Openbare aanbestedingen in de gww

Transcriptie

1 Openbare aanbestedingen in de gww Doelmatigheid van geschiktheidseisen Sander Hardeman Arno van der Vlist

2 Inhoudsopgave Conclusies op hoofdlijnen 7 1 Inleiding Aanleiding Doelstelling en onderzoeksvragen Leeswijzer 13 2 Ontwerp van openbare aanbestedingsprocedures Ontwerp Data openbare aanbestedingen Empirische analyse 23 3 Geschiktheidseisen en prijsvorming Prijsvorming Deelname aannemer Inschrijfbedrag Data Empirische analyse 47 4 Doelmatigheid van geschiktheidseisen Methodiek Scenario s Effect van omzeteis op de inschrijfbedragen 56 Referenties 59 EIB-publicaties 61 5

3 6

4 Conclusies op hoofdlijnen In dit onderzoek wordt gekeken naar de toepassing en de doelmatigheid van geschiktheidseisen bij openbare aanbestedingen van werk. Onderzocht wordt welke keuzes aanbesteders maken en welke kenmerken van invloed zijn op die keuzes tijdens het ontwerp van de aanbestedingsprocedure. Vervolgens wordt onderzocht welke invloed het ontwerp heeft op de uitkomst van de aanbesteding, door achtereenvolgens de deelname aan aanbestedingen en de inschrijfprijs te analyseren. Tenslotte gaan we in op de vraag onder welke condities geschiktheidseisen in openbare aanbesteding van werken in Nederland doelmatig zijn. Het onderzoek is gebaseerd op openbare aanbestedingen van gww-werken, welke zijn aangekondigd in de periode januari 2009 tot mei Hoewel een aanzienlijk deel van de markt voor openbare aanbestedingen van gww-werken in dit onderzoek is betrokken, is dit geen volledig overzicht. De gebruikte dataset omvat alleen aanbestedingen van gww-werken door Nederlandse gemeenten welke op prijs worden aanbesteed. In totaal hebben er in de onderzochte periode ongeveer openbare aanbestedingen van gww-werk door 322 van de in totaal 441 Nederlandse gemeenten plaatsgevonden. Ongeveer 88% van alle openbare aanbestedingen in de onderzochte periode werd gegund op prijs. De gebruikte dataset bevat 500 openbare aanbestedingen van werk, door 157 gemeenten, waarop in totaal inschrijvingen zijn gedaan door 850 verschillende aannemers. Het totaal van de aanneemsommen waarop dit onderzoek is gebaseerd bedraagt 317 miljoen. Conclusies en aanbevelingen We stellen vast dat aanbesteders kritisch moeten kijken naar de hoogte van referentie- en omzeteisen, vooral bij grote werken. Tenzij referentie- en omzeteisen een sterke positieve invloed hebben op de kwaliteit van het geleverde werk, kan het bij grotere werken maatschappelijk voordelig zijn deze geschiktheidseisen lager te stellen dan nu gebruikelijk is. Het aanpassen van de omzeteisen heeft daarbij een sterker effect dan het aanpassen van de referentie-eisen. Transactiekosten maken vooral bij kleinere werken een aanzienlijk deel uit van de aanneemsom door het grote aantal bieders. Mogelijkheden om de transactiekosten te verminderen moeten dan ook aangegrepen worden. Zo dienen aanbesteders referentie-eisen op uniforme wijze in de aankondiging op te nemen. In het aanbestedingsproces spelen tijds- en ruimtelijke aspecten een belangrijke rol: het moment van aanbesteden, de planning van de uitvoering en de locatie zijn van invloed op deelname en inschrijfbedragen. Een goede planning door de aanbesteder kan tot een lagere prijs leiden, een juiste timing van de inschrijver kan in een hogere opbrengst resulteren. 7

5 Aanbesteders Professionele aanbesteders stellen minder vaak eisen aan de jaaromzet van potentiële inschrijvers, evenals aanbesteders die een extern adviesbureau in de arm hebben genomen. Professionele aanbesteders lijken in de toepassing van geschiktheidseisen de risico s van de werken in te schatten. Zo stellen kleine gemeenten die minder ervaring hebben met openbare aanbesteding meer eisen om zich ervan te vergewissen dat de gww-werken naar behoren worden uitgevoerd. De keuze in het ontwerp lijkt tevens gerelateerd aan het type werk. Zo worden in de aanbestedingsprocedures van sportterreinen nauwelijks financiële of zowel technische als financiële geschiktheidseisen toegepast. Bij aanbestedingsprocedures van overige civieltechnische werken worden technische en/of financiële geschiktheidseisen vaker toegepast. De omvang van het werk en het verwachte aantal inschrijvers lijken geen verband te houden met de keuzes in het ontwerp. Kortom, aanbesteders lijken de mogelijke implicaties van geschiktheidseisen in termen van concurrentie en prijsvorming nauwelijks mee te nemen in de keuze van het ontwerp van openbare aanbestedingen. Aanbesteders van werken die op korte termijn moeten worden opgeleverd stellen over het algemeen vaker geschiktheidseisen. Effect op deelname Bedrijven voor welke de referentie-eis relatief hoog is in vergelijking tot de bedrijfsgrootte, schrijven minder vaak in op openbare aanbestedingen. Ditzelfde geldt voor bedrijven voor welke de omzeteis relatief hoog is. Daarnaast blijkt dat de toepassing van technische geschiktheidseisen bij kleine werken een negatief effect heeft op deelname. De meeste werken (ca. 83%) zijn echter van een zodanige omvang dat van technische geschiktheidseisen geen belemmerende werking meer uitgaat. Bedrijven die inschrijven doen dit vooral op werken in hun eigen regio. In periodes met veel aanbestedingen neemt de deelnamewaarschijnlijkheid per bedrijf af. Wanneer er 31% meer aanbestedingen plaatsvinden dan gemiddeld per week, zijn er 6% minder inschrijvers per aanbesteding. De deelname varieert ook met het type werk. Bij aanbestedingen van bruggen, tunnels en overig civieltechnisch werk schrijven meer bedrijven in dan bij overige werken (waaronder cultuurtechnisch en waterbouwkundig werk). Effect op prijs Het bedrag waarmee deelnemers inschrijven, wordt in de eerste plaats bepaald door eigenschappen van het werk zelf. Daarnaast zijn de inschrijfbedragen lager bij aanbestedingen met een groter aantal inschrijvers, voornamelijk als gevolg van toenemende concurrentie. Het inschrijfbedrag hangt ook samen met de afstand tussen vestigingsplaats van de inschrijver en plaats van het werk. Bedrijven die zich op 68 km van de bouwplaats bevinden, schrijven in met 3% hogere bedragen dan bedrijven op 35 km. Ook wanneer minder tijd beschikbaar is om het werk te voltooien, zijn de inschrijfbedragen hoger. Zo leidt een halvering van de beschikbare tijd tot 9% hogere inschrijfbedragen. In periodes dat de orderportefeuilles van gww-bedrijven meer gevuld zijn, zijn de inschrijvingen die zij doen bij openbare aanbestedingen ook hoger. Een toename van de orderportefeuille met 3% leidt tot 0,3% hogere inschrijfbedragen. De inschrijfbedragen van combinaties zijn 27% hoger dan de inschrijfbedragen van 8

6 aannemers die zelfstandig inschrijven, waarschijnlijk doordat bedrijven vooral combinaties vormen bij complexere (en daardoor duurdere) werken. Grotere bedrijven schrijven niet significant lager in dan kleinere bedrijven en inschrijvers die vaak tegen elkaar concurreren, schrijven niet significant lager in dan bedrijven die tegen veel verschillende inschrijvers concurreren. Doelmatigheid Het verhogen van de omzeteisen bij openbare aanbesteding leidt tot een afname van het aantal verwachte inschrijvers en tot hogere inschrijfbedragen. Het verlagen van de omzeteisen leidt tot lagere inschrijfbedragen. In tabel 1 is voor drie aanbestedingen, variërend in grootte, weergegeven hoe de totale kosten variëren bij een verandering van de referentie- en omzeteis, bij verschillende veronderstellingen over de transactiekosten. Het verlagen van de referentie-eis met 47% en van de omzeteis met 33% (dit zijn geen ongebruikelijke variaties in de geschiktheidseisen) bij een gemiddelde aanbesteding met een aanneemsom van leidt gemiddeld tot 1,4% lagere inschrijfbedragen. Rekening houdend met transactiekosten geeft dit een maatschappelijk voordeel van Wanneer de kwaliteit niet met meer dan afneemt, is deze verlaging van de omzeteis vanuit maatschappelijk oogpunt een rendabele keuze. Bij grotere projecten neemt het kosten/batensaldo verhoudingsgewijs sterk toe (ervan uitgaande dat de effecten symmetrisch zijn). Er zijn aanwijzingen dat opdrachten in de huidige praktijk van aanbesteden en inschrijven (bijvoorbeeld als gevolg van inschrijven onder de kostprijs) niet altijd terechtkomen bij de aannemer met de laagste kosten. Hierdoor vallen de daadwerkelijke maatschappelijke voordelen mogelijk lager uit dan door ons geschat. Het vraagt echter meer onderzoek om te bepalen hoe groot de maatschappelijke kosten zijn die ontstaan als gevolg van een suboptimale allocatie. In aanbestedingsprocedures waar ook kwaliteitsaspecten worden meegewogen bij de gunning, zoals bij economisch meest voordelige inschrijving (EMVI), spelen bij de deelnamebeslissing en het inschrijfbedrag mogelijk andere Tabel 1 Maatschappelijk voordeel bij het veranderen van de referentie- en omzeteis, voor drie verschillende projecten, in procenten van de aanneemsom Aanneemsom Gehanteerde Verlaging eisen Verhoging eisen transactiekosten (voordeel in %) (voordeel in %) per inschrijver ,7 0, ,8-1, ,0-2,9 Bron: EIB 9

7 factoren een rol. De transactiekosten liggen in dat geval waarschijnlijk hoger, zowel aan aanbesteders- als opdrachtnemerskant. Dit geldt ook voor werken waarbij het ontwerp deel uitmaakt van het contract. Meer onderzoek is nodig om te weten welk effect andere gunningscriteria hebben op deelname en inschrijving. In het ontwerp van openbare aanbesteding wordt impliciet verondersteld dat geschiktheidseisen tot een hogere kwaliteit leiden. In hoeverre dat stelselmatig geldt, is de vraag. Daar is meer onderzoek voor nodig. Op basis van een degelijk onderzoek kan bepaald worden welke kwalitatieve effecten het uitsluiten van bedrijven op basis van geschiktheidseisen heeft. Zo kan de omzeteis bijvoorbeeld gebruikt worden om het risico te verkleinen dat de winnende inschrijver het werk niet tijdig naar tevredenheid kan opleveren. Meer onderzoek is echter nodig om te weten hoe groot het risico van vertraagde oplevering is, welke maatschappelijke kosten deze risico s met zich meebrengen en of er daarnaast ook andere kwalitatieve gevolgen zijn 10

8 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Al enige tijd is er een discussie gaande over de proportionaliteit van de gehanteerde geschiktheidseisen in openbare aanbestedingen. Bij veel openbare aanbestedingen wordt de opdracht gegund aan de laagste inschrijver die voldoet aan de gestelde eisen. Volgens veel kleine aannemers beletten geschiktheidseisen hen regelmatig om deel te nemen aan aanbestedingen, waardoor concurrentie bij deze openbare werken beperkt wordt. In een recente enquête geeft ongeveer zes op de tien aannemers aan dat zij regelmatig niet voldoen aan de geschiktheidseisen en daardoor geen inschrijving doen, terwijl ze de omschreven werkzaamheden wel zouden kunnen uitvoeren (Hardeman en Jansen, 2009). Tabel 1.1 laat zien welke geschiktheidseisen door de bedrijven die werkzaam zijn in de grond-, water- en wegenbouw (gww) als meest belemmerend worden ervaren. Uit tabel 1.1 valt op te maken dat twee van de drie bedrijven ervaring met vergelijkbare werken als één van de meest belemmerende eisen noemen. Ook plaatsen veel bedrijven vraagtekens bij de proportionaliteit van omzeteisen 1. In dit onderzoeksrapport bekijken we de doelmatigheid van het toepassen van geschiktheidseisen. We onderzoeken welke factoren ten grondslag liggen aan de keuzes die de aanbesteder maakt met betrekking tot deze eisen, vervolgens stellen we vast wat de invloed van deze keuzes is op de prijs en tenslotte maken we een afweging tussen de kosten en de baten van het toepassen van Tabel 1.1 Gww-bedrijven naar de geschiktheidseisen waaraan zij bij openbare aanbestedingen niet altijd kunnen voldoen, terwijl ze het werk wel zouden kunnen uitvoeren Geschiktheidseis Percentage gww-bedrijven Referentie-eisen 66 Omzet 54 ISO 9001/VCA 5 Bankgarantie 4 Anders 35 Weet niet/geen antwoord 2 Bron: EIB 1 De helft van de respondenten gaf daarnaast aan dat de geschiktheidseisen zijn aangescherpt in de afgelopen jaren. 11

9 geschiktheidseisen. Op deze manier willen we vaststellen of aanbestedingsprocedures doelmatig zijn vormgegeven. Het beslissingsprobleem van de aanbesteder heeft betrekking op het laten uitvoeren van het werk tegen een zo gunstig mogelijke prijs/kwaliteitsverhouding. In de meeste openbare aanbestedingen is de vereiste kwaliteit vooraf in detail beschreven in tekeningen en bestekken en worden de opdrachten gegund aan de laagste inschrijver. De inschrijvingen betreffen daarmee een homogeen product. De aanbesteders gebruiken geschiktheidseisen voornamelijk om zich ervan te verzekeren dat alleen bedrijven inschrijven, die over voldoende financiële en/of technische capaciteiten beschikken en dus de gewenste kwaliteit daadwerkelijk kunnen leveren. De aanbesteder kan bij iedere aanbesteding opnieuw invulling geven aan deze geschiktheidseisen. Niettemin is niet met zekerheid vast te stellen dat geschiktheidseisen tot een betere kwaliteit leiden. De vraag rijst welke factoren bepalend zijn voor de verschillen in geschiktheidseisen bij verschillende aanbestedingen. Boes en Dorée (2007) geven aan dat aanbesteders het ontwerp van de aanbestedingsprocedure niet erg belangrijk vinden. Aanbestedingsstrategie komt na zaken als calculatie, projectmanagement en regelgeving. De economische literatuur over veilingen gaat niet expliciet in op de vraag wat bepaalt of, en welke, geschiktheidseisen door aanbesteders worden toegepast. De literatuur geeft wel aan dat de mate van concurrentie bij de aanbesteding onder meer afhankelijk is van het aantal inschrijvingen (Brannman e.a., 1987), waarbij nieuwkomers agressiever inschrijven en met aanzienlijk lagere inschrijfbedragen winnen dan de gevestigde inschrijvers (De Silva e.a., 2003). Ook geeft de literatuur aan dat aanbestedingsprocedures waarbij vooraf informatie over de waarde van de opdracht (bijv. kostenramingen) is vrijgegeven, tot meer agressieve inschrijvingen en een hogere waarde voor de aanbesteder leiden (De Silva e.a., 2008). Uit deze literatuur is op te maken dat de vorm van de aanbestedingsprocedure van invloed kan zijn op het uiteindelijke resultaat. Een systematische analyse van de rol van het ontwerp in openbare aanbestedingen ontbreekt echter. Een uitzondering wordt gevormd door Estache en Iimi (2008, 2009). In Estache en Iimi (2008) worden weg-, waterbouw- en elektriciteitsprojecten in ontwikkelingslanden onderzocht. Hun resultaten geven aan dat het procedureontwerp van invloed is op de prijs van infrastructuur. In Estache en Iimi (2009) worden de aanbestedingen van de elektriciteitsprojecten nader beschouwd. De uitkomsten duiden erop dat het procedureontwerp en de mate van competitie wederzijds effect hebben op elkaar, al zijn door het geringe aantal observaties (21 aanbestedingen) de resultaten niet te generaliseren. 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen Dit onderzoek beoogt antwoord te geven op de vraag in hoeverre geschiktheidseisen doelmatig aangewend worden in openbare aanbesteding van gww-werk. Dit doen we in drie stappen. Eerst willen we onderzoeken welke keuzes aanbesteders maken en welke kenmerken van invloed zijn op die keuzes tijdens het ontwerp van de aanbestedingsprocedure. Ten tweede willen we analyseren welke invloed het ontwerp heeft op de uitkomst van de aanbesteding. Heeft een hogere eis, ceteris paribus, minder inschrijvers tot gevolg en betekent dat een hogere prijs? Vervolgens willen we ingaan op de vraag in hoeverre geschiktheidseisen in openbare aanbesteding van werken in Neder- 12

10 land doelmatig zijn. Wegen de baten op tegen de kosten? Hoeveel mag de extra kwaliteit kosten die gepaard zou moeten gaan met het selecteren van geschikte inschrijvers? 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op het ontwerp van openbare aanbestedingsprocedures door de aanbesteder. In hoofdstuk 3 gaan we vervolgens in op de rol van geschiktheidseisen in de prijsvorming in openbare aanbestedingsprocedures. In hoeverre geschiktheidseisen doelmatig zijn is onderwerp van hoofdstuk 4. 13

11 14

12 2 Ontwerp van openbare aanbestedingsprocedures In dit hoofdstuk bekijken we de keuzes die de aanbesteder maakt bij het ontwerp van de procedure. In paragraaf 2.1 beschrijven we het keuzeprobleem van de aanbesteder. Paragraaf 2.2 bestaat uit een beschrijving van de overheidsopdrachten voor gww-werken. Deze analyse is gebaseerd op de EIB Monitor Aanbestedingen in Nederland en betreft openbaar aanbestede gwwwerken gegund in de periode januari 2009 tot mei In paragraaf 2.3 analyseren we welke kenmerken bepalend zijn voor de variatie in de geschiktheidseisen bij openbare aanbestedingen. 2.1 Ontwerp Het doel van de aanbesteder is om de aanbestedingsprocedure zodanig vorm te geven dat de best mogelijke prijs/kwaliteit-verhouding wordt behaald. Dit ontwerpproces omvat onder andere de keuze van het type te volgen procedure, de gunningscriteria en de geschiktheidseisen. In figuur 2.1 is weergegeven welke opties de aanbesteder heeft. Figuur 2.1 geeft aan dat het ontwerpproces van de aanbesteding begint met de keuze van het soort procedure: openbare aanbesteding, openbare aanbesteding met voorselectie (ook bekend als niet-openbare procedure) of een ander type, zoals concurrentiegerichte dialoog of onderhandelingsprocedure, of indien de regelgeving dat toestaat een onderhandse procedure. Ook wordt een keuze Figuur 2.1 Ontwerpmogelijkheden bij openbare aanbesteding van werken Aanbesteding Openbaar (geen voorselectie) Openbaar met voorselectie Anders Laagste prijs Economisch meest voordelig Geen eisen Geschiktheidseisen Geschiktheidseisen Geen eisen Bron: EIB 15

13 gemaakt tussen de gunningscriteria laagste prijs en de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). In het eerste geval zal de opdracht worden gegund aan de aannemer die de laagste inschrijving doet. In het tweede geval (EMVI) kent de aanbestedende dienst ook een waarde toe aan een aantal vooraf gespecificeerde aspecten, zoals planning of beperking van overlast, waarna de opdracht zal worden gegund aan de aannemer die de economisch meest voordelige inschrijving heeft gedaan. Vervolgens worden ook de geschiktheidseisen in de procedure vastgesteld. De geschiktheidseisen zijn facultatief en omvatten technische en financiële geschiktheidseisen. Technische geschiktheidseisen - Technische geschiktheid kan meestal worden aangetoond door middel van een goede en tijdige uitvoering van één of meer vergelijkbare werken in het verleden (aangeduid als referentiewerken) 2. Andere gebruikelijke eisen betreffen het bezit van speciale certificaten, zoals ISO 9001 (waarin wordt verklaard dat een gestructureerd kwaliteitsmanagementsysteem in de onderneming wordt toegepast) of VCA (dat toeziet op veilige en gezonde werkwijzen in de onderneming). Financiële geschiktheidseisen Financiële geschiktheid kan aangetoond worden met een balans of een accountantsverklaring waaruit blijkt dat de aannemer over voldoende financiële draagkracht beschikt. De meest voorkomende financiële eis heeft betrekking op de jaaromzet van de onderneming, die gemiddeld over de laatste drie jaar boven een minimale waarde moet liggen. Daarnaast kan een bankgarantie gevraagd worden om (gedeeltelijke) terugvordering van betalingen te garanderen in geval van wanprestatie of faillissement van een aannemer. Het proces van procedureontwerp is de keuze tussen t alternatieven bij openbare aanbesteding, waarin de set van keuzemogelijkheden t = 1 T een eindige set is van alle mogelijke, wederzijds exclusieve alternatieven (Train, 2003). De optimale keuze voor aanbesteder i bij werk j is procedureontwerp t dat voorziet in het grootste nut U ijt, zodanig dat (2.1) U ijt > U ijt' t t met i = 1,..., I en j = 1,..., J en t = 1,, T Conform de literatuur, scheiden we nut U ijt in een waarneembare en een niet-waarneembare component, zodanig dat (2.2) U ijt = V(x ijt, s j )+ε ijt, waarbij V(x ijt, s j ) bestaat uit de meetbare kenmerken x ijt van de mogelijke procedureontwerpen t, zoals die worden waargenomen door de aanbesteder i en kenmerken van de aanbesteding s j en de foutterm ε ijt ~ƒ(ε). Verschillende discrete keuzemodellen hebben betrekking op verschillende aannames over de verdeling ƒ(ε). De waarschijnlijkheid dat aanbesteder i kiest voor procedure t is 2 Het is niet noodzakelijk dat deze opdrachten door middel van openbare aanbesteding zijn verkregen, dit zou ook werk kunnen zijn dat bijvoorbeeld onderhands gegund werd. In de praktijk worden echter bij onderhandse aanbestedingen bouwbedrijven uitgenodigd waar de aanbesteder al eerder goede ervaringen mee heeft opgedaan. 16

14 (2.3) P ijt = Pr(ε imt - ε ijt < V -V t t ). ijt ijt' In paragraaf 2.3 analyseren we welke waarneembare factoren de keuze van de aanbesteder bepalen, door een verband te leggen tussen waargenomen keuzes en waarneembare kenmerken. Alvorens we overgaan tot de empirische specificatie beschrijven we in de volgende paragraaf eerst de data. 2.2 Data openbare aanbestedingen De dataset is afkomstig uit de EIB Monitor Aanbestedingen, welke betrekking heeft op de openbare aanbestedingen van gww-werken in Nederland. De EIB Monitor Aanbestedingen bevat naam, adres en contactgegevens van de aanbestedende dienst, het bureau dat nadere informatie verstrekt, procedurele informatie over de geschiktheidseisen en kenmerken van het werk zoals het type werk, de locatie en doorlooptijd. De dataset is aangevuld met informatie over het aantal inschrijvers, details van de inschrijvers en de bijbehorende inschrijfbedragen. De gebruikte data hebben betrekking op openbare aanbestedingen van gww-werken, welke zijn aangekondigd in de periode januari 2009 tot mei Hoewel een aanzienlijk deel van de markt voor openbare aanbestedingen van gww-werken in dit onderzoek is betrokken, is dit geen volledig overzicht. De gebruikte dataset omvat alleen aanbestedingen van gww-werken door gemeenten welke op prijs worden aanbesteed. In totaal hebben er in de onderzochte periode ongeveer openbare aanbestedingen van gww-werk door 322 van de in totaal 441 Nederlandse gemeenten plaatsgevonden. De gebruikte dataset bevat 500 openbare aanbestedingen van werk, door 157 gemeenten en 9 stadsdelen, waarop gezamenlijk inschrijvingen zijn gedaan. Het totaal van de aanneemsommen bedraagt 317 miljoen. Tabel 2.1 geeft informatie over de geschiktheidseisen. Tabel 2.1 Percentage openbare aanbestedingen waarbij geschiktheidseisen worden toegepast Percentage openbare aanbestedingen Technische geschiktheidseisen Referenties 99 ISO VCA 47 Financiële geschiktheidseisen Jaaromzet 82 Bankgarantie 99 N 500 Bron: EIB 17

15 Openbare aanbestedingen waarbij wordt gegund op andere criteria dan prijs alleen (de EMVI s) zijn niet in de dataset opgenomen 3. Uit tabel 2.1 is op te maken dat referentie-eisen zeer gebruikelijk zijn: in 99% van de onderzochte openbare aanbestedingen zijn deze van toepassing. Bij 55% van de aanbestedingen moeten de technische vaardigheden worden aangetoond door middel van een ISO 9001-certificering, een VCA-certificering wordt geëist bij 47% van de aanbestedingen. Naast de technische geschiktheidseisen worden er financiële geschiktheidseisen gesteld. Financiële geschiktheidseisen betreffende de jaaromzet zijn van toepassing in ongeveer 82% van de aanbestedingen en een bankgarantie wordt bij 99% van de aanbestedingen gevraagd. In de praktijk gebruiken aanbesteders meestal combinaties van geschiktheidseisen. Op basis van tabel 2.1 stellen we vier pakketten van geschiktheidseisen samen. Deze vier pakketten onderscheiden zich door het wel of niet hebben van technische geschiktheidseisen en door het wel of niet hebben van financiële geschiktheidseisen. Technische geschiktheidseisen betreffen ISO 9001 en/of VCA certificering. Financiële geschiktheidseisen betreffen eisen met betrekking tot de jaaromzet. Aangezien eisen met betrekking tot referenties en bankgaranties zo algemeen gebruikelijk zijn, gebruiken we deze niet in de classificatie. Uit tabel 2.2 is op te maken dat bij de meerderheid van de in ons onderzoek betrokken aanbestedingsprocedures zowel technische als financiële geschiktheidseisen van toepassing zijn. Bij 57% van de procedures worden zowel eisen gesteld met betrekking tot certificering als met betrekking tot de jaaromzet. Bij 25% is alleen een omzeteis van toepassing en bij 8% alleen een eis met betrekking tot ISO en/of VCA-certificering. Bij één op de tien procedures worden geen geschiktheidseisen gesteld met betrekking tot certificering of jaaromzet. De vraag die we in dit hoofdstuk willen beantwoorden, is welke kenmerken van invloed zijn op de keuze van aanbesteders in het procedureontwerp. We postuleren dat de aanbestedingsprocedures kunnen variëren met de mate van professionaliteit van de aanbesteder, kenmerken van het werk en verwachtingen die de aanbesteder heeft met betrekking tot het aantal inschrijvers. Mate van professionaliteit Een kenmerk dat van invloed kan zijn op de werkwijze van aanbestedende diensten, is de mate van professionaliteit. Er zijn verschillende indicatoren mogelijk voor de mate van professionaliteit. In de eerste plaats kan worden verondersteld dat de professionaliteit van een aanbesteder samenhangt met de grootte. Gemeenten met meer inwoners hebben een grotere organisatie met meer gespecialiseerde medewerkers. We gebruiken de totale lengte aan wegen onder beheer ook als indicator voor grootte. Professionaliteit hangt ook samen met het beschikbare budget van de aanbesteder. Hoe groter het budget voor de aanleg en onderhoud van wegen, sportterreinen en riolering, hoe groter de 3 In negen van de tien aanbestedingen is de laagste prijs het gunningscriterium, terwijl in één op de tien aanbestedingen de economisch meest voordelige inschrijving het gunningscriterium is. Wat de geschiktheidseisen betreft, zijn er geen significante verschillen tussen de procedures met verschillende gunningscriteria. Vanwege de mogelijke effecten van het gunningscriterium op de inschrijfbedragen (die we in hoofdstuk 3 nader bekijken) zijn deze aanbestedingen hier buiten beschouwing gelaten. 18

16 Tabel 2.2 Percentage aanbestedingen naar pakket van geschiktheidseisen Financiële geschiktheidseis: jaaromzet Technische geschiktheidseis: ISO 9001 en/of VCA certificering (in procenten) Wel Niet Wel Niet 8 10 N=500 Bron: EIB organisatie en hoe meer gespecialiseerd het personeel mogelijkerwijs kan zijn. Ten tweede hangt de professionaliteit samen met de mate van ervaring met openbare aanbesteding in de organisatie. We gebruiken het aantal en de totale (naar 2006 gedefleerde) omvang van de openbare aanbestedingen van civieltechnische werken van gemeenten in de periode 2000 tot 2006 daarom als indicatie voor professionaliteit. Ten derde hangt professionaliteit samen met het al dan niet gebruik maken van externe kennis en ervaring. Hiervoor gebruiken we informatie met betrekking tot de inhuur van externe adviesbureaus door de aanbesteder. Kenmerken van het werk Kenmerken van het werk kunnen invloed hebben op de keuze van het procedureontwerp van de aanbesteder. Het type werk kan een bepalende factor zijn omdat sommige gww-werken complexer zijn en daardoor meer expertise en kennis vereisen om het project correct en tijdig te voltooien dan andere type werken. Om type werk te onderscheiden maken we gebruik van de numerieke code volgens de CPV (Common Procurement Vocabulary). Deze code wordt toegekend door de aanbesteder. We hebben een classificatie gemaakt van de typen civieltechnische werken, waarbij alle voorkomende werken zijn onderverdeeld in 7 groepen, gebaseerd op de eerste cijfers van de CPV-code. Er is waarschijnlijk sprake van heterogeniteit binnen de groepen werken omdat veel projecten componenten bevatten die deel uitmaken van meerdere groepen. Sommige aanbesteders gebruiken in die gevallen de code van het belangrijkste onderdeel, anderen voegen één of meer extra codes toe, en weer anderen delen het werk in bij een algemene code, die hoger in de hiërarchische structuur staat (zoals 4500 voor alle soorten bouwwerkzaamheden). 19

17 Tabel 2.3 Indeling van types werk Bijbehorende CPV-codes Type werk A Bruggen en tunnels B 45220, 45222, Overige civieltechnische werken C 45231, Buizen, leidingen en kabels D 45233, Aanleg en onderhoud van wegen E Aanleg en onderhoud sportterreinen F 4524, 4525 Waterbouwkundige werken G Overige Overig Bron: EIB Ten tweede is de grootte van het werk van belang. Deze kan niet ex ante door ons geschat worden met de beschikbare informatie 4. We zullen de mediaan van de inschrijvingen daarom gebruiken als indicator van de projectomvang. Ten derde hangt het procedureontwerp samen met de urgentie waarmee het werk moet worden uitgevoerd. We gebruiken de tijd (uitgedrukt in aantal dagen) tussen de eerste aankondiging en de aanbestedingsdatum als indicator voor urgentie. Deze indicator wordt beïnvloed door veranderingen in het plan, een groter dan verwacht aantal vragen van potentiële inschrijvers, of procedurele fouten en rectificaties. Daarom gebruiken we het aantal dagen tussen de opening van de inschrijvingen en de datum waarop met het werk kan worden begonnen als een tweede indicator voor urgentie. Verwachtingen met betrekking tot het aantal inschrijvers Aanbesteders zullen zich in het procedureontwerp mogelijk laten leiden door verwachtingen met betrekking tot het aantal inschrijvers. Verwachtingen kunnen gebaseerd zijn op backward looking or forward looking expectations. In geval van backward looking expectations maken aanbesteders gebruik van informatie over het aantal inschrijvers uit voorgaande aanbestedingen. We hebben geen informatie over de verwachting die aanbesteders hebben met betrekking tot het aantal inschrijvers. We veronderstellen hier dat aanbesteders perfecte informatie hebben over het aantal inschrijvers en gebruiken het aantal inschrijvers ex post als indicator 5. Een samenvattend overzicht van de data is weergegeven in tabel Aanbesteders laten weliswaar vaak vooraf een kostenbegroting maken, maar zijn terughoudend in het vrijgeven van deze informatie. In 14% van de onderzochte aanbestedingen is de hoogte van deze kostenraming bekend en in bijna alle gevallen in de onderzochte periode is de laagste inschrijving lager dan de kostenraming. Gemiddeld ligt de laagste inschrijving 28% onder de raming. De verhouding laagste inschrijving/kostenraming varieert tussen 0,36 en 1,01. 5 Wanneer een combinatie van bedrijven gezamenlijk een inschrijving doet, is dit als één inschrijver geteld. Bij één op de zes aanbestedingen wordt door één of meerdere combinaties ingeschreven. 20

18 Tabel 2.4 Overzicht van de data, per eisenpakket en voor het totaal. Totaal Pakket 0 Pakket 1 Pakket 2 Pakket 3 geen eisen alleen eis m.b.t. alleen omzeteis eisen ISO ISO VCA VCA en omzet Variabele 1 Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Professionaliteit Omvang gemeente (inw.) Lengte van wegen (km) Budget voor wegen, sportterreinen en riolering/ afvalwaterzuivering (x 1000, gemiddeld ) Aantal aanbestedingen aanbesteder in periode Volume van aanbestedingen door aanbesteder in periode (x 1000) Dummy voor extern bureau 0,36 0,48 0,29 0,46 0,40 0,50 0,24 0,43 0,42 0,50 Eigenschappen van het werk Dummy type A (CPV 45221) 0,04 0,21 0,04 0,19 0,05 0,22 0,04 0,20 0,05 0,21 Dummy type B (CPV 45220, 45222, 45223) 0,43 0,50 0,12 0,32 0,35 0,48 0,48 0,50 0,48 0,50 Dummy type C (CPV 45231) 0,06 0,24 0,12 0,32 0,10 0,30 0,05 0,22 0,06 0,23 Dummy type D (CPV 45233, 45234) 0,18 0,38 0,27 0,45 0,18 0,38 0,16 0,37 0,17 0,37 21

19 Vervolg tabel 2.4 Overzicht van de data, per eisenpakket en voor het totaal. Totaal Pakket 0 Pakket 1 Pakket 2 Pakket 3 geen eisen alleen eis m.b.t. alleen omzeteis eisen ISO 9001 ISO VCA VCA en omzet Variabele 1 Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Gem. S.d. Dummy type E (CPV 45236) 0,03 0,17 0,10 0,30 0,05 0,22 0,02 0,16 0,02 0,13 Dummy type F (CPV 4524,4525) 0,02 0,15 0,02 0,14 0,05 0,22 0,01 0,09 0,03 0,16 Dummy type G (overige) 0,23 0,42 0,35 0,48 0,23 0,42 0,23 0,42 0,21 0,41 Ex post omvang werk (laagste inschrijving, x 1000) Publicatietermijn (aantal dagen tussen eerste publicatie en opening enveloppen) Aanvangstermijn (aantal dagen tussen opening enveloppen en start werk) Verwachtingen Ex post aantal inschrijvers 9,6 4,1 9,1 4,3 10,2 4,7 9,8 3,9 9,5 4,0 Aantal Bedragen zijn omgerekend naar het prijsniveau van Deze gegevens zijn voor 479 aanbestedingen bekend 3 Deze gegevens zijn voor 481 aanbestedingen bekend Bron: EIB 22

20 Een samenvattend overzicht van de data is weergegeven in tabel 2.4. Analyseren we de indicatoren omtrent professionaliteit van aanbesteders dan blijkt uit tabel 2.4 dat er grote verschillen zijn tussen aanbesteders. De gemeenten variëren in grootte van tot inwoners en in weglengte van 47 tot km. Deze verschillen komen ook tot uitdrukking in de eigenschappen budget, aantal en volume van openbare aanbestedingen tussen 2000 en 2006, en in het wel of niet inhuren van externe adviseurs. We verwachten dat deze variatie zichtbaar is in de mate van professionaliteit en daarmee mogelijk van invloed op de ontwerpen van de aanbestedingsprocedures. De onderzochte openbare aanbestedingen variëren ook in eigenschappen van het werk. Uit tabel 2.4 is uit kolom Totaal op te maken dat twee types werkzaamheden domineren: wegenbouw en -onderhoud en overig civieltechnisch werk. De eerste betreft vooral de aanleg en het onderhoud van wegen en fietspaden, de tweede betreft vooral herinrichting en bouw- en woonrijp maken van terreinen, waarbij grondwerk, werkzaamheden met betrekking tot de riolering en de buurtinrichting een grote rol spelen. De omvang van de projecten is gemiddeld Ook urgentie noemden we reeds als eigenschap van het werk. De meeste projecten worden 20 tot 40 dagen voor de aanbestedingsdatum aangekondigd. In enkele gevallen is deze termijn meer dan 100 dagen, wat erop zou kunnen wijzen dat de procedure tijdelijk heeft stilgelegen. Met betrekking tot de tweede indicator voor urgentie zien we dat in 42% van de procedures de aannemer onmiddellijk nadat de opdracht is gegund kan beginnen. In 20% van de gevallen ligt de begindatum tussen 20 en 30 dagen na datum aanbesteding. Voor de resterende 38% geldt dat de aanvangsdatum meer dan 30 dagen na de aanbesteding is. De vraag rijst in hoeverre geschiktheidseisen variëren met de bovengenoemde kenmerken. In tabel 2.4 zijn de data opgesplitst naar het pakket geschiktheidseisen; geen eisen, alleen technische eisen, alleen financiële eisen, en zowel technische als financiële geschiktheidseisen. Uit de beschrijvende statistieken blijkt dat geschiktheidseisen variëren met de mate van professionaliteit. Professionele gemeenten (gemeten naar aantal inwoners, budget voor infrastructuur en aantal en volume aanbestedingen in de periode ) stellen in tegenstelling tot gemeenten met minder ervaring met openbare aanbesteding, minder vaak geschiktheidseisen. Geschiktheidseisen variëren ook met het type werk. Voor bijvoorbeeld wegenbouwwerken worden relatief vaak geen geschiktheidseisen gesteld, voor overige civieltechnische werken gebeurt dit relatief weinig. In meer dan de helft van de gevallen worden, onafhankelijk van het type werk, zowel technische als financiële geschiktheidseisen gesteld. De openbare aanbestedingen in de data variëren ook in verwachtingen. Het aantal inschrijvers varieert tussen 2 en 23, met een gemiddelde van 10. Het verwachte aantal inschrijvers kan een belangrijke bepalende factor zijn in het procedureontwerp, omdat de aanbesteder de geschiktheidseisen zou kunnen gebruiken als middel om het aantal deelnemers te beperken. 2.3 Empirische analyse De empirische specificatie voor de set van keuzemogelijkheden t = 1 T die we testen is in de vorm 23

21 (2.4) V(x ij, s j )= ƒ(professionaliteit j,werk ij, E [inschrijvers ij ]) waar professionaliteit, werk en E[inschrijvers] indicatoren zijn voor verschillende eigenschappen van aanbesteder, het werk en verwachtingen omtrent het aantal inschrijvers. We hebben de coëfficiënten geschat voor de invloed van elk van deze eigenschappen op de keuze met betrekking tot het toepassen van geschiktheidseisen. Deze schattingen zijn uitgevoerd met een multinomial logit model (Maddala, 1983). We maken gebruik van Stata10. In tabel 2.5 zijn de schattingsresultaten weergegeven, met het gekozen eisenpakket (geen technische en financiële eisen, alleen technische eisen, alleen financiële eisen of zowel technische als financiële eisen) als afhankelijke variabele. De resultaten zijn weergegeven in tabel 2.5. Uit tabel 2.5 is op te maken dat tien parameters significant zijn, waarvan zeven parameters bij een significantieniveau van 1%. De verklaarde variatie R 2 is 9%, hetgeen niet ongebruikelijk is bij individuele of microdata. Dit geeft tevens aan dat er nog andere factoren een rol spelen. Samenvattend kunnen we op basis van deze resultaten het volgende zeggen voor de in dit onderzoek betrokken aanbesteders: De coëfficiënten voor LOG bevolking (het aantal inwoners van de gemeente) zijn significant negatief voor pakketten twee en drie. Dit geeft aan dat de relatieve waarschijnlijkheid dat de aanbesteder financiële geschiktheidseisen stelt, afneemt met de bevolking. Anders geformuleerd: wanneer het aantal inwoners groter is, kiest de aanbesteder vaker voor een procedure zonder technische en financiële geschiktheidseisen, daarbij controlerend voor mogelijke verschillen in het type werk 6. Professionaliteit van de aanbesteder leidt tot minder financiële eisen. Dit kan betekenen dat professionele aanbesteders naar hun perceptie goed in staat zijn de complexiteit en risico s van de werken in te schatten. Anders gesteld, kleine gemeenten die minder ervaring hebben met openbare aanbesteding stellen meer eisen om zich ervan te vergewissen dat de gww-werken naar behoren worden uitgevoerd. Dit wordt bevestigd door het negatieve verband tussen de betrokkenheid van een extern adviesbureau en de toepassing van financiële geschiktheidseisen in het ontwerp. Dit duidt erop dat aanbesteders die een extern adviesbureau in de arm hebben genomen, minder vaak eisen stellen aan de jaaromzet dan aanbesteders die dat niet doen. Voor de vraag in hoeverre door professionele aanbesteders andere methodes worden gehanteerd om zich te verzekeren van voldoende kwaliteit, ervan uitgaande dat geschiktheidseisen tot een hogere kwaliteit leiden, is meer onderzoek nodig. De keuze in het ontwerp lijkt tevens gerelateerd aan type werk. Bij de aanbesteding van sportterreinen is de waarschijnlijkheid dat de aanbesteder pakket twee of drie kiest relatief klein in vergelijking met aanbestedingen van overig gww-werk (categorie G in tabel 2.3). Bij de aanbesteding van overige civieltechnische werken is de waarschijnlijkheid dat de aanbesteder 6 Hetzelfde beeld ontstaat wanneer we de totale weglengte onder beheer gebruiken als indicator voor professionaliteit. De indicator voor budget (de totale jaarlijkse begroting voor wegenbouw, riolering en sportterreinen) is sterk gecorreleerd met bevolking en weglengte, en geeft dan ook een vergelijkbaar resultaat. 24

22 Tabel 2.5 Determinanten van ontwerp in openbare aanbestedingprocedures Variabele 1 Coëfficiënt 2, 3 Standaard deviatie Pakket 1: alleen technische eisen LOG bevolking -0,00 0,23 DUM externe adviseur 0,16 0,54 DUM bruggen en tunnels 0,90 1,10 DUM overige civieltechnische werk 1,72*** 0,66 DUM buizen, leidingen en kabels 0,96 0,80 DUM aanleg en onderhoud van wegen 0,26 0,65 DUM aanleg en onderh. sportterreinen -0,07 0,98 DUM waterbouwkundig werk 1,87 1,32 LOG omvang werk 0,16 0,28 Aanvangstermijn 0,04*** 0,01 LOG aantal inschrijvers 0,33 0,52 Constante -4,42 5,25 Pakket 2: alleen financiële eisen LOG bevolking -0,61*** 0,19 DUM externe adviseur -0,99** 0,45 DUM bruggen en tunnels 0,61 0,91 DUM overige civieltechnische werk 1,85*** 0,55 DUM buizen, leidingen en kabels 0,08 0,70 DUM aanleg en onderhoud van wegen -0,08 0,50 DUM aanleg en onderh. sportterreinen -0,79 0,86 DUM waterbouwkundig werk 0,21 1,48 LOG omvang werk -0,08 0,22 Aanvangstermijn 0,03*** 0,01 LOG aantal inschrijvers -0,17 0,40 Constante 8,45** 4,12 Pakket 3: technische en financiële eisen LOG bevolking -0,40** 0,17 DUM externe adviseur -0,01 0,41 DUM bruggen en tunnels 0,82 0,83 DUM overige civieltechnische werk 1,93*** 0,52 DUM buizen, leidingen en kabels 0,26 0,59 DUM aanleg en onderhoud van wegen 0,13 0,44 DUM aanleg en onderh. sportterreinen -1,21 0,74 DUM waterbouwkundig werk 1,32 1,13 LOG omvang werk 0,10 0,20 Aanvangstermijn 0,03*** 0,01 LOG aantal inschrijvers -0,28 0,37 Constante 4,34 3,75 1 LOG staat voor de natuurlijke logaritme van de variabele 2 Geschat met pakket 0 (geen technische en financiële eisen) als referentieuitkomst 3 Significant op 5%:**, significant op 1%:*** Bron: EIB 25

23 pakket één, twee of drie kiest significant groter in vergelijking met aanbestedingen van overig gww-werk. Dit laatste geldt ook voor bruggen- en tunnelbouw in vergelijking met de overige soorten werk, al is dat verband iets minder sterk. Dit betekent dat bij het ontwerp van de aanbesteding van bruggen- en tunnelbouw en overige civieltechnische werken aanbesteders geneigd zijn vaker geschiktheidseisen toe te passen. Een mogelijke verklaring voor deze verschillen is dat binnen één opdrachtgevende organisatie meerdere diensten/afdelingen verantwoordelijk zijn voor elk een eigen type werk, waarbij elke afdeling zijn eigen geschiktheidseisen hanteert. Zo kunnen aanbestedingen van sportvoorzieningen uitgevoerd worden door een andere gemeentelijke organisatie dan de overige infrastructurele werken. Een andere, meer aannemelijke, verklaring is dat aanbesteders bij werken waarvan complexiteit en risico s minder goed ingeschat kunnen worden vaker geschiktheidseisen toepassen. De omvang van het werk en het verwachte aantal inschrijvers lijken geen verband te houden met de keuzes in het ontwerp. Beide coëfficiënten zijn klein, niet significant en hebben wisselende tekens. Urgentie (indicator aanvangstermijn) heeft een geringe maar significant positieve coëfficiënt. Klaarblijkelijk willen aanbesteders middels geschiktheidseisen zich ervan verzekeren dat urgente werken op tijd en volgens de gestelde kwaliteitseisen worden opgeleverd. 26

24 3 Geschiktheidseisen en prijsvorming In dit hoofdstuk bekijken we welke factoren verder van invloed zijn op de prijsvorming. In paragraaf 3.1 schetsen we hoe de aanbesteding en gunning plaatsvinden. In paragraaf 3.2 en paragraaf 3.3 benoemen we de kenmerken van aanbesteder, inschrijver en werk, welke van invloed kunnen zijn op respectievelijk deelname en inschrijfbedrag. In paragraaf 3.4 beschrijven we de deelnemers en hun inschrijvingen op openbare aanbestedingen van werken in Nederland. Tenslotte analyseren we in paragraaf 3.5 de invloed van de gevonden factoren op de gedane inschrijvingen. 3.1 Prijsvorming Aanbesteders plaatsen na het procedureontwerp een openbare aankondiging over het uit te voeren werk. Aannemers kunnen op hun beurt een prijs indienen voor het uitvoeren van het werk conform bestek en tekeningen. Om in aanmerking te komen moet de offerte (met eventuele overige vereiste verklaringen) tijdig in een gesloten envelop worden ingediend. Op de datum van aanbesteding worden de enveloppen met daarin de inschrijfbedragen geopend en kan, als het een aanbesteding op laagste prijs betreft, het voornemen tot gunning direct daarna worden vastgesteld. In het geval van een aanbesteding op economisch meest voordelige inschrijving zal de inschrijving getoetst worden op de beschreven kwaliteitsaspecten (als duurzaamheid, planning of overlast), waarna het voornemen tot gunning gaat naar de inschrijver met de beste totaalscore. Tenzij de inschrijving niet voldoet aan de gestelde eisen, of één van de betrokken partijen om een andere reden bezwaar maakt, zal de opdracht vervolgens binnen 15 dagen definitief gegund worden aan deze aannemer. Deze praktijk wordt in de economische theorie aangeduid als een veiling van het type first-price sealed bid (zie tekstbox 1). Veilingen In de economische theorie over veilingen wordt onderscheid gemaakt tussen vier types veilingen: ascending auction, descending auction, secondprice sealed bid, first-price sealed bid (zie Klemperer, 2004 of Krishna, 2010). Verschillen in de uitkomst van veilingen zijn terug te voeren op: i. het type en de regels van de veiling, ii. de mate van onafhankelijkheid van informatie (private informatie, affiliated informatie tot common informatie), en iii. het gedrag van bieders omtrent risico s (risicozoekend, risiconeutraal tot risicomijdend). Openbare aanbestedingen van werken in de bouw zijn veelal te kenmerken als first-price sealed bid auctions (laagste prijs, gesloten enveloppe), waarbij gezien de RAW bestekken ten minste een deel van de informatie gemeenschappelijk is en waarbij bieders als risico-neutraal aangeduid kunnen worden. In de economische literatuur van veilingen is geconstateerd dat in dergelijke veilingen de winner s curse een rol kan spelen. Er is sprake van de winner s curse wanneer een bieder na afloop ontdekt dat hij te competitief geboden heeft. 27

25 3.2 Deelname aannemer De keuze om wel of niet deel te nemen aan een openbare aanbesteding kan gezien worden als het eindresultaat van een groot aantal subkeuzes. De beslissing om meer werk in opdracht te willen krijgen is daar bijvoorbeeld één van, maar ook de keuze om dit via inschrijving op een openbare aanbesteding te willen doen (in tegenstelling tot andere vormen van opdrachtverkrijging) en de keuze over welke typen werk de calculatie zijn aandacht gaat verdelen. Ook het consequent níet meedoen is in dit opzicht een (al dan niet bewuste) keuze, die bijvoorbeeld kan worden ingegeven door de aanname dat de winstkans groter is bij werk dat op een andere manier wordt verkregen. Met deelname gaan kosten gepaard, waaronder de kosten van de calculatie. Een aannemer zal daarom per aanbesteding beslissen of deze kosten moeten worden gemaakt. Alleen wanneer de te verwachten winst opweegt tegen de te maken kosten (inclusief kosten van inschrijving) zal een inschrijving gedaan worden. Het ontwerp van de openbare aanbestedingsprocedure speelt daarbij een rol. Zo zijn geschiktheidseisen direct van invloed op de mogelijkheid tot deelname. Aan de hand van de literatuur zullen we de belangrijkste factoren in de deelnamebeslissing benoemen. We maken hierbij onderscheid tussen factoren die gerelateerd zijn aan de procedure of het werk (en dus voor alle potentiële deelnemers aan een bepaalde aanbesteding gelijk zijn), factoren die gerelateerd zijn aan bedrijven, factoren die te maken hebben met de (verwachte) concurrentie en factoren die gerelateerd zijn aan de conjuncturele situatie. Een overzicht van de factoren die in de literatuur worden genoemd wordt gegeven in tabel 3.1. Procedurespecifieke factoren Onder procedurespecifieke factoren verstaan we in dit hoofdstuk die eigenschappen welke per procedure, en dus ook per werk, kunnen verschillen. Dit zijn het procedureontwerp zelf, zoals bijvoorbeeld de van toepassing zijnde geschiktheidseisen, maar ook eigenschappen van het aan te besteden werk, zoals grootte en type. In de eerste plaats zal de deelnamebeslissing samenhangen met de geschiktheidseisen zoals in hoofdstuk twee genoemd. Deze eisen geven aan waaraan een aannemer tenminste moet voldoen om voor verdere deelname aan de aanbestedingsprocedure in aanmerking te komen. Het is weliswaar mogelijk voor bedrijven die niet aan de geschiktheidseisen voldoen om toch een inschrijving in te dienen, maar na opening van de enveloppen wordt van (in ieder geval de laagste) inschrijvers gecontroleerd of zij voldoen aan de vereisten, waarna eventuele inschrijvingen die niet voldoen, vrijwel zeker afvallen. We verwachten daarom dat bedrijven die onmiskenbaar niet aan de geschiktheidseisen voldoen, geen inschrijving zullen indienen. Uit hoofdstuk 2 bleek dat de meest toegepaste geschiktheidseisen betrekking hebben op referenties, technische geschiktheid (aantoonbaar d.m.v. certificaten), bankgaranties en jaaromzet. Over de invloed van geschiktheidseisen op deelname is in de literatuur weinig bekend. Estache en Iimi (2009a) onderzochten de relatie tussen technische eisen op het aantal inschrijvers, al zijn de bedoelde criteria meer te vergelijken met een voorselectie bij openbare aanbesteding dan bij de hierboven bedoelde (technische) geschiktheidseisen. Zij vonden geen significant verband. 28

26 Een andere belangrijke factor in de deelnamebeslissing, die in de literatuur genoemd wordt, is de omvang van het werk. De indicator die hiervoor meestal wordt gebruikt is de vooraf gemaakte raming. De Silva e.a. (2009) vinden een positief verband tussen de hoogte van de raming en de deelnamewaarschijnlijkheid bij asfaltprojecten. Bij bruggenbouw is het verband niet significant. In het onderzoek van Estache en Iimi (2009a) wordt een positief verband gevonden tussen de raming en het aantal deelnemers, al vinden ze in een ander onderzoek (2009b) geen significant effect tussen raming en deelname. Estache en Iimi gebruiken daarnaast nog enkele fysieke eigenschappen om de grootte van het werk aan te duiden, zoals de geïnstalleerde capaciteit, het totaal aan hoogspanningsleidingen en de lengte van de wegen, maar de relaties tussen deze variabelen en de deelnamewaarschijnlijkheid zijn wisselend positief en negatief. Om te controleren voor omvang en complexiteit van het werk wordt door De Silva de grootte van het bestek (uitgedrukt in het aantal bestekposten) gebruikt. De deelnamewaarschijnlijkheid is kleiner bij werken met een groter aantal bestekposten. De Silva e.a. (2009) vinden een significant verband tussen het aantal geplande werkdagen en deelname, maar het teken van deze relatie is bij asfaltprojecten negatief en bij bruggenbouwprojecten positief. Een laatste belangrijke procedurespecifieke eigenschap is het type werk. De Silva e.a. (2009) laten bijvoorbeeld zien dat de deelnamewaarschijnlijkheid verschilt tussen asfaltprojecten en bruggenbouwprojecten. De mate waarin de deelnamewaarschijnlijkheid afhangt van het aantal bestekhouders, het aantal werkdagen en de afstand, verschilt per type. De types werk waarop wordt ingeschreven zullen sterk samenhangen met de vereiste specialismen in relatie tot de kennis en ervaring die in het bedrijf aanwezig zijn, en met de gekozen strategie. In een enquête onder 200 gww-bedrijven zegt negentig procent van de bedrijven dan ook dat de geschiktheid van het soort werk van belang is in de keuze om al dan niet deel te nemen (Hardeman en Jansen, 2010). De Silva e.a. verwachten echter ook dat het risico dat een aannemer te laag inschrijft (de zogenaamde winner s curse) varieert met eigenschappen van het werk. Vanwege de relatief grote onzekerheid in de kosten van het bouwen van een brug (in vergelijking tot asfalteren) veronderstellen zij dat aanbestedingen van bruggenbouwwerk, in tegenstelling tot asfalteerwerk, getypeerd kunnen worden als common value, waar de winner s curse zich kan voordoen. Bedrijfsspecifieke factoren Bedrijfsgerelateerde eigenschappen die in de literatuur genoemd worden zijn onder andere de grootte van het bedrijf, de beschikbare capaciteit c.q. ruimte in de orderportefeuille en de afstand tot het werk. De Silva e.a. (2009) maken onderscheid tussen grote en kleinere bedrijven. Grote bedrijven schrijven significant vaker in op aanbestedingen van verschillende typen werk. De orderportefeuille is van belang bij de beslissing om wel of niet in te schrijven op een aanbesteding. De Silva e.a. (2009) zien dat de deelnamewaarschijnlijkheid kleiner is wanneer een aannemer verder boven zijn gemiddeld benutte capaciteit zit. Ook het onderzoek van Estache en Iimi (2009a) laat zien dat deelname waarschijnlijker is als bedrijven een matig gevulde orderportefeuille hebben. De derde genoemde bedrijfsgerelateerde factor is de afstand tot het werk. De Silva e.a. (2009) hanteren de afstand tot het werk als verklarende variabele in een model voor de deelnamebeslissing. Het verband is sterk negatief, wat erop 29