en wijziging Apv: algemene reclameregels Datum : 28 oktober 2013

Transcriptie

1 Onderwerp : Reclamenota en wijziging Apv: algemene reclameregels Datum : 28 oktober 2013 Opsteller : George Neelis 1. Aanleiding Reclame beïnvloedt het beeld van de leefomgeving en bepaalt hierdoor mede het aanzien en de sfeer. Tevens levert reclame een spanningsveld op: enerzijds is de bedoeling van reclame om juist (erg) op te vallen, anderzijds hebben bewoners juist behoefte aan een rustige leefomgeving, wat aanzien betreft. Aldus is reclame een bron van een potentieel belangenconflict. Ook de gemeenteraad heeft dit onderkend door bij motie van 25 april 2013 van de Jongerenlijst (motie ontwikkeling reclamebeleid gemeente Roerdalen, registratienummer 2013 M 03) het college te verzoeken binnen zes maanden een heldere beleidsnota reclamebeleid aan de raad te presenteren. Aan deze motie lagen de volgende overwegingen ten grondslag: - de gemeente geen dan wel onduidelijk beleid voert omtrent het toestaan respectievelijk het verbieden van reclame-uitingen; - daardoor de burger alsmede de adverterende winkelier of vereniging niet weet waar men aan toe is; - reclame-uitingen geen obstakels mogen vormen voor voetgangers, gehandicapten, etc.; - het reclamebeleid moet passen binnen de gemeentelijke toekomstvisie, onder andere op het gebied van recreatie en toerisme.. 2. Uitgangspunten Bij het opstellen van de nota hebben de volgende uitgangspunten gegolden: - de hier bedoelde raadsmotie d.d. 25 april 2013; - de huidige regelingen betreffende reclame zoals die gelden in Roerdalen; - reclame wordt hier opgevat in de ruime zin des woord en dus niet enkel als handelsreclame; - de hogere wetgeving en rechtspraak; - kostenbeheersing, kwaliteitsbevordering en klanttevredenheid (de 3 k s); - de samenwerking in de omgevingsdienst met de gemeenten Maasgouw en Echt-Susteren. 3. Aanpak In deze nota wordt bezien op welke wijze het beste invulling kan worden gegeven aan de wens van de gemeenteraad om een heldere beleidsnota reclamebeleid aan de raad te presenteren. Op dit moment kent onze gemeente geen beleidsregels betreffende reclameuitingen. Gelet op de wens van de gemeenteraad om een heldere beleidsnota reclamebeleid aan de raad te presenteren, is de mogelijkheid van dergelijke beleidsregels onderzocht. Daarnaast is bezien of alternatieven voorhanden zijn die eveneens recht doen aan de wens van de gemeenteraad. 1

2 Om tot zorgvuldige en afgewogen besluitvorming te komen zijn eerst de huidige reclameregels geïnventariseerd. Vervolgens is nagegaan welke alternatieven er zijn voor het opstellen van beleidsregels. Een en ander leidt tot een voorstel. 4. Huidige regelingen De bestaande regels inzake reclame zijn te vinden in diverse regelingen. Dit betreffen alle wettelijke regelingen. Beleidsregels betreffende reclame zijn niet voorhanden in Roerdalen Algemene plaatselijke verordening Roerdalen (Apv) 1 In de Apv zijn de volgende bepalingen relevant: - Artikel 1:1 Begripsbepalingen In deze verordening wordt verstaan onder: ( ) h. handelsreclame: iedere openbare aanprijzing van goederen of diensten, waarmee kennelijk beoogd wordt een commercieel belang te dienen. - Artikel 2:10 A: vergunning voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg 1. Het is verboden zonder voorafgaande vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. 2. Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd: a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg; b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand; c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak. 3. Het bevoegd gezag kan een omgevingsvergunning verlenen voor het in het eerste lid bedoelde gebruik, voor zover dit een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder j of onder k van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. - Artikel 2:10 B: afbakeningsbepalingen en uitzonderingen 1. Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt niet voor: a. evenementen als bedoeld in artikel 2:24; b. terrassen als bedoeld in artikel 2:28, achtste lid; c. standplaatsen als bedoeld in artikel 5: Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt tevens niet voor voorwerpen of stoffen waarop gedachten en gevoelens worden geopenbaard. a. Het verbod in het eerste lid van het vorige artikel geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet beheer rijkswaterstaatswerken of het Provinciaal wegenreglement. b. De weigeringsgrond van het tweede lid, onder a, van het vorige artikel geldt niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door artikel 5 van de Wegenverkeerswet. 1 In werking getreden op 24 december

3 c. De weigeringsgrond van het tweede lid, onder b, van het vorige artikel geldt niet voor bouwwerken. d. De weigeringsgrond van het tweede lid, onder c, van het vorige artikel geldt niet voor zover in het geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer. - Artikel 2:24 Begripsbepaling 1. In deze afdeling wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van: a. bioscoopvoorstellingen; b. markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onder h, van de Gemeentewet en artikel 5:22 van deze verordening; c. kansspelen als bedoeld in de Wet op de kansspelen; d. het in een inrichting in de zin van de Drank en Horecawet gelegenheid geven tot dansen; e. betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties; f. activiteiten als bedoeld in artikel 2:9 en 2:39 van deze verordening. 2. Onder evenement wordt mede verstaan: a. een herdenkingsplechtigheid; b. een braderie; c. een optocht, niet zijnde een betoging als bedoeld in artikel 2:3, op de weg; d. een feest, muziekvoorstelling of wedstrijd op of aan de weg. - Artikel 2:10 D: vrij te stellen categorieën Het college kan categorieën van voorwerpen aanwijzen waarvoor het verbod in het eerste lid van artikel 2:10 A niet geldt. - Artikel 2:42 Plakken en kladden 1. Het is verboden een openbare plaats of dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf die plaats zichtbaar is te bekrassen of te bekladden. 2. Het is verboden zonder schriftelijke toestemming van de rechthebbende op een openbare plaats of dat gedeelte van een onroerende zaak dat vanaf die plaats zichtbaar is: a. een aanplakbiljet of ander geschrift, afbeelding of aanduiding aan te plakken, te doen aanplakken, op andere wijze aan te brengen of te doen aanbrengen; b. met kalk, krijt, teer of een kleur of verfstof een afbeelding, letter, cijfer of teken aan te brengen of te doen aanbrengen. 3. Het in het tweede lid gestelde verbod is niet van toepassing indien gehandeld wordt krachtens wettelijk voorschrift. 4. Het college kan aanplakborden aanwijzen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen. 5. Het is verboden de in het vierde lid bedoelde aanplakborden te gebruiken voor het aanbrengen van handelsreclame. 6. Het college kan nadere regels stellen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen, die geen betrekking mogen hebben op de inhoud van de meningsuitingen en bekendmakingen. 7. De houder van de in het tweede lid bedoelde schriftelijke toestemming is verplicht die aan een opsporingsambtenaar op diens eerste vordering terstond ter inzage af te geven. - Artikel 4:23 Verbod hinderlijke of gevaarlijke reclame 3

4 1. Het is verboden zonder vergunning van het bevoegd gezag op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is. 2. Het verbod geldt niet voor onverlichte: a. opschriften, aankondigingen of afbeeldingen in het inwendig gedeelte van een onroerende zaak, die niet kennelijk gericht zijn op zichtbaarheid vanaf de weg; b. opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken, daartoe aangewezen door de overheid; c. opschriften of aankondigingen kleiner dan 0,50 m2 en de langste zijde korter dan 1 meter die betrekking hebben op: - een openbare verkoping of een aanbieding ter verkoop, verhuur of verpachting van een onroerende zaak, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben; - het beroep, de dienst of het bedrijf dat in of op de onroerende zaak wordt uitgeoefend of waarvoor die zaak is bestemd; d. opschriften die betrekking hebben op de naam of aard van in uitvoering zijnde bouwwerken of op de namen van degenen die bij het ontwerp of de uitvoering van het bouwwerk betrokken zijn, mits deze opschriften zijn aangebracht op borden bij of op de in uitvoering zijnde bouwwerken zelf, zulks voor zolang zij feitelijke betekenis hebben; e. opschriften of aankondigingen op of aan onroerende zaken dienstbaar aan het openbaar vervoer, indien deze zijn aangebracht ten dienste van dat vervoer. 3. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor opschriften of aankondigingen van kennelijk tijdelijke aard, voor zolang zij feitelijke betekenis hebben, mits: a. van het aanbrengen ervan tevoren schriftelijk kennisgeving is gedaan aan het bevoegd gezag; b. het bevoegd gezag niet binnen twee weken na ontvangst van die kennisgeving van enig bezwaar heeft doen blijken; c. deze opschriften of aankondigingen niet langer dan negen weken op de onroerende zaak aanwezig zijn. 4. Het is verboden door een opschrift, aankondiging of afbeelding als bedoeld in het tweede en derde lid de veiligheid van het verkeer in gevaar te brengen of ernstige hinder voor de omgeving te veroorzaken. 5. Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd: a. indien de handelsreclame, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand; b. in het belang van de verkeersveiligheid; c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van een in de nabijheid gelegen onroerende zaak. 6. a. Het verbod in het eerste lid geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Provinciale landschapsverordening. b. De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder a, geldt niet voor bouwwerken. c. De weigeringsgrond van het vijfde lid, onder c, geldt niet voorzover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer. - Artikel 4:24 Vergunningsplicht lichtreclame [Vervallen] - Artikel 5:7 Parkeren van reclamevoertuigen 1. Het is verboden een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijk doel om daarmee handelsreclame te maken. 4

5 2. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen Wet ruimtelijke ordening (Wro) Op basis van de Wro moeten bestemmingsplannen worden vastgesteld voor het hele grondgebied van de gemeente. Met het bestemmingsplan wordt het gebruik en de bebouwing van het grondgebied gereguleerd. Daardoor is het mogelijk in het bestemmingsplan reclame-uitingen aan beperkingen te onderwerpen. Dat is zowel impliciet als expliciet gebeurd. Zo past een reclame-uiting voor een bedrijf niet bij een woonbestemming en bestaan expliciete regels over reclame aan bedrijven Welstandsnota De welstandsnota bevat geen regels omtrent reclame-uitingen Conclusie De (expliciete) regels ten aanzien van reclame-uiting zijn geconcentreerd in de Apv. Daarbij vallen een aantal zaken op: Definitie Alleen handelsreclame wordt gedefinieerd (zie art. 1.1, onder h Apv). Het begrip reclame is echter ruimer. Andersoortige reclame-uitingen worden niet gedefinieerd in de Apv, terwijl deze wel daarin worden gereguleerd Onoverzichtelijk De bepalingen inzake reclame-uitingen staan verspreid in de Apv over 9 artikelen in 4 verschillende hoofdstukken hetgeen de inzichtelijkheid van de regels en ook de toepasbaarheid niet ten goede komt Collisie Vanwege het feit dat het bestemmingsplan geen toetsingscriterium is bij de verlening van een reclamevergunning kan in het huidige systeem de situatie ontstaan dat een zogenoemde reclamevergunning wordt verleend en dat daarvan geen gebruik kan worden gemaakt vanwege strijd met het bestemmingsplan. Weliswaar kan de verlening worden voorkomen c.q. de reclamevergunningaanvraag worden afgewezen op grond van de afwezigheid van een belang bij de aanvrager (van de vergunning kan immers geen gebruik worden gemaakt als gevolg van de strijd met het bestemmingsplan), dit is echter een juridische chicane die moeilijk is uit te leggen aan de aanvrager (Geen) beleidsregels Ingevolge art. 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen ter zake van aan hem toekomen bevoegdheden. Daarvan is geen gebruik gemaakt. In de Apv worden een aantal bevoegdheden genoemd in de vorm van het verlenen van (publiekrechtelijke) toestemmingen, die zich lenen voor de invulling met beleidsregels: - vergunning van het college voor het plaatsen van voorwerpen op of aan de weg in strijd met de publieke functie van de weg (art. 2:10 A Apv); - vrijstelling van het college voor categorieën van voorwerpen waarvoor het verbod in het eerste lid van artikel 2:10 A Apv niet geldt (art. 2:10 D Apv); - het college kan aanplakborden aanwijzen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen (art. 2:42, lid 4 Apv); 5

6 - het college kan nadere regels stellen voor het aanbrengen van meningsuitingen en bekendmakingen, die geen betrekking mogen hebben op de inhoud van de meningsuitingen en bekendmakingen (art. 2:42, lid 6 Apv); - het is verboden zonder (omgevings)vergunning van het bevoegd gezag op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de weg zichtbaar is (art. 4:23, lid 1 Apv in combinatie met art. 4:23, lid 5 Apv); - het is verboden zonder ontheffing van het college een voertuig dat is voorzien van een aanduiding van handelsreclame, op de weg te parkeren met het kennelijk doel om daarmee handelsreclame te maken (art. 5:7 Apv). Bovenstaande bevoegdheden laten het bevoegde bestuursorgaan (vrijwel steeds het college) ruimte om een belangenafweging te maken. Deze ruimte kan worden ingevuld door het vaststellen van beleidsregels waarin staat op welke wijze de belangenafweging zal plaatsvinden. Nogmaals, tot nu toe is hiervan geen gebruik gemaakt. 5. Beleidsregels? Hierboven is in subparagraaf de conclusie getrokken dat op dit moment reclamebeleidsregels ontbreken, terwijl de mogelijkheden daarvoor wel aanwezig zijn. Dan ligt de gevolgtrekking voor de hand dat aan de wens van de gemeenteraad kan worden voldaan door alsnog beleidsregels op te stellen en deze te laten vaststellen door het college. Dit zou echter een te snelle gevolgtrekking zijn. Gelet op de andere conclusies c.q. onvolkomenheden in de huidige reclameregels, is het zinvol na te gaan of er geen alternatief is voor de beleidsregels. Met deze laatste worden namelijk de andere geconstateerde onvolkomenheden niet weggenomen. Daarnaast moet worden bedacht dat beleidsregels niets anders zijn dan een vorm van invulling van wettelijke bevoegdheden. De beleidsregels zelf behoren weliswaar tot het recht, maar worden niet aangemerkt als wettelijke voorschriften. Ze hebben dientengevolge geen zelfstandige betekenis en werken alleen via het afgeven van publiekrechtelijke toestemmingen (zoals vergunning, ontheffingen e.d.). Aldus kunnen beleidsregels ook niet worden overtreden en evenmin worden gehandhaafd. Dat laatste is alleen mogelijk over de boeg van de publiekrechtelijke toestemming waaraan de beleidsregel ten grondslag is gelegd (zie hierna verder in paragraaf 5.2., onder e.) Onmogelijkheden Bij het uitvoeren van de hier bedoelde exercitie dient te worden beseft dat niet zo maar regels kunnen worden geschrapt, gewijzigd of in het leven geroepen. Soms kan dat niet omdat daardoor strijd ontstaat met de wet of de, kort gezegd, algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een ander obstakel kan zijn dat het uit oogpunt van zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente ongewenst is wijzigingen aan te brengen in de huidige regels. Bij de keuze tussen het schrappen, wijzigen of in het leven roepen van nieuwe (beleids)regels, zijn bovenstaande grenzen in acht genomen. Dat geldt in absolute zin voor de grens die ligt in de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Wat betreft het begrip zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente is de grens minder scherp. Dit begrip is immers minder duidelijk begrensd. Gelet op het voorgaande zijn bij de keuze voor de mogelijkheden voor het schrappen, wijzigen en/of opstellen van reclameregels de wet en algemene be- 6

7 ginselen van behoorlijk bestuur in acht genomen en is rekening gehouden met de in het geding zijnde veiligheid en openbare orde Mogelijkheden Een aantal instrumenten kunnen worden onderscheiden in plaats van beleidsregels: Afschaffen van de reclameregel Het schrappen van een reclameregel leidt er toe dat het desbetreffende onderdeel niet meer wordt gereguleerd en dus vrij gelaten. De problematiek waarvoor de regel destijds in het leven is geroepen, wordt aldus niet meer gereguleerd door publiekrechtelijke regels. Omwille van de rechtszekerheid en duidelijkheid zal een dergelijke actie meestal vergezeld moeten gaan van overgangsrecht. Verder is van belang dat de gemeente dan niets meer kan doen aan een onwelgevallige reclame-uiting die hierdoor wordt gelegaliseerd Verbodsmelding in combinatie met algemene regels De melding is een steeds vaker door de wetgever gebruikt instrument. Het gaat daarbij meestal om de verplichting het bevoegd gezag in kennis te stellen van een bepaalde toekomstige gedraging. Doel hiervan is dat het bevoegd gezag op deze wijze in staat wordt gesteld toezicht uit te oefenen. Meestal gaat de wetgever daarbij uit van de goede wil van de meldingsplichtige. Vaak staat namelijk geen sanctie op de meldplicht, in de vorm van een expliciet verbod om de gedraging uit te voeren zonder deze te melden. Van overtreding van een wettelijk voorschrift is in dat geval geen sprake waardoor bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen niet mogelijk zijn. Een omissie die echter eenvoudig kan worden verholpen door de melding te koppelen aan een verbod de gedraging te verrichten zonder melding. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het alleen zinvol is het instrument van de melding in te zetten in combinatie met een verbodsbepaling. Zo niet, dan verwordt de melding tot louter een bureaucratische handeling. En dergelijke handelingen kunnen juist worden gemist. Als een gedraging of situatie moet worden genormeerd, dan kan ervoor worden gekozen de normen te gieten in voorschriften verbonden aan een publiekrechtelijke toestemming (bijv. een vergunning). Aldus kan per geval maatwerk worden geleverd. Dergelijk maatwerk is echter niet altijd noodzakelijk. Dat is bijvoorbeeld het geval als (vrijwel) steeds dezelfde voorschriften worden verbonden aan de toestemming. Als die situatie zich voordoet kunnen de voorschriften in de vorm van normen in de desbetreffende verordening worden opgenomen of in een bijlage die deel uitmaakt van die verordening. Deze normen of algemene regels gelden vervolgens voor iedereen die de bedoelde genormeerde gedraging verricht. Dit wordt ook rechtstreekse normstelling genoemd; dus zonder verdere tussenkomst van een bestuursorgaan. In vergelijking met het maatwerk van de publiekrechtelijke toestemming, betreft het hier confectiewerk. Ook dit instrument vindt steeds vaker toepassing. Gedacht kan worden aan het bijna geheel vervangen van de milieuvergunning door algemene regels. Op gemeentelijk niveau is de erfgoedverordening in zwang met daarin normen waaraan moet worden voldaan zonder dat sprake is van een vereiste publiekrechtelijke toestemming. En nog dichter bij huis, iedere gemeente heeft er namelijk mee van doen, de bouwwerken waarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. In die gevallen is zelfs een melding niet nodig. 7

8 Verbodsmelding in combinatie met algemene regels en maatwerkmogelijkheid Let wel, de algemene regels kunnen ook worden vastgesteld in combinatie met andere instrumenten zoals een melding en een publiekrechtelijke toestemming. Hierdoor kunnen ze worden toegesneden op de specifieke situatie waarvoor ze gelden hetgeen confectiemaatwerk oplevert Publiekrechtelijke toestemming De publiekrechtelijke toestemming is het zwaarste ter beschikking staande instrument om gedragingen en situaties te reguleren. Dit instrument kan in een aantal verschillende gedaanten worden ingezet die alle hun eigen nuances kennen. Met dit instrument wordt maatwerk geleverd Publiekrechtelijke toestemming in combinatie met beleidsregels Op grond van artikel 4:81 Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid. Onder een beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Beleidsregels hebben als voordeel dat ter motivering van een beschikking kan worden volstaan met verwijzing naar beleid. Daarnaast is de rechter terughoudender bij de toetsing van een besluit wat betreft de daaraan ten grondslag gelegde beleidsregels. Om als Awb-beleidsregel door het leven te kunnen gaan moet deze worden vastgesteld bij besluit en dienovereenkomstig bekend gemaakt zodat de beleidsregel ook in werking treedt. Van een beleidsregel moet worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden tot gevolg hebben dat toepassing van de beleidsregel voor een belanghebbende gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Beleidsregels zijn geen algemeen verbindende voorschriften waardoor overtreding ervan niet mogelijk is. Zij kunnen dus niet worden gehandhaafd door het nemen van bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen. Een beleidsregel mag niet in strijd mag zijn met een wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en wordt vastgesteld door het bestuursorgaan dat de bevoegdheid uitoefent waarop de beleidsregel betrekking heeft. Aldus vormen beleidsregels een instrument om vast te leggen op welke wijze een bevoegdheid wordt toegepast, binnen de grenzen van het daarop van toepassing zijnde recht Regeling in bestemmingsplan in combinatie met de welstandsnota Sommige reclame-uitingen kunnen vanwege hun aard eveneens worden gereguleerd in een bestemmingsplan (of beheersverordening). Daarbij geldt evenwel dat het bestemmingsplaninstrument zich wat reclame-uitingen beperkt tot omgevingsvergunningplichtige bouwwerken. Dit betekent dat reclame alleen via het bestemmingsplan kan worden gereguleerd als de reclame-uiting deel uitmaakt van een dergelijk bouwwerk. De invloed manifesteert zich dan via de welstandsnota waaraan een bouwplan moet worden getoetst. In de welstandsnota zouden dan eisen kunnen worden opgenomen ten aanzien van de reclame-uitingen. Nadeel hiervan is dat de reclameregels dan weer versnipperd worden aangebo- 8

9 den : in beleidsregels in de vorm van de welstandsnota en in de Apv in de vorm van wettelijke voorschriften Privaatrechtelijke overeenkomst Voor de volledigheid wordt hier vermeld het bestaan van het instrument van de overeenkomst. Dit betreft een (in de regel) privaatrechtelijke bevoegdheid waarvan de gemeente in beginsel gebruik mag maken. Dat is niet het geval als daardoor deze bevoegdheid wordt misbruikt (artikel 3:13 BW) en/of in strijd met het (on)geschreven publiekrecht wordt uitgeoefend (artikel 3:14 BW). Daarnaast kunnen beperkingen voortvloeien uit de (openbare) aard van de zaak waarop de bevoegdheid betrekking heeft. Ten slotte is de zogenoemde doorkruisingsleer van belang. Op grond hiervan is de privaatrechtelijke weg geblokkeerd als door het volgen daarvan een publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar wordt doorkruist. In sommige gevallen kan de privaatrechtelijke overeenkomst uitkomst bieden. Nadeel hieraan is evenwel dat een overeenkomst slechts op vrijwillige basis tot stand kan komen. De wederpartij kan niet worden gedwongen een handtekening onder een contract te zetten. Tevens is de totstandkoming van een dergelijk contract vaak een tijdrovende bezigheid. Vandaar dat deze mogelijk hier niet wordt gezien als reële mogelijkheid ter vervanging van reclamebeleidsregels Effecten Afhankelijk van het gekozen instrument, of de combinatie daarvan, kunnen een aantal effecten in meer of mindere mate optreden: Kostenbesparing De publiekrechtelijke toestemming is met afstand het duurste instrument. Dit vanwege de wettelijk voorgeschreven totstandkomings- en rechtsbeschermingsprocedure, de kans op fouten alsmede het (eventuele) arbeidsintensieve maatwerk. Hierbij past overigens de relativerende opmerking dat ook in het geval van een publiekrechtelijke toestemming meer dan eens standaardvoorschriften worden gehanteerd en geen gebruik wordt gemaakt van rechtsbeschermingsmogelijkheden. In dat geval is er overigens des te meer reden de publiekrechtelijke toestemming te vervangen door een ander instrument (bijvoorbeeld door algemene regels). Algemene regels hebben overigens mede als voordeel dat geen totstandkomingskosten hoeven te worden gemaakt in het individuele geval. De totstandkomingskosten worden één keer gemaakt: bij het op- en vaststellen van de verordening. Tevens kan tegen algemene regels niet (rechtstreeks) worden opgekomen bij de rechter. Kortom, vervanging van het instrument van de publiekrechtelijke toestemming door algemene regels, zal per saldo leiden tot een kostenvermindering voor de gemeente en lastenafname voor de burger Deregulering In de maatschappij leeft breed de terechte gedachte dat de regelgeving in het algemeen te veelomvattend en nodeloos ingewikkeld is. Dit leidt tot irritatie bij de betrokkenen, lange doorlooptijden, grote kans op fouten, geschillen en hoge kosten. Om het vertrouwen van de burger te blijven behouden, de kosten te be- 9

10 heersen en toezicht te kunnen houden op de naleving van de regels, is vermindering van de regeldruk onvermijdelijk. Beleidsregels gelden naast de regels in de Apv en versterken het gevoel dat de regeldruk toeneemt, hetgeen overigens niet het geval is als de beleidsregels als wettelijke voorschriften in de Apv worden opgenomen Handhaving De gedachte zou kunnen postvatten dat als gevolg van de verschuiving van publiekrechtelijke toestemmingen naar algemene regels, de toezicht- en handhavingslasten evenredig zullen toenemen. Dat is niet aannemelijk. Algemene regels zijn immers niets anders dan vergunningvoorschriften in de verpakking van een verordening. Alleen indien de algemene regels ingewikkelder en/of meer omvattend dan de vergunningvoorschriften zijn, kan de toezicht- en handhavingstaak toenemen Kosten Uit het hierboven gestelde kan worden afgeleid dat de vervanging van het toestemmingstelsel door algemene regels, leidt tot kostenreductie. Daarbij is een kanttekening op zijn plaats. Om te komen tot deze kostenreductie zullen namelijk eveneens kosten moeten worden gemaakt ten behoeve van het tot stand brengen van de wijzigingen. Verder moet worden bedacht dat de administratieve krachten en vergunningverleners van de Omgevingsdienst MER zich de nieuwe regelgeving eigen zullen moeten maken. Deregulering gaat daardoor gepaard met opleidingskosten. Ten slotte mag niet uit het oog worden verloren dat (een deel van) de bij het verlenen van publiekrechtelijke toestemming door de gemeente te maken kosten, worden verhaald op de aanvrager in de vorm van het heffen van leges. Het betreft het verhaal van kosten die zijn gemaakt ten behoeve van het geven van publiekrechtelijke toestemming. Nu wordt 67,-- leges geheven per reclamevergunning. Dit bedrag staat niet in verhouding tot de te leveren dienst en de inning van de leges tezamen. Anders gezegd, de leges dekken de gemeentelijke kosten niet. In het geval van algemene regels zijn de te verhalen kosten nihil. Dan ontbreekt immers een (directe) dienst op basis waarvan leges kan worden geheven Conclusie Hierboven is vastgesteld dat algemene regels een zeer bruikbaar alternatief zijn voor het vaststellen van beleidsregels. Door middel van algemene regels kan recht worden gedaan aan de wens van de gemeenteraad en beter invulling worden gegeven aan de hierboven in hoofdstuk 2 genoemde uitgangspunten. Om het grootst mogelijke positieve effect te bereiken wat betreft kostenbesparing en deregulering, dient te worden afgezien van het koppelen van de algemene regels aan een meldplicht, toestemmingsplicht en/of beleidsregels. De aard van de reclameproblematiek leent zich ervoor dit instrument op deze manier toe te passen. 6. Algemene reclameregels Voortbordurend op de in paragraaf 5.5. getrokken conclusie wordt hierna het bovenstaande vertaald naar algemene regels die een plaats moeten krijgen in de Apv. Omwille van de duidelijkheid is het raadzaam ervoor te kiezen dat de regels worden opgenomen in één afzonderlijke Afdeling die wordt toegevoegd aan 10

11 Hoofdstuk 4 van de Apv: Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Bij het opstellen van deze algemene regels, die in de plaats komen van de huidige reclameregels in de Apv, gelden de volgende uitgangspunten: 6.1. Definitie De reikwijdte van de problematiek wordt bepaald door de definitie van het begrip reclame. In de huidige Apv is enkel het begrip handelsreclame gedefinieerd. Overwogen moet worden of de definitie wordt uitgebreid Spanningsveld Dat reclame als (potentieel) probleem wordt opgevat is het gevolg van het spanningsveld tussen enerzijds het belang van de reclamemaker en anderzijds het belang van de leefomgeving. De eerste heeft als doel een zo groot mogelijk publiek bereiken met diens boodschap. Dit impliceert meestal dat de reclame in het oog moet springen en op de juiste plaats moet worden gemaakt. De leefomgeving is echter in de meeste gevallen gebaat bij een bepaalde vorm van rust in de omgeving die niet wordt geassocieerd met reclame-uitingen. Het streven is om in dit spanningsveld aan beide haaks op elkaar staande belangen zoveel mogelijk recht te doen, waarbij de kwaliteit van de leefomgeving als leidend principe geldt. In de algemene regels zal deze kwaliteit moeten worden geconcretiseerd Systeem In de nieuwe Apv-afdeling zullen zogenoemde algemene regels worden opgenomen. Het komt er op neer dat in deze algemene regels wordt aangegeven dat reclame-uitingen op het grondgebied van de gemeente verboden zijn, tenzij aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Worden deze voorwaarden in acht genomen, dan is de reclame-uiting geoorloofd. Is de reclame-uiting in strijd met de algemene regels en dus verboden, dan staan het college handhavingsmiddelen ten dienst. Het is zinvol in de algemene regels onderscheid te maken in: - handelsreclame door middel van omgevingsvergunningplichtige bouwwerken; - handelsreclame door middel van niet-omgevingsvergunningplichtige bouwwerken; - handelsreclame anderszins; - andere reclame Voorwaarden Des poedels kern zijn de voorwaarden die worden opgenomen in de algemene regels. Daarin zal in ieder geval aandacht worden geschonken aan de volgende aspecten: - verbod op strijd met bestemmingsplan en beheersverordening; - verbod op strijd met de wet in formele zin en de grondwet; - de huidige regels in de Apv; - uiterlijke verschijningsvorm: kleur, afmeting, verlichting; - plaats van de reclame-uitingen (aanwijzen straten, pleinen, aanplakborden); - aard van de reclame-uiting (reclame voor evenementen buiten Roerdalen); - tijdelijkheid inclusief seizoensgebondenheid (bijv. asperges) van bepaalde reclame-uitingen; - geoorloofdheid reclame is gebiedsafhankelijk; - veelvoorkomende situatie (abri s, makelaarsborden, projectborden); 11

12 - auto s met reclame-uitingen. Voor de goede orde, het is onmogelijk de algemene regels zodanig te formuleren dat steeds maar één interpretatie mogelijk is. De praktijk is daarvoor te divers. Ook met beleidsregels wordt dit probleem niet opgelost. Wel kunnen de regels die deel zouden uitmaken van het beleid, vrijwel één op één worden opgenomen in de algemene regels Handhaving Omdat de reclamemaker niet altijd gemakkelijk te achterhalen is en een dwangsomprocedure duur is in relatie tot het te bereiken effect, verdient het overweging in de Apv een bijzondere vorm van bestuursdwang op te nemen in de vorm van de mogelijkheid voor het college om illegale reclameborden (na waarschuwing) na een bepaalde tijd af te voeren naar de gemeenteloods. De reclamemaker krijgt vervolgens gedurende een bepaalde (korte) periode de gelegenheid de reclame op te halen na betaling van een bestuursrechtelijke boete. 7. MER Van de MER-gemeenten heeft op dit moment alleen Echt-Susteren een lichte vorm van algemene regels ten aanzien van reclamevergunning. Voor bepaalde reclame-uitingen is geen publiekrechtelijke toestemming nodig in Echt-Susteren. Voor de overige reclame-uitingen geldt het toestemmingsvereiste nog. Gelet op het bestaan van de Gemeenschappelijke Regeling MER ligt het in de rede bij de totstandkoming van de algemene reclameregels daar waar mogelijk de samenwerking te zoeken met de andere MER-gemeenten. Daarbij zou moeten worden gestreefd naar het zoveel mogelijk uniformeren van de reclameregels. 8. Communicatie Als wordt ingestemd met de afschaffing van het toestemmingstelsel voor reclame-uitingen, is het zaak dat hierover duidelijk wordt gecommuniceerd met de burger. Dit kan misverstanden en handhavingsacties voorkomen. 9. Wens van de gemeenteraad Zoals in de inleiding vermeld lagen een aantal reden ten grondslag aan de wens van de gemeenteraad om een heldere beleidsnota reclamebeleid aan de raad te presenteren. Hieronder deze redenen met, gezien het bovenstaande, de reactie van het college: Raad: de gemeente geen dan wel onduidelijk beleid voert omtrent het toestaan respectievelijk het verbieden van reclame-uitingen ; Reactie college: er is momenteel geen reclamebeleid; Raad: daardoor de burger alsmede de adverterende winkelier of vereniging niet weet waar men aan toe is ; Reactie college: dit is deels correct. De huidige reclameregels staan verspreid in de Apv en kennen een aantal nog niet ingevulde open normen. Niettemin moet worden bedacht dat volledige duidelijkheid alleen kan worden gegeven als alle reclame-uitingen niet (meer) worden gereguleerd; 12

13 Raad: reclame-uitingen geen obstakels mogen vormen voor voetgangers, gehandicapten, etc. ; Reactie college: dit betreft nu reeds een toetsingscriterium bij de verlening van reclamevergunningen (zie art. 2:10 A, lid 2, onder a en c); Raad: het reclamebeleid moet passen binnen de gemeentelijke toekomstvisie, onder andere op het gebied van recreatie en toerisme. ; Reactie college: In de toekomstvisie Roerdalen 25 wordt niets expliciet gezegd over reclame-uitingen. Wel wordt op bladzijde 7 kwaliteit als leidend criterium aangemerkt bij de inrichting van de leefomgeving. Vanuit het besef dat kwaliteit niet objectief definieerbaar is, geldt dit criterium eveneens bij de opstelling van de algemene reclameregels. 10. Voorstel Gelet op het voorgaande wordt voorgesteld een afdeling toe te voegen aan de Apv waarin reclame-uitingen worden gereguleerd. Daarbij wordt geen gebruik meer gemaakt van het instrument van de publiekrechtelijke toestemming. In plaats daarvan zal een algemeen verbod op reclame gelden tenzij wordt voldaan aan de in de Apv neergelegde voorwaarden. Bij de opstelling van deze voorwaarden geldt hetgeen hier is vermeld in paragraaf 6.4. als leidend. 13