Milieu- en natuurverbetering reconstructie valt tegen.

Transcriptie

1 ArenA / Het Dossier jaargang 10 december p Kool, geit en varken gespaard. Milieu- en natuurverbetering reconstructie valt tegen. De provincies hebben plannen voor de herinrichting van het landelijk gebied in oost en zuid-nederland, de zogenaamde reconstructie. De plannen zijn positief voor landbouw, waterbeheer en natuurverwerving, zo blijkt uit een RIVM-evaluatie, maar dragen nauwelijks bij aan de verbetering van milieu- en natuurkwaliteit. Wel kunnen plaatselijk verbeteringen in de leefomgeving worden gerealiseerd. Ron Franken, Annemarie van Wezel en Peter Cleij Over de auteurs Ron Franken, Annemarie van Wezel en Peter Cleij werken respectievelijk als beleidsonderzoeker, programmaleider en beleidsonderzoeker bij het Milieu- en Natuurplanbureau, RIVM. Tel , Ron.Franken@rivm.nl Postadres: Postbus 1, 3720 BA Bilthoven. Aanleiding De varkenspest van 1997 is de aanleiding geweest voor de Reconstructie van het landelijk gebied in Zuid- en Oost Nederland. De doelstelling van de reconstructie is al in de beginfase verbreed tot problemen welke gerelateerde zijn aan concentratie van intensieve veehouderijbedrijven: bijvoorbeeld vermesting, verzuring en stankoverlast. Vermesting en verzuring verminderen de kwaliteit van bos- en natuurgebieden, waardoor de landschappelijke en recreatieve aantrekkelijkheid van deze gebieden afneemt. Stankoverlast is voor de kwaliteit van de leefomgeving van belang, maar ook voor de recreatieve potenties van de concentratiegebieden. De spreiding van de bedrijfsoverschotten van mestproductie door de intensieve veehouderij over het landbouwareaal, deels binnen, deels buiten de concentratiegebieden draagt in hoge mate bij aan het mestprobleem (1). In april 2002 is de Reconstructiewet concentratiegebieden (2) aangenomen; de wet is van toepassing op de Nederlandse zandgebieden met intensieve veehouderij. De belangrijkste doelen zijn een duurzame landbouw met minder kans op dierziekten en betere kwaliteit voor natuur, landschap, milieu en water. In de wet zijn regels opgesteld over de inhoud en procedure voor het opstellen van reconstructieplannen. Zo is een sterkere scheiding (zonering) van intensieve veehouderij, wonen en natuur voorgeschreven. Door het Milieu- en NatuurPlanbureau RIVM is in opdracht van de directie van het Milieu- en Natuur Planbureau een ex-ante evaluatie (3) uitgevoerd van de ontwerp reconstructieplannen. Leidende vraag bij deze evaluatie is; wat levert de reconstructie naar verwachting op, gegeven de ontwerpplannen, uitvoeringsprogramma s en achtergrondstudies? Het accent is gelegd op de prioritaire thema s binnen de 1

2 reconstructie; duurzame landbouw, veterinaire kwetsbaarheid, waterbeheer en (flankerend beleid voor) de ecologische hoofdstructuur. De ex-ante evaluatie is gebaseerd op de stand van planvorming tot en met augustus Procedure Reconstructiecommissies hebben voor ieder van de twaalf gebieden een ontwerpplan opgesteld; een milieueffectrapportage maakt deel uit van dit plan. Het plan wordt ten slotte goedgekeurd door de ministers van LNV en VROM. Voor de beoordeling wordt gebruik gemaakt van het Rijkskader reconstructie (5). Als eerste zijn de plannen voor Noord- en Midden Limburg en Salland-Twente dit jaar goedgekeurd. De uitvoeringsperiode van de reconstructie loopt vooralsnog van 2004 tot Zowel in de wet als door de minister zijn doelen van de reconstructie in kwalitatieve termen gesteld; de richting is duidelijk, de mate waarin doelbereik moet plaatsvinden niet. Reconstructieproces; integraal en gedecentraliseerd Het milieubeleid tendeert naar deregulering en decentralisatie. Provincies vervullen een scharnierfunctie tussen de rijksdoelen en de uitvoeringsmogelijkheden op regionaal niveau. Provincies hebben hierbij beperkte vrijheid voor doelformulering, maar meer vrijheid in de keuze van middelen. De provincies zijn afhankelijk van de medewerking van de belangrijkste actor, de landbouwsector. Er is gedurende de planvorming sprake geweest van een nadere prioritering van de Rijksdoelen voor de reconstructie en daarnaast is er veel dynamiek in aanpalend beleid, zoals herziening van het mestbeleid, ammoniakbeleid en de implementatie van de Kaderrichtlijn Water. Niet duidelijk is vastgelegd welke bijdrage van het reconstructieproces verwacht wordt voor het bereiken van de kwantitatieve doelstellingen. Bovendien is, zoals aangegeven, de concrete beleidsopgave voor diverse onderwerpen nog niet bekend. Daarnaast is niet duidelijk in hoeverre parallel lopende beleidstrajecten bij moeten dragen aan het bereiken van de doelstellingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om activiteiten vanwege het Nationaal Bestuursakkoord Water, generiek beleid rond mest en ammoniak, plattelandontwikkelingsgelden en de Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid. Gevolg is dat in de verschillende trajecten veelvuldig naar elkaar verwezen wordt. Beschikbare financiële middelen Geruime tijd is het ontbreken van financiële zekerheid, bottleneck geweest voor het op gang komen van de reconstructie. Inmiddels zijn voor de eerste uitvoeringsperiode door de betrokken overheden de benodigde middelen beschikbaar gesteld. Het totale geclaimde budget in de ontwerp reconstructieplannen over de hele uitvoeringsperiode is ongeveer 7 miljard. Investeringen in natuur, landbouw en waterkwantiteit zijn de belangrijkste posten in de uitvoeringsprogramma s (figuur 1). Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de reconstructiecommissies in de verdeling van middelen tussen thema s. Dit kan deels verklaard worden door verschillende uitgangssituatie van de onderscheiden reconstructiegebieden, zoals verschillen in veedichtheid, de oppervlakte natuur en de waterbeheeropgave. 2

3 miljoen Euro natuur landbouw waterkwantiteit milieu recreatie en toerisme landschap en cultuurhistorie wonen, werken en leefbaarheid Figuur 1 Bedragen geclaimd voor de uitvoeringsperiode tot 2016 in de gezamenlijke concept- uitvoeringsprogramma s van de reconstructiegebieden. NB: exclusief de nog niet beschikbare uitvoeringsprogramma s van De Meierij, Boven-Dommel en De Peel. Zonering en planologische rechten De reconstructiewet ziet zonering als belangrijk instrument om de geformuleerde doelstellingen te realiseren; onderscheid wordt gemaakt in: Landbouwontwikkelingsgebied; uitbreiding en her- of nieuwvestiging van intensieve veehouderij is mogelijk, Verwevingsgebied van landbouw, wonen en natuur; hervestiging of uitbreiding van intensieve veehouderij is mogelijk onder een ja, mits regime, Extensiveringsgebied, uitbreiding, her- of nieuwvestiging van de intensieve veehouderij is niet mogelijk. Alle reconstructiecommissies passen zonering toe in de plannen zoals voorgeschreven in de reconstructiewet (figuur 2). Verwevings- en extensiveringsgebieden beslaan het grootste deel van het areaal, beide ongeveer 40%. Landbouwontwikkelingsgebied beslaat 4,5% van het areaal. Geconstateerd wordt dat zonering geen substantiële bijdrage aan de verbetering van de milieu- en natuurkwaliteit levert; deze wordt vooral bepaald door de hoge ammoniak achtergronddepositie. Verdere verslechtering in de extensiveringsgebieden kan wel verhinderd worden, doordat uitbreidingsmogelijkheden voor intensieve veehouderij hier beperkt zijn. Door het gedetailleerde schaalniveau, er zijn 139 landbouwontwikkelingsgebieden, is de potentiële meerwaarde beperkt; minder maar eventueel grotere landbouwontwikkelingsgebieden zou effectiever zijn. Het totaal beïnvloede oppervlak (door ammoniakdepositie en / of stankhinder) in de omgeving rondom deze gebieden wordt dan kleiner. Landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden vallen soms ten dele onder een nee, tenzij regime. Uitbreiding van intensieve veehouderij is hier strijdig met andere functies. De overlap kan toenemen bijvoorbeeld door de externe werking van de Vogel- en Habitatrichtlijn en bescherming van natuurdoeltypen waarvoor de milieukwaliteitsdoelstellingen nog vastgesteld moeten worden. 3

4 Figuur 2. Zoneringskaart van de reconstructiegebieden Oost en Zuid (Bron; provincies, bewerking RIVM/MNP) Of verwevingsgebieden met hun ja, mits regime, zich gaan onderscheiden van landbouwontwikkelingsgebieden is afhankelijk van de invulling door lokale 4

5 overheden. Als deze een ruimhartig beleid voorstaan kan het verschil tussen verwevingsgebied en landbouwontwikkelingsgebied voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de intensieve veehouderij in praktijk klein zijn. De reconstructie bedient zich via de zonering van het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium, en stuurt op de planologische rechten; hoeveel stallen mogen er zijn en hoe groot. Sturing op dierrechten (aantallen dieren) en milieuvergunningen (emissie), is niet aan de orde in de reconstructie. De latente planologische rechten worden volgens de ontwerpplannen alleen in de provincie Overijssel (Salland-Twente) en Gelderland (Achterhoek & Liemers en Veluwe) ingeperkt. Deze reconstructiegebieden hebben echter relatief een kleiner areaal aan extensiveringsgebied vastgesteld. In de provincies Noord-Brabant en Limburg en in de Gelderse Vallei/ Utrecht-Oost blijven latente rechten gerespecteerd; uitbreiding van de intensieve veehouderij is dan niet uitgesloten. Risico s voor schadeclaims zijn er dan echter niet. Duurzame landbouw De landbouwinvesteringen uit de reconstructieplannen zijn vooral gericht op schaalvergroting en intensivering van de veehouderij, bedrijfsverplaatsing (ca. 400 bedrijven) en inrichting van landbouwontwikkelingsgebieden. Daarnaast richt de reconstructie zich op extensivering van de melkveehouderij in kwetsbare gebieden. Bedrijfsverplaatsing van intensieve veehouderij is duur en is geen oplossing waar het gaat om verminderen van de milieudruk op gebiedsniveau. Verplaatsing van landbouwbedrijven kan wel leiden tot landschappelijke winst in extensiveringsgebieden en plaatselijk tot vermindering van de ammoniakdepositie of stankoverlast. Voorwaarde is wel dat een selectie plaats vindt van bedrijven, opdat plaatselijk leefomgevingsknelpunten opgelost worden en niet alleen het bedrijfsperspectief verbeterd wordt. Verminderen dierziekten In de reconstructieplannen zijn geen concrete maatregelen voorzien voor het verminderen van de veterinaire kwetsbaarheid. Inmiddels behoeven er geen varkensvrije zones meer in de reconstructieplannen opgenomen te worden omdat deze maatregel weinig effectief is. In de reconstructieplannen is aangegeven dat de belangrijkste maatregelen om verspreiding van dierziekten te voorkomen, door de sector zelf genomen moeten worden. Daarnaast is er binnen de EU draagvlak ontstaan voor inenting. In het advies over de bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten (5) is onder meer gesteld dat op korte termijn een vergaande vorm van regionalisering van de veehouderij niet haalbaar is maar op de lange duur onvermijdelijk. Duurzaam waterbeheer Waterbeheer is naar voren gebracht als één van de prioritaire thema s van de reconstructie. Afspraken welke gemaakt zijn in het kader van het Nationaal Bestuursakoord Water (o.a. opstellen deelstroomgebiedsvisies) moeten betrokken worden in de reconstructieplannen. De reconstructieplannen zetten vooral in op de verbetering van het waterkwantiteitsbeheer, o.a. voorkomen van wateroverlast, verdrogingsbestrijding en herstel van beken. In het recente verleden is echter de aanpak van verdroging moeizaam verlopen. Verbetering van de waterkwaliteit zal vooral door aanvullend generiek beleid (o.a. herziening mestbeleid) tot stand moeten komen, omdat binnen de reconstructie alleen plaatselijk resultaten te boeken zijn. 5

6 Flankerend beleid voor de EHS Een aanzienlijk deel van het beschikbaar gestelde budget wordt aangewend voor realisatie van de EHS; dit betreft aankoop van grond en inrichting. Zonering is een belangrijk instrument binnen de reconstructie met het oog op natuurbescherming (EHS). Plaatselijk kan zonering bijdrage aan verbetering van de milieu-, natuur- en ruimtelijke kwaliteit (o.a. afname van ammoniakdepositie, verdrogingsbestrijding, verbetering landschapskwaliteit); op gebiedsniveau is er echter nauwelijks sprake van verbetering van de milieukwaliteit. Deze is afhankelijk van realisatie van het generieke milieubeleid; zoals het mestbeleid en ammoniakemissie-eisen in het kader van de AmvB-Huisvesting. Andere oplossingsrichtingen Uitgangspunt bij het opstellen van alternatieven (Meest Milieuvriendelijke Alternatief, MMA) in de milieueffectrapportages (MER) is een hogere ambitie voor de omgevingskwaliteit. Op verschillende wijze is in de ontwerpplannen hieraan invulling gegeven; bijvoorbeeld door uitbreiding van extensiveringsgebieden en inzet op milieutechnische oplossingen voor reductie van stankoverlast of ammoniakemissie. Belangrijke verschillen in effecten tussen het VKA (VoorKeursAlternatief) en MMA zijn: - extra bescherming van (belangrijke) natuurgebieden tegen verzuring en verdroging; - extra vermindering van aantal stankgehinderden; - extra realisatie doelstellingen t.a.v. EHS, ecologische verbindingszones, waterberging en beekherstel; - in het MMA neem het ontwikkelingsperspectief van de intensieve veehouderij (veel) minder toe dan in het VKA. Het ontwikkelingsperspectief voor de intensieve veehouderij is vaak doorslaggevend geweest voor de keuze van het VKA. De betekenis van de MER in het reconstructieproces is beschreven door Arcadis (6). Gegeven de doelstellingen voor het landelijk gebied (zie Agenda voor een Vitaal Platteland) en EU verplichtingen (o.a. Nitraatrichtlijn) en de discrepantie met de huidige kwaliteit is gewenst dat de milieudruk verlaagd wordt. De druk van de landbouw op het milieu kan theoretische op een drietal manieren worden verlaagd: a. door het sluiten van kringlopen / inzet van technologie b. door autonome marktwerking c. door opkoopregeling Het sluiten van kringlopen is een mogelijkheid, bijvoorbeeld door gebruik te maken van mestverwerking. Het verwerken van dierlijke mest kan mogelijk een deel van het kunstmestgebruik vervangen (7). Daarnaast is ook export een mogelijkheid. Voor de varkenshouderij lijkt mestverwerking geen optie omdat de kosten te hoog zijn (8) en de afzetmogelijkheden onzeker. De voorgenomen herziening van het mestbeleid moet leiden tot een daling van de nutriëntenemissies en veroorzaakt een groter mestoverschot. Als gevolg hiervan stijgen de mestafzetkosten en wordt uiteindelijk in met name de intensieve 6

7 veehouderij een afname van het aantal bedrijven verwacht. Met deze oplossingsrichting wordt autonome marktwerking centraal gesteld. Het is onzeker of het hernieuwde beleid zal slagen in zijn doelstelling; het draagvlak is klein en de fraudegevoeligheid is hoog (9). Een andere oplossingsrichting is om emissies te beperken via opkoop van dierrechten, vergelijkbaar met de Regeling Beëindiging Veehouderijtakken (RBV1 voorjaar 2000, en RBV2 nazomer 2001). Opkoop zou in aanvulling op de reconstructie overwogen kunnen worden, mocht uitvoering van het herziene mestbeleid tot onvoldoende resultaat leiden. Met de RBV-regeling zijn ook de milieuvergunning ingetrokken en zijn de sloop van stallen -middels ruimte voor ruimte - gefinancierd. Het opkopen van de latente varkens- en pluimveerechten zou samen 300 miljoen euro kosten uitgaande van latentiepercentages van respectievelijk 15 en 20% en vergoedingen zoals bij de RBV gehanteerd. Bij de opkoop van latente dierrechten is een groot risico dat deels dierrechten worden opgekocht die mogelijk nooit in gebruik zouden zijn genomen. De gewenste evenwichtsbemesting met fosfaat in 2015 zou een reductie van 40 miljoen kg fosfaat betekenen (1), opkoop hiervan zou ruim 600 miljoen euro vergen. Literatuur 1. Van Grinsen H. en anderen, 2004 Mestprobleem nog niet opgelost. ArenA/Het Dossier : LNV 2002 Reconstructiewet concentratiegebieden. Staatsblad 2002, nr Wezel, A.W. en anderen, 2004 Ex ante evaluatie van de reconstructieplannen. RIVM rapportnummer LNV en VROM, 2002 Rijkskader reconstructie. 5. RLG en RDA, 2003 Dierziektebeleid met draagvlak. Advies over de bestrijding van zeer besmettelijke dierziekten. Deel 1 Advies en Deel 2 onderbouwing van het advies. Publicatie RLG 03/8, Publicatie RDA 2003/08 en RDA 2004/ Hartskeerl, P. en anderen, 2004 Milieubeoordeling bewijst zijn waarde. Reconstructieplannen goede testcase. LandWerk 5: Provincie Noord-Brabant, 2001 Leidraad Mest. Beleidskader voor mestverwerkingsinitiatieven. Bestuurlijk Platform Mest Noord-Brabant. 8. Feyaerts, T., D. Huybrechts en R. Dijkmans, 2002 Best Beschikbare technieken voor mestverwerking. Tweede editie. Vlaams Kenniscentrum voor Best Beschikbare Technieken (Vito) Minister van LNV, 2004 Mestbeleid vanaf Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, DL.2004/