24 april Nota aanpak permanente bewoning van recreatiewoningen

Transcriptie

1 24 april 2012 Nota aanpak permanente bewoning van recreatiewoningen

2 1 Inleiding In deze nota is een plan van aanpak beschreven over de wijze waarop burgemeester en wethouders voornemens zijn om de problematiek van permanente bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Baarn aan te pakken. Op 27 januari 2012 heeft de ministerraad besloten om het wetsvoorstel Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen in te trekken. Dit wetsvoorstel voorzag in een verplichting voor gemeenten om een persoonsgebonden ontheffing te verlenen voor permanente bewoning van een recreatiewoning aan personen die: uiterlijk op 31 oktober 2003 in hun recreatiewoning zijn getrokken en daar sindsdien onafgebroken hebben gewoond en waarbij de gemeente nooit actie heeft ondernomen tegen de permanente bewoning en waarbij de betreffende recreatiewoning moet voldoen aan het Bouwbesluit en de bewoning niet in strijd mag zijn met - kort gezegd - milieuwetgeving. Aanleiding voor het intrekken van het wetsvoorstel was een door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) geboden alternatief, de bespreking van het wetvoorstel in de Eerste Kamer en het nieuwe Rijksbeleid, zoals de Minister van Infrastructuur en Milieu dit heeft beschreven in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Het hierboven aangehaalde door de VNG geboden alternatief ziet op het dringende verzoek van de VNG aan gemeenten om beleidsregels vast te stellen die een nadere invulling geven aan de voorwaarden waaronder een gemeente een omgevingsvergunning (voorheen gedoogbeschikking) verleent aan die personen die op uiterlijk 31 oktober 2003 onrechtmatig een recreatiewoning bewoonden en daar sindsdien onafgebroken gewoond hebben. Op 8 februari 2012 hebben burgemeester en wethouders een ledenbrief van de VNG ontvangen, waarin zij verzocht wordt om het bestaande beleid in Baarn inzake permanente bewoning van recreatiewoningen te vergelijken met de in de ledenbrief opgenomen voorbeeld beleidsregels en het bestaande beleid waar mogelijk aan te passen aan de beleidsregels. Het vergelijken van het bestaande (op 28 september 2005 door de gemeenteraad vastgestelde) beleid in de gemeente Baarn inzake permanente bewoning van recreatiewoningen, met de door de VNG voorgestelde beleidsregels, maakt duidelijk dat het bestaande beleid van de gemeente Baarn vrijwel overeenkomt met het door de VNG voorgestelde beleid. 2

3 Burgemeester en wethouders hebben dan ook besloten om het reeds bestaande beleid, zoals vastgelegd in deze nota, niet te wijzigen en de Nota aanpak permanente bewoning van recreatiewoningen enkel geactualiseerd opnieuw vast te stellen, aangevuld met de door de VNG voorgestelde beleidsregels. Zo is onder andere in de nota de term gedoogbeschikking gewijzigd in omgevingsvergunning en is in paragraaf (op verzoek van de VNG) expliciet opgenomen welke en hoeveel bewijsmiddelen een bewoner moet overleggen om de permanente bewoning van de recreatiewoning aan te tonen. In het vervolg van deze nota wordt een definitie gegeven van permanente bewoning en wordt op de positieve en negatieve aspecten van permanente bewoning ingegaan. Vervolgens zal worden ingegaan op de aanpak die de gemeente Baarn voorstaat bij het handhaven van permanente bewoning van recreatiewoningen. 2 Wat verstaan we onder permanente bewoning? Alvorens een aanvang te maken met de aanpak van het probleem is het noodzakelijk dat eerst wordt gedefinieerd wat onder het begrip permanente bewoning wordt verstaan. Permanente bewoning kan worden omschreven als: het (al dan niet tijdelijk) gebruiken van een voor recreatie bestemd verblijf als hoofdwoonverblijf. Er is sprake van (permanent) bewonen van een vakantiehuis of caravan als de bewoner(s) daar hun vaste woon- en verblijfplaats hebben. De bewoner(s) verblijven er het hele jaar, of een groot gedeelte van het jaar en hebben nergens anders een legale zelfstandige woonruimte. Op veel recreatieterreinen mag het hele jaar gebruik gemaakt worden van een vakantieverblijf. Maar dat is iets anders dan er wonen. Er zo nu en dan vakantie houden mag, wonen niet. De Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) geeft aan hoe lang u ergens mag verblijven zonder u te laten inschrijven in het persoonsregister. Deze wet geeft aan dat wanneer u gedurende een half jaar langer dan vier maanden op een adres verblijft, u zich moet laten inschrijven in het gemeentelijke persoonsregister. Er bestaan nogal wat misverstanden over het inschrijven in het gemeentelijke persoonsregister. Ergens ingeschreven staan betekent niet dat u daar ook automatisch uw vaste woon- en verblijfplaats heeft. Een voorbeeld: u heeft een recreatiewoning in de gemeente Baarn, huurt een kamer bij een vriend of familielid, en u laat zich op dat adres inschrijven in die gemeente. Op papier woont u daar, maar in werkelijkheid woont u het hele jaar of een groot gedeelte daarvan in uw recreatiewoning. Ook dan is volgens de regels uw recreatiewoning uw vaste woon- of verblijfsplaats. 3

4 Het andere adres is slechts een schijnadres. Ook rechterlijke uitspraken geven aan dat de feitelijke situatie doorslaggevend is en niet de situatie op papier. 3 Negatieve en positieve aspecten Aan het in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen van recreatiewoningen kleven voor de gemeente een aantal negatieve- en positieve aspecten. Deze aspecten zijn, zonder daarbij naar volledigheid te willen streven, hieronder weergegeven. Negatieve aspecten: permanente bewoning op recreatieterreinen leidt tot onttrekking van woningen aan de voor recreatiedoeleinden bestemde woningvoorraad, waardoor er elders meer behoefte ontstaat aan recreatievoorzieningen; permanente bewoning op recreatieterreinen of elders in het buitengebied druist in tegen het ruimtelijk beleid dat is gericht op bundeling van wonen, werken en voorzieningen en op beperking van de mobiliteit en aantasting van het buitengebied; vanwege de verschillende leefpatronen van recreatieve- en permanente bewoners en kunnen er op een recreatieterrein spanningen ontstaan tussen deze groepen bewoners; voor recreatiewoningen die permanent bewoond worden, vervalt de mogelijkheid van het kunnen heffen van toeristenbelasting. Positieve aspecten: de uitkering uit het gemeentefonds zal hoger zijn, indien de permanente bewoners zich laten inschrijven in de GBA; vanwege een toename van het inwoneraantal van de gemeente ontstaat een toenemend draagvlak voor voorzieningen zoals winkels en verenigingen; in het geval van een gemeentelijk woningtekort kan bewoning op een recreatieterrein een tijdelijke oplossing bieden; op het recreatiepark zelf zal ook buiten het vakantieseizoen, voor zover daar sprake van is, een bepaalde mate van sociale controle zijn, vanwege de aanwezigheid van bewoners. Geconcludeerd mag worden, dat de genoemde positieve aspecten niet opwegen tegen de genoemde negatieve gevolgen van permanente bewoning. Het voorgaande vormt voldoende reden om in de gemeente Baarn te besluiten om over te gaan tot een adequate aanpak van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. 4

5 4 Beleidskaders 4.1 Rijksbeleid Met het intrekken van het wetsvoorstel Onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen is de rijksbemoeienis met het dossier van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen beëindigd. Met de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft het Rijk in het Besluit omgevingsrecht (Bor) wel aan gemeenten de mogelijkheid gegeven tot legalisatie van de onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen via het verlenen van een omgevingsvergunning. Volgens artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor is het verlenen van een dergelijke omgevingsvergunning mogelijk als wordt voldaan aan de volgende vier eisen: de recreatiewoning moet voldoen aan de bij of krachtens de Woningwet aan de bestaande woning gestelde eisen; de bewoning mag niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet Milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden: de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sindsdien onafgebroken en de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig. Als burgemeester en wethouders besluiten om een omgevingsvergunning op grond van artikel 4, lid 10 bijlage 2 van het Bor te verlenen, dan is die vergunning persoons- en objectgebonden, niet overdraagbaar en vervalt de vergunning in ieder geval op het moment dat de betreffende bewoner(s) verhuist of overlijdt. Na expiratie van de omgevingsvergunning op grond van artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor zal de gemeente Baarn de recreatieve bestemming actief handhaven. De gemeente Baarn hanteert als uiterst mogelijke peildatum 31 oktober Deze datum komt overeen met de wettelijke datum die is opgenomen in artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor. Situaties van onrechtmatige bewoning die na 31 oktober 2003 zijn ontstaan, komen niet in aanmerking voor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor. De datum van 31 oktober 2003 is gekozen als peildatum, omdat die datum gezien wordt als de datum waarop de rijksoverheid heeft aangekondigd dat er ten aanzien van de aanpak van permanente bewoning van recreatiewoningen overgestapt wordt van passief gedogen naar actief handhaven. 5

6 4.2 Provinciaal beleid Ook de provincie Utrecht heeft beleidsregels vastgesteld met betrekking tot onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Om volgens de Provincie te kunnen legaliseren dient aan de volgende negen beleidsregels te worden voldaan: 1. Bestemmingswijziging naar wonen van recreatiewoningen gelegen binnen de ecologische hoofdstructuur, in een Vogel- of Habitatrichtlijngebied of in een Natuurbeschermingswetgebied wordt niet goedgekeurd. 2. Met betrekking tot recreatiewoningen gelegen in een nationaal landschap wordt geen bestemmingswijziging naar wonen beoordeeld voordat de beschrijving van het landschap gereed is. 3. Met betrekking tot een recreatiewoning als bedoeld onder punt 2. wordt na de totstandkoming van de beschrijving geen bestemmingswijziging naar wonen goedgekeurd als de woning gelegen is in een in de beschrijving aangegeven kwetsbaar gebied in dat landschap. 4. Een bestemmingswijziging kan slechts worden goedgekeurd indien de permanente bewoning voor of op 31 oktober 2003 is begonnen. 5. Een bestemmingswijziging kan slechts worden goedgekeurd indien de recreatiewoning voldoet aan de bouwtechnische vereisten voor woningen uit het Bouwbesluit. 6. Bestemmingswijziging naar wonen wordt alleen goedgekeurd als aangetoond is dat aan alle relevante milieuregelgeving kan worden voldaan. 7. Geen bestemmingswijziging naar wonen wordt goedgekeurd indien daardoor behoefte zou ontstaan aan nieuwe recreatiewoningen. 8. Goedkeuring van een bestemmingswijziging naar wonen voor recreatiewoningen die deel uit maken van een als eenheid te beschouwen complex, wordt voor alle tot dat complex behorende recreatiewoningen tegelijk gegeven als met betrekking tot elk van die woningen afzonderlijk aan de hiervoor gestelde voorwaarden wordt voldaan. Is dit laatste niet het geval, dan wordt de goedkeuring met betrekking tot geen enkele van de tot het complex behorende recreatiewoningen gegeven. 9. Goedkeuring van een bestemmingswijziging naar wonen voor recreatiewoningen zoals bedoeld onder 8. wordt daarnaast alleen gegeven als het complex niet bedrijfsmatig geëxploiteerd wordt (het via een bedrijf, stichting of andere rechtspersoon voeren van een zodanig beheer /exploitatie, dat in de recreatieverblijven daadwerkelijk recreatief gebruik plaatsvindt). 6

7 4.3 Gemeentelijk beleid In de gemeente Baarn is één bungalowpark aanwezig, te weten Bungalowpark Lage Vuursche. Het bungalowpark valt binnen de reikwijdte van het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied en heeft daarin de bestemming R-VR (-w). Deze bestemming staat voor Recreatie-Verblijfsrecreatie-Recreatiewoningen, waarbij geen bedrijfs-/dienstwoning is toegestaan. De gronden zijn, op basis van artikel 10, lid 1 van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan bestemd voor verblijfsrecreatie en uitsluitend voor permanente bewoning voor zover het woningen betreft die zijn opgenomen in de bij de planvoorschriften behorende bijlage 6 Persoonsgebonden permanente bewoning recreatiewoningen, Tabel 1 en mits de bewoning in de hoedanigheid van hoofdbewoner plaatsvindt door degene die per adres in de bij de planvoorschriften behorende bijlage 6 Persoonsgebonden permanente bewoning recreatiewoningen, Tabel 1 vermeld staat. Op basis van artikel 10, lid 2 sub b. van de planvoorschriften is onderkeldering van de recreatiewoning niet toegestaan, mag een recreatiewoning een maximale oppervlakte hebben van 100 m² en mogen (vrijstaande) bijgebouwen en overkappingen bij een recreatiewoning (gezamenlijk) maximaal 6 m² zijn. In artikel 29 van de planvoorschriften wordt het overgangsrecht geregeld. Uit artikel 29, lid 3 blijkt dat strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot. Artikel 29, lid 4 onder c. van de planvoorschriften bepaalt dat het bepaalde in lid 3 niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan. Het gebruik anders dan voor recreatie was ook in het voorheen geldende bestemmingsplan al verboden volgens artikel 10, lid 1 juncto artikel 35 van de voorschriften van het bestemmingsplan Landelijk Gebied De Baarnse situatie In Baarn is één complex waar zich recreatiewoningen bevinden, op Bungalowpark Lage Vuursche. Zowel op basis van het geldende bestemmingsplan als op basis van het voorheen geldende bestemmingsplan is permanente bewoning op dit complex niet toegestaan. 7

8 Op het complex bevinden zich 83 recreatiewoningen. Alle recreatiewoningen staan op hetzelfde adres, Zevenlindenweg 5 geregistreerd. Op het complex hebben alle recreatiewoningen een eigen nummer (1-83). Om een globale inschatting te krijgen van het aantal recreatiewoningen dat permanent bewoond wordt, is de GBA geraadpleegd. Uit de GBA blijkt dat er in 37 van de 83 recreatiewoningen personen wonen die zich in Baarn hebben ingeschreven. In totaal gaat het om 69 personen, waaronder 12 kinderen. Van deze personen zijn 51 in het bezit van een door burgemeester en wethouders verleende object- en persoonsgebonden gedoogbeschikking en hebben zes personen zich ingeschreven na de peildatum van 31 oktober Deze zes personen zijn verspreid over vijf recreatiewoningen. Bovengenoemde cijfers zijn gebaseerd op gegevens die in maart 2012 bij de gemeente Baarn bekend waren. Onderzoek zal moeten uitwijzen of er sprake is van permanente bewoning van die recreatiewoningen, waarvoor in het verleden geen gedoogbeschikking is afgegeven. 6 Rijks- en Provinciaalbeleid vertaalt naar de Baarnse situatie 6.1 Legalisatie Om via een wijziging van het bestemmingsplan te komen tot legalisatie van de onrechtmatig bewoonde recreatiewoningen in de gemeente Baarn moet worden voldaan aan provinciale beleid. Aan punt 8. van de provinciale beleidsregels wordt echter niet voldaan. Er zijn 83 recreatiewoningen en van meerdere is bekend dat er niet permanent gewoond wordt. De provincie Utrecht sluit in dit soort gevallen legalisatie uit. 6.2 Persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning In artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft het Rijk de mogelijkheid voor burgemeester en wethouders opgenomen om een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning te verlenen voor het permanent bewonen van een recreatiewoning, mits voldaan wordt aan de volgende eisen: de recreatiewoning moet voldoen aan de bij of krachtens de Woningwet aan de bestaande woning gestelde eisen; de bewoning mag niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet Milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden: de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sindsdien onafgebroken en de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig. 8

9 Met een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning wordt er gekozen voor een sterfhuisconstructie. Deze constructie houdt in dat personen die permanent een recreatiewoning bewonen, er mogen blijven wonen totdat ze verhuizen of zijn overleden. Nadat één van de ontbindende voorwaarden zich heeft voorgedaan mag er geen permanente bewoning van de desbetreffende recreatiewoning meer plaatsvinden en zal er vanaf dat moment strikte handhaving op het gebruik moeten plaatsvinden. In het Bor is 31 oktober 2003 als peildatum opgenomen. Personen die na deze datum een recreatiewoning permanent betrokken hebben, komen niet in aanmerking voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Alleen personen die al op de peildatum van 31 oktober 2003 een recreatiewoning permanent bewoonden komen, mits aan alle overige eisen is voldaan, voor een omgevingsvergunning in aanmerking. 6.3 Handhaving In de gevallen die niet voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning in aanmerking komen, en waar geconstateerd is dat er sprake is van permanente bewoning van de recreatiewoning, zal de gemeente Baarn handhavend optreden via het nemen van dwangsombeschikkingen. 6.4 Keuze van vervolgtraject Er zijn twee opties om permanente bewoning tegen te gaan: legalisatie en handhaving Voor de gemeente Baarn valt legalisatie af, omdat het beleid van de provincie Utrecht legalisatie niet mogelijk maakt. De keuze die deze nota maakt is tweeledig. In de eerste plaats wordt er gekozen om personen die aantoonbaar op uiterlijk de peildatum van 31 oktober 2003 een recreatiewoning permanent bewoonden, en die voldoen aan de overige eisen die in artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn opgenomen, een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning te verlenen. In de tweede plaats wordt er gekozen om personen die na de peildatum van 31 oktober 2003 permanent in een recreatiewoning zijn gaan wonen via een dwangsomaanschrijving te bewegen om een einde te maken aan de illegale bewoning. 7 Beleid handhaving permanente bewoning 7.1 Inleiding Rekening houdend met de randvoorwaarden voor handhaving is het in sommige gevallen niet mogelijk (direct) handhavend op te treden. In de eerste plaats moet hier gedacht worden aan personen die aantoonbaar de recreatiewoning op de peildatum van 31 oktober 2003 al permanent bewoonden. 9

10 Deze personen komen in aanmerking voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Daarnaast moet worden beoordeeld of wijzigingen in het planologische regime leiden tot gevallen van permanente bewoning die onder het overgangsrecht vallen. 7.2 Indeling in categorieën Op basis van de hiervoor weergegeven voorbeelden is een aantal categorieën van permanente bewoning te onderscheiden. Voor elke van deze categorieën is in de volgende subparagrafen de rechtspositie en het toepasselijke beleidsregime weergegeven Categorie 1 Overgangsrechterlijke situaties Indien permanente bewoning al bestond voor het van kracht worden van het geldende bestemmingsplan, en dit niet in strijd was met de voorschriften uit het voorheen geldende bestemmingsplan, kan het permanent wonen onder het overgangsrecht, artikel 29 van de planvoorschriften, vallen. Het voorheen geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan Landelijk Gebied In het bestemmingsplan Landelijk Gebied 1992 hadden de recreatiewoningen de bestemming Recreatieve doeleinden.volgens de voorschriften van het voorheen geldende bestemmingsplan is het verboden de gebouwen anders te gebruiken, te doen of te laten gebruiken dan ten dienste van de verblijfsrecreatie. Aangezien het gebruik van recreatiewoningen ten behoeve van permanente bewoning, ten tijde van het inwerkingtreden van het geldende bestemmingsplan, dus al illegaal was, kan het niet onder het overgangsrecht van het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied worden gebracht. Dit betekent dus dat het strijdig gebruik wat is begonnen voor het inwerking treden van het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied geen bescherming geniet op grond van het overgangsrecht Categorie 2 Persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning De mogelijkheid van verlenen van een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning is sinds de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) opgenomen in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Als peildatum voor het in aanmerking komen voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning is in de Bor de datum van 31 oktober 2003 gehanteerd. De wetgever heeft deze datum gehanteerd, omdat vanaf deze datum iedereen kon weten dat permanente bewoning niet is toegestaan en dat de gemeente hiertegen kan gaan optreden. 10

11 Bewoners die voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning in aanmerking willen komen, moeten op grond van artikel 4, lid 10 van bijlage 2 van het Bor voldoen aan de volgende eisen: de recreatiewoning moet voldoen aan de bij of krachtens de Woningwet aan de bestaande woning gestelde eisen; de bewoning mag niet in strijd zijn met de bij of krachtens de Wet Milieubeheer, de Wet geluidhinder, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet geurhinder en veehouderij gestelde regels of de Reconstructiewet concentratiegebieden: de bewoner had op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik en bewoont deze sedertdien onafgebroken en de bewoner was op 31 oktober 2003 meerderjarig. Bij het vaststellen van de datum waarop een persoon permanent in de recreatiewoning is gaan wonen, dient de betreffende persoon bewijsmiddelen aan het college van burgemeester en wethouders te overleggen. Een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning wordt alleen door burgemeester en wethouders verleend als de bewoner zijn bewoning aantoont met bewijsmiddelen die in tenminste twee van de hiernavolgende onderdelen a. t/m g. zijn genoemd: a. een bewijs van inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie op het adres van de recreatiewoning; b. bescheiden waaruit blijkt dat de recreatiewoning in de aangifte inkomstenbelasting is opgegeven als eigen woning en door de belastingdienst als zodanig is aangemerkt; c. een polis voor een ziektekostenverzekering waarbij als adres van de bewoner het adres van de recreatiewoning is vermeld, gevoegd bij een inschrijving van die bewoner bij een huisartsenpraktijk in de gemeente waarin de recreatiewoning is gelegen of een aangrenzende gemeente; d. bescheiden waaruit blijkt dat sprake is van een door burgemeester en wethouders genomen besluit met betrekking tot bekostiging van leerlingenvervoer vanaf het adres van de recreatiewoning; e. door de werkgever van de bewoner aan die bewoner verstrekte jaaropgaven waaruit blijkt dat sprake is van een inkomen van die bewoner op het adres van de recreatiewoning; f. bescheiden van een uitkeringsinstantie of pensioenfonds waaruit blijkt dat sprake is van een uitkering of pensioen van die bewoner op het adres van de recreatiewoning; of g. bescheiden waaruit blijkt dat sprake is van een door die bewoner genoten huursubsidie, respectievelijk huurtoeslag op het adres van de recreatiewoning. 11

12 Als door burgemeester en wethouders een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning wordt verleend, gelden de volgende voorwaarden: de omgevingsvergunning is niet overdraagbaar; de omgevingsvergunning geldt in principe voor onbepaalde tijd, maar komt van rechtswege te vervallen als diegene(n) aan wie de omgevingsvergunning is (zijn) verstrekt, verhuist (verhuizen) of overlijdt (overlijden). De omgevingsvergunning geldt dus niet voor eventuele rechtsopvolgers; het is niet mogelijk de omgevingsvergunning over te laten schrijven op een andere recreatiewoning; de omgevingsvergunning wordt op naam verstrekt aan de in de GBA ingeschreven hoofdbewoner en de op de peildatum volgens de GBA bij hem/haar inwonende partner. Een eventueel op het moment van verlenen van de omgevingsvergunning inwonend kind(eren) wordt niet apart op de vergunning vermeld, tenzij het betreffende kind(eren) op 31 oktober 2003 meerderjarig was. Dit betekent dat een eventueel kind(eren) slechts in de recreatiewoning mag wonen als één van de beide ouders /verzorgers daar ook wonen en voor de bewoning een omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders hebben verkregen; meerderjarige personen die na 31 oktober 2003 (opnieuw) zijn komen inwonen bij de hoofdbewoner vallen niet onder de omgevingsvergunning; personen met een omgevingsvergunning moeten ingeschreven staan in de GBA van de gemeente Baarn. Indien men zich uitschrijft komt de omgevingsvergunning te vervallen. Het opnieuw inschrijven in de GBA geeft geen recht op een nieuwe omgevingsvergunning; degenen aan wie een omgevingsvergunning is/wordt verleend, aanvaardt door het gebruikmaken daarvan alle risico s die daaraan verbonden zijn en vrijwaart de gemeente van mogelijke schadeclaims als gevolg van of in verband met gebruikmaking van de omgevingsvergunning; een eenmaal afgegeven omgevingsvergunning kan worden ingetrokken, als niet voldaan wordt aan de omgevingsvergunning verbonden, en in deze nota opgenomen, voorwaarden. De eigenaar/verhuurder van een recreatiewoning zal, indien hij niet zelf de permanente bewoner is, door de gemeente schriftelijk op de hoogte worden gesteld van de afgifte van een omgevingsvergunning aan de bewoner. Tevens zal hem/haar worden bericht dat bij verkoop of verhuur uitdrukkelijk dient te worden vermeld dat de recreatiewoning niet permanent bewoond mag worden of in gebruik mag worden gegeven aan een andere bewoner. 12

13 De omgevingsvergunning treedt uiteraard niet in een eventuele privaatrechtelijke overeenkomst en daaruit voortvloeiende verplichtingen tussen eigenaar/verhuurder en huurder, een en ander voor zover niet in strijd met de wet Bewoning van na de peildatum Personen die na de peildatum (31 oktober 2003) permanent in een recreatiewoning zijn gaan wonen, plegen daarmee een handhaafbare overtreding. De in het Besluit omgevingsrecht (Bor) vastgestelde uiterlijke peildatum van 31 oktober 2003 is een datum welke voor een ieder bekend wordt verondersteld. Permanente bewoning van na deze datum komt niet in aanmerking voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Zodra permanente bewoning wordt geconstateerd, zal direct door de gemeente handhavend worden opgetreden. Dit conform het bepaalde in deze nota. Bij de in de in deze subparagraaf genoemde gevallen zijn, bij het vaststellen van de datum waarop een persoon permanent in de recreatiewoning is gaan wonen, de overgelegde bewijsmiddelen van belang. In paragraaf van deze nota is opgenomen dat tenminste twee van daar genoemde bewijsmiddelen aan burgemeester en wethouders moeten worden overlegd om voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning in aanmerking te komen. 7.3 Overzicht categorieën Op basis van het voorgaande zijn dus de volgende categorieën van beleid te onderscheiden: Categorie 1: Overgangsrecht. Deze categorie is in de gemeente Baarn niet van toepassing. Categorie 2: Het verlenen van een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning aan bewoners die de recreatiewoning op uiterlijk 31 oktober 2003 permanent bewoonden en sindsdien onafgebroken bewoond hebben. Categorie 3: Handhaafbare overtredingen. Dit zijn situaties van permanente bewoning van recreatiewoningen die zijn ontstaan na 31 oktober

14 8 Instrumentarium /toezichtactiviteiten 8.1 Inleiding Bij het voorkomen en bestrijden van permanente bewoning is de inzet van een aantal instrumenten van belang. Deze instrumenten kunnen de handhaving van overtredingen vergemakkelijken. In dit hoofdstuk worden deze instrumenten beschreven en tevens inzicht gegeven in de wijze waarop de gemeente Baarn deze instrumenten inzet Het bestemmingsplan Het bestemmingsplan vormt het juridische uitgangspunt voor de aanpak van permanente bewoning. Indien in strijd met de gebruiksvoorschriften van een bestemmingsplan wordt gehandeld, kan de gemeente hiertegen handhavend optreden. In de voorschriften van het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied heeft Bungalowpark Lage Vuursche de bestemming "R-VR" (-w). Deze bestemming staat voor Recreatie-Verblijfsrecreatie-Recreatiewoningen, waarbij geen bedrijfs-/dienstwoning is toegestaan. De gronden zijn, op basis van artikel 10, lid 1 van de voorschriften van het geldende bestemmingsplan bestemd voor verblijfsrecreatie. Recreatiewoningen mogen uitsluitend voor permanente bewoning gebruikt worden voor zover het woningen betreft waarvan de bewoner(s) van burgemeester en wethouders een persoons- objectgebonden gedoogbeschikking hebben gekregen dan wel het woningen betreft waarvoor burgemeester en wethouders aan de bewoner(s) een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning hebben verleend. Artikel 26, lid 1 van de planschriften van het geldende bestemmingsplan Landelijk Gebied bepaalt dat het verboden is de onbebouwde grond en/of de daarop aanwezige bebouwing te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de in het plan aan de grond gegeven bestemming. Hiermee is de juridische basis voor handhaving voldoende in de bestemmingsplanvoorschriften verankerd Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) Het weigeren van een inschrijving in de GBA door de gemeente, wanneer het betreffende adres een recreatieve bestemming heeft, is in strijd met de Wet GBA. Het uitgangspunt van deze wet is dat in de GBA alleen gegevens worden geregistreerd die een feitelijke weergave zijn van de persoonlijke omstandigheden van de ingeschrevenen. 14

15 Uit de jurisprudentie blijkt dat aan de inschrijving in de GBA een grote waarde wordt toegekend als het gaat om de bewijsvoering dat iemand permanent in een recreatieobject woont 1. Op het moment dat een bewoner staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning, mag de gemeente ervan uitgaan dat deze inschrijving juist is. Een GBA inschrijving, samen met bijvoorbeeld controles, maken voldoende aannemelijk dat er sprake is van permanente bewoning. Tot slot kan met behulp van het GBA informatie van betrokkenen worden verlangd, indien er een redelijk vermoeden bestaat dat hij /zij in gebreke is met het doen van aangifte. Het feit dat een persoon zich op een adres van een recreatiewoning kan inschrijven, kan door deze persoon niet worden opgevat als toestemming van de gemeente om een recreatiewoning permanent te bewonen. Dit geldt ook als bij de inschrijving niet is gewezen op het verbod op permanente bewoning. In voorkomende gevallen zal op basis van de Wet GBA onderzoek gedaan worden naar de juistheid van GBA inschrijvingen Omgevingsvergunning (activiteit bouwen) Het instrument van de omgevingsvergunning (activiteit bouwen) kan in sommige gevallen bijdragen aan het voorkomen van permanente bewoning of althans permanente bewoning van recreatiewoningen minder aantrekkelijk maken. Indien een recreatiewoning als omgevingsvergunningplichtig kan worden aangemerkt zal bij de toetsing van de aanvraag nadrukkelijk worden gekeken naar de aard van het gebruik dat van het bouwwerk gemaakt gaat worden. Het is vaste jurisprudentie dat bij de toetsing van bouwaanvragen aan de voorschriften van het bestemmingsplan niet slechts moet worden bezien of het bouwwerk in overeenstemming met de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op het gebruik dat het bestemmingsplan toestaat, wordt opgericht 2. Dit betekent dat een omgevingsvergunning (activiteit bouwen) moet worden geweigerd indien het beoogde gebruik van het bouwwerk is gericht op permanente bewoning. 1 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 8 juli 2009, nr /1/H1, gemeente Lochem en Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State 15 februari 2012, nr /1/A1, gemeente Epe. 2 Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 13 juli 2005, nr /1, gemeente Zederik en Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State, 21 maart 2012, nr /1, gemeente Montfoort. 15

16 Ook in andere situaties moet de omgevingsvergunning (activiteit bouwen) worden geweigerd, indien er sterke vermoedens zijn dat het bouwwerk in strijd met de bestemming zal worden gebruikt. Bij de verlening van een omgevingsvergunning (activiteit bouwen) op Bungalowpark Lage Vuursche zal het beoogde gebruik expliciet worden getoetst. Indien een gerechtvaardigd vermoeden bestaat dat het gebruik, dat van het object wordt gemaakt, in strijd is met de voorschriften van het bestemmingsplan, zal de omgevingsvergunning (activiteit bouwen) worden geweigerd. Indien na vergunningverlening blijkt dat er sprake is van strijdig gebruik, zal worden bezien in hoeverre intrekking van de vergunning tot de mogelijkheden behoort. 8.2 Toezichtactiviteiten /bewijsmateriaal Om voldoende bewijs te hebben dat iemand permanent in een recreatiewoning verblijft, zal de gemeente feiten en omstandigheden moeten verzamelen die de conclusie rechtvaardigen dat het betreffende object voor permanente bewoning wordt gebruikt. Het criterium hierbij is, zoals eerder opgemerkt, het feit of de betrokkene de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf gebruikt. De bewijslast ligt primair bij gemeente; vervolgens is het aan de overtreder om een gerechtvaardigd vermoeden te weerleggen. Bij de bewijsverzameling maakt de gemeente tenminste gebruik van de volgende bronnen: informatie uit de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Baarn en andere gemeenten; waarneming ter plaatse (visuele controles); informatie van de belastingdienst; informatie uit de leerplichtadministratie/registratie gemeentelijke belastingen van de eigen en andere gemeenten; openbare bestanden; gegevens uit het Kadaster; gegevens uit kentekenregistratie (RDW); verklaringen van de ondernemer(s); verklaringen van betrokkenen; gegevens van energie-, water- en telecombedrijven. 16

17 9 Uitvoeringsprogramma beleid 9.1 Fasering van de beleidsvoering Na de vaststelling van het beleid wordt uitvoering gegeven aan de afwikkeling per beleidscategorie. Bij de afwikkeling van het beleid zal een fasering worden aangebracht ten einde de werklast en daarmee het beslag op de ambtelijke capaciteit beheersbaar te houden. De fasering van de uitvoering van het beleid omvat de volgende onderdelen. Daarbij is tevens de wijze van uitvoering aangegeven: 1. Statusbepaling: Aan de hand van de GBA en de gegevens die nog worden verkregen uit de inventarisatie op het bungalowpark kan per object worden vastgesteld in welke categorie deze valt. Deze zogenaamde eerste statusbepaling vormt het startpunt van de verdere uitvoering van het beleid. De bewoners zullen naar aanleiding van de statusbepaling een brief ontvangen waarin de rechtspositie van de betrokkene wordt meegedeeld. 2. Afgifte van persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning: Op basis van de GBA wordt bepaald welke personen in principe in aanmerking komen voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Deze personen worden in de gelegenheid gesteld om een omgevingsvergunning bij burgemeester en wethouders aan te vragen. 3. Gefaseerde aanpak permanente bewoning: Een ieder die permanent in een recreatiewoning woont, en niet onder het overgangsrecht valt of op basis van de GBA niet in aanmerking komt voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning, wordt opgenomen in het aanschrijvingstraject. Indien er op basis van de inventarisatie en controles sprake is van een verdenking van permanente bewoning, worden eventueel andere bewijzen verzameld (zoals beschreven in paragraaf 8.2) om het vermoeden van permanente bewoning verder te onderbouwen. Bij voldoende bewijs van permanente bewoning krijgt de betrokkene een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom. Indien betrokkene meent in aanmerking te komen voor een persoons- of objectgebonden omgevingsvergunning, of meent onder het overgangsrecht te vallen, kan hij hiertoe een aanvraag bij burgemeester en wethouders indienen. Bij de aanvraag dienen tevens bewijsmiddelen te worden overlegd. Bij de vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom wordt tevens de mogelijkheid geboden om een zienswijze tegen de voorgenomen aanschrijving in te dienen. Daarbij wordt ook de mogelijkheid geboden om mondeling te worden gehoord. Het indienen van een zienswijze is vormvrij. 17

18 Indien er op basis van de ingediende zienswijze geen aanleiding is om af te zien van het voornemen tot aanschrijving, wordt de definitieve dwangsomaanschrijving verzonden. Tegen een dwangsomaanschrijving kan een bezwaarschrift worden ingediend. Bij de afwikkeling van overtredingen zal een gefaseerde aanpak worden gehanteerd. Dit betekent dat niet alle overtredingen tegelijkertijd zullen worden opgepakt, maar dat jaarlijks de handhavinglast zal worden bepaald aan de hand van de beschikbare capaciteit en middelen. 9.2 Controleactiviteiten per categorie (zoals opgenomen paragraaf 7.3) Categorie 1 Niet van toepassing in de gemeente Baarn. Categorie 2 Aan de hoofdbewoner(s) in deze categorie en de eventueel op het moment van de peildatum inwonende partner wordt, indien gewenst, een persoons- en object-gebonden omgevingsvergunning verleend. De bewoners dienen een aanvraag in te dienen om in aanmerking te komen voor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Controle vindt plaats aan de hand van de GBA en door periodieke verificatiebezoeken. Categorie 3 Personen die in de GBA staan ingeschreven vanaf een datum na 31 oktober 2003 krijgen een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom. Het is aan deze personen om aan te tonen dat zij óf niet permanent op het bungalowpark wonen óf dat zij er, ondanks de late inschrijving in de GBA, al van voor de peildatum wonen en aan de eisen uit deze nota voldoen. Bij recreatiewoningen waar op basis van de in paragraaf 7.2 genoemde criteria, ondanks dat er geen inschrijving in de GBA heeft plaatsgevonden, toch een sterk vermoeden is dat er permanent gewoond wordt, kan ook een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom verzonden worden. Ook hier geldt weer dat het aan de bewoners is om aan te tonen dat zij óf niet permanent op het bungalowpark wonen óf dat zij er, ondanks de late inschrijving in de GBA, al op de peildatum woonden en aan de eisen uit deze nota voldoen. Controles worden periodiek op het gehele bungalowpark verricht, waarbij nieuwe gevallen van permanente bewoning worden opgespoord en gecontroleerd. De waarnemingen worden schriftelijk vastgelegd. Tevens worden administratieve bronnen geraadpleegd, ten einde mutaties in de bewoningssituatie op het park te monitoren. 18

19 Gedacht kan dan onder andere worden aan mutaties in de GBA, het kadaster, informatie van de recreatieondernemer(s) en informatie over de verkoop van recreatiewoningen. Indien op basis van periodieke controles de verdenking rijst dat een recreatiewoning permanent wordt bewoond, zal eerst een oriënterend gesprek worden gevoerd met de bewoner. Hierna kan een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom volgen. 10 (Bestuursrechtelijke) sanctiemiddelen 10.1 Bestuursdwang en dwangsom In de gevallen uit categorie 2 waar niet wordt voldaan aan de eisen uit deze nota en de persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning (voorheen gedoog-beschikking) komt te vervallen dan wel is ingetrokken, en in de gevallen uit categorie 3, waar na een vooraankondiging van een aanschrijving met een last onder dwangsom de conclusie wordt getrokken dat er geen omgevingsvergunning (voorheen gedoogbeschikking) kan worden afgegeven dan wel niet wordt aangetoond dat er geen sprake is van permanente bewoning, zal handhavend opgetreden worden. Hierbij worden de bestuursrechterlijke sanctiemiddelen in de vorm van een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom opgelegd. De gemeente kan bij overtredingen van het bestemmingsplan een last onder bestuursdwang opleggen of een last onder dwangsom opleggen om de overtreding te beëindigen. Het is niet toegestaan beide instrumenten tegelijkertijd toe te passen. Vooraf moet daarom worden bepaald welk instrument het meest effectief zal zijn. Bij het optreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen ligt het opleggen van een last onder dwangsom het meest voor de hand. Een dwangsom is effectief om een einde te maken aan een voortdurende overtreding en functioneert als een prikkel om het verboden gedrag te beëindigen. Omdat de gemeente niet verplicht is zelfstandig een einde te maken aan de overtreding, is het opleggen van een last onder dwangsom eveneens minder belastend voor de ambtelijke organisatie dan het opleggen van een last onder bestuursdwang. Gelet op het voorgaande wordt bij de toepassing van sanctiemiddelen bij overtredingen van het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen door de gemeente Baarn gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom. Het opleggen van een last onder bestuursdwang wordt echter in specifieke gevallen niet uitgesloten. 19

20 Met name wanneer het opleggen van een dwangsom niet effectief is gebleken, kan er voor worden gekozen om alsnog een last onder bestuursdwang op te leggen Modaliteiten, hoogte van de bedragen en de begunstigingstermijn Volgens artikel 5:32, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan het bevoegd gezag de dwangsom vaststellen op: een bedrag ineens; een bedrag per tijdseenheid waarop de last niet is uitgevoerd of een bedrag per overtreding. Bij de laatste twee gevallen wordt in de dwangsombeschikking, conform de wettelijke eis, een maximumbedrag vastgesteld waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Na het bereiken van het maximumbedrag staat het burgemeester en wethouders vrij om een nieuwe last onder dwangsom op te leggen dan wel een last onder bestuursdwang op te leggen. Bij de keuze tussen deze modaliteiten van vaststelling bestaat een redelijke vrijheid. Wel kan de aard van de overtreding de keuze van de modaliteit beïnvloeden; als de overtreding bestaat uit het laten voortduren van een niet gewenste toestand, kan uiteraard niet worden gekozen voor de verbeurte per overtreding maar is de verbeurte per tijdseenheid aangewezen. De wet noemt geen maximumhoogte voor het te verbeuren bedrag, maar geeft wel criteria voor de vaststelling van de hoogte. Zo moeten de bedragen in een redelijke verhouding staan tot de ernst van het geschonden belang en tot de beoogde werking van het opleggen van de dwangsom (artikel 5:32, lid 4 Awb). De dwangsom zal echter steeds zodanig effectief moeten zijn als nodig is om de overtreder de overtreding te doen beëindigen. Voorts moet in de last onder dwangsom de termijn worden vermeld waarbinnen de overtreder de last kan uitvoeren, zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Deze begunstigingstermijn is te vergelijken met de begunstigingstermijn bij bestuursdwang. De begunstigingstermijn mag niet zodanig lang zijn dat er feitelijk sprake is van gedogen en moet redelijk zijn in verhouding tot de te beëindigen overtreding. Het voorgaande in acht nemende wordt ten aanzien van de overtredingen van het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen een dwangsom opgelegd van maximaal ,-. De dwangsom wordt per maand verbeurd, waarbij het bedrag per tijdseenheid op 5.000,- wordt gesteld. De begunstigingstermijn in de aanschrijving wordt in zijn algemeenheid gesteld op één jaar. Deze termijn wordt redelijk geacht om de belanghebbende in de gelegenheid te stellen om aan de overtreding een einde te maken. 20

21 Uiteraard kan er in bijzondere gevallen aanleiding zijn om de begunstigingstermijn te verlengen als de omstandigheden van het geval hiertoe aanleiding geven. 11 Privacyaspecten Bij de handhaving van het verbod op permanente bewoning is enige vorm van registratie onontkoombaar. Persoonsgegevens van betrokkenen zullen worden verzameld en worden geregistreerd, enerzijds om zicht te houden op eigenaren en bewoners van de recreatiewoningen en anderzijds in het kader van de bewijsverzameling. Op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens geldt voor elke vorm van verwerking van persoonsgegevens een meldingsplicht bij het College bescherming persoonsgegevens. In deze melding moet opgave worden gedaan over het doel van de gegevensverwerking en moet worden aangemeld welke gegevensbronnen daarbij worden geraadpleegd. De gemeente Baarn moet alvorens met het traject te starten deze melding doen. Bij de bewijsvoering van permanente bewoning maakt de gemeente Baarn gebruik van eigen bestanden en registraties. Hieronder vallen in ieder geval de GBA, de leerplichtregistratie en de gegevens van de gemeentelijke belastingen. De verstrekking en het gebruik van de gegevens is voorbehouden aan daartoe door burgemeester en wethouders aangewezen personen binnen de gemeente. 12 Belasting en heffingen In het verleden zijn voor de bewoners van recreatiewoningen binnen de gemeente Baarn uitzonderingen gemaakt met betrekking tot de hoogte van de rioolrechten en de afvalstoffenheffing. In het kader van het gelijkheidsbeginsel is het echter billijk om personen die een omgevingsvergunning (voorheen gedoogbeschikking) krijgen onder hetzelfde regime te laten vallen als de mensen die permanent in een reguliere woning in de gemeente Baarn wonen. Personen die in aanmerking komen voor een omgevingsvergunning (voorheen gedoogbeschikking) worden op basis van deze nota verplicht zichzelf, indien dit nog niet het geval is, in te schrijven in het GBA. Eigenaren van recreatiewoningen, waarvan geen persoon/personen staan ingeschreven in het GBA, zijn forensenbelasting verschuldigd aan de gemeente Baarn. Na inschrijving van de in de recreatiewoning woonachtige bewoners in het GBA hoeft de eigenaar geen forensenbelasting meer te betalen. 21

22 22