NOTITIE. Zorg voor integriteit, een nulmeting naar integriteitszorg in 2004 INHOUD. Bevindingenraster 2. Reactie minister 7

Transcriptie

1 Zorg voor integriteit, een nulmeting naar integriteitszorg in 2004 INHOUD Bevindingenraster 2 Reactie minister 7 Nawoord Algemene Rekenkamer 8 NOTITIE

2 1 Integriteitsbeleid / gedragscodes 1.1 Integriteitsbeleid aanwezig? Er is een Beleidskader voor ongewenst gedrag uit oktober 2001 (sociale integriteit) en er zijn gedragscodes voor de defensieonderdelen en voor Defensie als geheel (Financieel economische integriteit). Naast deze gedragscodes zijn er ook aanwijzingen van de SG met algemene geldigheid, w.o. Aanwijzing A/872 over het onderwerp integriteitsbescherming. Gedragscode aanwezig? Er is een beknopte gedragscode voor de krijgsmacht als geheel van november Dit omvat 8 hoofdpunten, die ten dele betrekking hebben op integriteit. Voor de afzonderlijke krijgsmachtdelen (Landmacht, Luchtmacht, Marine en Marechaussee) zijn afzonderlijke uitwerkingen opgesteld, die onderling geen grote verschillen vertonen. De gedragscodes hebben een algemene strekking en zijn slechts ten dele op integriteit gericht. Het gaat bijvoorbeeld ook om professionaliteit, gebruik van geweld, hulpvaardigheid, rechtsorde en samenwerking. Voor Defensiepersoneel dat participeert in UN peace keeping missions, geldt een door de UN opgestelde 'code of conduct'. Hiernaast is er een handleiding uit mei 2002 "Wat zou u doen?", die voor bekende integriteitsdilemma's richtlijnen geeft en de morele competenties van defensiepersoneel beoogt te vergroten. In deze handleiding komen o.a. nevenwerkzaamheden, geschenken, omgang met defensiemiddelen, vertrouwelijke informatie, draaideurconstructies en vormen van ongewenst gedrag aan 1.2 Meetbare doelstellingen integriteitsbeleid? /N Er zijn wel doelen geformuleerd, maar in algemene (niet meetbare) termen. 1.3 Betrokkenheid management? Betrokkenheid bij de totstandkoming in de zin van vaststelling door het management. Betrokkenheid medewerkers? /N Het beleid is niet met een directe betrokkenheid van het personeel tot stand gekomen. De gedragscode is wel in overleg met de personeelsvertegenwoordigingen en vakbonden tot stand gekomen. Het is vooral een weerslag van regelgeving op dit terrein. Regelgeving van de sector Rijk wordt toegepast voor Defensie. 1.4 Communicatie naar medewerkers? Het beleid wordt naar de medewerkers gecommuniceerd via brochures en opleidingen. Verder wordt maandelijks een dilemma gepresenteerd via intranet waarop de medewerkers kunnen reageren. Ook staat integriteit op de agenda in departementaal en specifiek beraad, en wordt het een verplicht onderdeel van het functioneringsgesprek. 1.5 Beleid/gedragscode gebaseerd op risicoanalyse? N Er vindt geen structurele risicoanalyse plaats. Het beleid is vooral gebaseerd op regelgeving van buitenaf en op incidenten. In de toekomst zal wel aandacht worden besteed aan analyse van de risico's die bestaan voor de bedrijfsvoering (het bereiken van de doelstellingen). Risico-analyse werd minder nodig geacht, omdat Defensie al voor 80% vertrouwensfuncties kent. In de nieuwe organisatievorm zullen de risico's verkleind worden door de ruime toepassing van MIVDscreening. Zijn aan beleid / gedragscode sancties gekoppeld? N Niet direct benoemd. 2 Risicoanalyse 2.1 Risicoanalyse aanwezig? N Zie antwoord op vraag 1.5. Betrokkenheid management? n.v.t. Betrokkenheid medewerkers? n.v.t. 3 Interne controle op naleving integriteitsbeleid 3.1 Zijn er interne controlemaatregelen getroffen specifiek gericht op het integriteitsbeleid? /N Er is in zekere zin interne controle op de uitvoering van het beleid t.a.v. financieel-economische integriteit in de vorm van algemene maatregelen als functiescheiding e.d. Bij sociale integriteit is dat niet het geval. Specifieke interne controlemaatregelen zijn niet getroffen. Als 'maatregelen' zouden de aanwijzing van medewerkers integriteitszorg en het netwerk van vertrouwenspersonen kunnen worden beschouwd. Ook is integriteit een aandachtspunt voor de Inspecteur-Generaal van de Krijgsmacht (IGK) in zijn inspecties en in zijn jaarverslag. Daarnaast zijn er de door de SG ingestelde audits, bijvoorbeeld in Leveren de IC-maatregelen resultaten op? n.v.t. Zie rapportage van de IGK. 4 Accountantscontrole 2/8

3 4.1 Besteedt de accountant (in zijn controleplan) specifiek aandacht aan (naleving van) integriteitsbeleid? In 2003 heeft een uitgebreide audit plaatsgevonden. De audit betrof de opzet en het bestaan van het integriteitsbeleid, harde en soft controls. Het rapport is behandeld in het departementsberaad. Belangrijke conclusies/aanbevelingen betreffen de centrale regiefunctie (bureau integriteit), een gestructureerde risico-analyse en sanctiebeleid. De AD heeft voor 2004 specifieke audits naar o.a. nevenwerkzaamheden, werkzaamheden van voormalig topambtenaren, verwervingen etc. aanbevolen. In 2004 is verder een onderzoek gedaan naar de beloningen en toelagen van topfunctionarissen. T.b.v. de jaarrekeningcontrole wordt overigens ook aandacht besteed aan functiescheiding, M&O, etc. Zie antwoord op Komen conclusies / aanbevelingen voort uit de accountantscontroles? 4.3 Wordt er lering getrokken uit de controleresultaten? Een deel van de aanbevelingen van de audit van de AD is overgenomen. In het kader van de reorganisatie wordt de organisatorische kant van het integriteitsbeleid opnieuw bezien (portefeuille PSG). Een blauwdruk is inmiddels beschikbaar (oktober 2004). Het is nog de vraag of het deel over de cultuur van de organisatie en het beoordelen van schendingen wordt overgenomen. In dit verband is ook het vervolg van het onderzoek door KPMG (nulmeting 2001) over o.a. sociale integriteit en beleving van belang. Het rapport van KPMG Integrity is 10 juni 2004 verschenen. Per krijgsmachtdeel werd 10% van het personeel aselect benaderd om anoniem een enquête in te vullen. Van deze medewerkers vulde uiteindelijk 36% (in totaal 2.675) het formulier in. Bij de eerste meting in 2001 was de respons 41%. De medewerkers (485) die via het herinneringsformulier hebben laten weten waarom zij niet deelnamen aan het onderzoek, noemden het meest de volgende redenen: - overbodigheid van het onderzoek, omdat de problemen en knelpunten al breed bekend zijn; - gebrek aan vertrouwen in een daadwerkelijke follow up; - tijdgebrek. KPMG geeft op grond van deze respons aan dat de resultaten niet zonder meer als representatief beschouwd kunnen worden. De resultaten van de enquête laten geen grote veranderingen zien in omgangsvormen en cultuur in relatie tot de eerste peiling. Ten opzichte van de Nederlandse beroepsbevolking zijn de resultaten bij Defensie positiever op grond van de benchmarkgegevens van KPMG. Is er een follow-up rapportage? N Zie antwoord op Meldingenregistratie 5.1 Registratie van meldingen aanwezig? Er functioneert een netwerk van honderden vertrouwenspersonen onder de 6 centrale V.P. (vertrouwenspersonen). Zij hebben een functie in de klachtenregeling (ongewenst gedrag/sociale integriteit, klokkenluidersregeling). Zij adviseren klagers en zorgen voor de registratie m.b.v. een geautomatiseerd systeem. De vertrouwenspersoon handelt de melding zoveel mogelijk zelf af. Als daar aanleiding toe is wordt er doorverwezen. In ernstige gevallen zal met de melder worden overwogen of het gewenst is een klacht in te dienen. Er is geen systeem voor de melding van financieel-economische fraude. De behoefte hieraan wordt wel onderkend. Dit staat ook in het jaarverslag 2002 van de Inspecteur Generaal der Krijgsmacht (IGK): 'het systeem voor sociale integriteit ook toepassen op financieel-economische integriteit'. 5.2 Registratie van schendingen aanwezig? N Het systeem onder 5.1 betreft mogelijke schendingen, respectievelijk klachten. Het systeem bewaakt niet of onderzoek plaatsvindt en wat de resultaten daarvan zijn (daadwerkelijke schending of niet). 5.3 Bestaan hiervoor standaardprocedures? /N Zie het antwoord op vraag 5.1 en 5.2. Het eerste jaar dat systematisch is geregistreerd is overigens Vanwege decentrale invoer op lokale computers is centraal niet te beoordelen of er achterstanden in de registratie bestaan. Het systeem werkt in de praktijk nog lastig, omdat de gegevensvelden nog niet aansluiten op de behoeften en sommige contactpersonen geen goede toegang tot een computer hebben. Zij leveren nog op papier aan. Klachten zijn in 3/8

4 het systeem niet afzonderlijk opvraagbaar. Alleen meldingen die bij vertrouwenspersonen worden gedaan, komen in het systeem. Ook commandanten kunnen een melding bij de vertrouwenspersonen doen. Van deze meldingen wordt de centrale V.P. direct geïnformeerd, omdat het doorgaans zwaardere meldingen betreft. De registratie wordt, om beveiligingsredenen, decentraal gevoerd. Dit betekent dat er niet één centrale database bestaat, waaraan management informatie kan worden ontleend. Eenmaal per jaar geven de decentrale vertrouwenspersonen de meldingen in hun database door aan de centrale vertrouwenspersonen. Op hun beurt sturen de 6 centrale vertrouwenspersonen de gegevens over aantallen meldingen door aan het Directoraat Generaal Personeel en Materieel, die de gegevens samenvat in een tabel (aantallen meldingen per krijgsmachtdeel per soort melding). Over 2003 zijn in totaal 734 meldingen geregistreerd, waarvan 340 meldingen zijn doorverwezen, omdat ze niet met ongewenst gedrag te maken hadden. Het meest voorkomend zijn meldingen van (seksuele) intimidatie (140 meldingen), gevolgd door pesten en agressie/geweld. De informatie wordt gebruikt om te bezien of beleid t.a.v. bepaalde soorten schendingen nodig is. Er wordt zeker niet beoordeeld of gestuurd o.b.v. aantallen meldingen. Over 2003 zijn (exclusief de Koninklijkde Koninklijke Landmacht) 17 formele klachten behandeld door de verschillende klachtencommissies. 6 Onderzoek naar mogelijke inbreuken 6.1 Wordt elke melding onderzocht? N De aanpak is niet standaard. De commandant moet beslissen wat te doen. De SG neemt eventueel een besluit over bestraffing. Voor sociale integriteit is er een conceptklachtenprocedure, die voorziet in een klachtencommissie per krijgsmachtdeel of centrale organisatie. Onderzoek kan bij sociale integriteit pas starten als er een officiële klacht is (het is een klachtdelict). Bij Financieel-economische integriteit kan de Functionaris Integriteits Zorg (FIZ) zelf fact finding onderzoek doen. Daar is geen standaardaanpak voor. Op dit moment blijven onderzoeksverslagen decentraal. Wellicht is dit in de toekomst te centraliseren. De FIZ kan gevraagd of ongevraagd advies aan de SG geven. In de "Blauwdruk" van oktober 2004 wordt voorgesteld onderzoekscapaciteit bij de Audit dienst onder te brengen. Bestaan hiervoor standaardprocedures? N Zie antwoord op vraag 6.1. Zijn onderzoeksverslagen beschikbaar? N Alleen decentraal. Als het onderzoek leidt tot bestraffing (rechtspositionele maatregelen), dan weet men dat, omdat centraal advies wordt gevraagd. Er is overigens geen centrale gestructureerde rapportage van. 6.2 Worden de reikwijdte, omvang en oorzaken geanalyseerd? /N Grote zaken worden wel geanalyseerd. Er is een Aanwijzing bijzondere voorvallen, die in dergelijke gevallen voorziet in een directe melding aan de SG. 6.3 Wordt lering getrokken uit incidenten? /N Zie antwoord op vraag 6.2. Is er een follow-up rapportage? N 7 Aangifte bij OM 7.1 Wordt bij verdenking van strafbare feiten aangifte gedaan? /N Bij sociale integriteit moet aangifte door het slachtoffer worden gedaan. Ten aanzien van financieel-economische integriteit bestaat er centraal geen overzicht van eventuele aangiften. Dit loopt namelijk niet altijd via FIZ. Aangiftes worden decentraal gedaan. 8 Disciplinaire straffen 8.1 Is er een registratie van disciplinaire bestraffingen? N Er is geen centraal inzicht of centraal systeem. In de toekomst mogelijk wel. Onderscheid is te maken tussen militair en burgerpersoneel. 9 Beleidsevaluatie 9.1 Is er een evaluatie van beleid en/of gedragscode? /N Zie ook de antwoorden op vraag 4.3. Er wordt in zekere zin wel geëvalueerd, maar niet in de vorm van een overkoepelende beleidsevaluatie. Regelgeving wordt aangepast n.a.v. opgedane ervaringen. Zo is bijvoorbeeld de 'draaideurregeling' aangescherpt. Ex-Defensie medewerkers mogen geen gesprekspartners zijn voor hun nieuwe werkgever. De ervaring bij Defensie is dat duidelijke regels (met weinig ontsnappingsmogelijkheden) het beste werken. 4/8

5 Inmiddels is de Blauwdruk verschenen, waarin onder meer wordt voorgesteld te komen tot één coördinerende integriteitsfunctionaris binnen Defensie (zowel sociale als financieel-economische integriteit). 9.2 Komen conclusies / aanbevelingen uit de evaluatie voort? n.v.t. Is er een follow-up rapportage? n.v.t. 5/8

6 Elementen integriteitsbeleid / gedragscode Strafrecht / ambtsmisdrijven valsheid in geschrifte /N schending van geheimen /N diefstal /N afpersing en afdreiging /N Impliciet bedrog /N Er kan aangifte worden gedaan bij verdenking van strafbare feiten economische delicten (misbruik voorkennis etc.) /N misbruik van gezag / macht /N corruptie / omkoping (actief of passief) /N Ambtenarenwet, ARAR, ministeriële regelingen, circulaires klokkenluidersregeling nevenfuncties/nevenverdiensten regeling acceptatie geschenken draaideurconstructies afleggen ambtseed/belofte declaratieregelingen /N Geen specifieke aandacht voor integriteit (computer) informatiebeveiliging aanstelling vertrouwenspersonen: - integriteit - klokkenluiders - seksuele intimidatie/discriminatie Overig kwetsbare functies / screening regeling gebruik internet / eigendommen ministerie regeling (ongewenste) omgangsvormen regeling voor het geven van geschenken /N Voor sponsoring bestaat een regeling 6/8

7 Reactie minister 7/8 In zijn reactie geeft de minister van Defensie aan dat zijn ministerie van oudsher bijzondere aandacht besteed aan integriteitvraagstukken en een actief integriteitsbeleid voert. In dit kader is, mede naar aanleiding van het rapport Integriteit: een kwestie van mentaliteit van de Auditdienst Defensie van maart 2004, intern opdracht gegeven te komen tot een herinrichting van de integriteitsfunctie binnen de gereorganiseerde defensieorganisatie. Basis voor de herinrichting is de blauwdruk Herinrichting Integriteit van oktober 2004, waarvan ook in het bevindingenraster van de Algemene Rekenkamer melding wordt gemaakt. De minister meldt dat één van de aanbevelingen van de blauwdruk reeds is uitgevoerd, te weten het aanstellen van een centrale coördinator Integriteit. De centrale coördinator vervult een aanjaagrol en heeft daarnaast een rol bij de beleidsbepaling inzake regelgeving, opleidingen, preventie en voorlichting en het bevorderen van een eenduidige benadering van integriteit. Hij rapporteert aan de ambtelijke en politieke leiding en fungeert zowel intern als extern als aanspreekpunt op het gebied van integriteit. Onder zijn leiding wordt thans uitvoering gegeven aan de verdere uitwerking van de blauwdruk, aldus de minister. Op enkele belangrijke elementen van de blauwdruk gaat de minister kort in. Het uitgangspunt bij de herinrichting is een integrale benadering van integriteit. In plaats van de tot nu toe twee (veelal) gescheiden benaderingen van integriteit, zal het te ontwikkelen integriteitsmanagementsysteem zowel de sociale als de financieel-economische integriteit afdekken. Ook zal naast de repressieve aanpak structureel meer aandacht worden besteed aan preventie. Hierbij kan volgens de minister worden gedacht aan effectieve gedragscodes, een verbeterde positie van centrale en lokale vertrouwenspersonen en een daadkrachtige inbedding van integriteit in de bedrijfsvoering. De minister geeft voorts aan dat bij de verdere uitwerking van de blauwdruk op het gebied van sociale integriteit rekening zal worden gehouden met de resultaten van een in 2001 door KPMG uitgevoerde nulmeting naar de omgangsvormen binnen Defensie en een tweede meting ter zake in Ook zullen de aanbevelingen worden verwerkt van de Inspecteur-Generaal der Krijgsmacht, die op verzoek van de minister in 2004 heeft onderzocht welke specifieke factoren ongewenst gedrag bevorderen of in stand houden en welke maatregelen vervolgens kunnen bijdragen aan een verbetering van de situatie. De hierboven geschetste maatregelen zullen naar de mening van de minister ook leiden tot verbetering op de punten die naar voren zijn gekomen in de nulmeting

8 van de Algemene Rekenkamer, zoals weerspiegeld in het overkoepelende rapport Zorg voor integriteit, een nulmeting naar integriteit in 2004, als in het bevindingenraster voor het ministerie van Defensie. 8/8 Tot slot merkt de minister op dat de herinrichting van de integriteitsfunctie gelijk zal oplopen met de reorganisatie van Defensie en als gevolg daarvan naar verwachting in 2006 afgerond zal zijn. Nawoord Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer is verheugd over de voortgang die het Ministerie van Defensie, blijkens de reactie van de minister, maakt bij de inrichting van de integriteitsfunctie en de uitwerking van de blauwdruk herinrichting integriteit. Zij is van mening dat de aanpak van de minister perspectieven biedt op verdere verbetering van de integriteitszorg bij het ministerie.