Milieuaansprakelijkheid en zorgplichten in de Omgevingswet

Transcriptie

1 Milieuaansprakelijkheid en zorgplichten in de Omgevingswet Prof. mr. G.A. van der Veen Rijksuniversiteit Groningen Oratie 14 oktober 2014 Pagina 1 van 12

2 Milieuaansprakelijkheid en zorgplichten in de Omgevingswet Prof. mr. G.A. van der Veen Rijksuniversiteit Groningen Oratie 14 oktober Geachte leden van het College van Bestuur, geachte dames en heren, Inleiding Afgelopen vrijdag was de brand bij Chemie-Pack weer in het nieuws. Die brand kennen wij allemaal nog. Toen de brand uitbrak, op 5 januari 2011, stonden er tanks met 23 en een half duizend liter aan giftige, bijtende en brandbare vloeistoffen. De tanks explodeerden, waardoor die chemicaliën vrijkwamen en aan de brand bijdroegen. Het blussen van de brand leverde grote hoeveelheden verontreinigd bluswater op. Dat is verspreid geraakt op het terrein en in de omgeving, maar ook in de bodem en in het grondwater. Bij zulke voor het milieu schadelijke calamiteiten nemen overheden doorgaans het voortouw. Zij nemen besluiten om de nodige maatregelen in gang te zetten. Doorgaans nemen zij die maatregelen zelf. Zij dragen dus in eerste aanleg zelf de kosten. Dat was hier ook zo. Via bestuursrechtelijke handhavingsbesluiten is Chemie-Pack voor de kosten aansprakelijk gesteld. Die aansprakelijkstellingen leidden tot het nieuws van afgelopen vrijdag. De betrokken overheden hebben een schikking met het bedrijf getroffen. Van de geschatte schade van 71 miljoen euro betaalt Chemie-Pack iets meer dan 4 miljoen euro. Met de schikking zijn de procedures over handhaving en aansprakelijkstellingen beëindigd. Wij kunnen nu dus een balans opmaken. Ik wil dat vanmiddag doen aan de hand van de komende Omgevingswet. Wat kunnen wij bij zo n calamiteit verwachten van de Omgevingswet, in het bijzonder op het vlak van zorgplichten en milieuaansprakelijkheid? De Omgevingswet De Omgevingswet is een al veelbesproken wetsvoorstel dat de Regering op 17 juni van dit jaar aan de Tweede Kamer heeft aangeboden. Het voorstel bevat een zeer ingrijpende en verregaand integrale stelselherziening van het Omgevingsrecht. In 2018 moet de wet in werking treden. Nu is het omgevingsrecht verbrokkeld. Het is verdeeld over tientallen wetten. Er zijn onder Pagina 2 van 12

3 meer aparte wetten voor milieu, bodem, water, ruimtelijke ordening en infrastructuur. De Omgevingswet moet de verschillende wetten in één wet integreren en dus van veelheid eenheid maken. De Omgevingswet zal in belangrijke mate de agenda dicteren van mijn vakgebied, het milieurecht. Voor zowel de praktijk als de wetenschap is de Omgevingswet een grote uitdaging. De Omgevingswet bouwt voort op het geldende recht. Dat komt dus eerst aan bod. Het geldende recht In het geldende recht hebben wij te maken met de complexiteit van de veelheid. Het is goed om steeds onderscheid te maken tussen specifieke gedragsregels ter bescherming van een bepaalde milieucomponent, en het verschijnsel zorgplicht. Specifieke gedragsregels Eerst de specifieke gedragsregels. Die richten zich op (ten eerste) het milieu in brede zin, (ten tweede) het water en (ten derde) de bodem. De voornaamste wetten zijn de Wet milieubeheer, de Waterwet en de Wet bodembescherming. De Wet milieubeheer richt zich op inrichtingen. Dat zijn wel heel kort gezegd industriële en andere commerciële bedrijvigheden die plaatsvinden binnen een bepaalde begrenzing (dus op een klein of groter terrein). Chemie-Pack was een inrichting, maar ook kleinere bedrijven zullen al snel inrichtingen zijn. Voor inrichtingen kan een milieuvergunning vereist zijn, maar meestal gelden algemene regels. Zo moeten bedrijven die met gevaarlijke vloeistoffen werken, bodembeschermende voorzieningen hebben, zoals een vloeistofdichte vloer. Worden de regels overtreden, dan moet het bevoegd gezag handhavend optreden, door de drijver van de inrichting een last onder dwangsom of bestuursdwang op te leggen. In zeer spoedeisende gevallen kan dat bevoegd gezag zelf optreden en pas later een besluit op papier zetten. Dat dient dan vooral als titel voor kostenverhaal. De handhavingsinstrumenten staan in de algemene bestuursrechtelijke wet, de Algemene wet bestuursrecht. Wat nu als het in een inrichting fout gaat? Denk aan een overzichtelijk ongeluk, zoals een omvallend vat olie, of aan een ongeluk dat het einde van de inrichting oplevert. Indien zich in een inrichting zo n ongewoon voorval voordoet, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, moet de drijver van de inrichting alle maatregelen treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd om de gevolgen voor het milieu van die gebeurtenis te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken, zo zegt artikel 17.1 van de Wet milieubeheer. Pagina 3 van 12

4 Inherent aan het drijven van een inrichting is dus de plicht om maatregelen te treffen als het fout gaat. Het bevoegd gezag kan die plicht handhaven. Het bevoegd gezag is tegenwoordig doorgaans het gemeentebestuur. Om binnen de tijd te blijven zal ik het kortweg hebben over de verschillende overheden, zoals de gemeente, waar ik de besturen van de afzonderlijke openbare lichamen bedoel. De Waterwet is de tweede relevante wet. Artikel 6.2 daarvan, behelst een verbod om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij daartoe een vergunning is verleend of op grond van een algemene regel een vrijstelling geldt. Stoffen zijn afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen. Bij branden vrijkomende stoffen, al dan niet vermengd met bluswater, zijn zonder meer dat soort stoffen. De Waterwet wordt niet door gemeenten, maar in hoofdzaak door Waterschappen uitgevoerd en gehandhaafd. Hier is het dus het Waterschap, dat bij grote spoed zelf maatregelen treft en achter kostenverhaal aan moet. De Wet bodembescherming tenslotte, komt vooral in beeld bij de sanering van de bodem. Dat is vaak een kwestie van de lange adem. Wie verontreiniging van bodem of grondwater wil aanpakken, moet onder meer beschrijven wanneer welke maatregelen genomen worden. De Wet bodembescherming kent een aantal publiekrechtelijke instrumenten om bedrijven tot sanering aan te zetten, en heeft als vangnet sanering door de overheid met kostenverhaal achteraf. Het bevoegd gezag bij de toepassing van de Wet bodembescherming is de provincie. In de praktijk is bodemsanering bij calamiteiten het sluitstuk. De provincie is dus de laatste in de rij van het kostenverhaal en loopt dus een risico, dat het geld van het betrokken bedrijf al is opgegaan aan verhaalsacties van andere overheden. Zorgplichten We komen dan bij een onderdeel uit de titel. Er zijn ook zorgplichten. Zorgplichten zijn omstreden. Terecht heeft Biezeveld, mijn voorganger op deze plaats, kritisch aandacht aan het verschijnsel besteed. Zorgplichten beogen zonder al te gedetailleerde normstelling de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven voor het milieu te stimuleren of te versterken. Zorgplichten zouden de regeldruk kunnen beperken, omdat zij tot op zekere hoogte kunnen dienen als alternatief voor gedetailleerde en daardoor uitgebreide normstelling. De ene zorgplicht gaat daarin verder dan de andere. Hoe verder de zorgplicht gaat in het vervangen van gedetailleerde normstelling, des te sterker komen vragen van rechtszekerheid op. Er is een grens aan de mate waarin van burgers en bedrijven gevraagd mag worden om zelf te bedenken hoe zij moeten handelen. Te sterker is er een grens aan handhavend optreden, wanneer de overheid meent dat burgers of bedrijven zonder sturing van voorschriften de zorgplicht verkeerd hebben uitgelegd. Pagina 4 van 12

5 Ik beperk mij nu tot de zorgplichten die de verantwoordelijkheid leggen op een ieder om zorg te dragen voor een schoon milieu, of voor een schone bodem. Op grond van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer dient eenieder voldoende zorg voor het milieu in acht te nemen. Dat betekent in ieder geval dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden, dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten of alle maatregelen te nemen, als dat redelijkerwijs gevergd kan worden, om die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Artikel 1.1a Wet milieubeheer bestrijkt de hele breedte van het milieu en heeft dus betrekking op alle handelingen die het milieu kunnen schaden. Artikel 13 van de Wet bodembescherming zit iets anders in elkaar. Ook hier gaat het om maatregelen die men redelijkerwijs moet treffen, als het fout gaat. Het gaat alleen niet om alle denkbare handelingen, maar alleen om een aantal specifiek genoemde handelingen, zoals het brengen van stoffen in de bodem. Wat leren beide artikelen? Zij leren dat er in het milieurecht zorgplichten bestaan met mogelijkerwijs verstrekkende verplichtingen voor eenieder die bepaalde handelingen verricht. De vraag is gerezen of zo n norm ook tot handhaving door het bestuur mag leiden. Is het toelaatbaar om een weinig richting gevende norm als een zorgplicht met handhaving te bedreigen? De antwoorden verschillen. Blijkens vaste jurisprudentie is de zorgplicht van de Wet bodembescherming zelfstandig handhaafbaar. Het bevoegd gezag kan op basis van de zorgplicht handhavend optreden. Bij de zorgplicht uit de Wet milieubeheer mag dat niet. Die geldt alleen als ondersteuning van andere normen, en dus meer als symboolwetgeving. Zo bevestigde de Afdeling bestuursrechtspraak in een langlopende zaak uit mijn advocatenpraktijk dat artikel 1.1a van de Wet milieubeheer geen betekenis heeft, wanneer de vergunning wordt nageleefd. Tussenstand Het is tijd voor een tussenstand. Dat is de complexiteit van de veelheid. In het huidige recht komen bij een calamiteit als een serieuze brand met serieuze milieugevolgen ten minste drie wetten in beeld, ieder met hun eigen besturen. Bijzondere voorvallen worden geregeld en er zijn zorgplichten. De zorgplichten verschillen naar mogelijkheid van handhaafbaarheid. Tenslotte leidt de ene wet eerder tot (overheids)ingrijpen en kostenverhaal dan de andere. Versnippering alom! Er is dus reden genoeg om de komende Omgevingswet te bezien. De Omgevingswet Het voorstel voor de Omgevingswet beoogt onder meer grote delen van de Wet milieubeheer en de Waterwet te vervangen, maar bijvoorbeeld nog niet de Wet bodembescherming. Ook biedt Pagina 5 van 12

6 het voorstel nog geen regeling voor milieuaansprakelijkheid. Wij bezien eerst, wat het voorstel regelt. Dat zijn weer specifieke gedragsregels en zorgplichten. Specifieke gedragsregels Ik bespreek nu de specifieke gedragsregels. De Omgevingswet kent vrij gewone regelingen voor activiteiten die het milieu of het oppervlaktewater kunnen bedreigen. Zo is het verboden zonder omgevingsvergunning of in strijd met algemene regels een milieubelastende activiteit of een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een zuiveringtechnisch werk te verrichten. De Omgevingswet kent ook vrij normale regelingen voor de handhaving. Die komt uit bij de Algemene wet bestuursrecht met de last onder bestuursdwang en de dwangsom. In zoverre verandert er weinig en dat lijkt in principe ook het geval te zijn bij het bevoegd gezag. Het voorstel legt de nadruk op de gemeente. Het kent wel veel uitzonderingen op die hoofdregel, zodat ook de provincie en het waterschap in beeld blijven. De gemeente zal dus wel het voortouw nemen bij overtredingen op het land en het waterschap bij overtredingen die het oppervlaktewater raken. Let dus op, dat de provincie bij calamiteiten à la Chemie-Pack niet buiten beeld is geraakt: de Wet bodembescherming blijft nog bestaan en dus ook de bevoegdheid van de provincie. Het wordt interessanter bij de beoogde regeling voor ongewone voorvallen, want die lijkt in goed Nederlands too much. Een ongewoon voorval is hier een gebeurtenis, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk of calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan. De veroorzaker moet weer de bekende maatregelen treffen die redelijkerwijs van hem gevergd kunnen worden. Het lijkt wederom hetzelfde als eerder, maar let op! Omdat de wet de hele breedte van de fysieke leefomgeving bestrijkt en dus niet alleen het milieu, wordt nu ook voor het terrein van de Waterwet een complete regeling voorzien. Dat lijkt niet erg, maar de regeling wijst diverse gezagen aan, die allen zelfstandig bevoegd kunnen zijn. Meer in het bijzonder zegt artikel 19.5 dat het gemeentebestuur maatregelen kan treffen, als niet direct duidelijk is wie het bevoegd gezag is. Het is fijn dat er altijd een gezag is. Het probleem kan alleen zijn, dat overdaad niet baat maar schaadt. Het is best denkbaar dat verschillende overheden bij calamiteiten naar elkaar gaan wijzen. Dat zou kunnen als zij vrezen dat hun kosten van maatregelen toch niet vergoed worden, bijvoorbeeld wanneer de bodem van de kas van het in vlammen opgegane bedrijf in zicht is. Dan is goed denkbaar, dat tijd verloren gaat aan gesoebat, wie het voortouw moet nemen omdat niemand zijn overheidsgeld wil inzetten. Dat draagt niet bij aan milieuherstel. De Memorie van Toelichting lijkt dit punt niet te onderkennen. Die meldt namelijk vroom: Vaak Pagina 6 van 12

7 zal bij een ongewoon voorval sprake zijn van samenloop van bevoegdheden van verschillende bestuursorganen. Dat is bijvoorbeeld aan de orde bij een calamiteit met gevolgen voor bodem, grondwater en oppervlaktewater. In dat geval kunnen bestuursorganen afspreken wie het voortouw neemt bij het onmiddellijke optreden en het treffen van eventuele maatregelen en afstemmen welke maatregelen worden genomen. Hiervoor is in het wetsvoorstel geen uitgebreide coördinatieregeling opgenomen. De afspraken hierover kunnen ad hoc tussen bestuursorganen worden gemaakt, of in het kader van de samenwerking in omgevingsdiensten of in het kader van het provinciaal handhaving-overleg. Einde citaat. Overleg is natuurlijk goed, maar overleg op basis van duidelijke regels of met een stok achter de deur is beter. Als niemand wil bewegen, moet toch een keuze gemaakt worden. Het voorstel zegt daar niets over. Wat moet er dan wel gebeuren? Denkt u met mij mee. Misschien een rigide rangorde van bevoegde gezagen? Misschien een beperkter bereik van de ongewoon voorvallenregeling? Misschien een vorm van wettelijke kostendeling over alle overheden die bevoegd zouden kunnen zijn? Dat laatste snijdt de band los tussen de maatregelen zelf, die ieder bevoegd gezag wel nodig zal vinden, en de kosten, die geen bevoegd gezag als enige op zich wil nemen. Wat dat laatste betreft, wie toch al weet dat hij (mede) moet betalen, is wellicht kordater om het heft in eigen handen te nemen. Of zou dan toch maar de rijksoverheid het voortouw moeten nemen, al dan niet met een coördinerende taak? Dat rakelt de vraag op, op welke bestuurslaag zulke milieuhandhaving het beste ondergebracht kan worden. Hier kunnen bestuursrecht en bestuurskunde elkaar goed aanvullen. Hoe dan ook, het ineenschuiven van wettelijke kaders brengt een stapeling van bevoegdheden uit al die wettelijke kaders. Dat lijkt too much. Zorgplicht Dan de zorgplichten. Voor het gemak zijn er twee: een algemene zorgplicht en meer specifieke zorgplichten. Ik kan nog niet zoveel zeggen over de meer specifieke zorgplichten. Die moeten nog opgenomen worden in een onderliggende regeling, een algemene maatregel van bestuur. Volgens de memorie van toelichting is namelijk voor een aantal onderwerpen een concretere omschrijving van de zorgplicht gewenst, om mensen meer houvast te geven. De Memorie van toelichting neemt als voorbeeld de al besproken zorgplicht uit de Wet bodembescherming. Mij lijkt zo n precisering noodzakelijk. De algemene zorgplicht van de Omgevingswet is namelijk buitengewoon breed, maar ook buitengewoon vaag. Wat behelst zij? Volgens artikel 1.6 draagt een ieder voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving. Volgens artikel 1.7 is een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de Pagina 7 van 12

8 fysieke leefomgeving, onder meer verplicht om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen of die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Artikel 1.8 vervolgens, beperkt de reikwijdte wat. Aan de zorgplicht wordt voldaan als men zich heeft gehouden aan een vergunning of algemene regels voor een bepaalde activiteit. De breedte van de zorgplicht blijkt wel uit de toelichting. Die zegt het volgende: Ten eerste omvat de zorgplicht meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: naast het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en natte rijkswaterstaatswerken (Waterbesluit) geldt de zorgplicht van het wetsvoorstel ook voor infrastructuur en andere watersystemen (..). Tot slot dekt de zorgplicht de veiligheid van de fysieke leefomgeving in de volle breedte, terwijl op dit moment alleen een zorgplicht bestaat voor de veiligheid van bouwwerken en het milieu. Einde citaat. Zo n buitengewoon brede en tegelijkertijd buitengewoon vage zorgplicht lijkt mij niet wenselijk. De algemene zorgplicht van de Wet milieubeheer was al vaag en voegt mede daardoor weinig aan het recht toe. Wat is nu de kans dat een norm die mede door haar vaagheid weinig aan het recht toevoegt, door een verbreding van haar reikwijdte aan betekenis gaat winnen? Een toegenomen vaagheid kan ook tot nog meer terughoudendheid van de bestuursrechter leiden, en dus tot vernietiging van besluiten die ten onrechte op de zorgplicht zijn gebaseerd. Wat is overigens precies de fysieke leefomgeving? De wet geeft geen definitie. De reikwijdte is dus niet bekend. Ook daarom is het maar de vraag, wat de zorgplicht oplevert. Bovendien heeft het huidige recht geen onaanvaardbare lacunes. De regering ziet dat laatste anders. De regering zegt dat de zorgplicht een rechtvaardigingsgrond voor bestuursrechtelijke handhaving biedt in gevallen van onmiskenbare strijd met de zorgplicht. Volgens de regering is het niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren, bijvoorbeeld met een vergunningplicht of algemene regels. De algemene zorgplicht moet daarom als vangnet fungeren. Dat vangnet zou vooral van belang zijn bij activiteiten of gevolgen van activiteiten die onmiskenbaar in strijd zijn met de zorgplicht, maar die niet of nog niet nader zijn gereguleerd omdat de wetgever ze niet heeft voorzien, of bij activiteiten die normaliter geen problemen veroorzaken en daarom niet zijn gereguleerd, maar die in specifieke gevallen onacceptabele gevolgen hebben. De regering geeft als voorbeeld dat het meestal geen probleem is als paadjes uitslijten door het dagelijks geleiden van vee. De zorgplicht kan echter worden ingeroepen als een dergelijk paadje ontstaat op een waterkering, wat onacceptabel kan zijn wegens de bijdrage die de grasmat levert aan de stabiliteit van de waterkering. Ik zie hier geen noodzaak voor een zorgplicht, want welke spoed is er en wat is er spoedeisend mogelijk? Het bestuur mag pas ingrijpen als degene die de activiteit verricht, weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat concreet handelen of nalaten kan leiden tot nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving, en dus weet of zou moeten weten dat hij de zorgplicht schendt. Volgens de regering kan het bevoegd gezag eventueel na een waarschuwing een last afgeven waarin concreet staat aangegeven wat van de betrokkene wordt verlangd, op straffe Pagina 8 van 12

9 van verbeurte van een dwangsom of inzet van bestuursdwang. Dat alles kost tijd. In die tijd had ook een algemeen verbindend voorschrift zoals een verbod tot betreden met vee opgesteld kunnen worden, of misschien beter nog een verbod om de stabiliteit van een waterkering in gevaar te brengen. Bij zo n paadje over een waterkering is een algemeen verbod sowieso wijzer. Dat kan jegens eenieder worden ingeroepen, maar de geconcretiseerde zorgplicht geldt alleen voor degene die een waarschuwing heeft gekregen. Daar komt bij dat zo n waarschuwing vermoedelijk een besluit is in de zin van mijn favoriete Awb-artikel, artikel 1:3, en dat daarover dus valt te procederen. Die waarschuwing is een rechtsoordeel en het uitlokken van handhaving door de gedraging voort te zetten, levert een onevenredig belastende weg op. Hier zien we overigens dat het omgevingsrecht geen eiland is. Het staat in wisselwerking met het algemene bestuursrecht en roept dus ook vragen van algemeen bestuursrechtelijke aard op. Wij moeten daar wat mee en wellicht zijn de preadviezen van de VAR van vorig jaar daarvoor nuttig. Terug naar de zorgplicht. Procederen over het besluitbegrip verdraagt zich slecht met spoed, maar lijkt inherent aan bestuurlijke uitleg van de inhoud van de zorgplicht. Tegen een algemeen verbindend voorschrift kan niet direct bestuursrechtelijk geprocedeerd worden. Ook daarom is de zorgplicht niet het beste voor de waterkering. Kort en goed, er moet geen rechtsfiguur gezocht worden bij een probleem dat eenvoudig op een betere manier opgelost kan worden. Ik begrijp verder, dat ook de regering de zorgplicht op zich als te vaag beschouwt en dus vindt dat het bestuur deze in concreto moet uitleggen. Dat is dus feitelijk normstelling door het bestuur zelf, en niet door de wetgever. Dat past matig bij het legaliteitsbeginsel, maar het wordt nog iets erger. Volgens de regering is in minder duidelijke gevallen bestuursrechtelijke handhaving van de algemene zorgplicht alleen mogelijk als de overtreding voortduurt nadat eerst afspraken zijn gemaakt over de invulling van de zorgplicht. Op dat moment is er immers alsnog sprake van onmiskenbare strijd met de zorgplicht, aldus de regering. Zo kan men dus via afspraken tot onmiskenbaarheid komen en worden in wezen bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten ingezet ter handhaving van afspraken. Dat overschrijdt grenzen van rechtszekerheid en valt lastig te rijmen met de artikelen 5:1 en 5:4 Awb. Die artikelen stellen de bestuurlijke handhavingsinstrumenten alleen ter beschikking voor de handhaving van wettelijke voorschriften. Ik ben dus geen voorstander van de algemene zorgplicht uit het voorstel. Die is een te rechtsonzekere figuur. Dat moet ook voor het bevoegd gezag een probleem zijn. Bij serieuze gevallen, zoals een geval Chemie-Pack, durf ik overheden geen handhaving via deze zorgplicht aan te raden. Als iedereen zo terughoudend wordt, richt ze weinig schade aan. Onschadelijkheid door onbruik lijkt mij echter niet het doel van wetsartikelen te zijn. Pagina 9 van 12

10 Milieuaansprakelijkheid De keerzijde van handhaving is het tweede onderwerp van vanmiddag: de milieuaansprakelijkheid. Wanneer de overheid in beeld is, is milieuaansprakelijkheid doorgaans de keerzijde van de publiekrechtelijke regelingen die handhavingsbevoegdheden aan overheden geven. Milieuaansprakelijkheid is in belangrijke mate de pendant van bevoegdheden om bestuurlijke lasten op te leggen. Met die lasten moeten personen of bedrijven overgaan tot naleving van de milieuregelgeving, zich houden aan zorgplichten of maatregelen treffen ter voorkoming of beperking van de milieugevolgen van een ongewoon voorval. De aansprakelijkheidskant zit uiteraard daarin, dat degene die de handeling moet verrichten, in het overgrote deel van de gevallen zelf de kosten moet dragen. Verricht de overheid de handeling in zijn plaats, dan komt kostenverhaal door die overheid in beeld. Milieuaansprakelijkheid jegens de overheid is dus goeddeels publiekrecht. De normstelling komt uit het publiekrecht, de handhaving loopt via het publiekrecht en betalingen ook, via kostenverhaal met de geldschuldenregeling van de Awb. Het is dus begrijpelijk, dat bij rampen van het kaliber Chemie-Pack de klassieke milieuaansprakelijkheid uit het burgerlijk recht naar de achtergrond is verschoven. Daarmee is niet alles gezegd. Ik wil nog ingaan op aansprakelijkheden in de Wet bodembescherming. Die moeten nog in de Omgevingswet verwerkt worden. De vraag is, of rampen van het kaliber Chemie-Pack tot enige aanvulling nopen. Aansprakelijkheden in de Wet bodembescherming Wellicht had u in 1980 nog een zwart-wittelevisie. Ook op een kleurentelevisie kon u mannen in witte pakken zien. Die mannen saneerden een woonwijk in Lekkerkerk, gefinancierd door de overheid. Toch gold het beginsel van de vervuiler betaalt. Dus moesten de kosten verhaald worden. Voor dat kostenverhaal werden privaatrechtelijke aansprakelijkstellingen ingezet, maar met weinig succes. Mijn bodemvrienden en -vriendinnen kennen nog de schok van het arrest Staat/Van Amersfoort, tien jaar na Lekkerkerk. De relativiteit van de onrechtmatige daad heeft succesvol kostenverhaal verhinderd, en daarmee de relevantie van het privaatrecht beperkt. De wetgever heeft gereageerd met publiekrechtelijke instrumenten ter handhaving van saneringsplichten. Zo is er intussen een saneringsplicht voor bedrijventerreinen, die ook geldt als de eigenaar geen enkele betrokkenheid bij de vervuiling heeft gehad. Dat is heel hard, maar bevestigt de keuze van de wetgever om saneringskosten bij voorkeur niet bij de overheid te leggen of te houden. Wat willen we dan nog extra? Meer publiekrecht. Daarvoor komen we weer terug bij rampen van het kaliber Chemie-Pack. Het ging om een groot Pagina 10 van 12

11 gebied dat is afgebrand en vervuild is geraakt. Waarschijnlijk maken overheden bij zulke rampen meer saneringskosten, dan zij op het getroffen bedrijf kunnen verhalen. Tegelijkertijd is het waarschijnlijk dat ook eigenaren van andere percelen de gevolgen van een dergelijke ramp ondervinden. Vervuiling van bodem of grondwater stopt immers niet bij de perceelsgrens. Ook hun percelen zullen in de overheidssanering meegenomen moeten worden. Misschien zou aan afzonderlijke eigenaren een saneringsplicht opgelegd kunnen worden, maar dat is onwerkbaar. Bij rampen zijn overheidssanering dus de regel, ook voor aangrenzend eigenaren. Die hebben baat van de sanering, omdat hun vervuilingsprobleem op kosten van een ander wordt opgelost. Waarom zou tegenover hun baat een restschuld van de overheid moeten staan? Waarom zouden, anders geformuleerd, de kosten in dit geval wel bij de overheid moeten blijven? Dat lijkt mij om een civielrechtelijke verhaalsterm te benutten ongerechtvaardigd. Het is redelijk dat door sanering gebate derden een bijdrage leveren, wanneer voldoende duidelijk is welke kosten niet op de veroorzaker zijn te verhalen. Ik bepleit een aparte publiekrechtelijke verhaalsbevoegdheid, waarmee zo nodig kosten van overheidssaneringen à la Chemie-Pack bij betrokken eigenaren in rekening kunnen worden gebracht. Die spoort met de gewone saneringsplicht voor bedrijventerreinen: die maakt de eigenaar aansprakelijk voor zijn eigen saneringskosten. Daartegen kunnen natuurlijk argumenten worden ingebracht. Het is zo dat zulke kosten vooral in het algemeen belang worden gemaakt. Het verhaal van dat soort kosten komt echter vaker voor. Denk aan het grondexploitatieplan, waarmee de gemeente kosten van voorzieningen van openbaar nut op grondeigenaren kan verhalen. Het is ook zo dat een dergelijk verhaal op gespannen voet kan staan met kostenverhaal op de eerst aangewezene, de veroorzaker. Dat hoeft niet aan een regeling in de weg te staan, indien verhaal mogelijk is, voor zover niet anderszins voldoende verzekerd is dat kosten vergoed worden. Het kan zijn dat de kosten van zulke verhaalsacties niet tegen de baten opwegen. Dat kan, maar ik pleit niet voor een verhaalsplicht, alleen voor een bevoegdheid. Balans Het is tijd voor een balans. Bij een calamiteit met effect op het milieu en verschillende milieucomponenten, zoals het oppervlaktewater en de bodem, hebben wij nu een grote variatie van rechtsfiguren, met diverse bevoegdheden en mogelijke zorgen van kostenverhaal. De vraag is, of de Omgevingswet hier verbetering brengt. Het antwoord is: nog niet. Wij hebben op de rechtenfaculteit een groot deskundige op het gebied van empirisch onderzoek Pagina 11 van 12

12 in het bestuursrecht. Dat is professor Marseille. Hij zal direct beamen dat het statistisch onverantwoord is om aan de hand van één enkel praktijkgeval, zoals een geval als Chemie- Pack, een beoordeling van een grote wetgevingsoperatie als de Omgevingswet te geven. Tegelijkertijd kan ook één voorbeeld iets opleveren. Dat is de vrees dat minder regels meer problemen opleveren. Waar ligt dat aan? Allereerst zijn afzonderlijke instrumenten uit de diverse wetten opeen gestapeld. Denk aan de algemene zorgplicht uit de Wet milieubeheer. Het lijkt mij een illusie dat verbreding van die vage figuur een beter resultaat oplevert. Als de algemene zorgplicht al moet blijven, dan graag beperkt tot het huidige domein van het milieu. Dat bevordert wel weer verbrokkeling, maar dat kan onvermijdelijk zijn. Ten tweede lijken de besturen opeen gestapeld. De besturen van de gemeente, het waterschap en de provincie zijn nu op afzonderlijke milieucomponenten bevoegd. De Omgevingswet stapelt de besturen en maakt weinig keuzes voor een daadwerkelijke bevoegdheidsverdeling. De stapeling van instrumenten en bevoegdheden dwingen echter juist tot nadenken over scherpere keuzes in de bestuurlijke bevoegdheidsverdeling, al was het maar om voortvarend optreden te bevorderen. Moet alles dus maar blijven zoals het was? Nee natuurlijk. Bij de bodem zagen wij dat privaatrechtelijke aansprakelijkheden zijn ingehaald door publiekrechtelijke saneringsplichten. Een daarmee inhoudelijk overeenkomend publiekrechtelijk verhaalsrecht bij overheidssaneringen zou ik een begrijpelijke aanvulling voor de Omgevingswet vinden. Ik rond af. Wij staan aan het begin van een lang traject met de Omgevingswet. Het lovenswaardige streven van die wet noopt tot verder denken, onder meer over bevoegdheden, bevoegdheidsverdelingen en het aansprakelijkheidsrecht. Met chemie tussen de praktijk en deze prachtige positie hoop ik daaraan bij te dragen. In ieder geval moet de Omgevingswet niet de complexiteit van de veelheid inruilen voor de complexiteit van de eenheid. Ik heb gezegd. Pagina 12 van 12