Auditfilosofie. ESF-3 en EQUAL. Juli Paraaf Datum Opgesteld door : Annet Bek 01/07/2005. Vastgesteld door : Raquel Verwei 13/07/2005

Transcriptie

1 Auditfilosofie ESF-3 en EQUAL Juli 2005 Paraaf Datum Opgesteld door : Annet Bek 01/07/2005 Vastgesteld door : Raquel Verwei 13/07/2005 Geautoriseerd door : Korrie Louwes 25/07/2005 1

2 Inhoudsopgave 1 Inleiding Het totaalbeeld Toezichthoudende partijen De aanvrager De externe accountant Het Agentschap SZW Afdeling Uitvoering De afdeling IC/OA De Departementale Auditdienst Bijlage...9 2

3 1 Inleiding Het Agentschap SZW is belast met de uitvoering van diverse subsidieregelingen. Hieronder vallen onder meer ESF doelstelling 3 (programmaperiode ) en het communautair initiatief EQUAL. Zij is daarbij onderworpen aan regelgeving op Europees en nationaal niveau. Het Agentschap SZW vindt het van eminent belang, dat aan de verschaffers van de subsidiegelden evenals aan de instanties, belast met het toezicht op de naleving van de regelgeving, verantwoording wordt afgelegd over de juiste besteding van deze gelden. In deze auditfilosofie wordt uitgelegd op welke wijze voldoende zekerheid wordt verkregen over de rechtmatigheid van de besteding van gelden uit de structuurfondsen in het kader van de ESF doelstelling 3 (ESF-3), alsmede van EQUAL. Auditfilosofie, controleplan en controleprogramma s dienen in hun samenhang te worden bezien, om een volledig beeld te krijgen van de controleactiviteiten zoals ze worden uitgevoerd binnen het Agentschap SZW. 1.1 Het totaalbeeld Het Agentschap SZW voert een samenhangend beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) te voorkomen en te bestrijden. Daarin krijgt preventie prioriteit, wordt de rechtmatigheid via een relatief zware controlestructuur bewaakt en worden onregelmatigheden vooral bestuursrechtelijk afgedaan via ingrepen op het recht op en de hoogte van de subsidie. Conform de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer bestaat dat beleid uit de schakels van wet- en regelgeving, preventie, controle, afdoening, evaluatie en beleidsvoorbereiding. In de sfeer van wet- en regelgeving heeft het Agentschap SZW geen regelgevende bevoegdheid, maar toetst het Agentschap SZW voorgenomen wijzigingen en brengt het daarover advies uit. In de sfeer van preventie gaat het om uitgebreide voorlichting aan en communicatie met (potentiële) aanvragers, uitvoerders en projectaccountants, het geven van begeleiding en het verhelpen van onduidelijkheden in de regelgeving. Daarnaast heeft ook de wijze waarop de controlefunctie is ingericht een preventieve functie. De controlefunctie is zodanig ingericht dat controle-uitkomsten tijdige bijsturing en aanpassing mogelijk maken. In dat kader is op drie niveau s sprake van aanvraagcontrole, tussentijdse controle en controle op de einddeclaratie. Op het eerste niveau dient de aanvrager vroegtijdig een projectaccountant in te schakelen, die conform het controleprotocol preventieve en interim-werkzaamheden moet verrichten en de einddeclaratie moet controleren. Op het tweede niveau beoordelen consultants van het Agentschap SZW aanvragen, tussentijdse rapportages en einddeclaraties en leggen daarbij projectbezoeken af. En op het derde niveau voert de afdeling Interne Controle van het Agentschap SZW de 5%- controles, interimcontroles ter plaatse, reviews op de projectaccountant en operational audits op het Agentschap SZW uit. 3

4 In de sfeer van afdoening kan het Agentschap SZW naar aanleiding van de controleuitkomsten besluiten om aanvragen geheel of gedeeltelijk af te wijzen en/of aanvullende voorwaarden te stellen, kan het Agentschap SZW de subsidieverlening tussentijds heroverwegen en kan het Agentschap SZW bij afloop de gedeclareerde subsidie geheel of gedeeltelijk weigeren. Onregelmatigheden worden aan OLAF gemeld. Teveel uitbetaalde voorschotten worden teruggevorderd. Daarnaast kan het Agentschap SZW bij vermoedens van strafbare feiten aangifte doen. Eventuele knelpunten bij de accountantscontrole worden richting beroepsgroep conform de escalatieladder van het Ministerie van SZW afgedaan. 1.2 Toezichthoudende partijen De controleopzet, de controleplannen en de resultaten van de uitvoering daarvan dienen middels overleg en inzichtelijke rapportages naar die partijen te worden gecommuniceerd, welke uit hoofde van hun positie en taak in de beheer-, controle-, en toezichtsstructuren en de daaraan ten grondslag liggende wet- en regelgeving vast dienen te stellen, dat de aanvrager, de accountant en het Agentschap SZW hun controletaken adequaat verrichten. Deze partijen zijn; Het Ministerie van SZW als opdrachtgever DG AM (betaalautoriteit) Eigenaar (SG) van het Agentschap SZW (beheersautoriteit), De DAD van het Ministerie SZW, De Directie FEZ van het Ministerie van SZW, Het Ministerie van Financiën De Algemene Rekenkamer Het Monitoring Comittee Het Beleidscomité De Europese Commissie De Europese Rekenkamer In het vervolg van dit document, de auditfilosofie, worden in het kort de belangrijkste spelers in het veld besproken. Vragen als wie zijn deze spelers en wat zijn de verschillende verantwoordelijkheden speelt hierbij een rol. 2 De aanvrager De verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid van de besteding van gelden en de daartoe te nemen administratief-organisatorische maatregelen en de uit te voeren interne controles ligt in eerste instantie bij de aanvrager van de subsidie. Deze dient daartoe zelf vast te stellen, dat zijn aanvraag voldoet aan de daarvoor gestelde voorwaarden in de subsidieregeling. Daarnaast dient zijn organisatie en die van de uitvoerende instanties dusdanig te zijn ingericht, dat zowel intern en door derden, controle op de rechtmatigheid van de besteding van gelden evenals de tijdige en juiste administratieve verwerking van de gelden goed mogelijk is. De aanvrager neemt daartoe de benodigde maatregelen en schakelt tevens een externe accountant in, welke dit zelfstandig vaststelt, aan de hand van een door hem geaccepteerde opdracht. Verwezen wordt naar het controleprotocol zoals bijgevoegd bij de subsidieregeling. 4

5 Verantwoordelijkheden van de aanvrager: De aanvrager kent zijn verantwoordelijkheid, kiest voor een projectopzet, kiest zijn partners voor de uitvoering en wijst betrokkenen op hun verplichtingen De aanvrager benoemt een externe accountant voor het project en attendeert accountant op de regelgeving en het daarbij behorende controleprotocol De aanvrager is verantwoordelijk voor een goede registratie van de projectgegevens De aanvrager is verantwoordelijk voor het opstellen van de verantwoording t.w. de einddeclaratie en de ondertekening ervan. 3 De externe accountant De werkzaamheden van de accountant alsmede de uitkomst van zijn beoordeling van de voorgenomen administratieve organisatie en de daarin vervatte maatregelen van interne controle (AO/IC) moeten schriftelijk worden gerapporteerd aan de opdrachtgever (aanvrager van project), evenals de eventuele aanbevelingen die daarbij zijn gedaan. De opdrachtgever verstrekt het Agentschap SZW een afschrift van deze rapportage. De bevindingen van de accountant kunnen aanleiding zijn voor het Agentschap SZW om eventuele aanvullende controlemaatregelen uit te voeren. Tevens zullen de bevindingen worden meegenomen bij het vaststellen van het toe te kennen subsidiebedrag. Verantwoordelijkheden van de accountant: De accountant beoordeelt of hij de opdracht kan aanvaarden (kennis regelgeving, klantrelatie e.d.) De accountant beoordeelt de opzet, het bestaan en de werking van de administratieve organisatie en interne controle en informeert de aanvrager hierover middels een managementletter. De accountant controleert de einddeclaratie en geeft een accountantsverklaring af bij de einddeclaratie De accountant is verantwoordelijk voor een goede vastlegging van de controles (dossiervorming), zodat verificatie van de uitgevoerde werkzaamheden door andere belanghebbenden eenvoudig kan worden uitgevoerd 4 Het Agentschap SZW Het Agentschap SZW draagt de integrale verantwoordelijkheid voor een rechtmatige en doeltreffende uitvoering van de subsidieregelingen en moet daarover verantwoording afleggen. Deze integrale verantwoordelijkheid impliceert dat het Agentschap SZW primair verantwoordelijk is voor het toezicht op de besteding van de gelden door aanvragers. Het Agentschap SZW houdt vanuit haar rol toezicht op de rechtmatige besteding van gelden uit de structuurfondsen en dient de rechtmatigheid van de besteding van deze gelden te waarborgen. Om dit te kunnen waarborgen beoordeelt ze de projecten in de aanvangsfase, tussentijds en bij de einddeclaratie. Tijdens deze fasen zijn verschillende onderdelen van het Agentschap SZW betrokken bij het controleproces. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijnds de eerstelijns controle van de afdeling Uitvoering en anderzijds de tweedelijns controle van de afdeling IC/OA. 5

6 4.1 Afdeling Uitvoering De uitvoering van de eerstelijns controle vindt plaats binnen verschillende hiërarchische lagen van de afdeling Uitvoering. Binnen deze verschillende lagen is functiescheiding aangebracht tussen de consultants, de teamleider en de manager uitvoering. Naast het hanteren van functiescheiding wordt bij de uitvoering van de eerstelijnscontrole het vierogenprincipe gehanteerd. Aanvangsfase De afdeling uitvoering beoordeelt in de aanvangsfase integraal of de projectaanvragen voldoen aan de voorwaarden voor subsidieverstrekking, stelt vast dat een opdracht is vertrekt aan een externe accountant en dat de externe accountant deze opdracht heeft bevestigd met een opdrachtbevestiging. Tussentijds Gedurende de looptijd van het project beoordeelt de afdeling uitvoering of de administratieforganisatorische maatregelen, de rechtmatigheid van de besteding van gelden en of de tijdigheid en de juistheid van de administratieve verwerking van de gelden in voldoende mate gewaarborgd zijn. Hierbij wordt mede gesteund op de controle door de externe accountant en de uitgebrachte managementletter. Tevens wordt de realisatie van het project inhoudelijk en financieel getoetst aan de ingediende aanvraag. Dit kan zowel door dossiercontrole als controle ter plaatse (monitorbezoek) worden gedaan. De afdeling uitvoering komt op grond van genoemde werkzaamheden tot een oordeel over de juistheid van de toekenning van subsidiebedragen en over de naleving van de subsidievoorwaarden. Bij einddeclaratie Aan het einde van het project wordt de controle op de door de aanvrager opgestelde einddeclaratie door de accountant uitgevoerd. De accountant geeft een accountantsverklaring af bij de einddeclaratie. Alle einddeclaraties worden beoordeeld door de afdeling uitvoering. De afdeling uitvoering vormt zich een oordeel over de naleving van de subsidievoorwaarden en de juistheid van de toekenning van het subsidiebedrag. De afdeling uitvoering zal bij zijn oordeelsvorming naast zijn eigen waarnemingen, gebruik maken van de werkzaamheden en de oordeelsvorming van de accountant. Uit bovenstaande blijkt dat de afdeling uitvoering van het Agentschap SZW de uiteindelijke toezichthoudende (en controlerende) functie heeft, waarbij delen van de uitvoering gedelegeerd zijn aan aanvrager en projectaccountant. 6

7 Verantwoordelijkheden van de afdeling uitvoering: De afdeling uitvoering beoordeelt de aanvraag op relevantie, voldoen aan regelgeving, tijdigheid en volledigheid De afdeling uitvoering beoordeelt of bij de projectopzet voldaan wordt aan de voorwaarden voor een succesvolle uitvoering De afdeling uitvoering beoordeelt gedurende de looptijd van het project of het project wordt gerealiseerd zoals is overeengekomen (monitoring) De afdeling uitvoering beoordeeld de aanvaardbaarheid van de opgenomen activiteiten en kosten De afdeling uitvoering controleert de declaratie en bereid de beschikking voor De afdeling uitvoering is verantwoordelijk voor een goede vastlegging van de verrichte werkzaamheden (dossiervorming), zodat verificatie van de uitgevoerde werkzaamheden door andere belanghebbenden eenvoudig kan worden uitgevoerd 4.2 De afdeling IC/OA De afdeling IC/OA heeft, als onafhankelijke controleafdeling, tot taak om zeker te stellen, dat het stelsel van controles zoals boven vermeld daadwerkelijk wordt uitgevoerd, en dat de uitkomsten van de controles leiden tot de gewenste controlemaatregelen. Deze controles worden ook wel de tweedelijnscontroles genoemd. De afdeling IC/OA komt op basis van een steekproef zelfstandig tot een oordeel over de opzet, het bestaan en de werking van de administratieve organisatie en de bijbehorende interne controlemaatregelen. Daarnaast verricht de afdeling IC/OA in het kader van controle op de uitvoering zelfstandig controles uit op einddeclaraties van individuele projecten. Deze controles vinden plaats bij de aanvrager en/of de uitvoerder van het project. Over de resultaten van deze controles rapporteert de afdeling IC aan de directie van Agentschap SZW en aan de aanvrager van het desbetreffende project. De afdeling IC/OA heeft daarnaast een natuurlijke adviesfunctie met betrekking tot eventuele verbeteringen en/of correcties die voortkomen uit de controleinformatie verkregen bij de controles. Verantwoordelijkheden van de afdeling IC/OA: IC/OA verricht de verplichte 5%-controles ter plaatse. IC/OA voert tevens interimcontroles ter plaatse uit IC/OA verricht reviews op de verrichte werkzaamheden van externe accountants IC/OA verricht operational audits op de primaire processen van Agentschap SZW IC/OA beoordeelt de aangepaste accountantsverklaringen die worden afgegeven bij einddeclaraties IC/OA is verantwoordelijk voor een goede vastlegging van de controles (dossiervorming), zodat verificatie van de uitgevoerde werkzaamheden door andere belanghebbenden eenvoudig kan worden uitgevoerd IC/OA verricht al dan niet op verzoek van de leiding van de huishouding of op verzoek van de consultants bijzondere onderzoeken uit 7

8 De genoemde representatieve steekproef dient te voldoen aan de eisen zoals die zijn gesteld door de Europese Commissie in artikel 10 van Verordening 438/2001 van 2 maart De controles dienen erop gericht te zijn de effectiviteit van de bestaande beheers- en controlesystemen te verifiëren De selectie dient te worden gemaakt op basis van een risico-analyse Tenminste 5 % van de totale voor bijstand in aanmerking komende geldbedragen dient te worden gecontroleerd. Het streven hierbij is de uitvoering van de controles gelijkmatig over de betrokken periode te spreiden Bij de keuze van de steekproef spelen dient rekening te worden gehouden met: De noodzaak een passende variatie in aard en omvang van de verrichtingen te controleren De risicofactoren die bij nationale of communautaire controles zijn vastgesteld De concentratie van verrichtingen bij bepaalde bemiddelende instanties of bepaalde eindbegunstigden, zodat vóór de afsluiting van elk bijstandspakket de belangrijkste bemiddellende instanties en eindbegunstigde aan ten minste één controle worden onderworpen. 5 De Departementale Auditdienst De Departementale Auditdienst (DAD) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voert reviews uit op de werkzaamheden van het Agentschap SZW, in het bijzonder de afdeling IC/OA. Daarnaast verricht zij reviews op de werkzaamheden van externe accountants. Verantwoordelijkheden van de DAD: De DAD verricht een review op de werkzaamheden van de afdeling IC/OA (opzet en uitvoering) De DAD verricht reviews op de werkzaamheden van externe accountants 8

9 6 Bijlage Ministerie SZW Departementale Auditdienst Agentschap SZW Operational Audit Review Interne Controle IC/OA Review Controle Controle & Interim Review Aanvrager Einddeclaratie Controle Externe Accountant Einddeclaratie Controle & Interim Review Review Controle Controle Uitvoerder Externe Accountant 9