsniveau te houden als in de PKB. Ze heeft sterk de indruk dat daar niets van terechtkomt. De bewoners zijn volgens haar de meest machteloze partij. We kunnen wel van alles zeggen, maar we hebben het niet voor het zeggen. Over haar verwachtingen van de nieuwe wet zegt ze: We waren sceptisch, allemaal. Je kon niet goed overzien wat het allemaal zou opleveren. Ja, dat het aantal handhavingspunten van 135 naar 35 ging, dat werd ons door de strot geduwd. Langs die vroegere 135 punten kon je een duidelijke lijn aanbrengen, een soort contour. Daar werd op gehandhaafd. Het systeem berustte op een mix van berekeningen en metingen, met goed omschreven maxima voor de overlast per gebied. Nu kunnen ze keurig tussen twee punten doorvliegen. Uit gesprekken met de luchtvaartsector is het volgende beeld ontstaan: de wet is gebaseerd op één enkel toekomstscenario dat de sector (Luchtverkeersleiding Nederland, KLM, Schiphol) op verzoek van het rijk in 2001 heeft opgesteld in het scenario zijn tientallen variabelen verwerkt, aannames en voorspellingen over onder andere vliegroutes, baangebruik, toesteltypen, weersomstandigheden en economische situaties. Al die variabelen beïnvloeden elkaar. De overheid heeft het scenario in een model voor geluidsberekening ingevoerd. Daar kwamen grenswaarden en handhavingspunten uit die vervolgens in de wet zijn vastgelegd. Het succes van de wet is dus voor een belangrijk deel afhankelijk van de nauwkeurigheid van voorspellingen. Onvoorziene omstandigheden hebben dan grote invloed. Het scenario is opgesteld vóór 11 september 2003, vóór de SARS-uitbraak en vóór de brede economische recessie; gebeurtenissen die veel impact hebben gehad op de internationale markt van het vliegverkeer. Plaatsvervangend president-directeur Hartman van de KLM: Het zal u niet verbazen, dat veel van die voorspellingen van jaren geleden niet overeenkomen met de werkelijkheid van nu, terwijl het model ook niet de flexibiliteit heeft om verkeerde uitgangspunten of veranderde omstandigheden bij te stellen. Dat zou 9 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

12 volgens hem allemaal niet zo bezwaarlijk zijn, als tegemoet was gekomen aan de wens van Schiphol en de KLM om hen een periode te laten oefenen teneinde de effecten te kunnen zien. Daar hebben ze niet naar willen luisteren. ( ) Wat er lag, moest het zijn. Dat is een uitermate onverstandig besluit geweest, vinden wij. Daarmee zeggen we niet dat het systeem fout is, maar mét die oefenperiode hadden we het kunnen bijstellen. Directeur Business Unit Airlines van Schiphol Dosker: De voorspelling is voor werkelijkheid aangenomen en de overheid heeft er een betonnen keurslijf omheen gegoten. ( ) Binnen dat keurslijf kregen we speelruimte om te groeien zoveel als we wilden. We hebben toen al aangegeven dat we ruimte nodig zouden hebben om de schijnzekerheid van dat scenario door middel van aanpassingen te actualiseren. Dan hadden we kunnen werken met het stelsel, want de grondgedachte is goed. ( ) Die ruimte is echter niet geboden en daar zit de pijn. Uiteindelijk is op de onvrede van de sector gereageerd door een evaluatie af te spreken. Dosker: Dat is ook een van de redenen geweest om, alles afwegende, met de Polderbaan aan de slag te gaan. Het aanlegbesluit was in feite al lang genomen, dus er was ook geen weg terug meer. Wij gingen er bij het maken van de evaluatieafspraak van uit en dat doen we nog steeds dat er een moment komt waarop we de elementen van het scenario kunnen updaten. 10 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

13 2 Uitwerking van het beleid op hoofdlijnen De Schipholwet heeft niet gebracht wat ervan werd verwacht. Daar zijn alle partijen het over eens. Weliswaar wordt in 2004 aan de eisen van gelijkwaardigheid voldaan, (onder andere het totaal aantal zwaar door geluid belaste woningen afgenomen tot 6.000), maar het aantal klachten is sterk gestegen, hoewel er wél minder klagers zijn. De klagers zijn voornamelijk bewoners van gebieden die vóór de opening van de Polderbaan nergens last van hadden, bijvoorbeeld woonkernen ten noorden van het Noordzeekanaal, en bewoners van gebieden waar de vliegtuigen vaker en vooral onregelmatig overvliegen als gevolg van het flexibel gebruik van banen en routes. Tegelijkertijd constateert de luchtvaartsector dat het economische doel van de Schipholwet niet eens in zicht komt. Met een aantal van rond de vliegtuigbewegingen hetzelfde niveau als vóór 11 september 2001 raakt de luchthaven al aan de grenzen van de geluidsruimte. Hoe komt dat en wat moet er nu gebeuren? Deze vragen tekenen de ervaringen die de diverse partijen sinds februari 2003 met de Schipholwet hebben opgedaan. Het is een periode van permanente discussie, met emotionele erupties rond de zogenaamde invoerfout en het parallelle starten, kwesties die de belangentegenstellingen rond Schiphol danig op scherp hebben gezet. De economische doelstelling Scenariogevoeligheid Dat Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen zich niet kunnen verheugen in de gewenste capaciteitsuitbreiding, wijt de sector aan fundamentele fouten in het stelsel. De wet heeft weliswaar een economische doelstelling, maar die is niet specifiek benoemd. De mate waarin de capaciteit kan worden uitgebreid, is in het stelsel afhankelijk gemaakt van de mate waarin Schiphol erin slaagt de geluidsproductie terug te dringen. Anders gezegd: het dagelijkse baan- en routegebruik, het gedrag van startende en landende vliegtuigen en het type vliegtuigen bepalen of de werkelijke geluidsproductie overeenkomt met de berekende geluidsproductie in het model dat aan de wet ten grondslag ligt. De sectorpartijen ondervinden dat deze constructie niet werkt. Dosker (Schiphol): We hebben zeker niet meer mogelijkheden gekregen. Op korte termijn dreigt Schiphol vast te lopen. In 2008 hadden we het aantal vliegtuigbewegingen naar willen brengen, maar dat gaat niet lukken. Binnen de huidige grenswaarden blijkt slechts groei mogelijk tot ongeveer vliegtuigbewegingen, zoals recent is bevestigd door een in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat uitgevoerde onafhankelijke audit. Dit stelsel helpt ons dus niet. Het rekenmodel voor de geluidsgrenzen is opgesteld aan de hand van gegevens en prognoses die de sector al in 2001 heeft aangeleverd. Bestuursadviseur Hofstee Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL): Het gevolg is dat wij ons in 2005 letterlijk moeten houden aan een scenario dat in 2001 is opgesteld. Elke afwijking betekent dat ergens een handhavingpunt overbelast raakt en dat mag niet. De sector heeft bijvoorbeeld moeten voorspellen welke typen vliegtuigen in 2005 zouden worden gebruikt. Maar het hangt van marktontwikkelingen af hoe snel vliegtuigen worden vervangen en die ontwikkelingen worden mede bepaald door onvoorziene gebeurtenissen als 11 september. Hofstee: KLM gaat wel door met het vervangen van haar vloot, maar andere maatschappijen niet of ze doen dat in een langzamer tempo dan waarvan destijds bij het opstellen van de scenario s is uitgegaan. Door de crisis is veel minder geïnvesteerd. Er zijn minder vliegtuigbewegingen, maar wel meer oudere vliegtuigen dan voorspeld. Alles bij elkaar leidt dat tot een andere geluidsverdeling. Dit probleem is een illustratie van wat wij noemen de 11 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

14 scenariogevoeligheid van het stelsel. De wettelijke normen waarbinnen wij vliegen, behoren neutraal te zijn. Het kan niet zo zijn dat als de operatie ineens iets afwijkt, je niet meer aan de wet voldoet. Overregulering Economische motor Verder zeggen Schiphol en LVNL de geluidsruimte niet optimaal te kunnen benutten, doordat naast een totaal jaarlijks geluidsvolume ook lokaal maxima zijn vastgesteld rond 35 virtuele meetpunten. De vrijheid om intelligent van de banen en routes gebruik te maken zou daardoor sterk zijn gereduceerd. Hofstee noemt het een staaltje van overregulering. Dat er grenswaarden voor geluidsbelasting zijn gedefinieerd is prima, maar daar had het volgens hem bij moeten blijven. Doordat is voorgeschreven hoe de banen en routes moeten worden gebruikt, hebben de verkeersleiders geen stuurmiddel meer, meent hij. Dosker: We zijn absoluut niet tegen normen, ze zouden soms misschien zelfs nog strenger mogen zijn, zolang ze maar operationeel na te leven, transparant en te handhaven zijn. Het systeem van gemiddelde geluidsbelasting op jaarbasis waar de overheid van uitgaat, leidt tot het tegenovergestelde. Dat is net zoiets als wanneer je tegen automobilisten zegt dat er op jaarbasis gemiddeld honderd mag worden gereden. Daar bereik je niets mee. Dan wordt er het ene moment 280 gereden en een ander moment 10. Eén van de verbetervoorstellen van de sector is daarom dat er per vliegtuigbeweging naar de grenzen wordt gekeken. Wanneer een vliegtuig over de schreef gaat, kan een boete worden opgelegd die eventueel ten gunste komt van het belaste gebied. Dosker: Dat is transparant, handhaafbaar en uit te leggen. Bewonersvertegenwoordigers en lokale en regionale bestuurders blijken Schiphol te erkennen als een belangrijke en gewenste economische factor. Maar de teleurstelling van de sector over de tegenvallende capaciteit wordt niet algemeen gedeeld. Integendeel, men ziet er aanleiding in om vraagtekens te plaatsen bij de economische wortel van de wet: wat wil Schiphol op de lange termijn? Wat wil de regering ermee? Wat moeten we verstaan onder mainport en waarom is dat begrip nooit gedefinieerd? Wat is nu werkelijk de bijdrage aan onze economie en gaat dat niet ten koste van andere economische trekkers, nu de omgeving van Schiphol planologisch ongeveer op slot zit? De Utrechtse gedeputeerde Binnekamp onderkent het belang van Schiphol voor de nationale economie, maar wijst erop dat er meer economische motoren zijn in ons land. Zijn Noord-Hollandse collega Moens heeft twijfels bij de groeiambities van Schiphol. Hij vraagt zich af waar het eindigt. Vraagt de Schipholdirecteur in 2015 weer om groeimogelijkheden? Als dat zo zou zijn, houdt het wat hem betreft hier en nu al op. Hij wijst erop dat in het programma van Gedeputeerde Staten in Noord-Holland is vastgelegd dat vijf banen het maximum is, omdat elke baan, terminal of bedrijventerrein erbij leidt tot nieuwe aan- en afvoerwegen en meer verkeer: Baan erbij, baan dicht. Voor burgemeester Van Hoogdalem van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude is Schiphol een economische factor van betekenis. Nogal wat inwoners werken op de luchthaven. Maar, zegt ze, we moeten niet vergeten dat tegenover de impulsen die Schiphol geeft, de verliezen staan die worden veroorzaakt doordat de regio zich niet kan ontwikkelen. Bij ons in Halfweg is onlangs een bedrijf vertrokken. Na ingebruikname van de Polderbaan konden de mensen op het kantoor niet meer telefoneren. Ze hebben toen het kantoor verplaatst naar Haarlem en bij de eerste goede gelegenheid is de rest van het bedrijf ook verhuisd. 12 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

15 De Amstelveense wethouder Regouin onderschrijft de algemene opvatting dat Schiphol van groot belang is voor de Nederlandse economie. Toch vindt hij het adagium van de noodzakelijke groei een moeilijk onderwerp. Het valt moeilijk te controleren of het klopt dat Schiphol de nummer 4-status in Europa verliest wanneer de luchthaven niet kan groeien. Ik moet dat maar aannemen, want ik heb geen zicht op de internationale verhoudingen. Diezelfde ambivalente houding tegenover de groei van Schiphol is terug te vinden bij de bewonersvertegenwoordigers. Bewonersvertegenwoordiger Van Meijgaarden uit Leiden stelt tegenover de economische belangen van Schiphol andere belangen. Je mag milieu- en gezondheidsaspecten niet verkwanselen. Dat bedrijven moeten verdwijnen, dat kinderen niet goed kunnen leren op school, dat mensen ziek worden vanwege de overlast, dat zijn ook economische gegevens. Het gebruik van de term mainport noemt hij een tactische truc waaraan je economische groei kunt ophangen. Er is geen sluitende definitie van een mainport. En of het land kapot gaat als we er geen hebben, weet ook niemand. Ierland en Denemarken hebben geen mainport. Gaat het daar slecht? Zijn collega Van Ojik uit Zwanenburg onderschrijft de mainportgedachte. Maar de aanwezigheid van prijsvechters met hun korte vluchten binnen Europa heeft volgens hem daarmee niets van doen. Hoe groot een luchthaven moet zijn om als mainport te kunnen worden beschouwd, is een economische vraag. Van Ojik heeft kritiek op politici die zich dit soort vragen nooit stellen. In de Haarlemmermeer is bedrijfsgrond beschikbaar voor 450 euro per vierkante meter, die niet kan worden verkocht en waarmee niks kan gebeuren vanwege Schiphol. Maar als je hier niets ontwikkelt, gaan die bedrijven naar het Groene Hart en dat willen we toch ook niet? Was er maar eens ooit een debat over dat soort algemene keuzes, over welvaart versus welzijn. Invoerfout Parallel starten Kort na de opening van de Polderbaan kwam aan het licht dat in het rekenmodel een veel royaler gebruik van de nieuwe baan was ingeschat dan in werkelijkheid mogelijk was. Het gevolg was dat het beschikbare geluidsvolume in het gebied dat in het verlengde van de Polderbaan ligt maar gedeeltelijk kon worden benut, terwijl het gestelde geluidsmaximum in het verlengde van de parallelle Zwanenburgbaan sterk zou worden overschreden wanneer die baan intensiever zou worden gebruikt. Maatschappelijk en politiek ontstond commotie over de vraag of het werkelijk om een vergissing ging of dat er weer een typisch Schipholspelletje werd gespeeld. Hoe dan ook bracht de invoerfout een capaciteitsvermindering met zich mee die in september 2004 gedeeltelijk is gecompenseerd toen de Tweede Kamer ermee akkoord ging de grenswaarden in de meetpunten in het verlengde van beide banen aan te passen aan het feitelijk baangebruik. Het totaal aan te produceren geluid bleef daarbij gelijk. Twee maanden na de reparatie van de invoerfout was het weer raak. Na een periode van operationele voorbereiding zou voortaan gelijktijdig vanaf de Polderbaan en de Zwanenburgbaan kunnen worden gestart. In het scenario van baan- en routegebruik zou dat gunstig zijn voor de capaciteit van de luchthaven. Het duurde echter niet lang of LVNL trok aan de noodrem. Het automatisch door de computer gestuurde opstijgen volgens uitgestippelde routes leidde tot problemen. Hofstee legt uit: De vertrekroutes vanaf de Zwanenburgbaan buigen naar rechts af, die van de Polderbaan naar links. De in de wet vastgelegde luchtverkeerwegen die vertrekkende straalvliegtuigen moeten volgen, gaan voor de beide banen eerst een stuk rechtuit, naar het noorden. 13 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

16 De verkeersleiders merkten al in de eerste week waarin deze nieuwe procedure werd toegepast, dat vliegtuigen dan door allerlei oorzaken direct na de start van die noordelijke koers afweken en daardoor te dicht bij elkaar zouden kunnen komen. De enige oplossing met behoud van capaciteit voor dit operationele probleem bleek te zijn vliegtuigen eerder te laten divergeren, met als gevolg dat een handhavingspunt dat daaronder ligt eerder volloopt. de Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft de noodoplossing van LVNL gezien als een adequate tijdelijke maatregel om het veiligheidsniveau te herstellen en heeft coulant besloten om overschrijdingen van de gegeven routetolerantie en geluidsgrenswaarden niet te beboeten, tot het moment waarop LVNL een geoptimaliseerde beheersmaatregel had kunnen uitwerken (april 2004). Nog steeds wordt gezocht naar een meer definitieve oplossing. Geen veiligheidsissue Wantrouwen Volgens Hartman van de KLM hebben de ervaringen met het parallel starten echter niets van doen met veiligheid. Onze reactie is simpel: dit is geen veiligheidsissue. Dat is een overtrokken interpretatie. Wij vliegen op vele luchthavens waar de parallelle banen veel dichter bij elkaar liggen, terwijl de problemen zich daar NIET voordoen. Volgens Hartman is de crux is dat LVNL niet alleen het luchtverkeer leidt, maar ook aan milieuhandhaving moet doen. Die zijn dus dingen aan het doen die niet alleen verkeersleidingtechnisch zijn, maar die ook te maken hebben met het binnen de geluidsjas blijven. Maar dan moet je niet zeggen: die parallelle banen zijn gevaarlijk, want dat zijn ze niet, ze voldoen aan alle internationale eisen, anders zou de KLM er ook niet op vliegen! De ontwikkelingen rond de invoerfout en het parallelle starten, maar ook de wijze waarop de sector de aandacht vestigt op zijn capaciteitsprobleem, worden in de wijde omgeving van Schiphol geïnterpreteerd op een wijze die veel zegt over de heersende opvattingen over de luchthaven. Ervaringsfeiten en meningen lopen sterk door elkaar. Het is als met een spinnenweb waarvan je één draadje beroert. In alle richtingen gaat het meetrillen. Zo is het de interviewers opgevallen dat maar weinig mensen uit de omgeving een heldere en feitelijk kloppende uitleg konden geven van de toedracht van het capaciteitsprobleem, de invoerfout en het parallelle starten, terwijl de ontwikkelingen wel een plek hadden gekregen in een visie of overtuiging. Leidend hierbij was in veel gevallen wantrouwen. De Amstelveense bewonersvertegenwoordiger Vis is er zeker van dat Schiphol, de KLM, andere maatschappijen en het ministerie geheime masterplannen hebben. Iedereen in die groepen werkt met een geheime agenda. En ze kennen van elkaar de agenda. Het ministerie en de luchtvaartsector zijn twee handen op één buik. Voor bewonersvertegenwoordiger Van Ojik staat vast dat de achterliggende doelstelling is de uitbreiding van Schiphol mogelijk te maken. Dat is de verborgen agenda, waarvan iedereen weet dat hij er is. Een beleid dat én de economische belangen én het milieu dient, kan niet. Het gaat om het economische beleid en het milieu komt erbij. Burgemeester Van Hoogdalem van de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude vindt het één van de kwalijke kanten van Schiphol, dat de leiding zo n slecht ontwikkeld inlevingsvermogen heeft in wat mensen belangrijk vinden. Je moet maar raden naar wat ze van plan zijn. Je kunt dus niemand het vooringenomen standpunt kwalijk nemen dat Schiphol tóch wel z n gang gaat. Van Hoogdalem heeft al eens in de frontlinie gestaan toen een krant de termen volksverlakkerij en vrijstaat Schiphol aan haar toeschreef. Ik heb die 14 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

17 kwalificaties van de journalist niet tegengesproken en toen het in de krant mijn woorden werden, heb ik me er ook niet van gedistantieerd. Want het geeft wel aan waar mijn grootste grief ligt. Erger dan de geluidsoverlast vind ik het dat we stelselmatig niet serieus worden genomen. Mevrouw De Jong van de gemeente Amsterdam betwijfelt of de problemen met het parallel starten niet waren te voorzien. Van 1995 tot 2000 is er nagedacht over een nieuw systeem waarvan het parallel starten het hart is. Daar wordt vervolgens drie weken mee gewerkt en dan blijkt dat het niet gaat. Het zou te gevaarlijk zijn omdat de banen te dicht bij elkaar liggen. Dat begrijp ik niet. Je bouwt toch ook geen dijken om dan vast te stellen dat het water hoger is dan je had gedacht? Dat er een invoerfout wordt gemaakt, kan natuurlijk gebeuren, maar het parallel starten is de kern van het nieuwe systeem. Dat zal toch op de een of andere manier zijn getoetst! De Jong vindt het al helemaal niet uit te leggen dat er plannen bestaan voor een derde parallelle baan tussen de huidige twee in. Ze vertrouwt het niet als de sector zegt ruimte nodig te hebben om te experimenteren. Ik wil het heel graag kunnen geloven, want ik ben een enorme fan van luchtvaart en ik vind Schiphol geweldig, maar ik vermoed een dubbele agenda. Ze geven weliswaar eerlijk aan dat ze willen groeien en dat is hun goed recht als bedrijf, maar toch zijn ze niet echt straight. Geen complot De milieudoelstelling De sectorpartijen voelen het wantrouwen terdege, maar weten er niet goed raad mee. In veel gevallen bestaat de behoefte tegenargumenten in stelling te brengen of een ware toedracht toe te lichten, maar de instrumenten daarvoor zijn niet goed ontwikkeld. Bovendien is de materie zo ingewikkeld dat pogingen in die richting al bij voorbaat kansloos lijken. Hartman (KLM) zegt hierover: Die invoerfout, die wij als gebruikers van de luchthaven overigens niet hebben gemaakt, heeft er inderdaad toe geleid dat bewoners zich van de hele sector afvroegen of die nou zo dom was. Nee, we zijn niet dom en het is ook geen complot; dat zou pas echt naïef zijn van de sector. Het geeft alleen aan hoe ongelooflijk complex zo n model is dat het zelfs professionele organisaties als Schiphol en LVNL kan overkomen dat ze de uitwerking van één foutief detail in het model niet hebben opgemerkt. Volgens Hartman is het probleem over de hele linie, dat niemand goed in staat is om uit te leggen hoe de zaken precies in elkaar steken. Dat kun je noch de mensen die het moeten uitleggen, noch de mensen die het moeten begrijpen kwalijk nemen, want het ís niet uit te leggen. ( ) Je bent dus aan het handhaven op grond van iets wat niet te doorgronden is en per definitie afwijkt van de werkelijkheid en dat leidt ertoe dat de omgeving zo ongelooflijk argwanend is. ( ) Afijn, als wij in deze context komen met verbeteringen, zijn we op voorhand al verdacht. ( ) En dan zien ze even over het hoofd dat er een dubbeldoelstelling is die ook gericht is op groei en dat we nu maar 6000 woningen belasten met meer dan 35 Ke, terwijl dat er mogen zijn! De paradoxale situatie doet zich voor dat het aantal klachten voornamelijk over geluidshinder is toegenomen, terwijl de sector zich aan de regels houdt, de KLM miljarden heeft geïnvesteerd in geluidsarmere vliegtuigen, er na 11 september een dip is geweest in de hoeveelheid vliegtuigbewegingen, en het aantal woningen dat zwaar met geluid is belast beneden de wettelijke norm blijft. De sector ervaart dat als heel frustrerend. De ervaringen van omwonenden zijn verschillend. De bewoners in het centrum van Amsterdam, in Amsterdam-Zuidoost, Amsterdam-Zuid, Buitenveldert en Amstelveen zijn erop vooruitgegaan. Over deze dichtbevolkte gebieden wordt 15 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

18 minder gevlogen en daardoor is er ook minder hinder. Een onderzoek van de Amsterdamse milieudienst naar geluidsoverlast wijst uit dat in de genoemde stadsdelen de overlast van burenruzie inmiddels op nummer één staat en Schiphol pas op de zesde plaats komt. De ergste overlast heeft zich verplaatst naar de landelijke gebieden ten noorden van het Noordzeekanaal, onder andere naar Castricum, Uitgeest, IJmuiden en Spaarndam, waar de bewoners vroeger niet of nauwelijks lawaai ondervonden. Maar ook in Zwanenburg-West, Hoofddorp en Aalsmeer is de hinder toegenomen. Rigide bepalingen In de gesprekken met bewonersvertegenwoordigers en lokale en regionale bestuurders valt op dat men weinig perspectief ziet om iets aan de situatie te doen. Telkens draait het daarbij om de niet te doorgronden systematiek van de wet en de rigide bepalingen daarin. Gedeputeerde Moens van de provincie Noord-Holland noemt de luchtvaartwet een krampachtige wet, een dichtgetimmerde, in zichzelf gekeerde, starre wet, die de sector geen enkele mogelijkheid geeft om iets met de omgeving te regelen. Hij geeft een voorbeeld: Als de sector de afspraak wil maken om voor de nachtvluchten om de zoveel maanden een andere route te gebruiken en de omgeving wil daar wel mee experimenteren, dan kan dat niet. Wethouder Eilert van de gemeente Uitgeest wijst op de ongelukkige wijze waarop de geluidshinderbeperking in de wet is verwerkt tot een rekenmodel. Daar is niet mee te werken. Ik ga ervan uit dat er een duidelijke correlatie ligt tussen het meetbare geluid van overkomende vliegtuigen en het aantal klachten. Dat is in onze gemeente ook wel gebleken. Het aantal keren dat een vliegtuig overkomt met een groter volume dan 65 db spoort helemaal met de pieken in de klachtenmeldingen. Die relatie is voor iedereen begrijpelijk. De toegestane geluidsbelasting door Schiphol wordt echter uitgedrukt in Kosteneenheden per jaar. Eilert: Zo n econometrische berekening over een heel jaar is voor een burger volstrekt niet te volgen en verdoezelt het probleem. Met Kosteneenheden kun je geen hinder in kaart brengen. Wethouder Bezuijen van de gemeente Haarlemmermeer ervaart de luchtvaartwet als een typisch Haagse constructie die te weinig recht doet aan de belangen van de omgeving van Schiphol. Bovendien wordt de wet volgens hem te rigide en bureaucratisch gehandhaafd en biedt hij in zijn uitwerking te weinig ruimte om er intelligent mee om te gaan. Zwanenburg zou beter worden van de vijfde baan, want de Zwanenburgbaan zou veel minder intensief worden benut. In de praktijk blijkt de hinder zich binnen de gemeente alleen maar te hebben verplaatst. De luchtvaartsector zelf is ook niet blij met de vijfde baan, omdat hij geen wezenlijke capaciteitsvergroting heeft gebracht en zo ver weg ligt, dus je vraagt je af: voor wie ligt die baan er eigenlijk? 16 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

19 3 Het probleem van de luchthavencapaciteit Nadere oriëntatie op het probleem dat de luchtvaartsector heeft met de werking van het geluidsregime, brengt een grote complexiteit aan het licht. Zo complex, dat iedereen met regelmaat verzucht dat je het aan niemand kunt uitleggen, en zeker niet aan de burger. Die bewering blijkt te kloppen. In de loop van de reeks gesprekken hebben de interviewers meerdere lezingen gehoord en leken de details van de problematiek dikwijls op niet in elkaar passende puzzelstukjes. Daar komt bij dat vooral rond dit onderwerp de ervaringen zijn ingekleurd door belangen. De verschillende partijen interpreteren de feitelijke doelstellingen en de werking van de wet vanuit verschillende werkelijkheden, begrensd door muren van wantrouwen. Het Kabinet kiest voor versterking van de mainportfunctie van Schiphol én de verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu in de omgeving van de luchthaven. Zo luidt de dubbeldoelstelling in de PKB Schiphol en omgeving van 1995, die in de Schipholwet is overgenomen. Maar de verschillende partijen in de sector ervaren de praktijk anders. Zij vinden dat de overheid de economische helft van de dubbeldoelstelling achter de coulissen heeft laten verdwijnen, terwijl de milieukant in de wet volop in de spotlights blijft staan. Deze opstelling betitelen ze als onevenwichtig en oneerlijk. Ook missen zij een stevige participatie van het ministerie van Economische Zaken. Volgens eigen zeggen is de sector geïsoleerd geraakt en is zij in een sfeer beland waarin hen onmaatschappelijkheid en expansiedrift wordt verweten. Als Schiphol laat weten de beoogde groei niet te kunnen realiseren, zou de omgeving dat niet ervaren als het falen van een doelstelling, maar als een zoveelste bewijs dat de luchthaven ten koste van de kwaliteit van de leefomgeving wil uitbreiden. De luchtvaartsector echter wijst erop dat de regering gekozen heeft voor een kwalitatief hoogwaardige, internationaal opererende luchthaven en dat dit, gezien de permanente concurrentieslag met andere Europese luchthavens, nu eenmaal gevolgen heeft voor de capaciteit die je moet kunnen aanbieden. Balans veiligheid volume milieu uurcapaciteit Midden in dit spanningsveld moet de Luchtverkeersleiding als een jongleur de balans vinden tussen de verschillende doelstellingen van de wet. Een van de belangrijkste ervaringen van de LVNL met de herziene wet is volgens Hofstee dat de combinatie van veiligheidseisen, milieueisen en de capaciteitseisen die aan het mainportverkeer worden gesteld, onder druk komt te staan. Dat komt deels door de striktheid van de wet, maar ook door de ontwikkeling van het luchtverkeer. Daardoor is spanning ontstaan. Ineens hebben we ervaren dat wij als LVNL in het centrum van die operatie zitten. Een van de omissies van het huidige stelsel vindt hij dat de milieunormen niet zijn gedefinieerd in samenhang met de veiligheidseisen en de capaciteitseisen. Hij tekent een driehoek waarbinnen zich het volume van het vliegverkeer bevindt. Aan de ene zijde oefent veiligheid druk uit op het volume, aan de beide andere zijden doen uurcapaciteit en milieu hetzelfde. Hofstee: Zoals het stelsel nu is geformuleerd, kan de mainport niet groeien. Als je op een van de zijden van de driehoek druk zet, veranderen de andere twee automatisch mee. Zeg je bijvoorbeeld dat de uurcapaciteit omhoog moet, dan kan dat best, maar niet als je ook aan de milieunormen wilt voldoen en de veiligheid op niveau wilt hebben. Omgekeerd kunnen de milieuregels best strenger, maar dan kom je nooit aan je uurcapaciteit bij gelijkblijvende veiligheid. Waarbij komt dat de milieuregels streng en helder zijn geformuleerd, terwijl de veiligheidsnormen niet zijn gekwantificeerd. Dat maakt het dubbel moeilijk om de balans tussen die drie te vinden. 17 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid

20 Vrijwel alle bewonersvertegenwoordigers en sommige lokale bestuurders hebben sterk de indruk dat LVNL de twee doelstellingen van de wet niet nevenschikkend, maar in het voordeel van de capaciteit van de luchthaven in praktijk brengt. Bewonersvertegenwoordiger Geudeke: Bij de Luchtverkeersleiding zit de grootste ellende. Die manifesteert zich op alle fronten als sectorpartij. Toch is de LNVL een overheidspartij die het algemeen belang zou moeten dienen, dus economie én hinderbeperking. De sectorpartijen stellen daar tegenover dat de Luchtverkeersleiding zo sterk is gehouden aan de milieubepalingen in de wet, dat daardoor de theoretische capaciteit niet kan worden benut. Het aantal bewegingen dat volgens de verwachting met het vijfbanenstelsel kon worden verwerkt, lag rond de , in werkelijkheid passen er krap in. Dat leidt nu al tot beperkingen in het uitgeven van slots (op tijdstip en baan aangewezen start/landingsfaciliteit, red.). Volgens president-directeur Van den Brink van Transavia kunnen er misschien a duizend bewegingen extra worden gecreëerd, maar daarmee houdt het ook op. Mevrouw Bekman (DGTL), zegt over het door de sector gesignaleerde gebrek aan flexibiliteit als gevolg van een opeenstapeling van restricties: Dat is eufemistisch gebruik van een woord als flexibiliteit. Het is spelen met woorden. Men bedoelt meer vrijheid van handelen. De beperkingen zijn niets anders dan maatregelen die door de wetgever zijn genomen om de mensen op de grond te beschermen. Die bescherming verandert als bijvoorbeeld de scores van twee verschillende meetpunten met elkaar mogen worden verrekend teneinde een capaciteitsprobleem op te lossen. Handhavingspraktijk De sector signaleert nog een ander probleem: de uitdaging om te innoveren en te investeren in geluidsarme vliegtuigen waarmee meer capaciteit zou zijn te verdienen, wordt geneutraliseerd door de ontmoedigende uitwerking van de handhavingspraktijk. Slecht gedrag wordt niet beboet en goed gedrag wordt niet beloond. De handhaving treft namelijk de hele sector. Elke maatschappij die met lawaaierige toestellen vliegt, soupeert een deel van de geluidsruimte op die is verdiend door de maatschappijen die wél hebben geïnvesteerd in geluidsarme vliegtuigen. Hartman (KLM): Uiteindelijk betalen wij het gelag, want wij investeren in een nieuwe vloot en anderen vliegen met de oude vloot. Hij geeft nog een ander voorbeeld, namelijk van de low-cost carriers. Veel van die maatschappijen vliegen vaak niet volgens schema, Easy jet was een beruchte. Die komen in de nachtperiode aan, maar dan telt in het rekenmodel elke vliegbeweging voor tien. Dat gaat dus ten koste van de geluidsruimte van ook de goede maatschappijen. Volgens Hartman heeft Schiphol geen toolkit om notoire overtreders aan te pakken. Mevrouw Bekman van DGTL spreekt dit laatste tegen: Er zijn Europese regels die verbieden dat je op een internationaal vliegveld als Schiphol bepaalde maatschappijen discrimineert. Maar er zijn manieren die veel meer voor de hand liggen om selectief op te treden. Zo hebben wij Schiphol voorgesteld om uit te zoeken hoe ze vliegtuigen die te veel lawaai maken kunnen weren met een tariefmechanisme. Daar zijn ze vrij in. Selectief beleid Veel lokale en regionale bestuurders doen de suggestie aan de hand een selectief beleid te voeren. Dat komt erop neer dat de capaciteit enkel en alleen wordt benut voor de versterking van de internationale netwerkfunctie van Schiphol, terwijl al het goedkope charterverkeer en eventueel het vrachtverkeer elders 18 Evaluatie Schipholbeleid Twee jaar ervaring met het Schipholbeleid