4.2. De energiebevoegdheid is een gedeelde bevoegdheid tussen federale overheid en de gewesten

Transcriptie

1 Hoofdstuk II De bevoegde regelgevers voor het energierecht 29 In deze inleiding wordt geen uitputtend overzicht gegeven van de vele ontwikkelingen, uiteenlopende interpretaties, talrijke arresten en adviezen van o.m. hof van beroep, Raad van State en Grondwettelijk Hof. Daarvoor wordt verwezen naar de uitgebreide gespecialiseerde rechtsleer, aangehaald in de bibliografie aan het eind van dit hoofdstuk. Hieronder volgt een overzicht in de huidige stand van de rechtspraak dat de belangrijkste krachtlijnen herneemt De energiebevoegdheid is een gedeelde bevoegdheid tussen federale overheid en de gewesten 58. De kern van de bevoegdheidsverdeling inzake energieregelgeving is terug te vinden in artikel 6, 1, VII van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming van de instellingen ( BWHI ) 60. Dit artikel luidt als volgt: VII. Wat het energiebeleid betreft: De gewestelijke aspecten van de energie, en in ieder geval: a) de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit door middel van netten waarvan de nominale spanning lager is dan of gelijk is aan volt, met inbegrip van de distributienettarieven voor elektriciteit, met uitzondering van de tarieven van de netten die een transmissiefunctie hebben en die uitgebaat worden door dezelfde beheerder als het transmissienet; b) de openbare gasdistributie, met inbegrip van de nettarieven voor de openbare distributie van gas, met uitzondering van de tarieven van de netwerken die ook een aardgasvervoersfunctie hebben en die worden uitgebaat door dezelfde beheerder als het aardgasvervoersnet; c) de aanwending van mijngas en van gas afkomstig van hoogovens; d) de netten van warmtevoorziening op afstand; e) de valorisatie van steenbergen; f) de nieuwe energiebronnen met uitzondering van deze die verband houden met de kernenergie; g) de terugwinning van energie door de nijverheid en andere gebruikers; h) het rationeel energieverbruik. De federale overheid is echter bevoegd voor de aangelegenheden die wegens hun technische en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal vlak behoeven, te weten: a) de studies over de perspectieven van energiebevoorrading; b) de kernbrandstofcyclus; c) de grote infrastructuren voor de stockering; het vervoer en de productie van energie; 60 Deze bepaling werd gewijzigd door art. 4, 9 en 10 Bijz.Wet 8 augustus 1988 (BS 13 augustus 1988) en door art. 19, 1 t.e.m. 4 Bijz.Wet 6 januari 2014 (BS 31 januari 2014 (ed. 1)).

2 30 ENERGIERECHT IN BELGIË EN VLAANDEREN d) de tarieven, met inbegrip van het prijsbeleid, onverminderd de gewestelijke bevoegdheid inzake de tarieven bedoeld in het eerste lid, a) en b). Deze bepaling maakt dus een tweedeling tussen enerzijds de gewestelijke aspecten van de energie en de aangelegenheden die wegens hun technisch en economische ondeelbaarheid een gelijke behandeling op nationaal niveau behoeven. Aldus is deze bevoegdheid een gedeelde exclusieve bevoegdheid 61. Dit betekent concreet dat de energiebeleidsbevoegdheid in onderdelen is verdeeld die respectievelijk aan de federale overheid of de gewesten zijn toegewezen. Voor elk van die deelaspecten is de aangewezen overheid dan in theorie althans (zie verder) als enige bevoegd. De opsomming die de bijzondere wet geeft van de onderdelen van het energiebeleid die onder gewestelijk bevoegdheid vallen, zijn exemplatief en dus niet hiertoe beperkt. De lijst met de onderdelen die wegens hun technische en economisch ondeelbaarheid tot de federale bevoegdheid behoren (zie opgesomd hierboven) is daarentegen als exhaustief te beschouwen. Het blijft wel onduidelijk of er naast de (niet exhaustief opgesomde) gewestelijke aspecten en de federale voorbehouden aspecten, nog andere nationale of niet-gewestelijke aspecten denkbaar zijn. Indien dit het geval zou zijn, is de vraag of deze dan op basis van de residuaire bevoegdheid toekomen aan de federale overheid. In de rechtsleer bestaat hierover discussie 62, maar deze is voor de praktijk nauwelijks van belang. De gewestelijke bevoegdheden worden doorgaans immers zo ruim ingevuld dat er nog weinig ruimte blijft voor nietvoorziene residuaire aspecten. Samengevat: zijn de gewesten bevoegd voor het reguleren van alle gewestelijke aspecten die onder de noemer energiebeleid kunnen worden gebracht, hetgeen erg ruim wordt ingevuld en nog weinig ruimte laat voor residuaire bevoegdheden; is de federale overheid bevoegd voor de uitdrukkelijk in de BWHI opgesomde federale aspecten. De draagwijdte van de verschillende bevoegdheidsaspecten wordt hieronder nader toegelicht. 59. Daarnaast zijn er ook verschillende andere bevoegdheden vermeld in de bijzondere wet waarop de federale overheid en de gewesten zich kunnen steunen om het energierecht mee vorm te geven, zonder dat ze als dusdanig vallen onder Zie bv. GwH 20 februari 2014, nr. 30/2014, overw. B L. Deridder en T. Vermeir, Deel IV. Staatsrecht hoofdstuk 4. Bevoegdheidsverdeling inzake energie in K. Deketelaere (ed.), Handboek Milieu- en Energierecht, Brugge, die Keure, 2006, 360; Q. Peiffer, La régionalisation des tarifs de distribution d énergie, RDIR 2014, 405; I. Verheven, Electricité et gaz in X, Répertoire pratique du droit belge. Législation, Doctrine et Jurisprudence. Complément, Tome Dixième, Brussel, Bruylant, 2007, 226.

3 Hoofdstuk II De bevoegde regelgevers voor het energierecht 31 het energiebeleid. Die bevoegdheden zijn doorgaans ook exclusief voorbehouden aan hetzij de federale overheid, hetzij de gewesten. In bepaalde gevallen betreft het echter ook bevoegdheidsdomeinen (zoals de fiscaliteit) waar zowel de federale als de gewestelijke overheden zich op kunnen steunen. De belangrijkste van die bijkomstige bevoegdheidsdomeinen worden besproken onder de randnummers 76 en De federale energiebevoegdheden De kern van de federale energiebevoegdheden De studies over de perspectieven van energiebevoorrading 60. De bijzondere wet kent de federale overheid de bevoegdheid toe om algemene studies uit te voeren inzake de energiebevoorrading en dit ongeacht of de besproken energiebronnen onder de federale of de gewestelijke bevoegdheid vallen 63. Aan die bevoegdheid is voor de gas- en elektriciteitssector vormgegeven via respectievelijk de prospectieve studie betreffende de zekerheid van de aardgasbevoorrading 64 en de studie over de perspectieven van elektriciteitsbevoorrading 65. Deze studies vaak ook prospectieve studies genoemd bevatten o.m. een raming van de evolutie van de vraag en het aanbod voor aardgas en elektriciteit op middellange en lange termijn, richtsnoeren inzake de keuze van primaire bronnen, een evaluatie van de bevoorradingszekerheid en ze formuleren aanbevelingen op basis van de verrichte vaststellingen. De studies hebben echter geen bindende juridische waarde en doen geen afbreuk aan de bevoegdheid van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten om zelf studies te (laten) verrichten 66 of maatregelen te nemen die ingaan tegen de vaststellingen of aanbevelingen van de studies. De gewestregeringen moeten door de federale overheid bovendien worden betrokken bij de uitwerking van deze prospectieve studies De kernbrandstofcyclus 61. De federale overheid beschikt over een uitdrukkelijk toegewezen exclusieve bevoegdheid inzake de kernbrandstofcyclus 68. Ten overvloede wordt de exclusieve federale bevoegdheid ook herhaald in artikel 6, 1, VII, eerste lid, f) 63 Art. 6, 1, VII, 2 e lid, a) BWHI. 64 Art. 15/13 Gaswet. 65 Art. 3 Elektriciteitswet. 66 Parl.St. Senaat , nr /1, Art. 6, 4, 5 BWHI. 68 Art. 6, 1, VII, tweede lid, b) BWHI.

4 32 ENERGIERECHT IN BELGIË EN VLAANDEREN BWHI, dat de gewesten bevoegd maakt voor de nieuwe energiebronnen met uitzondering van deze die verband houden met de kernenergie. De federale bevoegdheid inzake kernenergie wordt erg ruim ingevuld. Op grond hiervan reguleert de federale overheid niet alleen de energieproductie via kernsplitsing maar ook o.m. het toezicht op de nucleaire sector, de verwerking, uitvoer en het transport van nucleaire materialen en kernafval, de financiering van de sector en nucleair onderzoek, kernfusie Zelfs via hun bevoegdheid inzake stedenbouw en milieu kunnen de gewesten slechts onrechtstreeks ingrijpen op de nucleaire energieproductie. De nucleaire sector is enkel onderworpen aan de algemene gewestelijke voorschriften inzake ruimtelijke ordening en leefmilieu die niet specifiek de regulering van de nucleaire sector tot doel hebben. Die milieu- en stedenbouwkundige voorschriften mogen daarenboven ook geen betrekking hebben op de bescherming tegen ioniserende stralingen 70. De uitoefening van de gewestelijke bevoegdheid inzake milieu- en stedenbouw moet ten slotte ook nog op een dusdanige wijze gebeuren, dat een doeltreffend federaal beleid inzake kernenergie mogelijk blijft De grote infrastructuren voor de stockering van energie 63. De federale overheid is bevoegd voor de grote infrastructuren voor de stockering van energie. Hierbij werd dan gedacht aan de grote opslaginstallaties voor olie en gas (o.m. LNG-Terminal in Zeebrugge of de opslagplaats voor gas in Loenhout) 72. Deze installaties zijn net zoals de nucleaire installaties wel onderworpen aan de algemene gewestelijke voorschriften inzake ruimtelijke ordening en leefmilieu. De bevoegdheid om een specifieke exploitatie- of aanlegvergunning af te leveren die de energetische aspecten reguleert, is echter federaal Het vervoer van energie 64. De federale overheid is bevoegd voor het reguleren van het vervoer en de vervoersinfrastructuren voor elektriciteit (transmissienet), gas (aardgasvervoersnet) en olie. Volgens de parlementaire voorbereiding bij de BWHI werd daarbij gedacht aan het reguleren van de hoogspanningslijnen van 150, 220, en 380 kv (beheerd door de transmissienetbeheerder, Elia), de pijpleiding voor vervoer van petroleum en het transportnet van Distrigas 73. Die bevoegdheid zou de Federale Staat ertoe in staat moeten stellen te blijven deelnemen aan het 69 Parl.St. Kamer, BZ 1988, 516/6, Die bevoegdheid is op grond van art. 6, 1, II, tweede lid, 2 BWHI immers ook uitdrukkelijk voorbehouden aan de federale overheid. 71 Arbitragehof 12 juli 1995, nr. 57/95, overw. B Parl.St. Kamer, BZ 1988, 516/6, 144 en RvS 9 juli 2015, nr Parl.St. Kamer, BZ 1988, 516/6, 145.

5 Hoofdstuk II De bevoegde regelgevers voor het energierecht 33 beheer van de ondernemingen en instellingen welke in de betrokken sectoren actief zijn en toezicht uit te oefenen op het transport van energie en hierbij op te treden in het belang van s lands energiebevoorrading 74. Deze federale bevoegdheid vormt inzake elektriciteit en aardgas de spiegel van de bevoegdheid die aan de gewesten is toegekend inzake de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit en aardgas. 65. Inzake elektriciteit is de scheidingslijn tussen het federale vervoer en de gewestelijke distributie en plaatselijk vervoer door de bijzondere wet zelf gekoppeld aan het spanningsniveau van het betrokken net. De gewestelijke bevoegdheid inzake de distributie en het plaatselijk vervoer van elektriciteit heeft daarbij betrekking op de netten waarvan de nominale spanning lager is dan of gelijk is aan volt (70 kv). De federale bevoegdheid inzake vervoer of transmissie van elektriciteit heeft dan betrekking op het reguleren van de netten met een spanning hoger dan 70 kv en het leveren over die netten. Die federale bevoegdheid is relatief ruim en staat de federale regelgever toe o.m. het exploiteren van die netten of het leveren via die netten aan vergunningen en voorwaarden te onderwerpen die nodig of nuttig zijn voor het vervoer van elektriciteit. Toch is deze bevoegdheid ook niet onbeperkt, met name in de mate dat de voorwaarden bevoegdheidsgebieden betreden die toegewezen zijn aan de gewesten. Zo oordeelde het Grondwettelijk Hof dat de federale bevoegdheid inzake vervoer geen basis biedt om aan de transmissienetbeheerder of leveranciers en tussenpersonen actief op het transmissienet openbare verplichten op te leggen inzake energie-efficiëntie, hernieuwbare energie of milieu- en klimaatbescherming. Volgens het Hof behoort het opleggen van zulke verplichtingen (uitgezonderd in de territoriale zee of inzake kernenergie) tot de gewestelijke bevoegdheid, althans in de mate dat die verplichtingen niet noodzakelijk zijn om de voorbehouden bevoegdheid inzake het vervoer van energie te kunnen uitoefenen Voor het vervoer van aardgas wordt in de bijzondere wet geen duidelijk aanknopingspunt aangereikt om het onderscheid met de distributie (en plaatselijk vervoer) te bepalen. In de parlementaire voorbereiding werd de gasdistributie omschreven als de werkzaamheid die tot doel heeft gas door middel van leidingen te leveren aan verbruikers gevestigd op het grondgebied van een bepaalde gemeente of op het grondgebied van verschillende aan elkaar palende gemeenten die met het oog op de levering van gas onderling een overeenkomst hebben gesloten (Parl.St. Kamer, BZ 1988, nr. 516/6, p. 144). 74 GwH 17 september 2009, nr. 144/2009, overw. B GwH 9 juli 2013, nr. 98/2013, overw. B.20.3.