Grondwaardecarrousel voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen

Transcriptie

1 Grondwaardecarrousel voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen Onderzoek naar de rolverdeling van overheid en markt bij herstructurering van bedrijventerreinen Drs. A.M. Gosselink Masterthesis ASRE/MSRE 1 e Beoordelaar/Begeleider: Dr. G. Wallagh 2 e Beoordelaar: Drs. F. de Vor

2 Voorwoord Deze masterthesis is geschreven als afsluiting van mijn studie Gebiedsontwikkeling aan de Amsterdam School of Real Estate. De keuze van het onderwerp herstructurering van bedrijventerreinen heeft een directe relatie met enkele opdrachten die ik als projectleider uitvoerde. Met name de wil van de overheid om het probleem aan te pakken enerzijds en anderzijds de onmacht om met beperkte financiële middelen het probleem op te lossen intrigeerde mij. Daarmee startte de zoektocht naar een passende oplossing, the third way. Dank gaat uit naar mijn begeleider Guido Wallagh die me goed scherp hield tijdens het proces. Zijn reactie en zeker ook de gesprekken met geinterviewden en anderen maakten het dat ik de energie kreeg om het onderzoek af te ronden. Arno Gosselink Gouda, januari

3 Samenvatting De huidige situatie rondom bedrijventerreinen is verwoord als het zijn de hangjongeren van de ruimtelijke ordening: ze geven overlast, eisen veel ruimte voor zichzelf op en niemand lijkt echt van ze te houden. Verschijnselen hiervan zijn verloedering, leegstand, zwerfvuil, etc. Herstructurering is de term om dit probleem op te lossen. Het bijzondere is dat de overheid zich geroepen voelt hierin verandering te brengen en herstructurering wil financieren. Naar mijn mening is herstructurering vooral een vraagstuk van de vastgoedeigenaren. Kortom, de rolopvatting van beide partijen is vreemd. De beschikbare overheidsbudgetten staan onder druk en daarmee staat herstructurering op losse schroeven. Daarom de vraag: Hoe ziet het instrument eruit dat de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen regelt en wat is hierbij de rolverdeling tussen de overheidsniveaus enerzijds en de markt anderzijds bij herstructurering van bedrijventerreinen? Aan de hand van een viertal subvragen wordt de beantwoording van hoofdvraag ingevuld. Wat is de huidige oplossingsrichting? Welke theoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen vormen aanknopingspunten voor een verbeterd financieringsinstrument? Hoe werkt de grondwaardecarrousel als financieringsinstrument? Wat betekent de grondwaardecarroussel voor de rol van provincie, gemeente en marktpartijen? De Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen schetste in haar rapport een oplossingsrichting. Daarbij kende ze een belangrijke rol toe aan de overheid. Als belangrijkste financier van de oplossingsrichting werd de overheid tevens de probleemhouder. Deze bewering wordt bevestigd door het convenant bedrijventerreinen dat werd gesloten tussen de overheidsniveaus rijk, provincie en gemeente. Een convenant dat niet door de markt als eigenaar van (verloederde/leegstaande) bedrijfspanden was ondertekend. Een bevestiging van het idee dat de overheid de oplossing moest brengen. Grondwaardecarrousel als instrument Aan de hand van grondwaardetheorie en locatietheorie en daaruit volgende beleidstoepassingen is een model geschetst: de grondwaardecarrousel. De grondwaardecarrousel is gebaseerd op het idee dat de waarde van de bedrijfskavel wordt bepaald door de uitgeoefende bedrijfsfunctie op die kavel. De overheid bepaalt in het bestemmingsplan welke functies zijn toegestaan. De beschikbare ruimte wordt optimaal gebruikt als de kavel een volledige waardecyclus doorloopt, schematisch ontstaat er dan een grondwaardekubus. Deze kubus gaat ervan uit dat het eerste gebruik van de grond een beperkt hogere grondwaarde heeft. Daarbij wordt de bestaande functie geoptimaliseerd. Dat wil zeggen dat het bebouwingsoppervlak en de bouwhoogte worden vergroot tot de maximaal toegelaten waarde. Is deze maximale waarde binnen de functie bereikt, kan de kavel alleen nog meer waarde creëren door deze kavel een andere, meer hoogwaardige gebruiksfunctie te geven. Dit is de verticale of functionele ontwikkelruimte genoemd. Wat betekent dat het bouwen van kantoren ( als hoogste verticale functionele waarde) in een weiland niet meer moet kunnen. De vraag naar ontwikkelruimte wisselt in tijd (niet alle bedrijven groeien in hetzelfde tempo) en per locatie. Daarom is er naast de vraag naar verticale ontwikkelruimte ook behoefte aan horizontale of geografische ontwikkelruimte. 2

4 Doordat de ruimtebehoefte van individuele bedrijven niet goed planbaar is, is geografische schuifruimte nodig. Deze schuifruimte wordt door de provincies gecreëerd door heel gericht per bedrijventerrein de ontwikkelruimte te programmeren. Vervolgens krijgen gemeenten de opdracht de (bestaande) bestemmingsplannen zo in te richten dat geen stappen in de levenscyclus van een kavel kunnen worden overgeslagen. Dit vraagt een direct sturende houding van een provincie ten opzichte van een gemeente. Deze houding pakt de provincie nu (nog) niet maar ze heeft daarvoor wel alle planologische instrumenten in handen. Vervolgens zijn de eigenaren/gebruikers van de kavels aan zet om het gebruik van de kavels te optimaliseren. Ze dienen hiervoor een aanvraag in bij de gemeente en die toetst of de maximale ontwikkelruimte is bereikt. Als dat het geval is zal het bedrijf willen verplaatsen en ontstaat er een zoektocht naar een andere locatie waar voor de betreffende functie nog ontwikkelruimte aanwezig is. Deze zoektocht mag niet worden vergemakkelijkt door dan maar weer nieuwe bedrijventerreinen te maken. De grondwaardecarrousel is erop gericht dat het bedrijf een plek zoekt waar de huidige functie nog niet volledig is uitgenut. Doordat de uitgifte van bedrijventerreinen nu nog een gemeentelijke taak is, zal ook de provincie heel concreet toezicht moeten houden om versneld doorlopen van de levenscyclus van een kavel of een geheel bedrijventerrrein tegen te gaan. Het te snel doorlopen van de levenscyclus levert op korte termijn veel extra grondwaarde op (en daarmee opbrengst voor het gemeentelijk grondbedrijf) maar zal in de toekomst leiden tot versneld verliezen van de grondwaarde in krimpsituaties. De verwachting is dat vanaf 2020 de vraag naar bedrijventerreinen zal afnemen en dat er krimp ontstaat. Deze krimp is nu al aanwezig in enkele regio s. De grondwaardecarrousel maakt het ook mogelijk groei in het ene gebied te compenseren met krimp in het andere gebied. Hierdoor blijft de grondwaarde over het geheel gelijk maar is het anders verdeeld. Doordat gemeentegrenzen worden overschreden is hier een sturende rol van de provincie gewenst. De zoektocht door eigenaren/gebruikers naar ontwikkelruimte wordt ondersteund door makelaars. Een marktrol die nu ook bestaat. Met het hanteren van de grondwaardecarrousel blijft de overheid bij haar publieke rol, zijnde kaderstelling en beheer van het openbaar gebied. De investeringen in vastgoed en uitruil van ontwikkelruimte (grondwaarde) is een taak van de eigenaren. Het risico van waardestijging en -daling is van de markt en de markt moet herstructurering zelf gaan financieren. Dat betekent dat de overheid waardedaling van vastgoed niet moet compenseren door zelf de onrendabele top te willen financieren. Dat is en blijft een commercieel bedrijfsrisico van de vastgoedeigenaren. Het antwoord op het tweede deel van de hoofdvraag betreft de rolverdeling tussen de overheidsniveaus en de markt. Op grond van dit onderzoek heeft de provincie de kaderstellende en programmerende taak mbt het aangeven van ontwikkelruimte voor bedrijventerreinen op basis van de grondwaardecarrousel heeft de gemeente een uitvoerende taak mbt de invulling van ontwikkelruimte. De gemeente heeft de beherende taak voor de openbare ruimte en heeft de gemeente de uitgifte van grond afgestoten. is de markt als eigenaar van de grond aan zet om de ontwikkelruimte op basis van grondwaarde te optimaliseren, uit te ruilen en daarmee herstructurering van kavels financieren. 3

5 Inhoudsopgave Voorwoord 3 Inhoudsopgave 4 Hoofdstuk 1: Inleiding SITUATIE Veroudering en monofunctionaliteit Verrommeling Structuur van de bedrijventerreinenmarkt Rol van de (gemeentelijke) overheid DOEL ONDERZOEK Probleembeschrijving Doel Onderzoeksvraag ONDERZOEKSOPBOUW Onderzoeksopzet Subvragen 9 Hoofdstuk 2: Second way: Ingezette oplossingsrichting ALGEMEEN HUIDIGE OPLOSSINGSRICHTING Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen BESCHOUWING OPLOSSINGRICHTING Stand van zake opgave Financieringsrol overheid (Proces)rol overheid SUBCONCLUSIE 16 Hoofdstuk 3: The Third Way:Op naar de andere oplossingsrichting ALGEMEEN AANKNOPINGSPUNTEN THEORIE Grondprijsbeleid Locatietheorie Rol van de (gemeentelijke) overheid TOEGEPASTE VOORBEELDEN Actieve toepassing van Residuele grondwaarde SER Ladder Gelders-model/Grondwaarde kubus Rol van provincies ten opzichte van gemeenten/regio s SUBCONCLUSIE 26 4

6 Hoofdstuk 4: Op naar de grondwaardecarroussel ALGEMEEN VAN EEN PERCEELSGERICHTE GRONDWAARDEKUBUS NAAR EEN GEBIEDSGERICHTE 27 GRONDWAARDECARROUSEL Fysiek en functioneel upgraden Fysiek en functioneel downgraden Model grondwaardecarrousel Overheidsrol bij de grondwaardecarroussel Vaststellen bestaand functioneel gebruik Vaststellen gewenste functioneel gebruik Vaststellen ontwikkelruimte (functioneel en geografisch) Programmeren en toewijzen ontwikkelruimte Realiseren van de ontwikkelruimte DOORWERKING GRONDWAARDECARROUSEL SUBCONCLUSIE 34 Hoofdstuk 5: Hernieuwde rol voor provincie, gemeente en markt ALGEMEEN ROL PROVINCIE Ruimtelijk Beleid: Profilering Prijsbeleid Economisch beleid ROL GEMEENTE Uitvoering van toegewezen profileringskaders Ruimtelijk Beheer/Revitalisering Financiering beheer/revitalisering OPPAKKEN ROL DOOR MARKTPARTIJEN Afbouw privaatrechtelijke rol gemeenten bij gronduitgifte Makelaarsrol SUBCONCLUSIE 40 HOOFDSTUK 6: Afsluiting ALGEMEEN CONCLUSIES BESCHOUWING AANBEVELING/GEBRUIK MOMENTUM 43 Bibliografie 44 Overzicht geïnterviewden 44 5

7 Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1. SITUATIE De huidige situatie rondom bedrijventerreinen is verwoord als het zijn de hangjongeren van de ruimtelijke ordening: ze geven overlast, eisen veel ruimte voor zichzelf op en niemand lijkt echt van ze te houden. (de Jong, 2010). Daarmee is een mooie beschrijving gegeven hoe tegen bedrijventerreinen wordt aangekeken. Het begrip bedrijventerrein (tegenwoordig ook wel werklocatie genoemd) kent veel definities. De rijksoverheid hanteert veelal de definitie van het Integraal Bedrijfsinformatiesysteem (IBIS) dat een bedrijventerrein omschrijft als: een terrein van meer dan één hectare bruto dat volgens bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie (VROM, 2010). Daarmee is begrip bedrijventerrein breder dan alleen industrieterreinen en zijn ook typische kantoorlocaties en retaillocaties als bedrijventerrein aan te merken. De negatieve beschrijving hangjongere wordt veroorzaakt door meerdere aspecten die horen bij bedrijventerreinen. Deze aspecten worden hierna kort toegelicht Veroudering en monofunctionaliteit Bedrijven hebben behoefte aan locaties waar zij hun bedrijfsactiviteiten kunnen uitoefenen. Door groei en daarmee toenemende ruimtebehoefte zijn bedrijven uit de (binnen-)stedelijke omgeving vertrokken en hebben zich gevestigd op aparte bedrijventerreinen. Deze ontmenging werd versterkt doordat er behoefte was om bedrijventerreinen overzichtelijker te maken, uit commercieel oogpunt en op grond van milieueisen. Monofunctionele terreinen zoals kantoorlocaties, logistieke centra en detailhandellocaties zijn kwetsbaar zoals blijkt in de huidige economische situatie. Zeker als de op deze monofunctionele bedrijventerreinen gelegen panden een bepaalde leeftijd hebben bereikt, het terrein niet goed is gesitueerd voor de functie en de bereikbaarheid tegenvalt dan loopt het functioneel gebruik van het terrein sterk terug en ontstaat leegstand op het terrein. Het niet gebruiken van panden en daarmee (delen van) het bedrijventerrein werkt verloedering en verwaarlozing in de hand en zo wordt een negatieve spiraal ingezet. Daarbij komt dat steeds nieuwe bedrijventerreinen worden ontwikkeld waardoor het (her-) gebruik van bestaande panden nog minder wordt gestimuleerd en de neergaande spiraal op bestaande bedrijventerreinen wordt versterkt Verrommeling Hoewel het ruimtebeslag van bedrijventerreinen met 2,1% veel lager is dan voor de functie wonen (bijna 7%), wordt door de ligging langs snelwegen en aan de rand van het stedelijk gebied de aanwezigheid van bedrijventerreinen als storend ervaren. Dit storende beeld wordt versterkt door het ogenschijnlijk lukraak ontwikkelen van nieuwe terreinen in groene weilanden en het achterwege laten van de herontwikkeling van bestaande, verlaten gebouwen/terreinen op in het oog vallende stedelijke locaties. Dit is te zien als de grote verrommeling. Het gebruik van de term grote verrommeling betekent dat er ook sprake is van kleine verrommeling. Bij de ontwikkeling van woonlocaties wordt het particulier opdrachtgeverschap juist gezien als dé oplossing om het monotone karakter van de woonomgevingte doorbreken en meer op de individuele woonbehoefte toegesneden huizen te krijgen (vaak tegen een lagere prijs) (Overdijk, 2010). Het particulier opdrachtgeverschap is juist een kenmerk van de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Het 6

8 overgrote deel van de bedrijfspanden zijn in direct opdrachtgeversschap van de eigenaar/gebruiker ontwikkeld. Waarbij de doelmatige inrichting van het eigen pand en terrein/perceel belangrijker was dan de inpassing in de omgeving. Op zich niet vreemd als wordt bedacht dat de efficiency van de bedrijfsvoering een vele malen grotere impact heeft op de financiële huishouding van een bedrijf dan de realisatiekosten van een pand. Mede door deze opdrachtgeversvrijheid lijkt de opzet van bedrijventerreinen veelal onsamenhangend en rommelig. Pas in de laatste jaren wordt ook voor de (her-)ontwikkeling van bedrijventerreinen beeldkwaliteit als uitgangspunt gehanteerd. Deze perceelsgerichte kijk is mede de oorzaak geweest van de zogenaamde kleine verrommeling. De kleine verrommeling wordt versterkt door het achterwege blijven van een kwalitatief goed beheer van de panden en percelen door de eigenaren/gebruikers Structuur van de bedrijventerreinenmarkt Het Rijk en de Provincies baseren hun ruimteclaim voor nieuwe bedrijventerreinen op de Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). Het CPB hanteerde hiervoor het hoogste groeiscenario (Global Economy). Het opvallende is dat het totaal van de behoefteramingen van de provincies tezamen de behoefte van het Rijk ruim overschrijdt (Olden, 2007). Deze overschrijding bewijst dat de vraag naar bedrijventerreinen veelal zeer optimistisch wordt ingeschat. Deze optimistische inschatting werkt door naar het regionale en lokale niveau waarbij de keuzes van individuele bedrijven en de bestaande beschikbaarheid van kavels de werkelijke ruimtevraag sterk bepalen. Om eventuele vraag te kunnen opvangen worden voor de zekerheid extra (deel-)terreinen ontwikkeld. Bij de ontwikkeling van bedrijventerreinen is er geen sprake van markt waarbij vraag en aanbod op elkaar is afgestemd en zo de prijs van de nieuw te ontwikkelen percelen wordt bepaald. Waar de ontwikkeling van nieuwe woonlocaties vooral in handen is van commerciële ontwikkelaars en woningbouwcorporaties, is de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen nagenoeg volledig in handen van gemeenten Rol van de (gemeentelijke) overheid Tot enkele jaren geleden was op de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen nagenoeg geen enkele sturing vanuit het rijk of provincie en konden gemeenten de eigen ontwikkelingen bepalen, zowel in kwaliteit als kwantiteit. Het gebrek aan sturing door de hogere overheden provincie en rijk op de kwantiteit heeft ertoe geleid dat er een overaanbod is gekomen van bedrijventerreinen. In haar streven de lokale economie te stimuleren en om bedrijvigheid te behouden mixt de gemeente haar publiekrechtelijke taken (vaststellen bestemmingsplannen) met de privaatrechtelijke taken (grondbedrijf/uitgifte percelen). Op grond van haar publiekrechtelijke taak bepaalt de gemeente de kwantiteit en kwaliteit van het aanbod. Het stimuleren van de lokale economie door het voeren van een prijsbeleid combineert de gemeente met haar privaatrechtelijke belangen. Het hanteren van hoge grondprijzen om daarmee de gemeentelijke financiële huishouding te ondersteunen wordt afgewogen tegen juist lage grondprijzen te hanteren om de lokale economie (in concurrentie met andere gemeenten) te steunen. Uit onderzoek (De Kort, 2010) blijkt dat gemeenten veelal een te lage grondprijs hanteren bij uitgifte van (her-)ontwikkelde grond. Ofwel de gemeente doet zichzelf en daarmee de samenleving te kort. Naast de ontwikkelende/stimulerende taak heeft de gemeente een beherende taak. Het openbaar gebied is eigendom van de gemeente, inclusief het openbaar gebied op een bedrijventerrein. Daarmee is het onderhoud van het openbaar gebied op een bedrijventerrein een verantwoordelijkheid van een gemeente. De kwaliteit van het openbaar gebied laat veelal zeer te wensen over. Dit heeft een versterkend effect op de kleine verrommeling van een bedrijventerrein. 7

9 1.2. DOEL ONDERZOEK Probleembeschrijving In paragraaf 1.1. zijn meerdere aspecten beschreven die veelal negatieve invloed hebben op de bestaande situatie op bedrijventerreinen. De overheid ervaart de negatieve aspecten van de bestaande situatie van bedrijventerreinen als een probleem. Om dit probleem op te lossen heeft de overheid (zowel rijk, provincie als gemeente) afspraken gemaakt over de aanpak van bedrijventerreinen, herstructurering genoemd. Het beschikbare overheidsbudget van meerdere honderden miljoenen euro s is naar verwachting onvoldoende om de problematiek op te lossen. Daarnaast staan de beschikbare budgetten onder druk van de huidige bezuinigingen. Dat zou betekenen dat herstructurering van bedrijventerreinen moet stoppen. Door zichzelf nadrukkelijk op te stellen als financier en daarmee probleemhouder is de rol van de overheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen overheersend. Mede daardoor blijven marktpartijen afwachten en hebben deze een (te) beperkte rol bij herstructurering van bedrijventerreinen Doel Op grond van het beschreven probleem is het doel van het onderzoek een instrument te ontwikkelen dat: de financiering van de herstructurering mogelijk maakt de bijbehorende rolverdeling van overheid en markt weergeeft Onderzoeksvraag Op grond van de geschetste problematiek en de rol van de overheid en markt is de volgende onderzoeksvraag te stellen: Hoe ziet het instrument eruit dat de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen regelt en wat is hierbij de rolverdeling tussen de overheidsniveaus enerzijds en de markt anderzijds bij herstructurering van bedrijventerreinen? 8

10 1.3. ONDERZOEKSOPBOUW Onderzoeksopzet Met een verkennend onderzoek wordt de onderzoeksvraag beantwoord. Het onderzoek kent de volgende structuur. Onderzoeks vraag Kaderstelling: op grond van Literatuuronderzoek Toepassingen: op grond van casestudy en open interview techniek Instrument Rolverdeling Subvragen De onderzoeksvraag is in meerdere subvragen te onderscheiden. Deze subvragen zijn op hun beurt aanleiding voor de verdere opbouw van dit onderzoeksdocument. Zoals aangegeven ervaart de overheid de leegstand en verrommeling van bedrijventerreinen als een probleem en wil deze door herstructurering oplossen. Daarbij zijn al meerdere onderzoeken door/namens de overheid uitgevoerd en zijn afspraken gemaakt hoe de herstructurering moet worden aangepakt. Door behandeling van enkele publicaties in hoofdstuk 2 wordt de vraag beantwoord: Wat is de huidige oplossingsrichting? Naar nu lijkt is de ingezette oplossingsrichting onvoldoende om de gestelde herstructureringsdoelen te halen. Daarom is een nieuwe/verbeterde oplossingrichting noodzakelijk. De basis hiervoor ligt in enkele basistheoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de vraag: Welke theoriën en toegepaste beleidsontwikkelingen vormen aanknopingspunten voor een verbeterde oplossingsrichting? Vanuit de theorie en ingezette beleidsontwikkeling is een model te maken dat als basis dient voor een andere aanpak van herstructurering van bedrijventerreinen. Dit model wordt de grondwaardecarrousel genoemd. Hoofdstuk 4 gaat in op de vraag: Hoe werkt de grondwaardecarrousel? Conclusie en aanbevelingen 9

11 De herstructurering van bedrijventerreinen is een samengaan van eigenaren en overheid. De overheid werpt zich momenteel op als probleemhouder. De toepassing van de grondwaardecarrousel vraagt een strikte rolopvatting van de overheid waarin ook van de eigenaren inzet wordt verwacht. Waar tot nu toe de overheid als probleemhouder wordt gezien, zijn in dit model juist de eigenaren van het vastgoed de probleemhouder. In hoofdstuk wordt 5 de vraag beantwoord: Wat betekent de grondwaardecarrousel voor de rol van provincie, gemeente en marktpartijen? Hoofdstuk 6 omvat de afsluiting met conclusies en aanbevelingen. 10

12 Hoofdstuk 2. Second way: Ingezette oplossingsrichting 2.1. ALGEMEEN In voorgaand hoofdstuk is de problematiek beschreven van de huidige situatie. Op meerdere manieren is nagedacht om een oplossing te vinden voor deze situatie. Deze oplossingsrichtingen worden in paragraaf 2.2. behandeld. De crux blijft de beschikbaarheid van geld en de houding van de provinciale en gemeentelijke overheid. Ofwel de vraag Zullen de bedachte oplossingsrichtingen gaan werken? wordt in paragraaf 2.3. gesteld. De subconclusies van dit hoofdstuk zijn in paragraaf 2.4 opgenomen HUIDIGE OPLOSSINGSRICHTING Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen. Eind 2007 is de Agenda ; herijking aanpak bedrijventerreinen gepresenteerd. Daarin werd onder andere ook besloten tot de instelling van de Taskforce (Her-) ontwikkeling bedrijventerreinen (THB). De THB heeft in september 2008 het rapport Kansen voor kwaliteit, een ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen overgedragen aan de Minister van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en de Minister van Economische Zaken (EZ). De kern van de opgave van de bedrijventerreinenproblematiek wordt in het rapport (Noordanus, 2008) omschreven als: Te snelle veroudering van bedrijventerreinen, Te ruim en goedkoop aanbod van nieuwe uitleglocaties, Onvoldoende vraaggestuurd en dus gedifferentieerd terreinaanbod, Matige ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke inpassing. De THB is van mening dat er een drietal strategische lijnen zijn waarbinnen een oplossing kan worden gevonden: Collectieve aanpak van de achterstallige herstructureringsopgave die kan worden getypeerd als Economische stadsvernieuwing, Verzakelijking van de ontwikkeling en beheer van bedrijventerreinen, Positionering van de planning en uitvoering van de (her)ontwikkeling van de bedrijventerreinen in een regionale arena. Hoewel economische stadsvernieuwing niet los is te zien van de twee andere lijnen ligt daar de grootste (financiële) opgave. De in het THB-advies opgenomen tabellen voor financiële dekking van de herstructuring zijn hieronder weergegeven. Partij Dekkingsmiddel Huidige bijdrage (in miljard ) 1 Extra bijdrage (in miljard) Bedrijven C + D pm 1,10 1,10 Rijk E + F 0,77 0,51 1,28 Provincies E + F 0,50 0,51 1,01 Gemeenten B + F pm 1,01 1,01 Totaal 1,27+pm 3,13 4,40 Tabel 1: Verdeling onrendabele herstructureringslast (Noordanus, 2008) Totale toekomstige bijdrage (in miljard) 1 Onder huidige bijdrage wordt verstaan een continuering van de huidige inzet 11

13 Uit tabel 1 blijkt dat er een onrendabele herstructureringslast is van ca 4,4 miljard. Deze last wordt verdeeld tussen de marktpartijen en de 3 overheidsniveaus (rijk, provincie en gemeenten). Voor gemeenten betekent het dat naast continuering van het huidige beleid en inzet van de extra opbrengsten van uitgeefbare gronden (ca 0,5 miljard) er ten laste van de algemene middelen een extra financiële inzet wordt verwacht van 0,5 miljard om de economische stadsvernieuwing in 2020 voltooid te hebben. Dekkingsmiddel Bijdrage (in Opmerking miljard) A Grondopbrengsten heruitgeefbare, hergestructureerde bedrijfsgrond 1,95 Dekkingsmiddel is in handen van overheid. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond B Verevening bestaande terreinen/nieuwe terreinen terugloopt. 0,50 Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. C Grondprijsverhoging nieuwe terreinen 0,95 Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. D Inverdieneffect bestaande terreinen door grondprijsverhoging nieuwe terreinen 0,15 Overheid is veelal eigenaar van uit te geven grond. Daarmee financieringsrisico als uitgifte van grond terugloopt. E Collectieve middelen bij continuering huidig beleid 1,27 Is per definitie overheidsgeld F Extra collectieve middelen 1,53 Is per definitie overheidsgeld Totaal 6,35 Kortom de volledige 6,35 mld is een overheidsrisico!! Tabel 2: Dekkingsmiddelen(Noordanus, 2008) In tabel 2 zijn per financieringsbron opmerkingen geplaatst. Daaruit blijkt dat de markt 1,1 mld bijdraagt. In werkelijkheid is dat een bijdrage waarover de overheid het risico loopt en naar verwachting zal betalen. 12

14 Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen Naast het THB rapport is verschenen Bestuurlijk afsprakenkader bedrijventerreinen Dit afsprakenkader heeft geleid tot de instelling van de Bestuurlijke Werkgroep Uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen (BWU). Het afsprakenkaderomvat de kaders en het tijdspad voor het opstellen van een convenant tussen Rijk, Provincies en Gemeenten. In juni 2009 is een akkoord bereikt over het Convenant bedrijventerreinen en eind 2009 is het rapport Regionale kansen voor kwaliteit, handreiking voor uitvoeringsstrategiën in provinciaal en (inter)gemeentelijk bedrijventerreinenbeleid (Jorritsma, 2009) aangeboden. De Handreiking omvat 10 tips voor aanpak van provinciaal en gemeentelijk bedrijventerreinenbeleid. De tips zijn: Maak een gezamenlijke, bestuurlijke (door)start en leg die vast in een provinciaal en/of regionale convenant(en) Maak afspraken over de planningstaken van provincie s, regio s en gemeenten Bepaal de financiele strategie voor de herstructurering van bedrijventerreinen eigen provincie en regio Spreek af hoe u elkaar aan de bestuurlijke afspraken houdt Bezin u op uitvoeringsafspraken en fondsvorming Koers aan op een regionaal grondbeleid Sorteer voor op een verzakelijking van de bedrijventerreinenmarkt Professionaliseer het duurzaam beheer van bedrijventerreinen Ga gestructureerd aan de slag Leer al doende en deel uw ervaringen 2.3. BESCHOUWING OPLOSSINGSRICHTING Stand van zake opgave De ambitie van het rijk is en blijft om in 2020 in totaal ha te hebben geherstructureerd. Een deel van dit doel (6.500 ha) moet al in 2013 worden bereikt. Deze opdracht is opgenomen in het Convenant bedrijventerreinen en de provincies hebben elk in de loop van 2010 hiervoor een herstructureringsprogramma vastgesteld. Herstructurering van bedrijventerreinen is een vorm van gebiedsontwikkeling en bij gebiedsontwikkeling zijn er enkele factoren waarop wordt gestuurd. Deze factoren zijn ambitie, tijd, geld en partijen. Een korte beschouwing van deze factoren geeft het volgende beeld. Ambitie: ha te herstructureren. De ambitie blijft gehandhaafd en groeit doordat de tijd voorschrijdt en het volume te herstructureren bedrijventerrein door aanvullende veroudering toeneemt. De ambitie is vastgesteld door de overheid. Tijd: 2013 en 2020 als tijdhorizon. Hoewel de realisatie achterblijft (obv planvorming wordt de opgave gehaald maar uitgevoerd is nog weinig) wordt niet alleen de inhoudelijke ambitie gehandhaafd maar blijft ook de tijdgebonden ambitie gehandhaafd (2013/2020). De tijd dringt waarbijmoet worden beseft dat een probleem dat zich in tientallen jaren heeft opgebouwd binnen 10 jaar moet zijn opgelost. De tijdshorzon is vastgesteld door de overheid. 13

15 Geld: beschikbaarheid van budget. Er zijn twee vuistregels van toepassing: Wie bepaalt, betaalt! Wie haast heeft, betaalt! Geredeneerd vanuit deze vuistregels zijn de volgende consequenties te onderscheiden. De overheid heeft aangegeven dat we een probleem hebben. Daarnaast voelt de overheid steeds grotere druk om de herstructurering vorm te geven en daardoor de neiging krijgt daarvoor (steeds) meer te willen betalen ha wordt aangepakt tegen 6,35 mld. Dat is gemiddeld /ha. In vergelijking, aankoop van een hectare agrarische grond kost /ha. Neem daarbij een verdubbeling van de kosten door bouwrijpmaken en andere inrichtingsactiviteiten. Daarmee komt de kostprijs op max /ha. Kortom de aanpak van herstructurering is voor de overheid op deze wijze wel een heel dure oplossing. Partijen. Het convenant bedrijventerreinen is gesloten tussen meerdere partijen. De ministeries van (toenmalig) EZ en VROM, het InterProvinciaal Overleg en de Vereniging Nederlandse Gemeenten als branchevertegenwoordigers van respectievelijk de provincies en de gemeenten. Commerciële partijen ontbreken. Op zich vreemd, immers de commerciële partijen zoals eigenaren van de percelen en opstallen lijden het meest onder veroudering en leegstand. Op zijn minst mag worden verwacht dat de eigenaren een belangrijke bijdrage leveren aan het oplossen van een probleem dat hen het eerst raakt. Kortom herstructurering van bedrijventerreinen lijkt een overheidsfeestje te zijn en ook hier geldt; wie een feestje geeft, betaalt Financieringsrol overheid De problematiek lijkt zich te concentreren op de financiële ruimte die de overheden hebben. De financiering is tot 2013 (deels) geregeld door het bundelen en vervolgens decentraliseren van rijksmiddelen naar de provincies. De provincies hebben daaraan nog eigen middelen toegevoegd. De hardheid van financiering door gemeenten is onduidelijk. Het benodige bedrag is naar verwachting voor een beperkt deel daadwerklijk opgenomen in de meerjarenbegrotingen van de overheden. De overheden moeten de komende jaren bezuinigen en ook de beschikbare herstructureringsgelden tot 2013 lijken daar niet aan te ontkomen. Over middelen die na 2013 beschikbaar moeten komen, bestaat geen enkele duidelijkheid. De dekking van 4,4 mld overheidsgeld is daardoor zeer onzeker. Persoonlijke ervaring met twee gemeenten (Gouda en Woerden) stemt niet hoopvol dat de gemeentelijke financiering van herstructurering ook daadwerkelijk is geregeld. De ambities van beide gemeenten mbt een tweetal herstructureringsprojecten bleken te hoog voor het beschikbare gestelde budget. In Woerden was bijvoorbeeld maar 20% van de geschatte inrichtingskosten van het openbaar gebied opgenomen in de begroting. Uit interviews met onder andere de ontwikkelingsmaatschappij Drechtsteden(de Jong, 2010) en enkele daarbij aangesloten gemeenten blijkt de wil om de onrendabele top echt te delen te ontbreken. Het afschuiven door de aangesloten gemeenten van herontwikkelingsprojecten (en de onrendabele financieringskosten) aan de ontwikkelmaatschappij en het door de gemeenten zelf houden van de ontwikkeling van nieuwe terreinen (en de opbrengsten) geeft weinig vertrouwen in een goede uitkomst. Uit tabellen 1 en 2 in paragraaf 2.2. blijkt dat de overheid met inbreng van ca 4,4 mld de belangrijkste financier is van de herstructurering. Het resterende bedrag van 1,95 mld moet door gronduitgifte worden verdiend en is een bijdrage van de (toekomstige) eigenaren en gebruikers. Het risico (minder of geen bijdrage) over deze commerciële bijdrage wordt gelopen door de overheid. Immers de gronduitgifte van (geherstructureerde) bedrijventerreinen wordt momenteel vooral door 14

16 (gemeentelijke) overheden gedaan. Ofwel het volledige bedrag van 6,35 mld moet door de overheden worden gedragen. De BWU (Jorritsma, 2009) steltdat zolang er geen verzakelijking is van de markt er een onrendabele top zal blijven. Door het beschikbaar stellen van budgetten ter dekking van de onrendabele top, neemt de overheid de spreekwoordelijke (financierings-)aap op de schouder. Dat is een verkeerde houding: financiering door de overheid van afwaardering van private percelen/opstallen is niet in het algemeen belang. Aankoop van vastgoed en bijbehorend risico van afwaardering is een normaal commercieel ondernemersrisico dat bewust door de eigenaren/gebruikers wordt genomen!! (Proces)rol overheid Naast de financiële consequenties zoals die hiervoor zijn beschreven geeft de handreiking meerdere (procesmatige) tips. Alleen al het woord tip heeft zoveel vrijblijvendheid in zich dat het idee ontstaat dat de herstructureringsopgave mede hierdoor niet zal worden gerealiseerd. De tips en de uitleg van de tips in de handreiking zelf geven veel goede bedoelingen en de daarbij aangehaalde best practices omvatten ook enkele geslaagde bedoelingen. Er ontbreekt echter de wil om echt door te pakken. Dit gevoel wordt versterkt door uitspraken van politici waarbij zij aangeven dat er een bestuurlijke puinhoop (Hertogs, 2010) aanwezig is waarbij samenwerking wel als woord wordt gebezigd maar niet tot resultaat leidt. In dergelijke situaties is het moeizaam afspraken te maken over regionaal grondbeleid, planningstaken van provincies, regio s en gemeenten, uitvoeringsafspraken en fondsvorming en te bepalen hoe deze afspraken worden nagekomen. Dat alles binnen de termijnen die zijn afgesproken en het financiële gesternte waaronder nu wordt gewerkt. De vrijwillige op polderen gebaseerde houding geeft alle partijen teveel ruimte om afspraken niet te hoeven nakomen. Een positief voorbeeld is het samenwerkingsverband van vier Gelderse gemeenten. In het samenwerkingsverband zijn afspraken gemaakt over de ontwikkeling van een regionaal bedrijventerrein in de gemeente Doetichem en af te zien van de ontwikkeling van nieuwe terreinen in de andere gemeenten. De opbrengst van dit terrein komt ten gunste van de herontwikkeling van bestaande terreinen in alle vier de gemeenten (Grauwmans, 2010) Het grootste deel herstructureringsopgave is revitalisering van de buitenruimte/openbaar gebied. Het openbaar gebied van een bedrijventerrein is in handen van de gemeentelijke overheid. Het onderhoud daarvan is een taak van de gemeentelijke overheid. Maar wel een taak die de gemeentelijke overheid de laatste jaren heeft verwaarloosd en nu probeert af te wentelen op de ondernemers in het gebied. Uit interviews met enkele gemeenten (Boersma, 2010 en van Luyt, 2010) blijkt dat de overheid een netto-ontvanger is als het gaat om het verschil tussen inkomsten OZB van een bedrijventerrein en de geïnvesteerde bedragen voor (groot-)onderhoud op datzelfde bedrijventerrein. Kortom het bedrijventerrein als melkkoe om de financiële huishouding van een gemeente te ondersteunen. Dit staat in schril contrast tot de roep van gemeenten om meer provinciaal geld in te zetten voor herstructurering van bedrijventerreinen waarbij de bewering van de gemeentelijke overheid is dat het geld ontbreekt. 15

17 2.4. SUBCONCLUSIE Op meerdere manieren is door of in opdracht van de overheid nagedacht om een oplossing te vinden voor herstructurering van bedrijventerreinen. De belangrijkste door de overheid ingezette oplossingsrichtingen zijn opgenomen in het THB-rapport en de daarop volgende BWU-uitwerking. Uit deze oplossingsrichting wordt duidelijk dat de overheid zich als probleemhebber opstelt en bereid is de herstructurering te betalen. Uit beide rapporten blijkt dat de kaderstellende rol van de overheid moet worden verbeterd. Hiervoor zijn door de BWU meerdere tips/adviezen aangereikt. Er zijn opmerkingen te maken bij deze oplossingsrichting: De kijk van de overheid op de problematiek leidt ertoe dat de overheid bereid is te betalen voor een probleem dat niet primair haar probleem is. De afwaardering door leegstand/veroudering van vastgoed is een probleem van de eigenaar/gebruiker en niet van de overheid. De overheid zegt te willen betalen maar het daadwerkelijk beschikbare budget ontbreekt. De oplossingsrichting is vastgesteld door de overheden waarbij geen afspraken zijn gemaakt met commerciële partijen. De slag wordt gemist om het probleem op de juiste plek neer te leggen, namelijk bij de eigenaren. De onderwerpen die door de BWU worden aangedragen zijn goed maar de woordkeuze tips straalt weinig kracht uit. De afspraken/tips gaan niet diep genoeg. Dat wil zeggen dat de positie van provincies en gemeenten en de instrumenten die met name de provincies ter beschikking staan nog onvoldoende als verplicht te gebruiken oplossingen worden aangereikt in de aangegeven tips. Immers het blijft slechts een tip! Kortom de huidige oplossingsrichting zal de herstructureringsopgave niet realiseren. 16

18 Hoofdstuk 3 The Third Way: Op naar de andere oplossingsrichting 3.1. ALGEMEEN In hoofdstuk 2 is de hoofdlijn (THB en BWU) beschreven die de overheid ziet om de herstructurering van bedrijventerreinen aan te pakken. Daarbij is aangegeven dat dit niet zal gaan werken doordat enerzijds de benodigde financiële middelen ontbreken en anderzijds de overheid de verkeerde rol oppakt. Dit hoofdstuk heeft allereerst tot doel enkele theorieën te benoemen die aanknopingspunten bieden voor een alternatieve oplossingsrichting. In paragraaf 3.2.worden deze nader toegelicht. In paragraaf 3.3. worden enkele toegepaste beleidsuitgangspunten geformuleerd. Afgesloten wordt met subconclusies in paragraaf AANKNOPINGSPUNTEN THEORIE De rol van de overheid als financier van de onrendabele top voor herstructurering van bedrijventerreinen staat ter discussie. Om te komen tot een ander standpunt zal eerst de theorie over grondmarkt en prijsvorming worden uiteengezet. Daarna volgt een korte beschouwing van de locatietheorie. Afgesloten wordt met een uitleg van de rol van de overheid Grondprijsbeleid De theoretische grondslag is te vinden in de werking van de grondmarkt en de prijsvorming daarop (theorie van de waardeontwikkeling). Een productiefactor ontleent zijn waarde aan de bijdrage die het levert aan de productie van andere goederen en diensten. Dat betekent dat een productiefactor niet op zichzelf wordt gewaardeerd maar dat de waarde is afgeleid van het product dat wordt geproduceerd. Grond wordt gezien als een productiefactor en draagt in combinatie met andere productiefactoren (opstal/vastgoed) bij aan de productie van goederen en diensten. De opbrengst van de goederen en diensten bepaalt de waarde van de productiefactor en daarmee van grond. In een perfecte markt is voldoende vraag en aanbod..daar waar aanbod en vraag elkaar kruisen wordt de prijs bepaald. Voor de verklaring van de prijsvorming van grond wordt teruggegrepen op de theorie van Ricardo en de neoklassieke theorie (Dekkers, 2005). Ricardo De econoom Ricardo ging uit dat het aanbod van grond een vaste omvang had en dat grond gebruikt kon worden voor productie van één bepaald goed. De vraag naar grond wordt bepaald door de vraag naar dat ene product. Doordat het aanbod van grond vast is (zeker op korte termijn), zal bij een grotere vraag naar het te produceren product ook de prijs van grond stijgen. Een stijgende vraag naar aardappels zal de grondprijs voor aardappels laten stijgen. Kortom de prijs van grond wordt bepaald door de vraag naar grond. Neo Klassieken De Neo Klassieken gaan evenals Ricardo uit van een vaste omvang van de voorraad grond. Het verschil is dat waar Ricardo aanneemt dat grond maar voor één doel/product kan worden gebruikt, de Neo Klassieken uitgaan van het idee dat grond meerdere (alternatieve) bestemmingen kan hebben. Dat leidt ertoe dat wanneer de vraag naar aardappels stijgt, de prijs van aardappels stijgt. Vervolgens zal de vraag naar grond voor aardappels stijgen waardoor er minder grond beschikbaar blijft voor mais. Minder aanbod van mais zal leiden tot hogere prijzen van mais op de markt. Dat betekent dat de prijs van mais hoog is doordat de grondprijs hoog is. 17

19 Het uitgangspunt dat grond voor meerdere producten kan worden gebruikt doet meer recht aan de werkelijk marktsituatie. Zeker in Nederland is er een strijd om grond in te zetten voor agrarische, bedrijfsmatige, natuur- of woonbestemming. Residuele waarde Bij gebruik van de grond voor vastgoed wordt de grondprijs bepaald door de opbrengst van (de functionaliteit van) het vastgoed dat wordt gebouwd op de betreffende grond. De grondwaarde is dan gelijk aan de residuele waarde. Ofwel de waarde van het gebouw als productiefactor vermindert met de bouwkosten en winst/risico-opslag is de waarde van de grond. Het bijzondere is dat bij woningbouw en kantorenbouw deze methodiek meestal wordt gebruikt. Bij de prijsbepaling van de bedrijfsgronden meestal niet. Een overzicht van het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE, 2010) bevestigt dit. Van de 21 vermelde gemeenten bepalen er slechts 2 op grond van de residuele waarde de grondprijs voor bedrijventerreinen. De anderen hanteren een vaste prijs per m 2. De gronduitgifte van (nieuwe) bedrijventerreinen is veelal in handen van de (gemeentelijke) overheid. Daarmee bepaalt de gemeente als eigenaar de verkoopprijs. Waar de theorie uitgaat van prijsvorming van grond aan de hand van de vraag naar grond, is de vorming van de grondprijs bij bedrijventerreinen in de praktijk gebaseerd op (vermeende) concurrentie tussen gemeenten/locaties. Uit onderzoek blijkt dat de prijselasticiteit van de vraag naar bedrijventerrein laag is. Dat betekent dat het aanbod van grond nauwelijks stijgt als de prijs stijgt. Andersom geldt hetzelfde. De vraag wordt beperkt getemperd door een stijgende prijs. Dat zou moeten leiden tot een hoge grondprijs voor bedrijventerrein maar de praktijk is anders, de grondprijs voor bedrijventerrein is laag!! Verdringing In het verleden werden de gronden die dicht rondom een dorp of stad lagen gebruikt voor landbouw. Bij uitbreiding van de stad werden deze landbouwgronden getransformeerd naar woningbouw en verplaatste de landbouwactiviteit zich naar een andere locatie buiten de (nieuwe) stad. Daarmee wordt duidelijk dat het gebruik van grond als productiemiddel voor een hogere opbrengst (inruil landbouw voor vastgoed) leidt tot verdringing van functies met een lagere opbrengst. Ofwel door ander gebruik ontstaat er een waardesprong (positief/negatief) en met name deze waardesprong is belangrijk bij de ontwikkeling van gebieden. Afhankelijk van de locatie in Nederland liggen de prijzen van agrarische gronden tussen de 3 en 8/m 2 (DLG, 2010) waar de prijs van bedrijventerreinen al snel 80/m 2 is en een veelvoud van de agrarische prijs. Het ontstaan van een waardesprong ligt mede ten grondslag aan het ogenschijnlijk makkelijk inruilen van groene weiden naar bedrijfsgrond. Daarmee is de basis gelegd voor een deel van de huidige problematiek waarbij mede op grond van prijs is gekozen om te kiezen voor uitbreiding in plaats van herstructurering. 18

20 Locatietheorie De theorie over vestiging van ondernemingen kent meerdere theoretische stromingen. Een tweetal worden hier uitgelicht. Centrale plaatsentheorie van Christaller De theorie van Christaller (van Dijk, 2009) stelt niet de productie centraal maar de consumptie. Het denken is erop gericht om alle productiefactoren optimaal te benutten. Deze theorie gaat over de relatie tussen de marktfunctie van plaatsen en het ruimtelijke patroon tussen plaatsen. Drempelwaarde & Reikwijdte Een voorziening heeft een minimum draagvlak nodig (er moeten genoeg potentiële gebruikers in de buurt zitten), anders kan de voorziening niet voortbestaan. Dit wordt wel de drempelwaarde van de voorziening genoemd. De drempelwaarde is voor elk type voorziening anders, bijvoorbeeld een schouwburg heeft een hogere drempelwaarde dan een café. De reikwijdte van een voorziening is de maximale afstand die een klant bereid is af te leggen voor een bezoek aan die voorziening. De drempelwaarde en de reikwijdte bepalen samen de markt van de voorziening, deze kunnen worden voorgesteld als twee grote ruimtelijke cirkels die om de voorziening worden getrokken. Iedereen die hier binnen woont maakt gebruik van de desbetreffende voorziening. Over het algemeen komt de straal van de drempelwaarde redelijk overeen met die van de reikwijdte. Voorbeeld: Op het plaatje hieronder staat een café met daaromheen een aantal huizen. De reikwijdte van het café wordt door een grote cirkel weergegeven. Binnen die cirkel vallen zes huizen, de bewoners van deze huizen gaan allemaal naar dit café. De bewoners van de huizen buiten de cirkel zijn niet bereid om de afstand naar het café af te leggen, de afstand is te groot. Figuur 1: Verbeelding reikwijdte voorzieningen 19

21 Hiërarchie De theorie van Christaller gaat uit van een hiërarchie van de plaatsen. Op het plaatje hieronder zijn zeven gelijke (blauwe) plaatsen (M1 t/m M7) getekend. In elke plaats bevindt zich een bakker, deze heeft een bepaalde reikwijdte tot aan de zwarte zeshoekige lijn. De reikwijdtes zijn tot dusver gelijkmatig verdeeld. In plaats M1 vestigt zich nu een supermarkt, deze heeft een reikwijdte N1 (de rode zeshoek). De mensen uit de omringende plaatsen halen vanaf nu de boodschappen in plaats M1. Plaats M1 is nu een belangrijkere plaats geworden. Volgens de theorie van Christaller heeft deze plaats nu een hogere rangorde in de hiërarchie bereikt, het is nu de centrale plaats in het gebied. Figuur 2: Verbeelding hiërarchie van voorzieningen Bedrijventerrein als voorziening beschouwen Een bedrijventerrein kan op meerdere manieren worden bekeken. Enerzijds met een directe blik waarbij een verzameling wordt gezien van losstaande bedrijven met individuele activiteiten. Anderzijds met een meer overziende blik als een verzamelplaats waar economische activiteiten worden ontplooid en waarvan de functionaliteit moet worden onderhouden/aangepast aan de behoeften van de huidige tijd. Door op deze, bredere manier naar een bedrijventerrein te kijken kun je een bedrijventerrein zien als een voorziening die werkgelegenheid genereert, economische toegevoegde waarde creëert en een verblijfsgebied is. Een goede voorziening heeft een verzorgingsgebied (rijkwijdte) nodig met voldoende omvang om de voorziening te laten blijven bestaan. In vergelijk met het voorbeeld van figuur 2 kan een bedrijfworden ge zien als de individuele bakker en het bedrijventerrein als de supermarkt met een hogere hiërarchie. Het verzorgingsgebied van een bedrijventerrein is veelal groter dan de gemeentelijke grens. Dat blijkt uit een onderzoek naar forenzenverkeer waaruit blijkt dat een gemiddelde forens ruim 18 kilometer (Molnar, 2004) aflegt om op het werk te komen. Zeker in het westen van het land worden dan al meerdere gemeentegrenzen gepasseerd. Kortom het argument om de lokale arbeidspartipatie te stimuleren door het ontwikkelen van bedrijventerreinen wordt hierdoor niet onderbouwd. Het is juist de regionale arbeidsparticipatie die wordt gestimuleerd. De conclusie is dat een bedrijventerrein moet worden gezien als een regionale voorziening. 20

22 Institutionele locatie theorie Locatiebeslissingen worden in de institutionele benadering beschouwd als een uiting van de investeringsstrategie van bedrijven. De grondlegger, McNee, beschrijft vier oorzaken voor de opkomst van deze stroming (Adema, 2005): 1. De opkomst van collectieve en bureaucratische besluitvorming in regionale systemen van bedrijven. 2. De toegenomen autonomie van (grote) bedrijven. 3. De groei van regionale planning door (grote) bedrijven. 4. De nieuwe rol van de overheid als mediator en arbitrator bij deze regionale systemen. Voor grote multinationals geldt dat zij het systeem bijna naar hun hand kunnen zetten. Maar de niet multinationals en zo het overgrote deel van de bedrijven, hebben zich te schikken naar het systeem. Met name het vierde item is voor dit onderzoek relevant. De rol van de overheid als vaststeller van lokaal en regionaal economisch beleid en stimulator van dat economisch beleid door gerichte maatregelen te nemen zoals vestigings- en investeringspremies. De overheid heeft via ruimtelijk en stedelijk beleid invloed. Daarbij horen (gedwongen) keuzes om uit bepaalde delen van een gemeente te vertrekken op grond van milieumaatregelen of stedelijke herontwikkeling. De overheid is in staat om heel gericht de locatiekeuzes van bedrijven te beïnvloeden Rol van de (gemeentelijke) overheid Primair heeft de overheid een publiekrechtelijke rol. Daarnaast treedt ze op als private eigenaar van (uit te geven) grond voor bedrijventerreinen. Publiekrechtelijke rol De overheid (primair de gemeente maar ook de provincie en de rijksoverheid hebben de mogelijkheid om concrete aanwijzingen te geven) heeft de taak te bepalen wat de functie/bestemming van grond is. Deze taak is wettelijk vastgelegd in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Beleidsdocumenten zoals de Nota Ruimte, provinciale ruimtelijke nota s en gemeentelijke nota s/structuurvisies zijn voorbeelden van documenten waarin de overheid haar ruimtelijke voornemens heeft vastgelegd. De overheid heeft op grond van de WRO een monopolie op het bestemmen van grond en daarmee op de bestemming van grond voor bedrijventerreinen. Dat doet ze door vastlegging in ruimtelijke planvormen zoals structuurplannen en bestemmingsplannen. Hierin legt ze zowel de kwantitatieve eisen (hoeveel) als de kwalitatieve eisen (wat en waar) vast. Doordat de overheid het monopolie heeft voor bestemming van gronden is ze de enige die het (over-)aanbod aan bedrijventerreinen kan inperken. Dit kan door bestaande nog te ontwikkelen plannen af te zeggen. Dit is onder andere gebeurd in de regio Amsterdam waarbij meerdere plannen voor ontwikkeling van kantoren zijn stopgezet en in de provincie Zeeland waar de Raad van State gemeenten heeft gedwongen de overplanning van bedrijventerreinen teniet te doen. 21