Kleiner sturen met grotere gemeenten

Transcriptie

1 Kleiner sturen met grotere gemeenten Het kabinet wil onder het motto kleiner sturen de omvang van de overheid in Nederland terugdringen. Gemeenten moeten terug in aantal en groter qua omvang. Deze opschaling biedt de kans de bestuurlijke indeling van ons land aan te passen aan de maatschappelijke realiteit. kleiner sturen en opschalen Het kabinet Rutte II streeft ernaar overheidsorganen qua taken duidelijker van elkaar te onderscheiden. Een krachtige en dienstverlenende overheid vraagt een duidelijke afbakening van taken en verantwoordelijkheden tussen en binnen bestuurslagen, zo stelt het regeerakkoord. Provincies krijgen een eigen beleidsgebied een materieel gesloten provinciale huishouding met betrekking tot ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, natuur en regionaal economisch beleid. Gemeenten krijgen beleidsvrijheid op het gebied van arbeidsmarkt, zorg en welzijn. Met het overhevelen van taken naar gemeenten verwacht het rijk dat de betrokkenheid van burgers te vergroten, maatwerk in de uitvoering van het beleid mogelijk te maken, verkokering van beleid tegen te gaan en daardoor efficiencywinst te behalen. De decentralisatie van bevoegdheden vergt dat lokale en regionale overheden op een passende schaal zijn georganiseerd. Met andere woorden: provincies en gemeenten moeten groter worden om hun in omvang toenemende takenpakket naar behoren te kunnen uitvoeren. De regering streeft voor de lange termijn voor opschaling van de twaalf provincies tot vijf landsdelen, waarmee de Waterschappen zullen worden samengevoegd. Op korte termijn al zouden de provincies Noord- Holland, Utrecht en Flevoland moeten samengaan, waarbij de Noordoostpolder waarschijnlijk buiten dit nieuwe Noordvleugel-landsdeel zal blijven. Gemeenten zouden op den duur minstens inwoners moeten tellen, maar de WGR+-samenwerkingsverbanden zullen worden opgeheven. Het rijk zal deze bestuurlijke herindeling echter niet opleggen, maar ontwikkelingen in de gewenste richting aanmoedigen door de decentralisatie en de bijbehorende financiering in principe richten op gemeenten. Aan de provincies wordt gevraagd om met gemeenten initiatieven gericht op vergroting van de gemeentelijke schaal te bespreken. complexiteit en schaal van het openbaar bestuur Deze kabinetsvoorstellen passen in een lange traditie van bestuurlijke hervormingen. Zij vloeien concreet voort uit de Brede Heroverweging uit 2010 en de voorstellen van de Commissie Geelhoed uit 2002, waarin wordt geconcludeerd dat het Nederlandse openbaar bestuur zeer complex is geworden en dat het beter en goedkoper kan (Ministerie van Financiën, 2010; IPO, 2002). Deze complexiteit is in de eerste plaats het gevolg van het ingewikkelder worden van de samenleving in de afgelopen decennia en van de toename van het ambitieniveau en de bemoeienis van de overheid met de samenleving. Als gevolg van de beleidsautonomie materieel open huishouding en medebewind van provincies en gemeenten, decentralisatie en verzelfstandiging van rijksdiensten, betrokkenheid van maatschappelijke partijen bij het bestuur poldermodel en de doorwerking van internationale verdragen groeide het openbaar bestuur in ons land uit tot een bijna niet te ontwarren kluwen van instanties, bevoegdheden, taken en verantwoordingsrelaties (Ministerie van Financiën, 2010). De tweede oorzaak voor de complexiteit van het bestuur is het verschil tussen de schaal waarop maatschappelijke processen zich voordoen en de schaal waarop het openbaar bestuur is georganiseerd. De ruimtelijke variatie in ons land en het subsidiariteitsbeginsel de noodzakelijkheid en wenselijkheid van het op een zo laag mogelijk bestuurlijk niveau uitvoeren van overheidstaken maken regionaal en lokaal bestuur en gedeconcentreerde rijksdiensten noodzakelijk. De ene plaats vergt immers iets anders van de overheid dan de andere en niet elk beleidsonderdeel leent zich ervoor vanuit Den Haag te worden geregeld (IPO, 2002). Aan de andere kant spelen maatschappelijke en economische processen zich af op een ruimtelijke schaal die de individuele gemeente te boven gaat. Daarom is al decennia lang sprake van opschaling van het lokale bestuur door gemeentelijke herindeling. Daarnaast werd getracht het bestuur door de 1

2 vorming van een aanvullende bestuurslaag in de grootste stedelijke gebieden op de schaal van maatschappelijke processen te laten aansluiten. Pogingen om te komen tot 44 gewesten, 24 miniprovincies of zeven stadsprovincies mislukten, maar in het begin van deze eeuw kwam in een zevental stedelijke gebieden in ons land wel WGR+-samenwerkingsverbanden tot stand (figuur 1). De Wet Gemeenschappelijke Regelingen verplicht in een aantal gebieden gemeenten tot samenwerking. Deze stadsregio s voeren op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen, economische ontwikkeling en verkeer en vervoer taken uit die afkomstig zijn van de rijksoverheid en van de provincie. Ook kunnen de deelnemende gemeenten zelf taken naar de stadsregio overhevelen (IPO, 2002). Als gevolg van gemeentelijke herindeling nam het aantal gemeenten sinds 1900 met meer dan zestig procent af en dit leidde er samen met de sterke bevolkingsgroei toe dat het gemiddeld aantal inwoners per gemeente bijna tienmaal zo groot werd (figuur 2). Opschaling kent echter niet alleen voordelen. Voorstellen voor gemeentelijke herindeling stuiten vaak op grote weerstand bij de betrokken burgers en overheden en worden om die reden soms niet doorgevoerd (Ministerie van Financiën, 2010). Dat was bijvoorbeeld het geval bij het beoogde samengaan van de landelijke gemeenten Woudenberg, Renswoude en Scherpenzeel in 2010 en bij de beoogde vorming van de grootstedelijke gemeente Eindhoven door het samengaan van Son en Breugel, Nuenen, Waalre, Oirschot, Best, Geldrop, Mierlo en delen van Eersel met Eindhoven in Bovendien worden gemeenten gemeten aan de hand van het aantal ambtenaren en de uitgaven per inwoner eerder minder dan meer efficiënt naarmate zij groter worden. Hierbij kan echter een rol spelen dat grotere gemeenten vaak ook inwoners van andere gemeenten bedienen (Allers, 2010). Anders dan de gemeentelijke herindeling kwam de vorming van bovenlokaal bestuur nauwelijks van de grond. Het regionaal bestuur wordt niet direct gekozen door de burger en mist daardoor democratische legitimatie. Daarnaast leidt dit midden bestuur tot extra bestuurlijke drukte en is zij doorgaans niet geliefd bij de betrokken gemeenten en provincies. Gemeenten kiezen veelal voor hun eigen belang en niet voor het regionale belang. De stadsregio heeft daardoor nauwelijks doorzettingsmacht. Provincies moeten een groot deel van hun gebied aan het WGR-bestuur afstaan. Zo nemen de stadsregio s Amsterdam, Utrecht en Twente meer dan de helft van de bevolking in de betreffende provincie voor hun rekening, de regio s rond Rotterdam, Den Haag, Eindhoven rond een derde deel en Parkstad Limburg bijna een kwart. IPO en VNG juichen de opheffing van de stadsregio s dan ook toe (VNG, 2012). Toch heeft de Commissie Geelhoed voorkeur voor vernieuwende vormen van bestuur, zoals ad hoc-arrangementen tussen gemeenten boven opschaling op basis van ruimtelijke samenhang tussen gemeenten. Deze samenhang kan immers per aspect verschillen. Bovendien zouden deze nieuwe, opgeschaalde gemeenten naarmate de tijd verstrijkt door de voortgaande maatschappelijke dynamiek steeds meer los komen te staan van de samenhang waarop zij oorspronkelijk waren gebaseerd (IPO, 2002). Figuur 1. WGR+-samenwerkingsverbanden 2012 Figuur 2. Aantal gemeenten en gemiddeld aantal inwoners per gemeente aantal gemeenten (l-as) inwoners per gemeente (r-as) Bron: CBS Bron: CBS 2

3 lokale en bovenlokale oriëntatie Weerstand tegen gemeentelijke herindeling en regionaal bestuur laten onverlet dat het dagelijks leven van een groot deel van de burgers zich niet alleen in hun woongemeente afspeelt, maar ook daarbuiten. Weliswaar brengt de Nederlander gemiddeld meer dan zeventig procent van zijn dag door in de eigen woning of in de nabije omgeving daarvan, maar daarbij gaat het vooral om activiteiten die onlosmakelijk met de persoon slapen, persoonlijke verzorging en ontspanning of met zijn persoonlijke levenssfeer zorg voor huisgenoten en huishoudelijk werk zijn verbonden (figuur 3). De activiteiten die gedurende de rest van de dag worden ontplooid het verrichten van betaald werk, het onderhouden van sociale contacten, het genieten van ontspanning in de vorm van culturele activiteit of sport, reizen en boodschappen doen vinden per definitie of in zeer grote mate buitenshuis plaats. Ook voor deze openbare activiteiten is de woongemeente van groot belang, maar daarnaast spelen zij zich voor een belangrijk deel daarbuiten af. In onze netwerksamenleving" is iedere dag weer sprake van omvangrijke stromen van personen, goederen, diensten en informatie waarvoor de huidige gemeentegrenzen nauwelijks een rol spelen (figuur 4). Meer dan de helft van de werkzame beroepsbevolking werkt buiten de woongemeente, meer dan veertig procent van de bestedingen aan mode, luxe- en vrijetijdsartikelen vindt plaats in winkels buiten de woongemeente en theater-, bioscoop- en museumbezoekers doen een derde van hun bestedingen in een andere dan hun woongemeente. Zelfs voor dagelijkse artikelen maakt de koopkrachtafvloeiing nog een kwart van de totale bestedingen uit. Daar komt nog bij dat de woonplaats geen vast gegeven is. Jaarlijks verandert een op de tien Nederlanders van adres en bij bijna veertig procent van de verhuizingen wordt een gemeentegrens overschreden. Figuur 3. Tijdbesteding personen jaar in Nederland 2010 Figuur 4. Aandeel binnengemeentelijke activiteiten in totaal aantal activiteiten in Nederland bestedingen dagelijkse artikelen % van buitenshuis % van dag 0% 20% 40% 60% 80% 100% thuis betaald werk sociale contacten mobiliteit cultuur, sport, recreatie boodschappen doen bestedingen cultuur bestedingen artikelen in en om huis bestedingen mode & luxeartikelen verhuizingen bestedingen sport bestedingen restaurants bestedingen café's bestedingen vrijetijdsartikelen pendel 0% 50% 100% binnengemeentelijk van of naar rest van het land Bron: SCP grote steden en hun ommeland In deze stromen van mensen, goederen, diensten en informatie nemen gemeenten met een groot inwonertal, een omvangrijke werkgelegenheid en een fors voorzieningenaanbod doorgaans een centrale positie in. Zij vormen op het gebied van wonen werken, voorzieningen en recreëren de spil van een functional urban region, die niet alleen de grote gemeente zelf beslaat, maar ook een (groot) aantal omliggende gemeenten. De inwoners van dit ommeland zijn voor werkgelegenheid, voorzieningen en woonruimte net als de inwoners van die grote gemeenten zelf voor een belangrijk deel op die grote gemeente gericht. Daardoor is de lokale binding in grotere gemeenten sterker dan in kleinere (figuur 5). De intensiteit van de oriëntatie die gemeenten op elkaar hebben, is doorgaans groter naarmate gemeenten groter zijn en naarmate de afstand tussen gemeenten kleiner is. Grote kernen trekken door de omvang en variatie van het voorzieningenaanbod sterker dan kleine en de aantrekkingskracht van een kern is in zijn nabijheid groter dan op afstand (figuur 6). Inkomende of uitgaande bestedingen, verhuizingen of pendelaars zijn in een kleine gemeente bovendien van 3

4 veel grotere invloed dan in een grotere gemeente. Met andere woorden, de relatie tussen grote en kleine gemeenten is asymmetrisch. Daarnaast heeft de oriëntatie vanuit of naar een gemeente een diffuus karakter. Verhuizingen, woon-werkverkeer en het gebruik van voorzieningen vanuit of naar een gemeente zijn gericht op en afkomstig uit verschillende andere gemeenten. Een gemeente maakt daardoor deel uit van het ommeland van verschillende kernen. Deze kernen concurreren als het ware met elkaar om klanten, bezoekers, pendelaars en verhuizers uit andere gemeenten. Door gemeenten toe te kennen aan de kern waarvan zij de sterkste invloed ondervinden, kunnen toch eenduidige regio s worden afgebakend. Verder verschillen activiteiten als tegenhanger van de mate waarin zij binnengemeentelijk plaatsvinden in de mate waarin gemeenten op elkaar zijn georiënteerd. Op de arbeidsmarkt is de samenhang tussen gemeenten veel sterker dan op de woningmarkt en op het gebied van recreatie en op deze gebieden is de samenhang weer groter dan voor cultuurbezoek en voor dagelijkse boodschappen (figuur 3). Desondanks hangen de functional urban regions voor verhuizingen, woon-werkverkeer en het gebruik van voorzieningen sterk samen. Of te wel, een groot deel van de gemeenten is op de woningmarkt, de arbeidsmarkt en qua voorzieningen op dezelfde kern gericht. Tot slot vertonen gemeenten naast deze functionele samenhang in veel gevallen ook een sterke ruimtelijke samenhang doordat hun bebouwde areaal aaneen is gegroeid. Dergelijke gemeenten vormen gezamenlijk één, grootstedelijke agglomeratie. Figuur 5. Aandeel binnengemeentelijke activiteiten per grootteklasse gemeenten (NL=100%) Figuur 6. Beta-coëfficiënten invloed afstand en omvang gemeenten op omvang woon-werkverkeer 2005 < omvang werkgelegenheid omvang beroepsbevolking > afstand tussen gemeenten 0% 50% 100% 150% -0,6%-0,4%-0,2% 0,0% 0,2% 0,4% 0,6% Bron: Rouwet Zowel deze ruimtelijke als de functionele samenhang tussen gemeenten is in de afgelopen decennia toegenomen. Het bebouwde areaal in ons land is als gevolg van de bevolkingsgroei en de toename van de welvaart in de afgelopen eeuw tienmaal zo groot geworden en in het westen en midden van het land is een vrijwel aaneengesloten stedelijk gebied ontstaan (figuur 7). Terwijl rond 1950 bij meer dan duizend gemeenten slechts vijf procent van de werkzame beroepsbevolking in ons land in een andere dan de woongemeente werkzaam was, is dat nu bij ruim vierhonderd gemeenten voor meer dan de helft van de werkzame beroepsbevolking het geval. Sinds de jaren negentig nam de oriëntatie van de werkzame beroepsbevolking op werk in een andere dan de woongemeente toe van 48 procent tot 51 procent. Op de woningmarkt nam de externe oriëntatie met vijf procentpunten toe. naar gemeenten van passende schaal De samenhang van gemeenten in de stromen van mensen, goederen, diensten en informatie kan dienen als uitgangspunt voor gemeentelijke opschaling. Nieuwe gemeenten met een passende schaal kunnen worden gevormd op basis van de grote gemeenten die functioneren als kern en de kleinere gemeenten die daarop zijn georiënteerd. Daarbij bepaalt het aandeel dat een kern in het totaal aan stromen in ons land moet hebben het aantal nieuwe gemeenten, hun gemiddelde omvang en de mate waarin woon-werkverkeer, verhuizingen en bestedingen binnen die nieuwe gemeente plaatsvinden. Naarmate een huidige gemeente groter moet zijn om als kern te worden 4

5 0,00% 0,05% 0,10% 0,15% 0,20% 0,25% 0,30% 0,35% 0,40% 0,45% 0,50% aangemerkt, is het aantal gemeenten nieuwe stijl dat ontstaat kleiner, maar is hun homogeniteit het deel van deze stromen dat zich binnen de nieuwe gemeente afspeelt gemiddeld groter. De homogeniteit neemt niet recht evenredig toe met de afname van het aantal nieuwe gemeenten. De toename is het sterkst als gemeenten die niet of nauwelijks een centrumfunctie voor andere gemeenten hebben, worden samengevoegd met de kernen waarop zij zelf zijn georiënteerd. Relatieve pieken in de toename van de gemiddelde homogeniteit treden op als kernen minstens 0,2 procent of 0,45 procent van de nationale werkgelegenheid moeten tellen. In het eerste geval is sprake van 105 gemeenten, met gemiddeld inwoners. Gemiddeld 65 procent van het woon-werkverkeer in ons land blijft binnen deze gemeenten. In het tweede geval ontstaan 41 gemeenten met gemiddeld inwoners en een homogeniteit van 72 procent (figuur 8). Figuur 7. Aandeel stedelijk grondgebruik per postcodegebied 2010 Figuur 8. Aantal, gemiddelde omvang en ontwikkeling homogeniteit nieuwe gemeenten % 8% 6% 4% 2% 0 omvang kern aantal gemeenten - l-as - gemiddeld aantal inwoners per gemeente (x 1.000) - l-as - ontwikkeling homogeniteit - r-as - 0% Ondanks de verschillen in de mate waarin pendel-, verhuis-, bezoekers- en koopstromen binnen een gemeente plaatsvinden of juist tot stromen tussen gemeenten leiden, komt de oriëntatie van gemeenten voor deze stromen sterk overeen. Driekwart van de huidige 418 gemeenten is voor woon-werkverkeer, verhuizingen en consumentenbestedingen op dezelfde kern georiënteerd en het overige kwart kent voor twee van deze stromen dezelfde oriëntatie. Voor het organiseren van overheden op een passende schaal lijkt het woon-werkverkeer echter een beter criterium dan consumentenbestedingen en verhuizingen. In de dagbesteding van de Nederlander is het woonwerkverkeer immers de activiteit die het minst aan de gemeente is gebonden. Het maatschappelijk en economisch belang van werk is bovendien groot: werk neemt meer dan een derde deel van de tijd in beslag die de Nederlander besteedt aan activiteiten buiten de persoonlijke levenssfeer, 45 procent van de totale bevolking en ruim twee derde deel van de potentiële beroepsbevolking is aan het werk, tachtig procent van de van de bevolking verkrijgt zijn inkomen uit door hemzelf of door een van zijn huisgenoten verrichte arbeid en arbeidskosten maken 57 procent uit van de in ons land tot stand gebrachte toegevoegde waarde. een grillige gemeentekaart Als op basis van het pendelpatroon uit de huidige gemeente-indeling gemeenten nieuwe stijl worden gecreëerd, ontstaan bij het 0,2%-criterium 105 gemeenten (figuur 9) en bij het 0,45%- criterium 41 (figuur 10). Niet elke gemeente heeft echter de door de regering gewenste passende schaal van tenminste honderd duizend inwoners. Bij het 0,2%-criterium tellen volgens de huidige stand van de bevolking vijftig gemeenten minder dan honderd duizend inwoners, bij het 0,45%- criterium zijn dat er slechts twee Nieuwegein en Westland. Verder hebben niet alle gemeenten nieuwe stijl een afgerond oppervlak zoals Amsterdam en komen er enclaves voor van gemeenten die zoals De Marne een geringe externe oriëntatie kennen of die zoals Nieuwegein en Veldhoven weliswaar een forse werkgelegenheidskern zijn, maar die door de nabijheid van een nog grotere kern niet of nauwelijks aantrekkingskracht hebben. Bovendien leidt deze indeling op basis van functionele samenhang er niet in alle gevallen toe dat aaneen gegroeid 5

6 stedelijk areaal tot een gemeente nieuwe stijl gaat behoren, zelfs niet onder het strenge 0,45%- criterium. Vooral in de Randstad met zijn concentratie van gemeenten met een omvangrijke werkgelegenheid en in Twente is ook na opschaling het stedelijk gebied nog steeds verkaveld over verschillende gemeenten. In de rest van het land wordt het aaneengesloten stedelijke gebied bij het 0,45%-criterium echter niet door gemeentegrenzen doorsneden. Figuur 9. Gemeenten nieuwe stijl op basis van het 0,2%-criterium Figuur 10. Gemeenten nieuwe stijl op basis van het 0,45%-criterium Als de functionele samenhang bij het 0,2%-criterium wordt gecombineerd met de eis dat een gemeente minstens honderd duizend inwoners moet tellen, neemt het aantal gemeenten nieuwe stijl af tot 55. Gemiddeld tellen deze gemeenten driehonderd duizend inwoners. In vergelijking met het zwaardere 0,45%-criterium ontstaat rond een zestiental kleinere kernen zoals Alphen aan den Rijn, Goes, Roermond en Tiel nu ook een gemeente nieuwe stijl. Aan de andere kant verdwijnen Nieuwegein en Westland van de gemeentekaart (figuur 11). Ook nu is echter nog sprake van enclaves en van versnippering van het aaneengesloten stedelijke gebied in de Randstad en in Twente. Zowel met als zonder toepassing van de eis dat een gemeente nieuwe stijl tenminste honderd duizend inwoners moet tellen, past de indeling in gemeenten in belangrijke mate in de door de regering voorgestelde indeling in vijf provincies nieuwe stijl landsdelen (figuur 12). Bij het 0,2%-criterium ligt bijna drie procent van de huidige gemeenten in een ander landsdeel dan de kern van de gemeente nieuwe stijl, bij de toepassing van de eis is dat vijf procent en bij het 0,45%-criterium bijna acht procent. De belangrijkste fricties tussen de voorgestelde indeling in landsdelen en deze gemeente-indelingen doen zich voor in Rivierenland en ten zuiden van Nijmegen. Rivierenland behoort weliswaar tot het landsdeel Oost, maar een groot gedeelte van het gebied is op Utrecht en s-hertogenbosch georiënteerd. De noordelijke Peel en een deel de oostelijke Maasoever in Noord-Limburg behoren tot landsdeel Zuid, maar zijn georiënteerd op Nijmegen. Daarnaast is een deel van het Groene Hart landsdeel Zuid-Holland op Haarlemmermeer georiënteerd, een deel van het Randmerengebied landsdeel Oost op Amersfoort en een deel van Drenthe landsdeel Noord op Zwolle. Dit duidt erop dat niet alleen de Noordoostpolder, maar ook andere gemeenten in ons land van landsdeel zouden kunnen wisselen. 6

7 Figuur 11. Gemeenten nieuwe stijl op basis van het 0,45%-criterium Figuur 12. Indeling van Nederland in vijf landsdelen conclusies Het dagelijks leven van de Nederlander speelt zich weliswaar voor een belangrijk deel binnen zijn huidige woongemeente af, maar daarnaast is sprake van een omvangrijk gemeentegrensoverschrijdend verkeer op de arbeidsmarkt, op de woningmarkt, voor recreatieve doeleinden en voor de aanschaf van goederen en diensten. Deze functional urban regions hangen voor de verschillende activiteiten sterk samen en hebben een behoorlijk stabiel karakter. De overheid zou ze daarom als uitgangspunt kunnen kiezen bij haar streven naar gemeenten op passende schaal. Gemeentelijk beleid kan namelijk het beste worden vormgegeven op het ruimtelijke niveau waarop het dagelijks leven van burgers zich afspeelt. Als de huidige gemeenten aan de hand van het ruimtelijk patroon van het woon-werkverkeer, verhuizingen of bestedingen zouden worden samengevoegd, zouden de nieuwe, opgeschaalde gemeenten aansluiten bij de ruimtelijke schaal van maatschappelijke processen. De door de regering voorgestelde landsdelen zouden echter niet in alle gevallen passen op die nieuwe, opgeschaalde gemeenten. De landsdelen kunnen dan ook niet zonder meer uit de huidige provincies kunnen worden samengesteld. Niet alleen de Noordoostpolder zoud van landsdeel moeten wisselen, maar ook een deel van het Groene Hart, Rivierenland en het landelijk gebied ten zuiden van Nijmegen. literatuur ABF-Research Vastgoedmonitor, Allers (2010) IPO (2002) Ministerie van Financiën (2010) Rouwet (2008) Allers, M.A., Gemeentelijke schaalvergroting levert geen geld op, ESB 95 (4586) 28 mei, Op schaal gewogen. Regionaal bestuur in Nederland in de 21 e eeuw, Interprovinciaal Overleg, maart 2002 Rapport Brede Heroverwegingen, 18. Openbaar Bestuur, april 2010 Rouwet, E.H.J., The spatial structure of commuting trips. A case study of the Netherlands, Erasmus Universiteit Rotterdam, juni 2008 SER (2013) Sociaal Economische Raad,