Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie

Transcriptie

1 Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie Publiek belang in het fysiek domein LECTORAAT AREA DEVELOPMENT Rapport 21 mei 2015

2 Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie Publiek belang in het fysieke domein C O L O F O N Titel: Helderheid in omgevingsbeleid, scherpte in omgevingsvisie: Publiek belang in het fysiek domein Versie: Eindversie rapport Datum: 21 mei 2015 Auteurs: Willem Buunk en Jeroen Bastiaanssen Opdrachtgever : Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directie Ruimtelijke Ontwikkeling Begeleidingscommissie : Gijsbert Borgman, Saskia Ferf-Jentink, Mireille Groet en Hanna Lára Palsdottir Dit is een uitgave van Windesheim Hogeschool, Lectoraat Area Development Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever Afbeelding voorzijde: Beeldbank.rws.nl

3 Samenvatting Het omgevingsbeleid is volop in verandering. In plaats van behoud en bescherming moet de actieve aanpak voor het realiseren van de gewenste omgevingskwaliteit centraal komen te staan. Daarnaast moet meer ruimte zijn voor maatschappelijke initiatieven. In 2018 wordt de Omgevingswet van kracht, waarin deze paradigmawisseling verankerd wordt. Het omgevingsbeleid staat ten dienste van het publiek belang, maar welk publiek belang is dat? In onze pluriforme samenleving hebben mensen hierover verschillende opvattingen. Dit onderzoek biedt inzicht in het spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Zes perspectieven op publiek belang vormen het speelveld van het publiek belang in het fysiek domein. ZES PERSPECTIEVEN OP PUBLIEK BELANG IN HET FYSIEK DOMEIN De zes perspectieven weerspiegelen de variëteit van opvattingen over de rol van de overheid in het fysiek domein (beperkt of verregaand) in combinatie met het type omgevingsvraagstukken waar mensen prioriteit aan geven (zoals duurzaamheid, economische ontwikkeling, sociale ontwikkeling). Elk van de perspectieven heeft een herkenbare titel meegekregen en een pictogram dat het type publiek belang in het fysiek domein symboliseert. Bij elk van de perspectieven is de kenmerkende redeneerlijn weergegeven, die laat zien welke motivatie bij deze vorm van publiek belang meestal gehanteerd wordt. 1

4 De Perspectievenkaart Publiek Belang geeft een overzicht en dient als hulpmiddel voor het analyseren van bestaand omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuw omgevingsbeleid, bijvoorbeeld in de Omgevingsvisie en programma s. Voor helderheid in de maatschappelijke en politieke arena rond omgevingsbeleid, kunnen de perspectieven gebruikt worden voor analyse van de inbreng en positie van stakeholders. Perspectievenkaart als analyse-instrument De zes perspectieven op publiek belang helpen bij het vinden van het antwoord op de wat -vraag en de hoe - vraag voor omgevingsbeleid. Wat is de omgevingsopgave? Met welk beleid (hoe) wordt deze opgave aangepakt? Voor de analyse van bestaand beleid is het van belang op te sporen wat de definitie van de omgevingsopgave is, wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma hiermee verbonden is. Door te reconstrueren wat de argumenten zijn en welke redeneerlijn gehanteerd wordt, is de interpretatie mogelijk van welke van de zes perspectieven op publiek belang hierin herkenbaar is. Helderheid in omgevingsbeleid wordt verkregen door op zoek te gaan naar (in)consistentie in de definitie van omgevingsopgave oplossingsrichting beleidsinstrumenten van bestaand beleid. Stapsgewijze analyse: Spoor op wat de definitie van de omgevingsopgave is achter het beleid. Analyseer wat het beleidsdoel is en welk uitvoeringsprogramma, welke projecten, stakeholders en instrumenten hiermee verbonden zijn. Reconstrueer de argumentatie en redeneerlijn die gehanteerd wordt in het beleid. Interpreteer welk van de zes perspectieven op publiek belang hierin overwegend herkenbaar is. Perspectievenkaart als keuze-instrument Een Omgevingsvisie is een veelomvattend beleidsdocument met een aantal onderling samenhangende beleidsvoorstellen. Beleidsvoorstellen zijn een normatieve keuze. Maak, in het formuleren van beleid, deze keuze expliciet aan de hand van een van de zes perspectieven op publiek belang. Bij elke vorm van publiek belang in het fysiek domein hoort een kenmerkende redeneerlijn, die consistent moet worden toegepast in de definitie van omgevingsopgave oplossingsrichting beleidsinstrumenten. Maak het SCHERP: Selectief in programma (integraal is per definitie onmogelijk) Consistent in probleemdefinitie-oplossingsrichting-instrumentarium Helder in normatieve oriëntatie en keuze over publiek belang Expliciet in argumentatie van die keuze en de bijbehorende redeneerlijn Ruimtelijk schaalniveau kiezen als referentie voor keuzes. Elk schaalniveau vergt een eigen keuze over welk publiek belang in het geding is. Politieke verankering organiseren na bestuurlijke overeenstemming. Helderheid in de argumentatie achter beleidsvoorstellen maken een omgevingsvisie of programma beter geschikt voor maatschappelijk debat en politieke besluitvorming. 2

5 Inhoudsopgave Samenvatting Inleiding Naar een nieuwe Omgevingsvisie Doel en onderzoeksvragen Onderzoeksaanpak... 6 Leeswijzer Belangen in het fysiek domein Individueel belang en gemeenschappelijk belang Definities van publiek belang Belangenafweging is waardenafweging Maatschappelijke perspectieven op publiek belang Waarden en morele fundamenten Politieke stromingen Leefstijlen Kenmerkende waardencombinaties Perspectieven op publiek belang in het fysieke domein Het fysiek domein is een collectief goed Het fysiek domein stimuleert ontwikkeling Het fysiek domein bevordert deelname aan de samenleving Het fysiek domein krijgt vorm in samenwerkingscollectieven Het fysiek domein is een zelfgeorganiseerde ruimte Het fysiek domein functioneert autonoom Keuzes over publiek belang Positie kiezen in het speelveld van publieke belangen Samenhangend beleid, eenduidige beleidsvoorstellen Het publiek belang in actuele omgevingsopgaven Ruimte voor nieuwe samenwerkingsvormen Literatuur Beeldmateriaal

6 1 Inleiding 1.1 Naar een nieuwe Omgevingsvisie In 2018 zal de nieuwe Omgevingswet in werking treden. Een wet waarmee de paradigmawisseling in het omgevingsbeleid verankerd wordt, van behoud en bescherming naar een actieve aanpak en voortdurend werken aan (verbetering van) omgevingskwaliteit. Een wet die minder nadruk legt op zekerheid en meer op ruimte voor maatschappelijke initiatieven en groei gericht op duurzame ontwikkeling. Een wet die instrumenten bevat om omgevingswaarden te definiëren en normen vast te leggen, maar die zo is ingericht dat de bestuurlijk-politieke afwegingsruimte over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte wordt vergroot. Met de Omgevingsvisie en het programma biedt de Omgevingswet twee instrumenten voor strategische beleidsformulering. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is voornemens om op dat moment ook een nieuwe Omgevingsvisie gereed te hebben voor parlementaire besluitvorming. In voorbereiding op deze Omgevingsvisie wil het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Directoraat-Generaal Ruimte en Water graag meer inzicht in welke ruimtelijke opgaven in het domein van het omgevingsbeleid spelen, welke opgaven een overheidsrol vereisen en welke rol verschillende overheidslagen en met name de rijksoverheid daarin spelen. Daarbij stelt het ministerie zich in het bijzonder de vraag met welke belangen rekening moet worden gehouden in de toekomstige Omgevingsvisie, zoals die op basis van verschillende overtuigingen (politieke en maatschappelijke waardeoriëntaties) kunnen worden gezien. Om goede beleidsvoorstellen te kunnen formuleren, die aansluiten bij wat er leeft in de samenleving, is het voor de rijksoverheid belangrijk om inzicht te hebben in de maatschappelijke en politieke opvattingen over het eigen beleidsterrein. Het beleidsterrein van het ministerie van Infrastructuur en Milieu wordt hierbij opgevat als het fysiek domein waar het omgevingsbeleid zich op richt, met een bijzondere aandacht voor de ruimtelijke ontwikkelingen. Wanneer vraagstukken in het fysiek domein en ruimtelijke ontwikkelingen onderwerp zijn van het omgevingsbeleid van de rijksoverheid, dan moet er sprake zijn van een publiek belang dat behartigd moet worden. Over de definitie van wat als publiek belang beschouwd moet worden, zal in de samenleving verschillend gedacht worden. Dit onderzoek biedt inzicht in het spectrum van de belangrijkste opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Daarbij is het voor beleidsanalisten en beleidsmakers van belang om de redeneerlijnen, argumenten en achterliggende waarden te kennen die behoren bij verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. Deze bieden zicht op de omgevingsopgaven en overheidsrollen die in lijn liggen met verschillende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein. 1.2 Doel en onderzoeksvragen Het doel van dit onderzoek is het bieden van inzicht in de belangrijkste maatschappelijke en politieke opvattingen over publiek belang in het fysiek domein en door wie en op welke manier dat publieke belang behartigd zou moeten worden. Deze doelstelling laat zich vertalen in de volgende centrale vraag: Wat is de variëteit aan opvattingen over het publiek belang en de rol van de (rijks)overheid in het fysiek domein? 4

7 Voor het beantwoorden van deze centrale vraag zijn een viertal deelvragen geformuleerd. Hiermee wordt inzicht verkregen in verschillende betekenissen van de begrippen belang, maatschappelijk belang en publiek belang. Aan de hand van kenmerken van deze betekenissen, kan een eerste beeld worden gegeven van de achterliggende waarden die ten grondslag liggen aan opvattingen over het publiek belang. Door te kijken naar die achterliggende waarden en de morele fundamenten waarmee deze waarden nauw verbonden zijn, worden niet alleen de verschillen in opvattingen over de opgave, het publiek belang en de rol van de overheid in het ruimtelijk domein in beeld gebracht, maar ook voorkeuren voor de manier waarop omgegaan kan worden met die verschillen. Om dat laatste op een praktisch hanteerbare manier mogelijk te maken, wordt een keuze gemaakt over een aantal veel voorkomende opvattingen van groepen in de samenleving die herkend kunnen worden aan specifieke combinaties van achterliggende waarden en morele fundamenten. 1. Welke betekenissen zijn er van publiek belang en welke waarden liggen daar aan ten grondslag? Voor de beantwoording van de eerste deelvraag wordt gebruik gemaakt van reeds beschikbare analyses van documentatie, aangevuld met actuele bronnen. De termen van maatschappelijke en publieke belangen en opgaven wordt aangesloten bij het WRR rapport Borgen van publiek belang (2000), waarbij opgemerkt zij dat de WRR slechts beperkt uitspraken doet over de wat-vraag, terwijl dat in dit onderzoek juist wel centraal staat. Om dat zorgvuldig en navolgbaar te doen, wordt voor het benoemen van de variëteit aan opvattingen in termen van onderliggende waarden gebruik gemaakt van de Waardenkaart RO (en in aanvulling de Waardenkaart Natuur). 2. Welke waardencombinaties zijn kenmerkend voor de variëteit aan opvattingen over maatschappelijke opgaven en publieke belangen in het fysiek domein? Op basis van het overzicht van het palet aan waarden dat de grondslag vormt voor opvattingen over de leefomgeving (zoals benoemd op de Waardenkaart RO en de Waardenkaart Natuur), wordt een beredeneerde selectie gemaakt van enkele waardencombinaties die kenmerkend zijn voor maatschappelijke en politieke stromingen. Daarmee wordt het mogelijk om uitspraken te doen over toekomstige keuzes over maatschappelijke opgaven en publieke belangen in het ruimtelijk domein en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden van de overheid. 3. Wat zijn kenmerkende perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein, wat zijn de daarbij behorende rollen voor de rijksoverheid en welke kenmerkende redeneerlijnen horen bij elk van deze definities? Aan de hand van de geselecteerde waardencombinatie komen we op basis van het empirisch materiaal tot een synthese van mogelijke keuzes over en definities van het publiek belang in het fysiek domein. Deze worden vastgelegd in een matrix, waarbij van elke definitie de bijbehorende argumentatie en kenmerkende redeneerlijnen wordt geformuleerd, zodanig dat de rollen/verantwoordelijkheden-publiek belang-redeneerlijnen-achterliggende waardencombinaties navolgbaar zijn. 4. Hoe kunnen deze perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein in de praktijk worden gehanteerd voor het formuleren van beleidsvoorstellen? Aan de hand van de geselecteerde perspectieven op het publiek belang in het fysiek domein kunnen beleidsopgaven en de daarbij behorende rollen en verantwoordelijkheden voor de rijksoverheid worden 5

8 geformuleerd. Hiervoor wordt gezocht naar een vormgeving en beeldtaal die het overzicht van definities van publiek belang praktisch hanteerbaar maakt. Enkele voorbeelden worden uitgewerkt. 1.3 Onderzoeksaanpak Dit onderzoek naar de opvattingen over publiek belang in het fysiek domein volgt een waardengeoriënteerde benadering van onderzoek (Buunk en van der Weide, 2014: ). Deze benadering gaat er van uit dat er een veelheid aan opvattingen en voorkeuren bestaat in de samenleving over de inrichting van de samenleving en over de ruimtelijke inrichting. Daarbij wordt als uitgangspunt gehanteerd dat het goed is dat deze pluriformiteit er is en dat daaraan ook recht gedaan moet worden in onderzoek en in beleid. Dit is een uitgangspunt van ethisch pluralisme. In lijn hiermee, worden keuzes over de inrichting, het beheer en het gebruik van ruimte benaderd als een waardenafweging en niet louter als een instrumentele afweging tussen doelen en middelen die effectief zijn om die doelen te bereiken. Beleidsprocessen worden benaderd vanuit een waardenrationaliteit, in plaats van de gebruikelijke doelrationaliteit of instrumentele rationaliteit (Buunk, 2010: 17-23). Dat geeft een beter inzicht in het maatschappelijk debat en de politieke keuzes die gemaakt worden in de pluriforme samenleving. Het onderzoek bouwt voort op eerder onderzoek naar het politieke speelveld van de ruimtelijke ordening en de gebiedsontwikkeling. De Waardenkaart Ruimtelijke Ordening, die het lectoraat Area Development in 2012 in dat onderzoek heeft opgesteld in nauwe samenwerking met het ministerie van Infrastructuur en Milieu en De Argumentenfabriek brengt de achterliggende waarden in beeld, die ten grondslag liggen aan de variëteit aan partijpolitieke opvattingen over de inrichting, het gebruik en het beheer van ruimte beter kan worden begrepen. In een vervolgproject is de Waardenkaart Natuur opgesteld, mede in opdracht van het ministerie van EZ en Staatsbosbeheer. Deze waardenkaart brengt alle achterliggende maatschappelijke (en partijpolitieke) waarden in beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over natuur. Begin 2015 is de Waardenkaart Mobiliteit opgesteld, mede in opdracht van CROW-KpVV, Planbureau voor de Leefomgeving en de Radboud Universiteit. Deze waardenkaart brengt de variëteit aan achterliggende maatschappelijke, vaktechnische en politieke waarden in beeld die een rol spelen in opvattingen van mensen over (personen)mobiliteit. Deze waardenkaarten 1 vormen een belangrijk hulpmiddel voor dit onderzoek naar de verschillende perspectieven op het publieke belang in het fysiek domein die relevant zijn voor beleidsmakers. Aan de hand van het inzicht in de achterliggende maatschappelijke en politieke waarden, is het mogelijk om verschillen in opvattingen te herkennen over de definitie van wat als publiek belang wordt gezien in het fysiek domein. Inzicht in die variëteit aan definities van publiek belang in het fysiek domein en de rol van de overheid hierin, maakt het voor het Rijk, provincies en gemeenten mogelijk om eenduidige beleidsvoorstellen te formuleren over het nationaal belang in omgevingsvisies, programma s en andere strategische en uitvoeringsgerichte beleidsdocumenten. U i t v o e r i n g De basis voor het onderzoek is documentanalyse van reeds beschikbaar materiaal van maatschappelijke en politieke opvattingen over ruimtelijke ordening, gebiedsontwikkeling en wonen, geactualiseerd en aangevuld met opvattingen over wat onder publiek belang wordt verstaan en de mate en reikwijdte van overheidsoptreden. Om van analyse naar ontwerp te komen is de selectie van waardencombinaties getoetst en verrijkt in interactieve sessies, passend bij een reflexieve methode van sociaal wetenschappelijk onderzoek. Voor de uitvoering van het onderzoek zijn een drietal fasen onderscheiden, te weten analyse, ontwerp en toetsing en verrijken. 1 De waardenkaarten zijn te vinden op 6

9 F a s e 1 A n a l y s e In de eerste fase van het onderzoek staat documentanalyse centraal, waarbij actuele bronnen met opvattingen over publiek belang en publieke taken in het ruimtelijk domein worden geanalyseerd en waar nodig een secundaire analyse van het onderzoeksmateriaal voor de Waardenkaart RO plaatsvindt. De resultaten hiervan zijn uitgewerkt in een concept matrix met onderscheid naar typen belangen en karakterisering hiervan, opvattingen over de rolverdeling en achterliggende motivaties. Omdat zich hiermee niet de gehele variëteit aan opvattingen over publiek belang in het fysiek domein laat benoemen, zijn ook publiek belang opvattingen uitgewerkt op basis van politieke hoofdstromingen en levenshoudingen van mensen. Hierop volgend zijn waarden die ten grondslag liggen aan de publiek belang opvattingen beschreven en gegroepeerd op basis van zes morele fundamenten. F a s e 2 O n t w e r p e n t o e t s i n g In de tweede fase van het onderzoek zijn onderscheidende definities van publiek belang in het fysiek domein ontworpen. De verschillende definities over publiek belang in het fysiek domein zoals die uit de documentanalyse naar voren zijn gekomen, zijn getoetst aan de opvattingen van deskundigen. Daarmee is de concept matrix verrijkt en aangevuld met de factoren die het onderscheid tussen opvatting over het publiek belang duidelijk maken. Deze factoren zijn de tijdshorizon en het schaalniveau die horen bij de betreffende definitie, het karakter en de thematisch-inhoudelijke reikwijdte van de definitie en de motivatie en argumentatie die erbij gehanteerd worden. Voor die laatste is gekeken naar de verschillen tussen een economische-, sociale- en leefomgeving invalshoek en het toegepaste juridisch instrumentarium. In de confrontatie tussen deze concept matrix met de Waardenkaart RO, de Waardenkaart Natuur en de Waardenkaart Mobiliteit, zijn zes onderscheidende definities van publiek belang geconstrueerd. Deze confrontatie is er op gericht om het onderscheid tussen de definities zo scherp mogelijk in beeld te brengen aan de hand van de waardencombinaties die schuilgaan achter de belangrijkste maatschappelijke perspectieven. Voor elk van de definities van publiek belang zijn de kenmerkende redeneerlijnen en opvatting over de verantwoordelijkheden en rollen van de rijksoverheid geformuleerd en zijn de waarden die in onderling verband ten grondslag liggen aan de definities van publiek belang uitgewerkt. De conceptversie is vervolgens getoetst door de begeleidingsgroep. F a s e 3 V e r r i j k e n In de derde en laatste fase zijn de zes kenmerkende opvattingen over publiek belang in het fysiek domein uitgewerkt ten behoeve van de toepassing in de praktijk. De onderscheiden perspectieven op het publiek belang worden gepositioneerd ten opzichte van politieke en maatschappelijke opvattingen. Met beelden en pictogrammen is de toepassing van kenmerkende redeneerlijnen inzichtelijk gemaakt en toegepast op trends en opgaven in het fysiek domein. De concepten zijn getoetst door de begeleidingsgroep en in een interactieve sessie met potentiële gebruikers vanuit de rijksoverheid. Het onderzoeksrapport en de ontwikkelde Werkmethodiek Publiek Belang, bestaande uit de Perspectievenkaart Publiek Belang, de bijbehorende Beeldkaarten en de voorbeelden die zijn uitgewerkt in enkele Fact Sheets, zijn getoetst en verrijkt door de begeleidingsgroep en door de onderzoeksadviesraad van het lectoraat Area Development. De rapportage is vervolgens afgerond en de vormgeving van de hulpmiddelen definitief gemaakt. Leeswijzer In hoofdstuk twee wordt verkend welke definities er in de relevante literatuur bestaan van publiek belang en wordt een eerste afbakening gemaakt om tot een keuze over perspectieven op publiek belang te komen. In hoofdstuk drie wordt een overzicht gegeven van de opvattingen over publiek belang in vier politieke hoofdstromingen en in drie hoofdgroepen van mensen die kunnen worden onderscheiden naar hun leefstijl. Daarmee kunnen de waardencombinaties worden bepaald aan de hand waarvan zes perspectieven op het publiek belang in het fysiek 7

10 domein worden geconstrueerd. Deze worden omschreven in hoofdstuk vier en worden afzonderlijk van dit rapport vastgelegd op de Perspectievenkaart Publiek Belang, dat het zeszijdige speelveld verbeeld, op zes beeldkaarten en een set fact sheets. Deze Werkmethodiek Publiek Belang kan worden gebruikt voor het analyseren van de (in)consistentie in omgevingsbeleid en voor het formuleren van nieuwe beleidsvoorstellen. Hoofdstuk vijf brengt in beeld op welke manier deze zes perspectieven op publiek belang kunnen bijdragen aan de totstandkoming van een omgevingsvisie. Dit hoofdstuk kan afzonderlijk worden gelezen, in combinatie met de Werkmethodiek Publiek Belang. 8

11 2 Belangen in het fysiek domein Het omgevingsbeleid wordt vaak beschouwd als een afweging van belangen. Mensen hebben individuele belangen en de overheid wordt gezien als de hoeder van het algemeen belang. Een algemeen belang dat door overheid wordt behartigd, wordt dan vaak een publiek belang genoemd. De eerste stap die nodig is voor een goed begrip van verschillende opvattingen in samenleving over wat het publiek belang is, moet eerst duidelijkheid worden verkregen over welke definities worden gehanteerd van belangen. In dit hoofdstuk worden verschillende betekenissen van het begrip publiek belang en de daarmee verwante begrippen algemeen belang en gemeenschappelijk belang in kaart gebracht aan de hand van beleidsdocumenten en wetenschappelijke literatuur. In paragraaf 2.1 gaat de aandacht in het bijzonder uit naar het onderscheid tussen individueel belang en gemeenschappelijk belang. Vervolgens worden in paragraaf 2.2 definities van publiek belang op een rij gezet zoals die in verschillende vakgebieden gehanteerd worden. Tot slot wordt in paragraaf 2.3 ingegaan op de wijze waarop belangen worden beschreven en de relatie met maatschappelijke perspectieven op publiek belang. 2.1 Individueel belang en gemeenschappelijk belang Met de term belang wordt meestal verwezen naar een voordeel of baat die iemand heeft, een wens die vervuld wordt of een opvatting die recht wordt gedaan. Belangen hebben daarmee een subjectief karakter, omdat het vaak gaat over dat wat mensen denken dat in hun belang is (Stone, 1997). Belangen liggen in de toekomst en hebben een potentie van verenigbaarheid. In gebiedsontwikkeling wordt van deze potentie gebruik gemaakt door te zoeken naar meerwaarde in win-win situaties, op basis van de erkenning van elkaars belangen door wederzijds afhankelijke actoren (van Rooy, 2012). Een belang vloeit voort uit een actie of een structuur die geboden wordt door een ander of door het collectief. Dat kan variëren van mogelijkheden die worden geboden door economische ontwikkeling of een specifieke dienst, tot de algemene benuttingsmogelijkheid van ruimtelijke inrichting. Een voordeel of baat of wens die vervuld wordt, kan ook voortvloeien uit een besluit dat genomen wordt of een recht dat verleend wordt. Een belang wordt dus opgevat als iets dat iemand of een groep mensen raakt, iets waar zij er in een of andere vorm voordeel bij hebben of iets waar zij belang in stellen, zoals een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bedrijfsinstallatie. Een belang kan daarmee een concreet juridisch karakter hebben met een economisch effect, maar omvat ook een aspect van erkenning door de overheid. In het voorbeeld een erkenning die tot stand komt in een afweging van veiligheid, milieueffect en economisch nut. Vanuit juridisch perspectief wordt de term belang daarom breed opgevat en wordt verwezen naar werkelijke zorgen, wensen en behoeften die schuil gaan achter ingenomen posities, standpunten en rechten van partijen (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000). Er worden in de literatuur drie typen belangen onderscheiden, namelijk individuele belangen, maatschappelijke belangen ofwel publieke belangen zonder (grote) rol voor of borging door de overheid en publieke belangen met een expliciete rol voor de overheid. Zo kan een individu ergens een belang bij hebben, maar ook een bedrijf, een maatschappelijke organisatie of (een onderdeel van) de overheid (Korsten, 2014). I n d i v i d u e e l b e l a n g Individueel belang is het eigen belang dat een individu nastreeft en dat betrekking heeft op de persoonlijke levenssfeer, meestal gericht op de korte termijn. In dat individueel belang is meestal een collectief van directe naasten betrokken, zoals het gezin, de familie, vrienden en collega s (Barendrecht & Beukering-Rosmuller, 2000). Het individueel belang wordt in deze begrensde gemeenschappelijk context gekenmerkt door de affectieve relatie 9

12 tussen het individu en zijn naasten en door onvoorwaardelijke loyaliteit. Individueel belang van een ondernemer of onderneming wordt begrens door contractuele afspraken en wederkerigheid. Individuele belangen worden veelal beschouwd als gericht op de korte termijn, maar individuen kunnen natuurlijk ook een lange termijn perspectief hanteren. Zo kijken ondernemers toch meestal enkele jaren vooruit, waarbij familiebedrijven zich onderscheiden met het lange termijn perspectief op het veiligstellen van voortbestaan van de onderneming voor de volgende generatie. Een ander voorbeeld is de agrariër die gronden heeft ingebracht in een herverkaveling en die een evenredig perceel terug zal willen krijgen. In beide voorbeelden speelt een economische invalshoek een belangrijke rol in de zin van het nut dat we aan het gebruik van de grond (opgevat als goed) ontlenen, evenals de leefomgeving in de zin van het evenwichtig omgaan met de gebruiksruimte opdat dit op langere termijn haar waarde behoudt voor opvolgers binnen het bedrijf. Vanuit een sociale invalshoek gaat het bij het individueel belang bijvoorbeeld om het persoonlijk welzijn, een goede gezondheid en voldoende ontplooiingsmogelijkheden. Het juridisch instrumentarium dat bij het individueel belang veelal een belangrijke rol speelt, betreft eigendomsrechten en de daaraan gerelateerde gebruiksmogelijkheden. Individuen kunnen hun eigen belangen niet altijd afzonderlijk en op eigen kracht bereiken, hetgeen ze kan aanzetten tot samenwerking met andere individuen met overeenkomstige belangen. Er is dan sprake van een gedeeld belangen, maar dat hoeft nog niet te beteken dat er een gemeenschappelijk belang is. Het individu handelt vaak vanuit gemengde motieven aan de behartiging van het eigen belang en het belang van de ander, zolang eenieder er op kan vertrouwen dat de ander dat ook wil en daarnaar handelt (Brandsen & Helderman, 2009). Kenmerkend voor dergelijke gemeenschappelijke belangen is dat ze voortkomen uit spontane orde. Er is sprake van informele regels die decentraal ontstaan in een gemeenschap, die binnen deze gemeenschap als vanzelfsprekend worden beschouwd en die vervolgens georganiseerd raken. De bekendste vorm van spontane orde is marktwerking, waarin de optimale allocatie van goederen tot stand komt via het marktmechanisme. In het economisch verkeer worden individuele belangen verankerd in contractuele overeenkomst, met als meest simpele vorm een aankoop. De betrokkenen zijn zelf in staat hun belangen te behartigen en daar waar gewenst individueel of zakelijk (ondernemers-)belang onderling te verbinden en gezamenlijk op te trekken. Belangenbehartigers treden in de plaats van het gedeelde individuele belang. Als grootste voorbeeld in het fysieke domein geldt de ANWB, die de belangen van automobilisten, andere reizigers en recreanten behartigt. Een groep individuen met een gedeeld belang maakt een keuze tot deelname en zal zogenoemde in-group values delen. Dit zijn waarden en de daaruit voortvloeiende opvattingen die de groep bijeenbrengen en bijeen houden en waarmee de groep zich onderscheidt van andere individuen en groepen in de samenleving. Het is geen keuze die legitimatie van of door de overheid vergt, hoewel die legitimatie ter versterking van de belangenbehartiging vaak wel zal worden gezocht. G e m e e n s c h a p p e l i j k b e l a n g Wanneer een belang het niveau van de kring van directe naasten overstijgt, dan verschuift het perspectief naar een groep. Groepsvorming en samenwerking kan voor de groepsleden immers voordelen met zich meebrengen, soms tot het niveau waarop geen van de leden van de groep uitgesloten kan worden. Dan is er sprake van vormen van gemeenschappelijk belang of zelfs een collectief goed. Het gemeenschappelijk belang onderscheid zich van gedeelde (samengestelde individuele) belangen als uitvloeisel van een keuze. Wanneer het gemeenschappelijk belang geen betrekking heeft op een specifieke groep maar op de samenleving als geheel of een belangrijk deel van de samenleving, dan wordt dit belang meestal aangeduid als een maatschappelijk belang of publiek belang. 10

13 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2000) maakt een scherp onderscheid tussen de twee termen en spreekt van een maatschappelijk belang als de behartiging voor de samenleving als geheel gewenst is en de welvaart hierbij gebaat is. Dit kan gaan om zaken als voldoende voedsel, een gezonde leefomgeving en een stelsel van verzekeringen. Het individuele belang valt vaak samen met het maatschappelijk belang, omdat vrijwel alle individuen behoefte hebben aan dergelijke voorzieningen en er voordeel van hebben. De WRR onderscheid het publiek belang van het maatschappelijk belang als: de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt (WRR, 2000: 57). Een eenvoudig voorbeeld illustreert het onderscheid. Het is een maatschappelijk belang dat er elke dag vers brood gebakken wordt, maar de overheid hoeft geen brood te bakken. Daar zijn voldoende bakkers en broodfabrieken voor. De overheid komt pas in beeld om op te treden als er ongezond brood wordt gebakken of als er een tekort aan bakkers ontstaat. Het voorbeeld laat zien hoezeer twee termen (maatschappelijk belang en publiek belang) in elkaars verlengde liggen. In de praktijk worden de termen door elkaar gebruikt, waardoor beter gekozen kan worden voor meer precieze definities. Mensen en organisaties doen een beroep op het maatschappelijk belang of het publiek belang, om legitimiteit te verkrijgen voor de door hen behartigde belangen. Het publiek belang wordt dan gezien als een vorm van of deel van het algemene maatschappelijk belang, waarbij in bepaalde mate sprake is van een rol voor de overheid. Daarbij is er meestal een rolvermenging of rolafbakening tussen de overheid en groepen of individuen in de samenleving, bijvoorbeeld georganiseerde verbanden, maatschappelijke instituties of markten. 2.2 Definities van publiek belang In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen maatschappelijke belangen - ofwel publieke belangen zonder (grote) rol voor of borging door de overheid - en publieke belangen met een expliciete rol voor de overheid. De overheid behartigt het publiek belang, want binnen de moderne samenleving is zij de enige partij die gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel dwingend te bepalen welke publieke belangen moeten worden behartigd (WRR, 2000: 57). De overheid doet dit echter zelden alleen, maar vaak in samenwerking met maatschappelijke organisaties en marktpartijen. Dwang is daarbij lang niet altijd aan de orde, marktwerking vaak wel. Dit is ook hoe economen als Baarsma en Theeuwes het definiëren: Publieke belangen zijn maatschappelijke belangen die (mede) geborgd dienen te worden door de overheid (Baarsma & Theeuwes, 2009: 27). De klassieke typering van publieke belangen doet daarmee onvoldoende recht aan de historisch sterke betrokkenheid én verantwoordelijkheid van particulieren, ondernemers en het maatschappelijk middenveld in het fysieke domein. Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid van samenleving, markt en overheid is daarom als derde type publiek belang onderscheiden (zie tabel 2.1). 11

14 TABEL 2.1 INDIVIDUEEL BELANG EN PUBLIEKE BELANGEN EN HUN KENMERKEN Kenmerken Individueel belang Publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid Publiek belang als systeemverantwoordelijkheid Publiek belang als eindverantwoordelijkheid Tijdshorizon Korte en lange termijn Korte en lange termijn Korte en lange termijn Lange termijn Schaalniveau van referentie Microniveau (huishouden, directe leefomgeving, bedrijf) Meso- en macroniveau (o.a. deelgebieden) Meso- en macroniveau (o.a. deelsystemen) Macroniveau (landelijk) Subject (handelende actor) Bewoner, ondernemer Gemeenschap, sector Consument, bedrijf, instelling, toezichthouder Overheid Nadruk op concreet Nadruk op concreet en abstract Nadruk op concreet en abstract Nadruk op abstract Karakter Invalshoek Economisch (profit) Stapeling enkelvoudige eigen belangen (persoonlijk/ collectieve naasten als gezin, familie, vrienden en collega s) Gekenmerkt door band van onvoorwaardelijke loyaliteit/ in-group values Behoeftebevrediging, nutsmaximalisatie voor individu/collectieve naasten Complex van belangen (groep overstijgende/ maatschappelijke belangen) Formele en informele regels Randvoorwaarden en subsidiëring, poldermodel Decentrale sturing Welvaartsoptimum door particulier initiatief en overheid (gemengde economie) Complex van belangen (samenstelling uit individuele belangen en groepsbelangen) Spontane orde Informele regels Marktwerking Marktsturing Welvaartsoptimum door samenleving (laissez-faire markteconomie) Complex van belangen (maatschappelijke belangen die door de overheid worden behartigd) Ordening door overheid Gestructureerd Formele regels Centrale sturing Welvaartsverdeling (garanderen ondergrens/ herverdelen) - collectieve goederen Sociaal (people) Kwaliteit van leven individu/ collectieve naasten Welzijnsoptimum voor gemeenschap, gebied Emancipatie en activering van groepen Welzijnsoptimum voor samenleving Welzijnsbevordering (garanderen ondergrens kwaliteit van leven en stimuleren welzijnsgroei) Leefomgeving (planet) Gebruiksruimte individu en collectieve naasten Maatwerk in ruimtelijke inrichting en ruimtegebruik Identiteit en gebiedseigen kwaliteiten staan centraal Optimaal ruimtegebruik (optimalisatie gebruik natuurlijke hulpbronnen, o.a. door verhandelbare gebruiks- en emissierechten) Evenwichtig ruimtegebruik (garanderen regeneratieve capaciteit van de leefomgeving) Instrumentarium Privaatrecht (garanderen rechtszekerheid) Eigendomsrecht en gerelateerde gebruiksmogelijkheden Publiekrecht Institutioneel en procedureel kader Strategische planning (inhoudelijke kaders) Subsidies Gebiedsprocessen (overheidsparticipatie in processen) Publiekrechtelijk kader en privaatrecht Marktwerking en marktordening (institutioneel en procedureel kader) Investeringen (overheidsparticipatie in projecten) Publiekrecht Institutionele structuur Uitvoeringsorganisaties Investeringsprogramma s en projecten Beheer en onderhoud P u b l i e k b e l a n g a l s e i n d v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d Een klassieke vorm van publiek belang is die waarin de overheid een rechtstreekse verantwoordelijkheid draagt. Het meest voor de hand liggende voorbeeld in het fysiek domein is de waterveiligheid en kustverdediging. Naast de vanzelfsprekende kerntaken van de overheid, gaat het in het fysiek domein ook om een gewenste situatie op het hogere schaalniveau van een adequate ruimtelijke inrichting voor de samenleving als geheel. Het gaat dan om een complex van maatschappelijke belangen die het welzijn en de welvaart van de gehele gemeenschap op de lange termijn het beste dienen, inclusief dat van toekomstige generaties (van Wart, 1998; WRR, 2000; Smit, 2010). Dit perspectief op publiek belang refereert volgens Bozeman (2011:12) aan: those outcomes best serving the long-run survival and well-being of a social collective construed as the public. Thus, while the public interest is situation dependent, it is not different for various groups or individuals. De overheid is in een democratische samenleving, als rechtmatige vertegenwoordiging van haar burgers, de enige partij die gelegitimeerd is om publieke belangen te definiëren, in een proces van politieke oordeelsvorming (Moore, 1995; WRR, 2000). De nadruk ligt hierbij dus op de formele legitimiteit van de keuze voor een publiek belang. De overheid neemt de 12

15 eindverantwoordelijkheid voor bepaalde belangen, door deze te garanderen of stimuleren. Er is daarmee sprake van actieve overheidsborging en structurele betrokkenheid: lange termijn verwachtingen waarop individuen in de samenleving redelijkerwijs af mogen gaan (WRR, 2000). Volgens de WRR (2000: 57) is deze verstrengeling van belangen het geval: ( ) indien de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt. Het gaat in dit perspectief op publiek belang om het overstijgende karakter van deze belangen. Een publiek belang boven het individuele niveau, boven het niveau en de mogelijkheden van vrijwillige samenwerking tussen individuen en overstijgend in termen van tijd. Publieke belangen met overheidsborging improve the welfare of all citizens (and have an inherently redistributional content), aldus Talbot (2011: 30). Deze belangen kunnen overeenkomen met individuele belangen, maar ook botsen: het belang van het individu is immers gericht op eigendomsrecht en gerelateerde gebruiksmogelijkheden, terwijl het publiek belang gericht is op een rechtvaardige verdeling van deze rechten en gebruiksmogelijkheden. De varkensboer die zijn bedrijf uit wil breiden, kan vanwege de bescherming van het aangrenzende beekdal het recht hiertoe worden ontzegd. Vanuit een economische invalshoek gaat het onder andere om collectieve goederen, zoals dijken en militaire terreinen voor de nationale defensie, die voor iedereen acceptabel geleverd moet worden, maar waar sommigen meer van willen profiteren dan anderen door hun lobbymacht of mogelijkheid tot meeliften (Teulings et al., 2003; Korsten, 2014). Er wordt geredeneerd vanuit het risico op free-rider gedrag omdat goederen ondeelbaar zijn. Dat wil zeggen dat het gebruik van bijvoorbeeld dijkbescherming door de een niet de bescherming vermindert voor een ander. DIJKEN ALS COLLECTIEVE GOEDEREN Het gebruik van het goed of de dienst zoals een dijk is niet-rivaliserend) en niet-uitsluitbaar. Niemand kan worden uitgesloten van veiligheid die wordt geboden door dijken. Een andere redenering gaat uit van externe (positieve of negatieve) effecten. De onbedoelde bijwerking van productie of consumptie van deze goederen of diensten die door anderen dan de veroorzaker worden ervaren maar die de markt zelf niet internaliseert. De markt kan niet tot een efficiënte oplossing komen, omdat afzonderlijke eigendomsrechten van dit type goed of dienst niet (goed) te definiëren zijn (van den Noort, 1986; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Hier duikt dus het dilemma van het collectieve goed op. De dijk houdt het water voor iedereen tegen, ook voor mensen die daar niet direct aan willen bijdragen omdat ze hun waterschapslasten niet betalen. Wanneer dit type goed of dienst aan de markt overgelaten zou worden, bestaat het risico dat bepaalde gebieden niet of van matige kwaliteit dijken worden voorzien. De verantwoordelijkheid voor het waterbeheer en de waterveiligheid is daarom met deze argumentatie bij de overheid belegd. 13

16 DE A10 ALS QUASI-COLLECTIEF GOED Er zijn ook zogenoemde quasi-collectieve goederen zoals snelwegen, waarin de markt weliswaar zou kunnen voorzien in de aanleg en het onderhoud, maar die vanwege het grote maatschappelijk belang (en verdelingseffecten) overwegend door de overheid worden gefinancierd (Baarsma & Theeuwes, 2009; van den Noort, 1986). In dit perspectief op publiek belang staat vaak de welvaartsverdeling centraal: het borgen van een ondergrens van bestaanszekerheid door het vaststellen van een minimum inkomen en herverdeling van welvaart, door bijvoorbeeld inkomensafhankelijke belastingen en subsidies. Vanuit een sociale of politieke invalshoek gaat het om kwesties van herverdeling, paternalisme en maatschappelijke voorkeuren voor solidariteit (Moore, 2005; Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Volgens Moore (1995) is het formuleren van publieke belangen gerechtvaardigd indien technische problemen het aanbieden van goederen of diensten via de markt belemmeren, terwijl dit wel geleverd moet worden vanuit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid. De overheid streeft hierbij naar welvaarts- en welzijnsbevordering: enerzijds door het garanderen van een ondergrens van de kwaliteit van leven, zoals veiligheid door goed onderhouden dijken en verlichtte straten, gezondheid door een hygiënische leefomgeving en anderzijds door het stimuleren van welzijnsgroei door het garanderen van kwalitatief goede gezondheidszorg en onderwijs. De taak van de overheid om de volksgezondheid te bevorderen is grondwettelijk verankerd. Overheidsbemoeienis dient dus een welzijnsbevordering of welvaartsvoordeel op de lange termijn op te leveren, waar de afzonderlijke partijen in de gemeenschap zelf niet of niet voldoende voor kunnen zorgen. In het juridisch domein wordt ook wel verwezen naar het algemeen belang, dat betrekking heeft op de grondbeginselen van de democratische rechtsstaat, waarin ook oog behoort te zijn voor belangen van minderheden en individuen. De grondslag hiervan ligt besloten in artikel 1 van de Grondwet, waarin de gelijkwaardige behandeling van individuen door de overheid is vastgelegd. Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving is het de overheid die een evenwichtig ruimtegebruik borgt. Activiteiten worden zodanig georganiseerd dat overexploitatie van de leefomgeving wordt voorkomen, opdat de regeneratieve capaciteiten van natuurlijke structuren en processen niet wordt aangetast, zodat ook toekomstige generaties hiervan gebruik kunnen blijven maken. Zonder overheidsingrijpen zijn natuurlijke hulpbronnen als gemeenschappelijke middelen gedoemd tot uitputting, in lijn met de zogeheten tragedy of the commons, omdat er geen eigenaar is en dus niemand verantwoordelijkheid zal nemen. De overheid streeft naar beperking van de oorzaken alsmede de gevolgen van klimaatverandering, behoud en versterking van de biodiversiteit en transitie naar gebruik van alternatieve hulpbronnen. De leefomgeving raakt hiermee ook sterk aan sociale- en economische motivaties. Het juridisch instrumentarium bij publiek belang met een eindverantwoordelijkheid voor de overheid is gericht op het garanderen van rechtszekerheid, middels een institutioneel en procedureel kader dat wordt gekenmerkt door formele regels. Dit verwijst naar de noodzaak van rechtvaardigheid en eerlijkheid ten aanzien van rechten en gebruiksmogelijkheden en naar de transparantie van de publieke besluitvorming en de wijze waarop mensen deel kunnen nemen aan het vormgeven hiervan (Beukering-Rosmuller, 2001; Talbot, 2011). De overheid neemt in deze gevallen de eindverantwoordelijkheid voor het borgen van de publieke belangen op zich, niet alleen voor wat betreft beleidsprocessen maar ook voor wat betreft de uitkomsten ten behoeve van de samenleving. 14

17 P u b l i e k b e l a n g a l s g e d e e l d e v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d Het publiek belang in het fysiek domein kan een vorm aannemen waarin sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid en de samenleving. Van oudsher is deze vorm vooral herkenbaar in corporatistische structuren in de economie, zoals het vroegere landbouwschap, waarin overheid en bedrijfsleven gezamenlijk voor economische ordening zorgen. In deze tijd wordt er een gedeelde verantwoordelijkheid bijvoorbeeld gezien in opgave van transitie naar duurzame energie, de circulaire economie, verduurzaming van mobiliteit en de gebouwde omgeving. Zo geven overheid, industrie, de agrarische sector en het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties op basis van het Energieakkoord voor Duurzame Groei een langetermijnperspectief op energietransitie en klimaatbeleid. Ook bij stedelijke (her)ontwikkeling wordt samenwerking gezocht tussen overheid, ondernemers, woningcorporaties en particulieren. De publieke en private rol van de overheid lopen hierbij door elkaar: de overheid neemt een faciliterende en gelijkwaardige rol aan, maar heeft er tegelijkertijd ook belang bij dat er ontwikkeld wordt. Het gaat hierbij veelal om een complex van groep overstijgende of maatschappelijke belangen, zowel gericht op de korte als de lange termijn, die voor een gemeenschap of bepaalde sector van betekenis zijn. Kenmerkend is de decentrale sturing vanuit de overheid en het creëren van randvoorwaarden, dat het gezamenlijk en op gelijkwaardige voet optrekken met ondernemers, bewoners en maatschappelijke partijen faciliteert. Wanneer de overheid subsidieert verwacht zij een tegenprestatie in de zin dat dit gezamenlijk optrekken en uitvoeren van projecten mogelijk maakt. Vanuit een economische invalshoek kan een optimale welvaart het beste worden bereikt in een gemengde of hybride economie, waarin particulier initiatief, bedrijfsleven en overheidsbeleid gecoördineerd opereren en elkaar gericht versterken. Deze samenwerking zien we ook terug in een orgaan als de Sociaal-Economische Raad. Publieke en private partijen leveren gezamenlijk diensten en zaken die voor iedereen in de samenleving van belang zijn. Dit biedt ook ruimte voor semipublieke of merit-goederen en diensten die door de overheid worden gesubsidieerd om het aanbod en gebruik ervan te stimuleren, zoals sociale huisvesting, recreatieve groenvoorzieningen en openbaar vervoer, en bijvoorbeeld investeringsprogramma s zoals rond de Krachtwijken (van den Noort, 1986). Vanuit een sociale invalshoek kan het bepalen van het publiek belang worden gezien als uitkomst van het spreekwoordelijke polderen in het sociaaleconomisch domein. De gedeelde verantwoordelijkheid is gericht op het publieke belang van het creëren van een welzijnsoptimum voor een gemeenschap of gebied, dat moet leiden tot emancipatie en activering van bepaalde sociale groepen. DOELGROEPENVERVOER BEVORDERT SOCIALE PARTICIPATIE Vanuit een invalshoek gericht op de leefomgeving kan het voeren van milieubeleid en gezamenlijke afspraken met bedrijfsleven en het maatschappelijk middenveld ervoor zorgen dat milieuvervuiling wordt beperkt. De overheid sluit convenanten met de verpakkingsindustrie en stimuleert het gebruik van alternatieve energiebronnen door subsidies op groene stroom. Het gaat hierbij om initiatieven die vragen om maatwerk in de ruimtelijke inrichting en het ruimtegebruik. De identiteit en de gebiedseigen kwaliteiten staan centraal bij de uitvoering van milieumaatregelen. 15

18 Bij het publiek belang als gedeelde verantwoordelijkheid hoort vaak een instrumentarium van subsidies of concessieverlening die semipublieke en private partijen in staat stellen om (door de overheid gedefinieerde kwaliteit van) diensten zoals sociale huisvesting en openbaar vervoersdiensten te verlenen. PPS BIJ ONTWIKKELING MARKTHAL ROTTERDAM Bij opgaven rond stedelijke (her)ontwikkeling, waarin overheid, ondernemers en maatschappelijk middenveld participeren, is publiek-private samenwerking (PPS) in beeld als uitvoeringsinstrument. Met strategische planning en voorwaarden voor subsidies biedt de overheid ook inhoudelijke kaders. De Markthal in Rotterdam is een voorbeeld van binnenstedelijke ontwikkeling, waarbij op basis van PPS wordt ontwikkeld en geïnvesteerd door private partijen en corporaties, marktkramen en appartementen beschikbaar komen en de gemeente Rotterdam eigenaar is van de ondergrondse parkeergarage. Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als gedeelde verantwoordelijk heeft soms een specifiek publiekrechtelijk karakter, gericht op het bieden van een institutioneel en procedureel kader waarbinnen publieke en private partijen kunnen samenwerken. Publiekrechtelijk instrumentarium is niet altijd voorhanden, waardoor de overheid is aangewezen op privaatrechtelijk instrumentarium. In contracten moet dan de samenwerking met private partijen worden verankerd. P u b l i e k b e l a n g a l s s y s t e e m v e r a n t w o o r d e l i j k h e i d Er zijn ook vormen van publiek belang waarbij de nadruk ligt op de afbakening van taken en verantwoordelijkheden tussen overheid en samenleving. Aan de overheid wordt dan een meer beperkte verantwoordelijkheid opgedragen, vaak geformuleerd in termen van een systeemverantwoordelijkheid. In deze definitie is het de markt of zijn het maatschappelijke organisaties die diensten leveren of zaken van publiek belang realiseren. Het kan gaan om beheer van sportaccommodaties en natuurgebieden door particuliere verenigingen en stichtingen, maar bijvoorbeeld ook om woon- en energie coöperaties waarin particulieren zelfstandig producent en afnemer van het goed of dienst zijn. De overheid is daarbij vaak nodig om randvoorwaarden te creëren, waarbij een context wordt gecreëerd voor zowel gesubsidieerde als ongesubsidieerde diensten. Die randvoorwaarden zijn meestal belegd in een wettelijk kader of beleidsstelsels, waarmee een systeem wordt gecreëerd dat nodig is voor het betreffende publieke belang. Het publiek belang wordt daarmee voor de overheid een systeemverantwoordelijkheid. WOONGEMEENSCHAP IN PURMEREND Publieke belangen als systeemverantwoordelijkheid verwijzen dus naar een complex van maatschappelijke belangen die voor de gemeenschap van betekenis zijn en waarbij de overheid een rol speelt, ook al is dat een 16

19 beperkte rol, omdat de behartiging van dat belang voor de samenleving als geheel gewenst is (WRR, 2000: 20). Anders dan individuele belangen of groepsbelangen, zijn deze vormen van maatschappelijke belangen niet verschillend voor personen of groepen, maar vormt het een afgewogen complex van hun (soms concurrerende) individuele belangen en groepsbelangen. Dergelijke belangen kunnen gericht zijn op de korte en op de lange termijn. Een voorbeeld is de vraag naar brood in een gemeenschap, waarin wordt voorzien door de warme bakker. Formele regels zijn niet nodig om in deze behoefte te voorzien, tenzij vragen over de kwaliteit of de verdeling van het brood aan de orde komen. Hier ligt dan ook het kantelpunt naar publiek belang. Vanuit een economische invalshoek kan het welvaartsoptimum als zijnde het maatschappelijk belang, (het beste) via de markt worden bereikt. Markten creëren een optimale allocatie van goederen en diensten en bijbehorende welvaartsdeling, waarbij de overheid vanuit haar systeemverantwoordelijkheid de randvoorwaarden organiseert (Baarsma & Theeuwes, 2009; den Butter, 2014). Vanuit een sociale invalshoek is een maatschappelijk belang gerelateerd aan het creëren van welzijnsoptimum voor de samenleving. Het gaat hier om een goede gezondheid en voldoende ontplooiingsmogelijkheden voor eenieder in de gemeenschap. Het individu is hierbij (mede) afhankelijk van de gemeenschap. De gemeenschap streeft hierbij vanuit de invalshoek van de leefomgeving naar een optimaal ruimtegebruik, vanuit het gegeven dat de oppervlakte van de aarde en haar grondstoffen eindig zijn. De markt zoekt naar een optimaal gebruik van natuurlijke hulpbronnen met een minimum aan afvalstoffen en emissies. ZELFSTANDIG EN ZELFVOORZIENEND WONEN Het juridisch instrumentarium voor het behartigen van het publiek belang als systeemverantwoordelijkheid, bestaat uit een publiekrechtelijk kader en het stelsel van privaatrecht en toezichthouders. Daarmee wordt de gewenste marktwerking en marktordening gefaciliteerd en bewaakt. De rol van de overheid is afgebakend tot het (juridisch en planologisch) faciliteren van projecten, al dan niet met een subsidie, om een bepaald maatschappelijk belang te bevorderen. 17

20 2.3 Belangenafweging is waardenafweging In het voorgaande is een drietal kenmerkende definities van publiek belang op een rij gezet die in de literatuur te onderscheiden zijn. In de context van het fysiek domein, gaat het daarbij om de rol van de overheid in het verdelingsvraagstuk van ruimtegebruik en de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting. De definities van publiek belang hebben een inkleuring waarin de vakgebieden waar de definities uit voortkomen herkenbaar zijn. Er zijn echter nog geen sluitende definities te bepalen van wat het publiek belang is in het fysiek domein, want dat vergt een keuze over welke notie de voorkeur geniet. De definities van het publiek belang zijn aan de hand van de literatuur geobjectiveerd, maar de betekenis in het maatschappelijke en het politieke debat wordt uiteindelijk bepaald door de normatieve elementen die er soms impliciet en soms expliciet in definities verwerkt zijn. Het achterhalen van de wijze waarop belangen worden gedefinieerd in de samenleving is volgens Barendrecht en Beukering-Rosmuller (2000) essentieel, omdat hierdoor een beter inzicht ontstaat in de standpunten van actoren. Het gaat daarbij over meer dan het zoeken naar win-win of meerwaarde, omdat achter belangen ook drijfveren schuilgaan op basis waarvan personen, bedrijven of organisaties handelen (Barendrecht en Beukering- Rosmuller, 2000). Belangen liggen in de toekomst en dragen daarmee de potentie van verenigbaarheid in zich mee. Standpunten zijn gevormd in het verleden en zijn in het heden vaak zichtbaar onderling strijdig en kunnen daarom onverenigbaar lijken. Toch is het nodig om die standpunten centraal te stellen, omdat het in een belangenafweging om een gemotiveerde keuze gaat. Die keuze is een waardenafweging. Het zijn juist die ogenschijnlijk moeilijk verenigbare standpunten, waarin de achterliggende waarden tot uitdrukking komen die in de keuzes die gemaakt worden over belangen en onderlinge afweging van belangen een cruciale rol spelen. De afweging over wat een publiek belang is, is een politieke keuze. In het maatschappelijk debat en in de politiek wordt niet slechts een afweging maakt van onderling verschillende belangen, maar wordt een afweging gemaakt op grond van verschillende opvattingen over de meest gewenste inrichting van die samenleving (Buunk 2010; Buunk en van der Weide 2012). De keuze over wat het publiek belang is in het fysiek domein, is een daarmee niet een belangafweging maar een waardenafweging. Het is belangrijk om een scherp onderscheid te maken tussen belangen en waarden. Het publiek belang is niet gelijk aan een publiek waarde. De democratisch gelegitimeerde keuze over wat als publiek belang wordt aangemerkt, is gebaseerd op een overwegingen waarin mensen zowel hun individuele belangen laten meewegen als hun voorkeuren over wat zij wenselijk vinden voor henzelf en de samenleving als uitvloeisel van waarden die voor hen van grote betekenis zijn. The public interest, to which politicians, bureaucrats, and lobby groups all appeal as justification for a particular policy they may advocate, is close to public value, but rather than being about the value itself, interest is one of the reasons or reference points for which people value things. People may be said to value something because it is in their interest (O Flynn, 2009: 176). Een claim op een publiek belang kan voortkomen uit welbegrepen eigen belang, zoals O Flynn aangeeft, maar kan ook voortkomen uit een sterk gevoelde eigen voorkeur waarin de waarden doorklinken die voor iemand van belang zijn. Om inzicht te krijgen in de definitie die mensen willen geven aan het publiek belang in het fysiek domein is het dus van belang te weten wat de belangrijkste waarden zijn die in hun opvattingen doorklinken. In hoofdstuk drie wordt gereflecteerd op de waarden die herkenbaar zijn in de publiek belang definities en worden kenmerkende politieke stromingen en leefstijlen van mensen uitgewerkt waarin de maatschappelijke perspectieven op publiek belang en onderliggende waarden hun weerklank vinden. 18