Gevolgen afschaffing compartimentering meststoffenwet voor de Noord-Brabantse varkensstapel

Transcriptie

1 Gevolgen afschaffing compartimentering meststoffenwet voor de Noord-Brabantse varkensstapel Gé Backus LEI Wageningen UR, 5 oktober

2 Samenvatting Middels het systeem van dierrechten wordt de veestapel in Nederland ('het aantal staarten') gereguleerd. Het systeem is echter weinig flexibel. Mede daarom heeft Koopmans van het CDA een motie ingediend om de compartimentering op te heffen. De minister van LNV heeft vervolgens een gewijzigd wetsvoorstel ingediend, waarbij het intrekken van de compartimentering is voorzien per Veehouders kunnen dan ook buiten het eigen concentratiegebied dierrechten kopen, dat kan ook in het andere concentratiegebied en het niet concentratiegebied. Deze notitie gaat in op de gevolgen van de afschaffing van de compartimentering van dierrechten in de meststoffenwet. Het korte tijdsbestek waarbinnen de analyse uitgevoerd moest worden, maakt dat het onderzoek zich heeft beperkt tot een quick scan. In 2003 werd 57% van de varkens in Nederland gehouden in Noord-Brabant (43%) en Limburg (14%), tegen 33% in de provincies Gelderland en Overijssel. De overige provincies vertegenwoordigden 10% van de Nederlandse varkensstapel. In 1980 had Noord-Brabant een aandeel van 36% van de Nederlandse varkensstapel. Dit aandeel nam toe tot 44% in 1994, sinds die tijd is het aandeel stabiel. De vraag is nu wat de gevolgen zijn van vrije verhandelbaarheid van varkensrechten tussen oost en zuid Nederland voor de regionale verdeling van de varkensstapel. Achtergrond van deze vraag is de grote ontwikkelingsdrang waardoor de - grootschaligere - Brabantse (en Limburgse) varkenshouderij zich kenmerkt. Zo bedragen medio september 2005 de prijzen van varkensrechten in het concentratiegebied zuid euro, tegen euro in het concentratiegebied oost. De varkensrechten in het overig deel van Nederland worden in deze analyse niet meegenomen. In overig Nederland is éénvierde van de rechten grondgebonden. Verder wordt verwacht dat het voordeel van de relatief lage mestafzetkosten er toe leidt dat goede locaties in dit gebiedsdeel voortgezet zullen worden. Analyse van de bedrijfsgroottestructuur van de varkenshouderij leert dat jaarlijks 5% van de kleinere (oudere) bedrijven met varkens stopt, Op deze bedrijven wordt 50% van de varkensstapel gehouden. Uitgaande van een stabiel blijvende omvang van de totale varkensstapel, komt dat over een periode van 10 jaren overeen met een aanbod van 22,4 % van de nu aanwezige varkensrechten. Vooral de invoering van extra wettelijke eisen op het gebied van dierenwelzijn zal in 2013 leiden tot een ruimer aanbod van varkensrechten. Indien het volledige te verwachten aanbod aan verhandelbare varkensrechten in oost (87% verhandelbare varkensrechten) naar zuid zou gaan, zou de varkensstapel in zuid de komende 10 jaren met 11,3% toenemen. Voor wat betreft de mogelijke toename van de Noord-Brabantse varkensstapel is de bandbreedte daarmee gelijk aan 0-11%. In het concentratiegebied oost liggen de prijzen weliswaar lager, maar ook daar is er sprake van het verplaatsen van varkensrechten. In de periode is in Nederland 10% van de varkensrechten verplaatst, waarvan 3,2% in oost en 5,0% in zuid. Bij vrije verhandelbaarheid worden de rechten in oost duurder en in zuid goedkoper. Dat beïnvloedt de verhouding in transacties tussen oost en zuid van 3,2:5,0 in die zin dat in het oosten minder en in het zuiden meer varkensrechten zullen worden aangekocht. Indien door het afschaffen van de compartimentering de overdracht van rechten binnen het eigen concentratiegebied oost met de helft zou afnemen, zou dat op de langere termijn (10 jaar) leiden tot een groei van de Brabantse varkensstapel met 5 á 6%. Het verschuiven van productiecapaciteit van het nietconcentratiegebied overig Nederland naar het zuiden lijkt niet aannemelijk. Indien dat echter wel zou plaatsvinden, gaat het nog eens om een extra 0,8% groei van de Brabantse varkensstapel. Grote verschuivingen in de regionale verdeling van de intensieve veehouderij worden er in de periode tot 2015 niet verwacht. Op basis van de beschikbare gegevens is het te verwachten dat de voorgenomen afschaffing van de compartimentering van varkensrechten leidt tot een toename van de varkensstapel in het concentratiegebied zuid. De uiteindelijke toename is echter hoogst onzeker, en hangt sterk af van de mate waarin in het concentratiegebied zuid bedrijfsontwikkeling in landbouwontwikkelingsgebieden wordt gerealiseerd. Vanwege het langdurige en moeizame proces van vergunningsverlening is het niet te verwachten dat deze toename snel zal worden gerealiseerd. Nader onderzoek hiernaar is echter gewenst. Vooralsnog zijn onvoldoende beleidsinstrumenten ontwikkeld om gewenste ontwikkelingen zodanig te stimuleren dat gelijktijdig een afwaartse beweging uit extensiveringsgebieden en ontwikkeling in landbouwontwikkelingsgebieden tot stand komt. Het welslagen van de Reconstructiewet hangt in belangrijke mate af van de juiste keuze inzake de mix van te ontwikkelen beleidsinstrumenten. Om daarbij tijdig bij te kunnen sturen is adequate monitoring nodig. 2

3 1. Inleiding Middels het systeem van dierrechten wordt de veestapel in Nederland ('het aantal staarten') gereguleerd. Het systeem is echter weinig flexibel. Mede daarom heeft de minister van LNV mei 2005 een voorstel ingediend om per de compartimentering op te heffen. Veehouders kunnen dan ook buiten het eigen concentratiegebied dierrechten kopen. De vraag is nu wat de gevolgen zijn van vrije verhandelbaarheid van varkensrechten tussen oost en zuid Nederland voor de regionale verdeling van de varkensstapel. Achtergrond van deze vraag is de grote ontwikkelingsdrang waardoor de - grootschaligere - Brabantse (en Limburgse) varkenshouderij zich kenmerkt. Het korte tijdsbestek waarbinnen de analyse uitgevoerd moest worden, maakt dat het onderzoek zich heeft beperkt tot een quick scan. 2. Reconstructie De Nederlandse varkenshouderij staat de komende jaren voor de opgave te voldoen aan maatschappelijke wensen, strengere regelgeving, en eisen vanuit de wereldmarkt. Aanleiding voor de reconstructie was de varkenspestepidemie in Deze heeft geleid tot het formuleren van de Reconstructiewet Concentratiegebieden. Centraal daarin staan het verbeteren van de omgevingskwaliteit (natuur, landschap, milieu en water), het verminderen van veterinaire risico's en het versterken van de sociaal-economische structuur. Maatregelen gericht op het verbeteren van de omgevingskwaliteit en de gezondheidsstatus moeten integraal worden afgewogen in het licht van de gewenste versterking van de sociaal-economische structuur van het platteland. Realisatie van de doelen van de Reconstructiewet vergt enerzijds een ruimtelijke zonering van de activiteiten in het landelijke gebied en anderzijds flankerend beleid. Integrale zonering is er op gericht om gebruiksfuncties die elkaar nu nog in de weg zitten ruimtelijk te scheiden in gebieden met landbouwontwikkeling, verweving met andere functies en extensivering. Daarvoor is het nodig de wensen van individuele ondernemers te verbinden met de doelen van de reconstructiewet. Kritieke succesfactor voor de Reconstructiewet is dat de ruimtelijke zonering zodanig wordt gerealiseerd dat tegelijkertijd de economische positie van de varkenshouderij duurzaam wordt versterkt. Overigens zullen vooral de bestaande bedrijven invloed uitoefenen. Hier zullen nog steeds de meeste investeringen plaatsvinden. Daarnaast moet worden opgemerkt dat er ook mogelijkheden zijn voor ontwikkeling op duurzame locaties in verwevingsgebieden. Dit heeft minder met compartimentering te maken, maar is uiteraard wel van invloed op de 'afwaartse' beweging uit extensiveringsgebieden. 3. Geografische spreiding Ongeveer 80% van alle intensieve veehouderijbedrijven bevindt zich in de reconstructiegebieden: 83% van alle varkenshouderijen, 71% van alle pluimveebedrijven, 79% van de kalvermesterijen, en 79% van de overige bedrijven (pelsdier- 3

4 houderijen, konijnenhouderijen en bedrijven die zowel varkens als pluimvee houden). Als we de bedrijven wegen naar productiecapaciteit (gemeten in Nederlandse grootteeenheden), dan blijft het beeld ongeveer hetzelfde: 85% van de varkenshouderij, 73% van de pluimveehouderij, 76% van de kalvermesterij en 81% van de overige intensieve veehouderij bevindt zich in de reconstructiegebieden. In totaal waren er in Nederland in gespecialiseerde intensieve veehouderijbedrijven van deze bedrijven liggen in de reconstructiegebieden. Binnen de reconstructiegebieden liggen landbouwontwikkelingszones en nietgezoneerde gebieden waar bedrijven niet hoeven te verplaatsen bedrijven liggen binnen de extensiverings- en verwevingsgebieden. De meeste hiervan (81%) liggen in verwevingsgebieden; in extensiveringsgebieden, waar de noodzaak tot verplaatsing het grootst is, liggen 866 bedrijven (Vogelzang et al., 2005). 4

5 4. Ontwikkeling varkensstapel In onderstaande figuur is de ontwikkeling gegeven van het aantal varkens sinds Na de Interimwet van 1984 is het aantal varkens fors toegenomen. De saneringsmaatregelen vanaf de tweede helft van de negentiger jaren heeft er uiteindelijk toe geleid dat de varkensstapel weer ongeveer op het niveau is van begin jaren tachtig. Aantal varkens in Nederland (*mln) 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 Fokvarkensbedrijven Vleesvarkensbedrijven Overige varkensbedrijven Totaal neventakken Totaal aantal varkens in NL 6,0 4,0 2,0 0, Figuur Ontwikkeling van de varkensstapel in Nederland uitgesplitst naar bedrijfstypen De afname van de varkensstapel betrof zowel zeugen als vleesvarkens. Naar verhouding is het aantal zeugen iets harder gedaald (-2,5%) dan het aantal vleesvarkens (-2,2% ten opzichte van 1992). Uit de figuur is te zien dat de afname van de varkensstapel vooral voor rekening kwam van de neventakken. De afname bij de gespecialiseerde bedrijven vond pas plaats na 1997 en dan in zeer beperkte mate. 1 De sterkste sanering in bedrijfslocaties vindt plaats bij de neventakken. Ook vond hier de grootste daling plaats in absolute aantallen varkens, vooral vleesvarkens. Er waren in 1 Voor wat betreft de verhouding tussen zeugen en vleesvarkens: al twintig jaren is er een tendens richting de zeugenhouderij (minder miliegebruiksruimte en kapitaal benodigd per VAK). Het streven naar gesloten bedrijven wordt steeds manifester. Het effect op de totale fosfaatproductie is afwezig, omdat dat juist de basis is voor omrekening tussen zeugen en vleesvarkens. 5

6 2004 nog circa bedrijven met minder dan 500 vleesvarkens, waarvan neventakken. Voor 2015 wordt verwacht dat vooral onder deze kleine locaties een forse vermindering zal plaatsvinden. In 2003 werd 57% van de varkens in Nederland gehouden in Noord-Brabant en Limburg, tegen 33% in de provincies Gelderland en Overijssel. De overige provincies vertegenwoordigden 10% van de Nederlandse varkensstapel. In 1980 had Noord- Brabant een aandeel van 36% van de Nederlandse varkensstapel. Dit aandeel nam toe tot 44% in 1994, Sinds die tijd is het aandeel stabiel. Ontwikkeling varkensstapel Millions Nederland Noord Brabant Analyse van de bedrijfsgroottestructuur van de varkenshouderij leert dat jaarlijks 5% van de kleinere (oudere) bedrijven met varkens stopt, Op deze bedrijven wordt 50% van de varkensstapel gehouden. Uitgaande van een stabiel blijvende omvang van de totale varkensstapel, komt dat over een periode van 10 jaren overeen met een aanbod van 22,4 % van de nu aanwezige varkensrechten. Vooral de invoering van extra wettelijke eisen op het gebied van dierenwelzijn zal in 2013 leiden tot een ruimer aanbod van varkensrechten. Ook de AMvB Huisvesting zal er toe leiden dat versneld een groot aantal kleine bedrijven stoppen met hun intensieve veehouderij Indien het volledige te verwachten aanbod aan verhandelbare varkensrechten in oost (87% verhandelbare varkensrechten) naar zuid zou gaan, zou de varkensstapel in zuid de komende 10 jaren met 11,3% (100*0,87*0,07392/0,57) toenemen. Voor wat betreft de mogelijke toename van de Noord-Brabantse varkensstapel is de bandbreedte daarmee gelijk aan 0-11%. Tabel. Aandeel van de nationale productiecapaciteit waarvan de rechten in 10 jaar worden overgedragen Zuid Oost Overig Nederland Aandeel varkensstapel 0,57 0,33 0,10 1,00 Binnen 10 jaar op de markt 0,1278 0, ,0224 0,

7 5. Varkensrechten Tabel. Verplaatste varkensrechten in per regio (1.000 varkenseenheden) niet-fokzeugenrechten fokzeugenrechten totaal Oost-Nederland Zuid-Nederland Overig Nederland Totaal Bron: CBS (2003) Monitor Mineralen en Mestwetgeving Voorburg/Heerlen. Uit bovenstaande tabel blijkt het aantal overgedragen varkensrechten in de periode ruim een miljoen varkenseenheden bedroeg. In het concentratiegebied oost liggen de prijzen weliswaar lager ( versus euro), maar ook daar is er sprake van het verplaatsen van varkensrechten. In de periode is in Nederland 10% van de varkensrechten verplaatst (3,2% in oost en 5,0% in zuid). 2 Bij vrije verhandelbaarheid worden de rechten in oost duurder en in zuid goedkoper. Dat beïnvloedt de verhouding in transacties tussen oost en zuid van 3,2:5,0 in die zin dat in het oosten minder en in het zuiden meer varkensrechten zullen worden aangekocht. Indien door het afschaffen van de compartimentering de overdracht van rechten binnen het eigen concentratiegebied oost met de helft zou afnemen, zou dat op de langere termijn (10 jaar) leiden tot een groei van de Brabantse varkensstapel met 5 á 6%. Bij de mogelijke procentuele groei van de varkensstapel in Brabant en Limburg wordt geen onderscheid gemaakt tussen beide provincies ten aanzien van de aanzuigende werking vanuit zuid. Voor beide provincies wordt een gelijke procentuele groei verondersteld. Grote verschuivingen in de regionale verdeling van de intensieve veehouderij worden er in de periode tot 2015 niet verwacht. Wel is het zo dat regionale verschillen in het tempo van de Reconstructie dit kunnen beinvloeden. Als in Twente de reconstructie op gang komt, zal dit een aanzuigende werking hebben, en zullen er meer rechten blijven in het oosten. Is het tempo in Brabant hoger dan komt er een extra vraag en zal de 5-6 % een onderschatting zijn. 2 Er is in Nederland een hoeveelheid niet-benutte rechten Deze is van invloed op de exacte hoogte van het productieplafond. De grote hoogte van de prijzen van varkensrechten én het gelijktijdig zeer beperkte aanbod van rechten doet veronderstellen dat de hoeveelheid onbenutte en op de markt te brengen rechten beperkt zal zijn. Omdat deze rechten zelfs bij de huidige prijzen van 270 euro niet worden aangeboden op de markt, worden ze in de analyse buiten beschouwing gelaten. Nader onderzoek hiernaar is echter gewenst. 7

8 De niet gebonden rechten bevonden zich voornamelijk in de concentratiegebieden 3. Van de niet verhandelbare grondgebonden rechten is 67% in Overig Nederland geregistreerd (CBS). Hierdoor en door de lagere mestafzetkosten wordt verondersteld dat er zeer beperkt rechten uit tekortgebieden naar overschotgebieden worden verplaatst. Daarnaast zullen een aantal ondernemers overwegen een deel van hun productiecapaciteit te verplaatsen naar de niet-concentratiegebieden. Het beperkte aandeel in de Nederlandse varkensstapel (10%), het grote aandeel grondgebonden varkensrechten in deze gebieden (24%) maken dat het volledige aanbod aan varkensrechten in dit gebied zich beperkt tot 1,6% van de Nederlandse varkensstapel. Op basis van het voorgaande wordt verondersteld dat dit aanbod niet of nauwelijks naar het concentratiegebied zuid zal verplaatsen. Het verschuiven van productiecapaciteit van het niet-concentratiegebied overig Nederland naar het zuiden lijkt niet aannemelijk. Indien dat echter wel zou plaatsvinden, en door het afschaffen van de compartimentering de overdracht van rechten binnen het eigen concentratiegebied oost met de helft zou afnemen, gaat het nog eens om een extra 0,8% groei van de Brabantse varkensstapel. Ontwikkelingsplannen Het systeem van rechten maximeert de omvang van de intensieve veehouderij. Voorgenomen regels ten aanzien van milieu en dierenwelzijn zullen na het verstrijken van overgangstermijnen leiden tot extra aanbod van rechten van stoppende ondernemers. Het totale aantal dieren neemt niet toe binnen de rechtensystematiek met grondgebonden rechten neemt de veestapel immers af maar bedrijfsontwikkeling zal versterkt plaatsvinden. Overigens vinden deze ontwikkelingen altijd met een zekere tijdsvertraging plaats. De tijd tussen het besluiten tot bedrijfsontwikkeling en het realiseren daarvan bedraagt veelal enkele jaren, mede als gevolg van moeizame gescheiden wetgeving (ruimtelijke ordening, milieu, water, natuur) die de vergunningverlening complex, tijdrovend en chaotisch maakt. Bovendien liggen de termijnen waarbinnen vergunningaanvragen afgehandeld moeten worden, niet wettelijk vast. Vergunningtrajecten zijn lastig vanuit het perspectief van de individuele ondernemer, maar uiteindelijk zal het voornamelijk een effect op de doorlooptijd hebben. De intensieve veehouderij wordt gekenmerkt door gemiddeld geringe marges. Tegelijkertijd zijn de verschillen in rentabiliteit tussen bedrijven zeer groot. Deze inkomensverschillen zijn mede een oorzaak voor de interne dynamiek in de intensieve veehouderij, waarbij productierechten van oudere ondernemers met veelal kleinere eenheden worden overgenomen door economisch levensvatbare bedrijven die willen doorgroeien. De aanpassingsmogelijkheden van bedrijven zijn afhankelijk van de huidige situatie (leeftijd, opvolgingssituatie, vermogenspositie, bedrijfsomvang, regionale omstandigheden). De ontwikkelingsdrang van de Brabantse (en Limburgse) varkenshouderij is vanouds manifester dan elders in Nederland. Zo bedragen medio september 2005 de prijzen van 3 De varkensstapel heeft in feite geen vast, maar een jaarlijks iets afnemend productieplafond. Bij het systeem van grondgebonden rechten (ongeveer 12% van de varkensrechten) verdwijnt jaarlijks een klein deel van de productiecapciteit. Over een periode van tien jaren komt dat overeen met 2-3% van de Nederlandse varkensstapel. 8

9 varkensrechten in het concentratiegebied zuid euro, tegen euro in het concentratiegebied oost. De varkensrechten in het overig deel van Nederland worden in deze quick scan overigens niet meegenomen. In overig Nederland is éénvierde van de rechten grondgebonden. Verder wordt verwacht dat het voordeel van de relatief lage mestafzetkosten er toe leidt dat goede locaties in dit gebiedsdeel voortgezet zullen worden. Door de werkgroep den Hartog zijn december 2003 aan primaire producenten via het adressenbestand van Steunpunt Mineralen, de gewestelijke LTO-organisaties en de sectorale vakbonden (NVV en NMV) per meerkeuzevragen verzonden. Ongeveer 1200 ondernemers hebben het vragenformulier ingevuld en aangegeven wat voor hen de belangrijkste hindernissen en belemmeringen zijn bij de realisatie van hun bedrijfsplannen. Deze ondernemers zijn waarschijnlijk geen representatieve steekproef van alle ondernemers in de veehouderij. Zij kunnen gerekend worden tot de groep die actief bezig is met de continuïteit en ontwikkeling van hun bedrijf. Het is vooral deze categorie die wordt geconfronteerd met belemmerende en hinderlijke regelgeving. In die zin zijn de uitkomsten richtinggevend voor het veehouderijbeleid. Onderstaande figuur geeft de ontwikkelingsplannen van 259 geënquêteerde varkenshouders per december 2003 weer. Daaruit blijkt dat de wens schaalvergroting bij veel varkenshouders aanwezig is. Beperking bij de bedrijfsontwikkeling is de individuele situatie ten aanzien van bouwblok en milieugebruiksruimte (stankcirkel, vergunningen, lawaai enz). Hierbij moet worden opgemerkt dat er in het kader van reconstructie in verwevings- en landbouwontwikkelingsgebieden meer ruimtelijke mogelijkheden ontstaan. Daarnaast wordt het milieubeleid verder versoepeld (bv de Wav, de Wsv) zodat ook aan die kant ruimte ontstaat. verbreding naar huisverkoop verbreding naar zorg verbreding naar recreatie verbreding naar natuurbeheer starten met tweede landbouwtak omschakeling naar een andere agrarisch tak/biologisch renovatie/modernisering specialisatie/kostprijsverlaging bedrijfsverplaatsing schaalvergroting bedrijfsovername bedrijfscontinuiteit Noord Brabant Nederland 9

10 Figuur Ontwikkelingsplannen van varkenshouders per december Literatuur Backus,G.B.C, P. van Horne, R. Hoste, N. Bondt (2004) Ontwikkelingen in omvang van de intensieve veehouderij LEI Wageningen UR. Hartog, L.A. den, G. Backus, I. Enting, T. Hermans, C. de Vries (2004) Bewegingsruimte voor ondernemers: Tien belemmeringen in wet- en regelgeving voor de veehouderij. Wageningen Universiteit en Researchcentrum. Hoste, R (2005) Waarheen met de neventakken?ontwikkeling van de bedrijfsstructuur in de varkenshouderij tot 2015 LEI Interne Notitie. Vogelzang, T.A., M.A.J.H. van Bavel, J.W. Kuhlman en C.P.A. van Wagenberg (2005) Ruimte voor Reconstructie; Over de invloed van autonome en recente beleidsmatige ontwikkelingen op het aantal bedrijfsverplaatsingen in het kader van de reconstructie Den Haag, LEI, Rapport Hoop, D.W. de, F.B. Hubeek en J.W. van der Schans (2005) Evaluatie van Mestafzetovereenkomsten en Dierrechten; Studie in het kader van Evaluatie Meststoffenwet Den Haag, LEI, 2004, Rapport