Statenvoorstel nr. PS/2012/841

Transcriptie

1 Statenvoorstel nr. PS/2012/841 Datum GS-kenmerk Inlichtingen bij 9 oktober / mw. J.A. Welmers, telefoon JA.Welmers@overijssel.nl Aan Provinciale Staten Onderwerp Financiële ontwikkelingen (wet HOF en schatkistbankieren) Bijlagen I. Ontwerpbesluit nr. PS/2012/841 (bijgevoegd) II. IPO reactie Wet HOF (bijgevoegd) III. IPO reactie wetsvoorstel Schatkistbankieren (bijgevoegd) Samenvatting van het voorgestelde besluit In deze nota wordt u geïnformeerd over de actuele ontwikkelingen rond de wet HOF, het Schatkistbankieren en de financiële gevolgen van deze wetgeving voor de provincie Overijssel. De intensieve lobby op de wet HOF heeft duidelijk effect gehad. Het definitieve wetsvoorstel is op een aantal punten positief veranderd. Maar er is meer nodig. Het ingediende wetsvoorstel HOF kent nog een te eenzijdige benadering van de Europese Verdragen; de samenhang met het bredere economische beleid wordt nauwelijks gelegd. Ook wordt onvoldoende rekening gehouden met de begrotingssystematiek van decentrale overheden. Een negatief EMU saldo is vooral een boekhoudkundig probleem en geen financieel probleem, bij een sluitende begroting op basis van het baten-lastenstelsel. De macro-normering geeft flexibiliteit maar lost het probleem niet op bij een collectief tekort en geeft voeding voor een nieuwe bron van (bestuurlijke) overleggen en drukte. Kortom, investeringen in de regionale economie lopen nog steeds ernstig gevaar. Dit wordt versterkt door de voorgenomen wetgeving tot verplicht Schatkistbankieren. Deze maatregel zal leiden tot een sterk verminderd rendement tot circa 25 miljoen per jaar. Het wetsvoorstel tast de provinciale autonomie ernstig aan. De Kerntakenbegroting 2013 kent geen EMU-neutraliteit. In de nota wordt een aantal EMU mitigerende maatregelen geschetst en worden ook de afwegingen gegeven die een rol spelen bij het toepassen daarvan. Afhankelijk van het verloop van het besluitvormingstraject rond het Schatkistbankieren en de Wet HOF zal het College in het voorjaar van 2013 komen met een aanpak voor de totale financiële problematiek. Inleiding en probleemstelling In de afgelopen maanden hebben wij u diverse malen geïnformeerd over de Wet Houdbare OverheidsFinancien en het Schatkistbankieren, een tweetal ontwikkelingen dat grote gevolgen

2 kan hebben voor de provinciale financiën. In de vergadering van juli jl. heeft uw Staten aan het College gevraagd om deze ontwikkelingen in de context te plaatsen van de Overijsselse Kerntakenbegroting 2013 en uw Staten mee te nemen in de afwegingen en keuzes die in dit kader mogelijk gemaakt zullen moeten worden. De Wet HOF De situatie in Europa laat zien dat door het ontbreken van begrotingsdiscipline in een aantal landen in de eurozone, serieuze risico s voor de economische groei en de financiële stabiliteit zijn opgetreden voor alle Europese lidstaten. Om in de toekomst dergelijke situaties te voorkomen heeft de Europese Raad in 2011 afgesproken om strengere maatregelen te treffen tegen landen die het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) niet of onvoldoende naleven en begrotingsdiscipline steviger te verankeren op nationaal niveau. In de huidige Nederlandse situatie ontbreekt op dit moment nationale wetgeving over de Europese en nationale begrotingsregels 1. Met de Wet Houdbare OverheidsFinanciën (HOF) beoogt de Rijksoverheid in deze lacune te voorzien. Omdat ook gemeenten, provincies en waterschappen bijdragen aan het begrotingstekort van de collectieve sector, bepaalt het wetvoorstel dat niet alleen het Rijk maar ook de decentrale overheden zich moeten houden aan de doelstellingen uit het aangescherpte SGP. Via de wet HOF worden decentrale overheden gehouden een gelijkwaardige inspanning te leveren aan de EU-normen door het treffen van adequate maatregelen. In de wet HOF wordt het budgettaire beleid van provincies, gemeenten en waterschappen genormeerd. Dat gebeurt door aan het begin van elke kabinetsperiode normen op te leggen voor het maximum aandeel in het toegestane tekort van 3% (Bruto Binnenlands Product (BBP); het aandeel in het terugbrengen van het totaal tekort tot de middellange termijn doelstelling; én het maximum aandeel in de overheidsschuld van 60 % BBP. Dit is niet helemaal nieuw. Administratief wordt de macro begrotingsnorm voor Nederland sinds 2005 naar de decentrale overheden doorvertaald (0,5%), verdeeld over de verschillende overheidslagen (0,07% voor de provincies) en via de zogenoemde referentiewaarde specifiek voor elke gemeente, provincie vastgesteld. De referentiewaarde, het toegestane tekort voor Overijssel bedraagt 83 miljoen euro voor het jaar Beheersing van het EMU-saldo is daarmee een gezamenlijke opgave voor het Rijk en de decentrale overheden. Regels omtrent het trendmatige begrotingsbeleid hadden geen wettelijke grondslag maar werden vastgesteld door het kabinet aan het begin van een kabinetsperiode. Een bevestiging van deze afspraken is in 2011 opgenomen in het Bestuursakkoord tussen Rijk, IPO, VNG, en UvW. Verschil tussen de oude situatie en een situatie onder de wet HOF is dat in de wet de hoofdlijnen zijn opgenomen van de wijze van het toezicht op het naleven van de vastgestelde referentiewaarden. Er kunnen voortaan sancties worden opgelegd indien het toegestane tekort 1 Wel biedt artikel 7, wet FIDO de minister de mogelijkheid om in te grijpen: Indien een dreigende overschrijding van de 3% norm voor het EMU-saldo van de overheid door een ongewenste ontwikkeling van het EMU-saldo van de openbare lichamen wordt veroorzaakt, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld ter beheersing van het EMU-saldo van de openbare lichamen. 2 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

3 wordt overschreden. Het Rijk zal bij dreigende overschrijding in bestuurlijk overleg treden met provincies, gemeenten en waterschappen over het gezamenlijk terugdringen van het EMUtekort. Als laatste stap in de handhavingketen kunnen boetes worden opgelegd. De door de EU aan Nederland opgelegde sancties/boetes worden doorvertaald naar de decentrale overheid. Ter illustratie: Een eventuele boete zal de grootte hebben van 0,2% van het BBP van het voorgaande jaar in Nederland en kan daarmee leiden tot een sanctie in de vorm van een generieke korting op het gemeente en/of provinciefonds van 1,2 miljard. De wet HOF 2 is op 24 september jl. ingediend bij de Tweede Kamer. Gezien de drukte op de plenaire agenda en de schriftelijk inbrengtermijn ligt het niet in de verwachting dat de wet voor het einde van het jaar door de Tweede Kamer wordt behandeld. De afgelopen maanden hebben minister De Jager (Financien), minister Spies (Binnenlandse Zaken) en staatssecretaris Atsma (Infrastructuur & Milieu) meerdere malen overlegd met Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). Op basis van die gesprekken en de ingewonnen adviezen is het oorspronkelijke wetvoorstel op een beperkt aantal punten aangepast. Meest in het oog springend is het loslaten van specifieke eisen ten aanzien van de maximale EMU-tekorten van afzonderlijke gemeentes, provincies en waterschappen. In plaats daarvan wordt er een maximum gesteld aan het EMU-tekort van alle decentrale overheden samen. Er wordt aangegeven dat de wet op deze wijze meer ruimte geeft aan lokale investeringen 3. Welke bijdrage de decentrale overheden exact leveren aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën wordt steeds na overleg met de koepelorganisaties aan het begin van iedere kabinetsperiode vastgesteld. In 2012 en 2013 is het aandeel van de decentrale overheden in het totale EMU-tekort op basis van bestuurlijke afspraken gemaximeerd op 0,5% BBP. De komende jaren moeten het Rijk en de decentrale overheden samen optrekken bij het streven naar begrotingsevenwicht. Dat betekent dat de wederzijdse EMU-tekorten, mede op basis van de wet HOF, geleidelijk afgebouwd moeten worden In de wet blijft de verantwoordelijkheid van de decentrale overheden tot de beheersing van het EMU-saldo onveranderd overeind. Via de periodieke informatie die door het CBS wordt verstrekt worden de koepels en individuele overheden geïnformeerd. Wanneer op basis van realisatiecijfers blijkt dat de het collectieve EMU-saldo van de gemeenten, provincies en waterschappen gezamenlijk de collectieve norm overschrijdt, vindt bestuurlijk overleg plaats. In dat bestuurlijk overleg is ruimte voor afspraken over een gezamenlijk verbeterpad. Wanneer dit onvoldoende resultaat oplevert kan een generieke sanctie aan de provincies 2 De wetteksten, de (kritische) adviezen van de Raad voor Financiële verhoudingen en de Raad van State zijn via de website van het ministerie van Financiën te raadplegen. 3 Ook de aanwezige reserves ontstaan door te sparen voor investeringen of door het verkopen van deelnemingen, kunnen een reden zijn om extra ruimte te geven aan de decentrale (of nationale) overheden om het EMU-saldo te belasten (wet HOF, memorie van toelichting, pag. 25). Wanneer decentrale overheden in het bestuurlijk overleg voorafgaand aan de vaststelling van de gelijkwaardige inspanning van de decentrale overheden kunnen aantonen dat bijvoorbeeld investeringen in opdracht van het Rijk er toe leiden dat het EMU saldo van de decentrale overheden zodanig belast wordt, dat op voorhand duidelijk is dat de inspanning van de decentrale overheden in het bereiken van de Europese begrotingsdoelstellingen niet realiseerbaar is, kan aan de decentrale overheden extra ruimte in het EMU- saldo worden toegekend (wet HOF, memorie van toelichting, pag. 26/27). Statenvoorstel nr. PS/2012/841 3

4 worden opgelegd, ook als er geen sprake is van een Europese boete 4. Een sanctie wordt collectief omgeslagen door een korting toe te passen op de op het provinciefonds. Of de sanctie individueel wordt doorvertaald is onderwerp van overleg en mede afhankelijk van de omvang van de overschrijding. De intensieve politieke en ambtelijke lobby hebben duidelijk effect gehad, er is winst behaald. Het definitieve wetsvoorstel is op een aantal punten positief veranderd. Er worden voorzichtige openingen ( zou een reden kunnen zijn ) geboden voor het doen van investeringen en er is sprake van een wellicht meer flexibele macrosturing. Maar we zijn er nog niet. Het wetsvoorstel geeft voeding voor een nieuwe bron van (bestuurlijke) overleggen en drukte. Voor het collectief aan decentrale overheden wordt met de ingediende wet de begrotingsvrijheid en investeringsvrijheid onveranderd ingeperkt. Ook over een overgangsperiode wordt niet gerept. Ook de sanctiebepaling in geval bij niet overschrijden van de Europese norm is niet verdwenen. Hoeveel ruimte de decentrale overheden wordt geboden om het EMU-saldo te belasten blijft uiteindelijk een politiek bestuurlijke keuze. De ruimte die aan de decentrale overheden gegeven wordt, wordt immers door het Rijk ingeleverd: uiteindelijk moet het EMU saldo van de totale collectieve sector structureel in evenwicht worden gebracht en voldoen aan de eisen uit het SGP. In haar reactie op het wetsvoorstel heeft het IPO haar blijvende, grote zorgen rond het wetsvoorstel aan de tweede kamer geuit in termen als te eenzijdig, ridicuul, onproductief en onwerkzaam (bijlage 2). Wij zullen via de politieke en ambtelijke lijnen de lobby tegen de (laatste) negatieve effecten van deze wet onveranderd voortzetten. Verschil in begrotingsregimes Om te kunnen toetsen of een lidstaat binnen de Europesenormen blijft, is door de Europese Unie een instrumentarium uitgewerkt met als doel om op een consistente, betrouwbare en kwantitatieve manier de economie van elke EU-lidstaat met die van andere EU-lidstaten te kunnen vergelijken. Het Europese Systeem van Rekeningen 1995 (ESR95) legt de richtlijnen hiervoor vast. Volgens ESR95 wordt het EMU-saldo bepaald met inachtneming van het transactiestelsel: ontvangsten en uitgaven tellen mee in het kalenderjaar waarin de onderliggende transactie plaatsvindt of de economische waarde wordt gecreëerd. In het geval van investeringen betekent dit dat investeringen meetellen in het jaar dat de economische waarde van de activa wordt opgebouwd. Het is dus niet zo dat de gehele investering ineens meetelt op het moment dat de verplichting wordt aangegaan. Als het drie jaar duurt voor een weg wordt aangelegd en ieder jaar 1/3 van de weg wordt afgerond, dan telt de investering in die drie jaar steeds voor 1/3 mee. Als de weg in één jaar wordt aangelegd, dan telt de investering in één jaar mee. De last in de exploitatie bepaald bij de investering de belasting van het EMU-saldo. Het boekhoudkundige stelsel dat in Nederland op decentrale overheden wordt toegepast wijkt hiervan af. Op dit moment geldt voor decentrale overheden de eis dat hun begroting een structureel sluitend saldo van baten en lasten toont. Met name voor investeringen en reserves leidt dit tot een belangrijk verschil. Volgens het baten- en lastenstelsel wordt het saldo alleen 4 Artikel 6 van de wet HOF geeft de specifieke handelswijze voor de situatie waarin geen sprake is van een Europese boete. De korting heeft gedurende maximaal drie jaar het karakter van een renteloos depot en valt vrij als er gedurende een periode van drie jaar, twee jaar geen sprake is van een overschrijding. 4 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

5 belast door afschrijvingen op investeringen. Terwijl volgens het transactiestelsel het bedrag van de gerealiseerde investering ten laste van het saldo komt. Voor reserves geldt dat volgens het baten-lastenstelsel de vorming van reserves de exploitatiesaldo belast en het interen van reserves de exploitatiesaldo ontlast. Volgens het transactiestelsel hebben beide transacties geen invloed op het saldo. Dit verschil in boekhoudmethode veroorzaakt dat decentrale overheden die volgens het baten- en lastenstelsel hun begroting in evenwicht hebben, volgens de ESR-regels toch een tekort kunnen hebben. Namelijk, een investering die vanuit de reserves wordt gedekt, is volgens het baten-lastenstelsel neutraal, maar wordt volgens het transactiestelsel volledig ten laste van het saldo gebracht in het jaar waarin de investering wordt gedaan. Er ontstaat dus een negatief EMU saldo. Er is een vertaalslag nodig om van het baten en lastenstelsel naar het transactiestelsel volgens de internationale richtlijnen te komen. Hiervoor wordt het exploitatiesaldo gecorrigeerd voor een aantal items dat op transactiebasis tot een kaststoom leidt. De belangrijkste verschillen tussen de twee stelsels zijn als volgt samen te vatten: Wel in de exploitatie, niet in de EMU berekening afschrijvingen toevoegingen voorzieningen boekresultaten verkoop aandelen superdividenden overige verrekeningen stortingen/onttrekkingen aan reserves Niet in de exploitatie, wel in de EMU berekening investeringen aan- en verkopen grond onttrekkingen voorzieningen De bestedingsruimte in EMU termen is daarmee substantieel anders dan de ruimte onder het batenlasten-stelsel. In de praktijk geven de beoogde investeringen de grootste verschuivingen. EMU saldo EMU saldo Referentie onttrekking primitieve realisatie waarden DIA/IIO begroting (mln) 5 (mln) en KvO (mln) (mln) De emu-cijfers zijn gebaseerd op de gepubliceerde waarden in de begrotingen van de provincie Overijssel en de door het CBS afgegeven realisatiewaarden. De realisatiewaarde voor 2011 is nog niet definitief, hier kunnen door het CBS nog correcties op worden uitgevoerd. De realisatiewaarde voor 2012 is berekend op basis van de actuele cijfers tot medio Statenvoorstel nr. PS/2012/841 5

6 In de bovenstaande tabel wordt het beeld gegeven van de EMU realisatie van de afgelopen jaren voor Overijssel. Mede door de uitvoering van ons investeringsagenda s DIA, IIO en KvO heeft Overijssel in 2010 en 2011 de EMU normen flink overschreden. Bij een ongewijzigd beleid zal dat de komende jaren wederom het geval zijn. Zoals in bovenstaande tabel wordt weergegeven verwachten wij voor 2012 een EMU tekort van 192 miljoen euro. Dit tekort zal in de komende maanden verder oplopen door de begrotingswijzigingen die samenhangen met de investeringsbesluiten die na september aan u zijn voorgelegd. De wet HOF maakt geen onderscheid tussen de reguliere begroting en investeringen uit reserves. Voor wet HOF vormen beide begrotingen een communicerend vat met elkaar. Dat betekent dat als reguliere investeringen of prestaties worden gedekt door een reserve ( al dan niet de Kracht van Overijssel reserve) er een EMU-tekort onstaat ten aanzien van deze investeringen of prestaties. Andersom geldt dat, indien er een overschot ontstaat tussen de reguliere prestaties en investeringen en de dekking hiervan, dit extra ruimte creëert voor de investeringen in Kracht van Overijssel. Voor het jaar 2013 zijn alleen de ramingen opgenomen van de projecten/programma s waarvan het investeringsbesluit uiterlijk september 2012 door PS is genomen. Voor de jaren na 2013 zijn alleen ramingen binnen kerntaak 7 Economie en Cultuur als onttrekking uit de reserve KvO opgenomen. In het bijlagenboek bij de Kerntakenbegroting 2013 prognosticeren wij een tekort van 137 miljoen voor Zonder verdere ingrepen zal het gerealiseerde tekort hier in 2013 uiteindelijk flink negatief van afwijken. Het onderstaande figuur laat een indicatief verloop zien van de uitgaven die betrekking heeft op Kracht van Overijssel, volgens ESR-begrotingsregels en de limiet volgens Wet HOF. Deze limiet is een ingeschatte afgeleide van de referentiewaarde in het EMU-tekort die Overijssel zou kunnen krijgen toebedeeld. Niet alle investeringen zijn in bovenstaand schema verwerkt omdat nog niet van alle investeringen een investeringsbesluit is vastgesteld. Maar het effect van Wet HOF is wel duidelijk. 6 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

7 Oplossingsrichtingen In de afgelopen maanden is een aantal mogelijkheden onderzocht om het EMU saldo positief te beïnvloeden en de effecten van de wet HOF te verzachten. Daarbij zijn in principe drie hoofdwegen te bewandelen. De wegen onderscheiden zich door de mate waarin de effecten van de Wet HOF kunnen worden verzacht. Categorie 1: een niet ESR-neutrale transactie die het toekomstige EMU-saldo verbetert De beoogde inwerkingtreding van de wet is 1 januari Een overschrijding van het toegestane EMU-saldo zal niet eerder dan in 2013 tot een sanctie vanuit Den Haag leiden. Wanneer middelen vóór de inwerkingtreding van de Wet HOF worden besteed, leidt dit tot een verslechtering van het EMU-saldo in 2012, en tot een relatieve verbetering in 2013 en eventueel volgende jaren. Er is een aantal opties om in 2012 een niet ESR-neutrale (EMU negatieve) actie uit te voeren die wel het EMU-saldo in 2013 en mogelijk volgende jaren verbetert. De mogelijkheden hiertoe worden op dit moment onderzocht, onder andere in overleg met de accountant en commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Kansen op dit gebied zullen nog dit jaar worden ingezet en via de tweede monitor Overijssel of in het jaarverslag ter besluitvorming aan uw Staten worden aangeboden. Toekomstige onherroepelijke verplichtingen reeds in 2012 uit te betalen aan de ontvanger. Daarmee is er sprake van een tekort in 2012, en wordt het tekort in volgende jaren verkleind. Deze maatregel raakt de boekhoudkundige principes en kan alleen onder specifieke voorwaarden plaatsvinden. Toekomstige, meerjarige subsidie of koopsom nog in 2012 te verwerken. In latere jaren ontstaat daardoor bestedingsruimte in het EMU saldo. Het nadeel is dat het uitvoeringsrisico toeneemt en de provinciale zeggenschap afneemt. Toegestane mogelijkheden om decentralisatie-uitkeringen administratief aan te merken als doeluitkering. Doeluitkeringen worden pas in de EMU berekening meegenomen op het moment dat de besteding plaatsvindt. Hierdoor zijn doeluitkeringen en de uitgaven die ermee te maken hebben, altijd ESR en EMU neutraal. Bij decentralisatie-uitkeringen leidt onderbesteding in jaar 1 tot een EMU overschot in jaar 1 en tot een tekort in jaar 2. Buy and rent transacties, waarbij onze provincie bijvoorbeeld gemeentelijke gebouwen overneemt die onderdeel uitmaken van de publieke dienstverlening. Denk hierbij aan musea. De aankoop van zo n gebouw zou dan leiden tot een lagere toekomstige subsidie omdat de huisvestingskosten wegvallen. Statenvoorstel nr. PS/2012/841 7

8 Categorie 2: een ESR-neutrale transactie die ook het toekomstige EMU-saldo verbetert De provincie voert een transactie uit die als ESR-neutraal (EMU-neutraal) kan worden aangemerkt. Hierdoor verdwijnt het desbetreffende bedrag uit de liquide middelen van de provincie, zonder als EMU-relevante uitgave te worden aangemerkt. Vervolgens besteedt de entiteit die over de middelen beschikt, deze volgens de provinciale doelstellingen en waarbij die uitgaven geen effect hebben op het EMU-saldo van de provincie. Indien de provincie middelen wil benutten zonder dat dit wordt aangemerkt als EMU-relevante uitgave, dan dient dit te gebeuren in het kader van een financiële transactie. Volgens de ESR systematiek worden financiële transacties niet meegenomen bij de berekening van het overheidstekort. De theorie hierachter is dat financiële transacties waardeneutraal zijn. Bijvoorbeeld: de overheid koopt (of verkoopt) een pakket aandelen ter waarde van 1 miljoen euro, en betaalt (of ontvangt) hiervoor 1 miljoen euro. De vermogenspositie van de overheid is door de transactie niet veranderd. Wanneer we het principe van een financiële transactie willen toepassen dient er een manier gevonden te worden om de gelden door middel van een financiële transactie buiten de deur te zetten en tegelijkertijd verzekerd te zijn van een mogelijkheid om het KvO programma te realiseren. Daarvoor is een aantal opties denkbaar met als achterliggende gedachte dat de liquide middelen worden ingeruild voor een toekomstige, regelmatige kasstroom. Deze kasstroom wordt dan door de provincie ingezet om de investeringsprogramma te bekostigen. Voorbeelden hiervan zijn: Het investeren in aandelen of andere niet financiële assets. De aandelen worden aangewezen als financiële transactie. De contante middelen zijn weg zonder negatief EMU effect. De rente en/of dividendopbrengsten worden vervolgens gebruikt om de EMU ruimte te vergroten voor investeringen. Het oprichten van een fonds waarbij de overheid eigen vermogen stort. De taak van het fonds is projecten te realiseren binnen gemaakte prestatie-afspraken. Afhankelijk van het voldoen aan de prestatie-eisen betaalt de provincie vergoeding, die het EMU saldo belast. Aan het eind van de looptijd worden de resterende middelen middels een EMU neutrale financiële transactie teruggestort. Voor ESR neutraliteit is het daarbij belangrijk dat het fonds wordt aangemerkt als marktproducent. Dat is het geval als het fonds op voldoende afstand staat van de overheid of meer dan 50% van de projecten bekostigt uit eigen inkomsten. Voorbeelden hiervan zijn Antwerpen Mobiel en Asfinaq in Oostenrijk. Categorie 3: een transactie die alleen een kasschuif effect heeft op het toekomstige EMU-saldo De provincie structureert een project zo dat de pieken van de betaling minder hoog zijn, of op een moment vallen waarop de provincie meer ruimte in haar EMU-saldo verwacht te hebben. 8 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

9 Daarbij tellen de betalingen echter wel mee bij de berekening van het saldo. Dit kan op verschillende manieren vorm krijgen: Temporiseren Het probleem dat door de invoering van de Wet HOF voor de provincie Overijssel ontstaat, is te herleiden is op een relatief klein aantal projecten: grosso modo is 20% van de grootste projecten verantwoordelijk voor ongeveer 90% van het investeringsvolume. Daarbij speelt het probleem vooral in 2015/16. Een mogelijke oplossing is om een klein aantal projecten te temporiseren, dat wil zeggen, niet in de periode uit te voeren, maar pas daarna. Hierdoor worden de pieken afgevlakt, de uitgaven dus beter verspreid in de tijd. Ook al lukt het hiermee mogelijk niet om de pieken terug te brengen binnen het wet HOF limiet, lagere pieken betekenen wel een lagere mogelijke boete. DBFM op projectniveau De afkorting DBFM staat voor een project waarin het ontwerp (design), de aanleg (build), de financiering (finance) en het onderhoud (maintain) in één contract worden aanbesteed. De contractlooptijd is dan meestal jaar, en de betalingen aan de opdrachtnemer beginnen pas bij oplevering van, bijvoorbeeld, de weg of de school. Vervolgens ontvangt de opdrachtnemer gedurende de contractlooptijd een vergoeding die afhankelijk is van de kwaliteit van de geleverde prestaties. In de meeste gevallen wordt een beschikbaarheidsvergoeding afgesproken. Dat betekent dat de vergoeding verlaagd wordt indien het desbetreffende gebouw of de infrastructuur niet of niet in de afgesproken kwaliteit beschikbaar is. Een voorbeeld hiervan: bij een DBFM project voor een weg is de vergoeding (mede) afhankelijk van de toestand van het wegdek. Als er sprake is van te veel slijtage, dan ontvangt de opdrachtnemer een lagere vergoeding. Hierdoor ontstaat een prikkel om de weg altijd zo te onderhouden dat voldaan wordt aan de vastgelegde kwaliteitseisen. DBFM voor een pakket van projecten Zoals boven gezegd is de toepassing van de DBFM aanpak vooral interessant bij projecten die over een voldoende schaalgrootte beschikken. Bij te kleine projecten dreigt de economische meerwaarde door de hogere transactiekosten teniet te worden gedaan. Daarnaast bestaat echter ook de mogelijkheid om meerdere, kleinere projecten te combineren en binnen één contract aan te besteden. Dit is in het verleden bijvoorbeeld in België gedaan, waar enerzijds ca. 200 scholen en anderzijds ca. 40 kunstgrasvelden in telkens één contract zijn aanbesteed. Het voordeel van zo n combinatie naast de boven genoemde algemene voordelen van DBFM is het schaalvoordeel dat ontstaat indien een opdrachtnemer meerdere soortgelijke werkzaamheden uitvoert. Een project dat volgens de DBFM systematiek wordt gerealiseerd, is meestal ESR neutraal, omdat het bouw- en het beschikbaarheidsrisico worden overgedragen aan een private partij. Dit betekent dat de investering (en EMU-last) in het project niet meteen wordt meegenomen bij de berekening van het tekort. De latere (beschikbaarheids-)betalingen worden daarentegen Statenvoorstel nr. PS/2012/841 9

10 wel meegenomen. Het effect hiervan is dat er geen sprake meer is van een éénmalige piek, maar van een uitgesmeerde betaling en een uitgesmeerde belasting van het EMU saldo. In de afgelopen jaren worden in Nederland steeds meer DBFM projecten gerealiseerd. In het begin ging het in bijna alle gevallen om wegen, maar inmiddels zijn er ook een aantal DBFMprojecten voor sociale infrastructuur, denk aan scholen, ziekenhuizen of gemeentehuizen. Het onderzoek naar de meerwaarde van DBFM projecten wordt met name op het terrein van mobiliteit verkend. Beleidsbeinvloeding Met de drie geschetste oplossingsrichtingen is de weg van de beleidsbeïnvloeding zeker nog niet afgesloten. Het IPO heeft zich in de lobby ook hard gemaakt voor het uitzonderen van investeringen uit reserves. In het aangepaste wetsvoorstel wordt verwezen naar de problematiek van het baten/lastenstelsel en worden de investeringen van decentrale overheden aangestipt. Op deze punten biedt het wetsvoorstel meer openingen dan voorheen. Ook de adviezen van de Raad voor Financiële verhoudingen en de Raad van State gaan op de specifieke problematiek van de investeringen in. Beide instanties hebben de minister geadviseerd om een praktisch hanteerbare benadering te kiezen waarbinnen de decentrale overheden kunnen investeren, binnen het kader van een sluitende begroting. De RvF heeft in haar rapport een aantal suggesties aangedragen waaronder het instellen van een investeringsfonds en een meerjarige EMU begroting. Het door de RvF aangedragen vereffening van EMU saldo van decentrale overheden onderling heeft met de macrosturing min of meer gestalte gekregen. Er zijn successen geboekt, maar nog onvoldoende. Wij zullen ons ook de komende maanden blijven inzetten om te komen tot een wetgeving die recht doet aan, past en werkt bij onze provincie. Afwegingskader De invoering van de wet HOF en het schatkistbankieren zal ons naar verwachting dwingen maatregelen te nemen. Wij hebben daarvoor een aantal oplossingsrichtingen geschetst. Het nemen van maatregelen willen wij weloverwogen doen plaatsvinden. Er is een groot aantal oplossingen theoretisch denkbaar. Toch komt niet iedere oplossing in aanmerking om daadwerkelijk geïmplementeerd te worden. Sommige oplossingen leiden ertoe dat de invloed van de provincie voor een bepaalde activiteit op afstand wordt gezet. Andere oplossingen zijn inefficiënt doordat bij de implementatie ervan meer geld, tijd en energie verloren gaat dan dat het project aan ontwikkeling oplevert. Wij willen bij de toekomstige afweging een aantal belangrijke economische en politiek-bestuurlijke factoren als beleidsuitgangspunt meenemen. 1. Beleidsvrijheid Provincie Overijssel Politieke beheersbaarheid De keuze voor een oplossing vergt een afweging over de wenselijke (politieke) invloed. De algemene regel hierbij is: hoe zekerder de provincie wil zijn dat de oplossing bijdraagt aan het verhelpen van het probleem dat naar verwachting door Wet HOF wordt gecreëerd, des te meer afstand dient ze te houden (en directie invloed/zeggenschap dat ze moet inleveren). Als het om politiek gevoelige en/of belangrijke projecten gaat, dan is dit mogelijk onwenselijk. Ook als 10 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

11 toekomstige flexibiliteit in de besluitvorming wenselijk is, is het op afstand zetten vaak minder zinvol. Beheersbaarheid van de begroting Het is wenselijk dat de provincie ook in de toekomst over de mogelijkheid beschikt om de begroting aan te passen aan nieuwe omstandigheden. Bijvoorbeeld: bij tegenvallende inkomsten kan het nodig zijn om ook de uitgaven te herprioriteren. Indien een groter deel van de uitgaven juridisch verplicht zijn, wordt de beheersbaarheid van de begroting kleiner. Flexibiliteit In de komende jaren kunnen externe omstandigheden ertoe leiden dat het beleid van de provincie aangepast dient te worden. Een voorbeeld hiervoor is de invoering van Wet HOF op dit moment. Omdat de provincie onvoldoende inkomstenstromen genereert voor haar investeringsambitie, en haar (voldoende) reserves mogelijk straks als gevolg van een externe ontwikkeling niet meer kan inzetten, dreigt ze flexibiliteit kwijt te raken. Voor een oplossing is het dus wenselijk dat de flexibiliteit tenminste behouden of zo mogelijk verhoogd wordt. 2. Juiste keuzes Economische waarde De oplossing mag geen economische waarde vernietigen. Hierbij is vooral een vergelijk met de nulsituatie interessant. Indien niets gedaan wordt, leidt het investeringsprogramma mogelijk tot een sanctie. Deze boete (verdisconteerd met de kans dat de macronorm wordt overschreden en er daadwerkelijk een boete wordt opgelegd) vertegenwoordigt een negatieve economische waarde. Het zou niet zinvol zijn om nu een oplossing te kiezen die een nog negatievere waarde heeft. Bijvoorbeeld: het zou mogelijk zijn om een aan te leggen weg van 40 km zo op te knippen dat gedurende vier jaar in totaal vier keer 10 km aanbesteed en gerealiseerd worden. De spreiding van de betalingen is wat betreft de ESR regels wel voordelig. Maar het kan ertoe leiden dat de aanleg van de weg veel duurder wordt, bijvoorbeeld omdat synergie-effecten niet gerealiseerd kunnen worden, of omdat er jarenlang sprake is van overlast voor de omgeving. Kortom, zo n oplossing zou economisch minder waardevol zijn en is daarom niet aan te bevelen. Risico s De oplossing mag er niet toe leiden dat de provincie onbeheersbare risico s op zich neemt. Het recente voorbeeld van een aantal woningcorporaties is in deze interessant. Het handelen in derivaten leek misschien op een gegeven moment een goed plan om in te spelen op marktontwikkelingen en/of op veranderende wet- en regelgeving. Maar de meeste woningcorporaties hebben inmiddels spijt van de toen genomen beslissingen. Passend bij overheidsactiviteiten Het is niet zinvol om, enkel om in te spelen op Wet HOF, te beginnen met het ontplooien van oneigenlijke activiteiten. Overheidsinstellingen worden over het algemeen actief indien er sprake is van marktfalen. Het is niet zinvol om, enkel omdat de Wet HOF wordt ingevoerd, af te wijken van deze wetmatigheid. Van belang is daarbij het besef dat door het toenemend toezicht vanuit de EU (de zogenaamde sixpack-afspraken) de komende tijd dit soort aanpassingen zeer kritisch zullen worden Statenvoorstel nr. PS/2012/841 11

12 beoordeeld. Het aangaan van PPS constructie is bijvoorbeeld wel het onderzoeken waard maar het is daarbij wel moeilijk aan te tonen dat aan de voorwaarden wordt voldaan. De EU heeft op grond van de SIXpak afspraken sinds kort meer bevoegdheden om de bron van de cijfers te bevragen (boekonderzoek ter plaatse). Ook informatie over verstrekte garanties zullen binnenkort beschikbaar moeten worden gesteld aan de EU. Onder de vigerende wetgeving bestond deze verplichting alleen nog uit aanlevering aan provinciale staten. Complexiteit Over het algemeen zijn oplossingen niet aan te raden die zo complex zijn dat ze nauwelijks nog aan een intelligente leek uit te leggen zijn. Schatkistbankieren Het demissionaire kabinet-rutte wil de decentrale overheden uiterlijk eind 2013 verplichten om te gaan Schatkistbankieren. Dit betekent dat de decentrale overheden per eind december 2013 hun tegoeden moeten aanhouden bij de Nederlandse Staat. In een brief aan de Tweede Kamer heeft minister De Jager de twee belangrijkste redenen voor dit besluit toegelicht: verlagen van de EMU-schuld en beperken van de risico s. 1. EMU-schuld verlagen Omdat er momenteel veel onrust is op de financiële markten over de schuldposities van overheden, wil het kabinet de overheidsschuld verlagen. Schatkistbankieren heeft een verlagend effect op de Nederlandse EMU-schuld. De EMU-schuld betreft de uitstaande schuld van de gehele overheid aan partijen buiten de overheid. Dit betekent dat de onderlinge schuldverhouding tussen overheidslagen tegen elkaar weggestreept wordt, waardoor de bruto-schuld daalt. Wanneer decentrale overheden hun tegoeden aanhouden in de Nederlandse schatkist, daalt de financieringsvraag van de Nederlandse staat op de financiële markten en het kabinet verwacht dat de overheidsschuld daardoor op termijn met enkele procentpunten kan dalen. 2. Beperken van de risico s Op dit moment houden decentrale overheden hun tegoeden aan bij financiële instellingen, in beleggingsfondsen en in staatsobligaties. De risico s bij deze uitzettingen zijn al beperkt vanwege recent aangescherpte regels (zoals minimale ratingvereisten). Het kabinet verwacht de risico s verder te kunnen verlagen door het geld in de schatkist aan te houden. Zoals eerder aangegeven zien wij het Schatkistbankieren als een aantasting van de provinciale autonomie. De maatregel zal leiden tot een sterk verminderd rendement. Dit betekent dat bij de huidige stand van de financiële middelen het rendement van circa 3% tot 1,5 % daalt. Afgezet tegen een belegd vermogen op dit moment van circa 1,6 miljard euro gaat het dan om circa 25 miljoen euro per jaar. Daarbij moet bedacht worden dat de beschikbare hoofdsom zal afnemen naarmate KvO verder in uitvoering komt, waardoor het exacte effect moeilijk is te ramen. De volgende effecten zullen in elk geval optreden: Wegvallen van al geregelde dekking voor KvO doordat het saldo daarvoor is ingezet. In dat saldo zijn de hoge renteopbrengsten op basis van de huidige portefeuilles opgenomen. Het effect over drie jaar is circa 30 miljoen euro minder dekking voor KvO gedurende deze coalitieperiode. De rentederving over 2013 zal enkele miljoen bedragen afhankelijk van de exacte overhevelingsmoment van onze 12 Statenvoorstel nr. PS/2012/841

13 vrije middelen naar de schatkist. De effecten van de verplichting tot schatkistbankieren zullen dus vanaf 2014 echt doorwerken in het budgettair perspectief. Wegvallen van rente-inkomsten in de structurele begroting na 2015, tussen 10 en 20 miljoen euro op jaarbasis, afhankelijk van de voortgang in KvO. Ten slotte kan als de huidige portefeuille voortijdig moet worden geliquideerd dit leiden tot extra verliezen en kosten die de opbrengst verlagen. Wij blijven ons onveranderd via de politieke en ambtelijke inzetten voor het terugdraaien van het besluit tot Schatkistbankieren. Het Schatkistbankieren zien wij als een aantasting van de autonome bevoegdheid van decentrale overheden. Naast de opbrengstenderving draagt het Schatkistbankieren veel minder bij aan de EMU-schuldreductie dan het Rijk verwacht. Eind september 2012 heeft het IPO nogmaals in een brief, de minister opgeroepen om de wet niet bij de Kamer in te dienen (bijlage 3). Vervolg De verkiezingsprogramma s van de verschillende partijen waren niet eenduidig als het gaat om de wet HOF. Dit biedt nog beïnvloedingsruimte. Maar de Europese normen staan en afhankelijk van de uitkomsten van het formatieproces zullen deze in wetgeving worden vastgelegd. De ruimte tot investeringen in onze provincie zal daarmee de komende jaren worden bepaald door de ruimte in het EMU saldo. Het optimaliseren van de begroting in EMU termen zal ook voor Overijssel werkelijkheid worden, onder condities die op dit moment nog niet geheel zijn uitgekristalliseerd. De begroting die in deze vergadering voorligt kent een structureel begrotingsevenwicht maar laat ook zien dat de EMU problematiek vanaf 2013 reëel is. De EMU uitgaven zijn niet in balans met de EMU inkomsten. Welke consequenties dit heeft onder de in de wet aangekondigde macro sturing is nog niet duidelijk; zijn er bijvoorbeeld decentrale overheden die in 2013 een EMU overschot kennen? Hoeveel ruimte laat het Rijk voor de investeringen uit vermogen? Hoeveel ruimte biedt een collectief verbeterpad voordat er tot sanctie wordt overgegaan? Het wetsvoorstel Schatkistbankieren is nog niet bij de Tweede Kamer ingediend en naar verwachting zal de wet Hof pas in het nieuwe jaar in de Tweede Kamer worden behandeld. Ook het uitwerken van de in deze nota geschetste oplossingenrichtingen rond de wet HOF vraagt tijd. De oplossingen kunnen daarbij niet los worden gezien van de teruglopende inkomsten door de verplichting tot Schatkistbankieren en mogelijke nieuwe bezuinigingen, voortvloeiende uit de formatiebesprekingen. Alle financiële effecten zullen in samenhang moeten worden bezien en de oplossingen zullen ook in samenhang moeten worden aangereikt. Oplossingsrichtingen die nog in het boekjaar 2012 om actie verlangen, zullen ten tijde van de tweede monitor Overijssel en/of het Jaarverslag aan u ter besluitvorming worden voorgelegd. De komende maanden zullen nodig zijn om de kansrijke oplossingsrichtingen verder te verkennen en uit te werken. In aanloop naar de Perspectiefnota 2014 zullen wij voorbereidingen treffen voor het uitwerken van een scenario waarin de wet HOF en de wet Schatkistbankieren werkelijkheid worden. Ons voornemen is om komend voorjaar hierover bij uw Staten terug te komen. Statenvoorstel nr. PS/2012/841 13

14 Voorstel Gelet op het voorgaande stellen wij u voor het besluit te nemen, als in concept in bijlage I verwoord. Gedeputeerde Staten van Overijssel, voorzitter, secretaris, Statenvooretei nr. PS 2012/841

15 Bijlage I Ontwerpbesluit nr. PS 2012/841 (gewijzigd) Provinciale Staten van Overijssel, gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten d.d..9 oktober kenmerk 2012/ overwegende 1. de financiële ontwikkelingen die in deze nota zijn geschetst; 2. het niet opportuun wordt geacht de Kerntakenbegroting 2013 op dit moment aan te passen; besluiten: het college opdracht te geven om in het voorjaar van 2013, afhankelijk van het verloop van het besluitvormingstraject rond het Schatkistbankieren en de Wet HOF, te komen met een aanpak voor de financiële problematiek. Zwolle, Provinciale Staten voornoemd, voorzitter, griffier, Statenvoorstel nr. PS 2012/841

16

17

18

19

20

21

22