De kabinetsformatie in vijftig stappen

Transcriptie

1 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

2 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

3 Carla van Baalen en Alexander van Kessel De kabinetsformatie in vijftig stappen Boom Amsterdam Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

4 2012 Carla van Baalen en Alexander van Kessel Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. No part of this book may be reproduced in any way whatsoever without the written permission of the publisher. Vormgeving omslag en binnenwerk: Steven Boland, Amsterdam Druk: Wilco, Amersfoort isbn nur Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

5 Inhoud Woord vooraf door H.D. Tjeenk Willink 7 Inleiding en verantwoording 9 stap 1 De voorbereidingen 15 stap 2 Aanbieding ontslag door het zittende kabinet op 23 verkiezingsdag stap 3 De Tweede Kamervoorzitter informeert naar de wens 26 tot een debat over de verkiezingsuitslag stap 4 De nieuwe fracties vergaderen voor het eerst 30 stap 5 Het staatshoofd consulteert de vaste adviseurs 37 stap 6 Het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 45 stap 7 Aanvullende adviezen en nader beraad 63 stap 8 De eerste informateur wordt gevraagd en krijgt een 67 opdracht stap 9 De informateur maakt kennis met het Bureau Formatie 86 stap 10 De informateur geeft zijn eerste persconferentie 88 stap 11 De informateur stuurt stukken naar de Tweede Kamer 92 stap 12 De informateur voert gesprekken met alle fractievoorzitters 94 en met de demissionair minister-president stap 13 De informateur laat zich adviseren door ambtenaren 99 en adviesraden stap 14 De kern van de fase van het verkennen 103 stap 15 Het tussentijds informeren van het staatshoofd 110 stap 16 Media en burgers 112 stap 17 De verkennende informateur brengt zijn eindverslag uit 114 stap 18 De informateur geeft zijn laatste persconferentie 118 stap 19 De informateur verschijnt in de Tweede Kamer 120 stap 20 De kern van de fase van het verkennen 124 stap 21 Het Bureau Formatie en de persconferentie 127 stap 22 De informateur spreekt met zijn voorganger 128 stap 23 De Tweede Kamer krijgt niet alle gevraagde stukken 130 stap 24 De kern van de fase van het onderhandelen: 133 het perspectief van de informateur Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

6 6 inhoud stap 25 De kern van de fase van het onderhandelen: 139 het perspectief van de onderhandelaars stap 26 De informateur en de onderhandelaars laten zich 148 adviseren door ambtenaren en adviesraden stap 27 De doorrekening door het Centraal Planbureau 151 stap 28 Burgers, media en openbaarheid 154 stap 29 De relatie met de Eerste Kamer 163 stap 30 Als de informatiepoging mislukt 167 stap 31 Het conceptregeerakkoord wordt gesloten 170 stap 32 De fracties stemmen in met het regeerakkoord 178 stap 33 De onderhandelaars geven een persconferentie 181 over het akkoord stap 34 Partijen beoordelen het onderhandelingsresultaat 182 stap 35 De Tweede Kamer debatteert over het akkoord 185 stap 36 De laatste informateur brengt zijn eindverslag uit 187 stap 37 De formateur krijgt een opdracht 188 stap 38 De formateur aan het werk 204 stap 39 De formateur en de media 210 stap 40 Vaststelling numerieke zetelverdeling en verdeling 215 portefeuilles stap 41 Het zoeken van kandidaat-bewindslieden 218 stap 42 Screening kandidaat-bewindslieden en gesprek 230 met de formateur stap 43 Het constituerend beraad 236 stap 44 De formateur brengt zijn eindverslag uit 243 stap 45 De benoemingen van de ministers 245 stap 46 De beëdiging van de nieuwe ministers 248 stap 47 De bordesscène 254 stap 48 De ministers beginnen: departementale overdracht 257 en presentatie kabinet stap 49 Het kabinet begint: de eerste ministerraad 263 stap 50 Het debat over de regeringsverklaring 265 Noten 271 Afkortingen 291 Gebruikte documentatie 292 Personenregister 299 Over de auteurs 304 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

7 Woord vooraf Bij elke kabinetsformatie rijst vroeg of laat de vraag: hoe zat het ook alweer? Welke stappen worden bij de formatie doorlopen en waarom is dat eigenlijk zo? Over het proces van kabinetsformatie is al veel gezegd en geschreven, maar een handzaam stappenplan ontbrak tot op heden. Dit was voor het ministerie van Algemene Zaken en de Raad van State aanleiding om aan prof.dr. Carla van Baalen en dr. Alexander van Kessel van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis te vragen het proces van kabinetsformatie stapsgewijs in kaart te brengen en daarbij ook te putten uit de informatie waarover elke informateur kan beschikken en uit de ervaringen die betrokkenen bij eerdere kabinetsformaties hebben opgedaan. De auteurs hebben gekozen voor een opzet waarin de stappen die tot nu toe in het proces van kabinetsformatie worden doorlopen van twee kanten worden belicht. In de eerste plaats wordt de huidige praktijk geduid. In de tweede plaats wordt de desbetreffende stap nader toegelicht door middel van staatsrechtelijke en historische notities. Zo biedt dit boek voor elk wat wils; een handig naslagwerk voor wie snel een antwoord wil op de vraag waarmee ik dit voorwoord begon en een schat aan achtergrondinformatie voor wie het naadje van de kous wil weten. Maar dit boek maakt ook duidelijk dat de vijftig stappen één keten vormen waarvan niet zomaar een schakel kan worden vervangen. Ik wens u veel leesplezier, nu en bij komende kabinetsformaties! H.D. Tjeenk Willink Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

8 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

9 Inleiding en verantwoording Nergens is verplichtend en afdwingbaar vastgelegd op welke wijze een kabinet moet worden gevormd. In de Grondwet is slechts voorgeschreven hoe aan het einde van een formatie ministers en staatssecretarissen moeten worden benoemd. Verder is over kabinetsvorming niets wettelijk geregeld. Wel spelen enkele constitutionele regels een rol tijdens de formatie, maar ook deze zeggen niets over de wijze waaróp kabinetten tot stand komen. Bij deze constitutionele regels gaat het in de eerste plaats om de vertrouwensregel, waardoor het formatieproces om voor de hand liggende redenen in belangrijke mate wordt beheerst. Voorkomen moet immers worden dat een kabinet aantreedt dat het vertrouwen ontbeert van de Kamer en dat onmiddellijk naar huis wordt gestuurd. Daarnaast speelt op de achtergrond ook artikel 42 van de Grondwet een rol, dat bepaalt dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn. Maar al is dan nergens voorgeschreven hoe een kabinet moet worden gevormd, er bestaat wel degelijk een procedure een nogal fijnmazige zelfs die tot op heden bij elke formatie opnieuw min of meer wordt gevolgd. Deze procedure is ontstaan in de loop van anderhalve eeuw en bestaat, afgezien dus van de hierboven genoemde benoeming van bewindspersonen, uit tradities, gewoonten en conventies. Sommige van de tijdens de formatie geldende conventies zijn te herleiden tot staatsrechtelijke regels. De cruciale rol van de Tweede Kamer bij een formatie is bijvoorbeeld terug te voeren op de vertrouwensregel. Andere conventies zijn in verband te brengen met het Nederlandse kiesstelsel, zoals het aanstellen van een informateur, die geacht wordt behulpzaam te zijn bij het scheppen van enige orde in de vele coalitiemogelijkheden die een verkiezingsuitslag doorgaans oplevert. Weer andere conventies hebben te maken met maatschappelijke ontwikkelingen, bijvoorbeeld de grotere openheid inzake formaties sinds het begin van de jaren zeventig. Ook zijn er die in verband kunnen worden gebracht met democratische normen, zoals het horen van alle fractievoorzitters door het staatshoofd. Tot slot zijn er conventies die eenvoudigweg tot de elementaire fatsoensregels behoren, zoals het niet veranderen van de spelregels tijdens een formatie. Zo heeft zich door de jaren heen een indrukwekkend aantal vaste gebruiken ontwikkeld. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

10 10 inleiding en verantwoording Speurtocht naar conventies Dit boek vormt het resultaat van een speurtocht naar alle conventies die in de hedendaagse kabinetsformatie een rol spelen alsmede naar de herkomst ervan. Het gaat daarbij zowel om gewichtige conventies, waar de betrokkenen in een formatie bijna niet omheen kunnen, als om minder belangrijke gebruiken, die betrekkelijk eenvoudig gewijzigd of genegeerd zouden kunnen worden. Veel van de beschreven conventies zijn al wel min of meer bekend, maar niet eerder zijn ze alle tezamen opgetekend en geanalyseerd. Daarnaast zijn wij bij onze speurtocht toch ook gestuit op een aantal verrassende gebruiken, die tot op heden slechts in kleine kring bekend waren. Het boek is bedoeld voor iedereen die beroepsmatig met formaties te maken krijgt, zoals politici, journalisten en ambtenaren, en daarnaast voor allen die zich voor het verschijnsel interesseren. Het kan van kaft tot kaft worden gelezen, maar is evengoed te hanteren als bladerboek of naslagwerk. Vijftig stappen In het boek wordt stapsgewijs de procedure van de kabinetsformatie gevolgd zoals die in het afgelopen decennium gebruikelijk was. Op elke handeling van betekenis wordt ingezoomd. Zo kwamen wij tot een totaal van vijftig stappen. De eerste daarvan betreft de voorbereidingen op een formatie, de laatste de presentatie van een nieuw kabinet in de Tweede Kamer. Om het aantal van vijftig stappen meteen weer enigszins te relativeren: enkele stappen zijn eerder te kenmerken als een pas op de plaats dan als een echte stap, zoals stap 24, waarin de essentie van het onderhandelen aan de orde komt. Elke stap is onderverdeeld in twee delen. In het eerste deel staat de praktijk uit de afgelopen tien jaar centraal. Deze is gedestilleerd uit de gang van zaken bij formaties in de jaren 2002, 2003, 2006/2007 en In het tweede deel wordt de desbetreffende stap nader toegelicht door middel van staatsrechtelijke en historische notities. Wanneer en waarom was die stap er voor het eerst? Hoe heeft deze zich ontwikkeld? En hoe wordt deze door staatsrechtsgeleerden beoordeeld? Ook worden in dit tweede deel voorbeelden gegeven uit het verre en recente verleden om te verduidelijken wat zich nu precies voltrekt bij deze bepaalde stap in het formatieproces. De gegevens voor het onderzoek zijn afkomstig uit drie verschillende bronnen. In de eerste plaats van ervaringsdeskundigen, zoals (oud)-ambtenaren en oud-(in)formateurs die zo n proces van nabij hebben meegemaakt. Zij zijn ons uiterst behulpzaam geweest bij het verstrekken van informatie, zowel mondeling als schriftelijk. Een rijke bron die ons door het ministerie van Algemene Zaken ter hand werd gesteld, vormde de tachtig bladzijden tellende Documentatie ten behoeve van informateurs en formateurs bij een kabinetsformatie. In de tweede plaats hebben wij intensief gebruikgemaakt van handboeken, zowel staatsrechtelijke als historische. Met het oog hierop dienen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

11 inleiding en verantwoording 11 met name de overzichtswerken van de staatsrechtsgeleerden Bovend Eert en Kummeling, Elzinga en De Lange, en Kortmann te worden genoemd alsmede die van de formatiegeschiedschrijvers Puchinger, Duynstee, Maas en Van Poelgeest. In de derde plaats is ten slotte gebruikgemaakt van alle mogelijke overige bronnen die betrekking hebben op formaties zoals mediaberichtgeving, Kamerdebatten, dagboeken en herinneringen van oud-(in)formateurs, opdrachten aan en eindverslagen van (in)formateurs, persconferenties van informateurs, onderhandelaars en formateurs, en allerhande archivalia. Dynamisch proces Vooral uit de historische notities in de vijftig stappen blijkt hoezeer de kabinetsformatie een dynamisch proces is. De procedure van formeren beweegt in die dynamiek voortdurend mee en past zich, tijdelijk of blijvend, aan veranderende omstandigheden aan. Die veranderingen kunnen externe en interne oorzaken hebben, maar ook het gevolg zijn van het voortschrijdende proces van professionalisering van de kabinetsformatie. Wat de externe oorzaken betreft: ontwikkelingen in de maatschappij, zoals de roep om meer openheid of de toenemende invloed van media, hebben geleid tot aanpassingen in de procedure en tot nieuwe conventies. Wat de interne oorzaken betreft: bepaalde ervaringen opgedaan tijdens een formatie, al dan niet politiek van aard, hebben eveneens tot andere gedragspatronen geleid, zoals het door fractievoorzitters meer betrekken van de gehele fractie bij het onderhandelingsresultaat. En wat de alsmaar toenemende professionalisering betreft: ook deze heeft geleid tot nieuwe conventies, zoals het doorrekenen van het regeerakkoord door het Centraal Planbureau en het aanbieden aan een zojuist benoemde informateur van een goed voorbereid team van medewerkers. Deze interne ontwikkelingen staan overigens niet los van de externe; te denken valt hierbij vooral aan de sterk toegenomen rol van de media. Het ligt niet in de lijn der verwachtingen dat aan deze dynamiek een einde zal komen, zo blijkt bijvoorbeeld uit de wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in maart 2012 (zie stap 3). De maatschappelijke ontwikkelingen gaan door en zullen de formatie bij de tijd houden. Steeds weer worden lessen uit eerdere formaties getrokken (elke formatie begint met een blik op de vorige) en de professionalisering lijkt evenmin ten einde te zijn. Dat alles heeft gevolgen voor de formatieprocedure. Als iets één keer gebeurt is het een incident, als het een tweede keer gebeurt is het een conventie, merkte Zalm in dit verband op. 1 Dat betekent dat de in dit boek beschreven stappen niet meer ook niet minder zijn dan de praktijk van dit moment. Schijnwerpers op degenen die het initiatief in handen hebben De formatie van een nieuw kabinet is in de eerste plaats een politiek proces. Het is een strijd om het regeringspluche, een strijd om de macht. In de afge- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

12 12 inleiding en verantwoording bakende periode waarin een formatie plaatsvindt, worden de kaarten van de politieke macht opnieuw geschud. Welke politieke partijen delen in regeringsmacht en welke zullen de, doorgaans weinig aantrekkelijk gevonden, oppositie vormen? In dit boek staat echter niet de politieke strijd centraal maar de in die strijd gevolgde procedure, niet de politieke inhoud maar de vorm waarin de formatie gestalte krijgt. De schijnwerper is daarom niet gericht op de politieke leiders, hun secondanten en fracties die (proberen te) participeren in de machtsstrijd, maar steeds op degene die op een bepaald moment in de formatie tijdens een van de vijftig stappen het initiatief in handen heeft. Dat is, vooral in het begin, het staatshoofd, en daarna zijn het de achtereenvolgende informateurs en de formateur. Uiteraard valt het licht van de schijnwerper altijd mede op de onderhandelende politici, maar alleen voor zover zij zich ophouden in de nabijheid van de genoemde procesbegeleiders of op enig moment ook zelf aan zet zijn. Kortom, de aandacht in dit boek richt zich niet primair op politieke partijen, Kamerfracties, media en andere instituties waarvoor de kabinetsformatie eveneens een gewichtige aangelegenheid is, maar vóór alles op degenen die de formatie concreet een stapje verder trachten te brengen. Rechtsregels en conventies: over terminologie Van de vele spelregels die in de loop van de tijd voor een formatie zijn gaan gelden, zijn er, zoals eerder vermeld, slechts enkele die als rechtsregel gelden en die dus moeten worden nageleefd: de artikelen in de Grondwet die betrekking hebben op de benoeming van bewindspersonen, en de tot het ongeschreven staatsrecht behorende vertrouwensregel. Daarnaast zijn in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer enkele bepalingen opgenomen over de kabinetsformatie, maar deze binden slechts de Kamer. Alle andere spelregels kunnen het beste worden getypeerd als conventies. Tijdens de procedure van formeren worden zij al jaren en soms al vele decennia lang nageleefd omdat zij ordenend werken en hun nut bewezen hebben bij het succesvol tot een einde brengen van een formatieproces. Als wij stellen dat deze conventies niet rechtens afdwingbaar zijn, bedoelen wij dan ook niet te zeggen dat zij onbelangrijk zijn of zonder consequenties terzijde kunnen worden geschoven. In het boek hanteren wij echter niet uitsluitend het begrip conventie, maar ook termen als norm, regel, convention, traditie, ritueel, praktijk en gewoonte eerst en vooral om nuances te kunnen aangeven, maar ook om aan te sluiten bij courante kwalificaties. Niet elke conventie is immers van hetzelfde kaliber. Zo is het aanbieden van het ontslag door het kabinet vlak voor de verkiezingen onder juristen wel bekend als de convention van 1922 een dwingender gebruik dan het naar de Tweede Kamer zenden van het conceptregeerakkoord. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

13 inleiding en verantwoording 13 Beperkingen Een formatie begint altijd direct nadat een kabinet zijn ontslag heeft aangeboden aan de Koning. Dat kan zich voordoen met het oog op verkiezingen voor de Tweede Kamer, maar ook na een kabinetscrisis. In de vijftig stappen die in dit boek worden beschreven, staat de kabinetsformatie die plaatsvindt na verkiezingen centraal. Slechts af en toe worden, in de historische voorbeelden, uitstapjes gemaakt naar kabinetsformaties die hebben plaatsgevonden na crises. Er worden vele voorbeelden gegeven, maar het boek is niet uitputtend. Er is ook niet gestreefd naar volledigheid. Aangezien de stappen ongelijksoortig van gewicht zijn, zijn de beschrijvingen ervan bovendien niet alle van gelijke lengte. De beschrijving van de stap over de opdracht aan een informateur is bijvoorbeeld aanzienlijk langer dan die over het verzorgen van de eerste persconferentie door een informateur. In de stappen 8 t/m 37, die betrekking hebben op informateurs, staan soms ook voorbeelden van formateurs. Strikt genomen horen die er niet in thuis, maar omdat het takenpakket van de tegenwoordige informateur sterk lijkt op dat van de vroegere formateur, was het soms verhelderend dat toch te doen. Op de verschuiving van werkzaamheden van formateur naar informateur wordt in dit boek uitvoerig ingegaan. De laatste beperking ten slotte betreft de vele vernieuwingswensen die in de afgelopen veertig jaar zijn geuit ten aanzien van de formatieprocedure in staatscommissies, bijzondere commissies, ministeriële commissies, notities, moties en anderszins. Wij laten ze goeddeels buiten beschouwing. Het is de feitelijke praktijk die in dit boek centraal staat en niet het gedroomde ideaal. Woorden van dank Velen hebben een bijdrage geleverd aan de totstandkoming van dit boek. Wij zijn hun daarvoor zeer dankbaar en danken hen hartelijk. Zij hebben zich blijmoedig laten interviewen, stelden archiefmateriaal ter beschikking en/of lazen het manuscript kritisch door. Voor hun medewerking aan het onderzoek danken wij met name H.D. Tjeenk Willink (voormalig vicepresident van de Raad van State), R.J. Hoekstra (voormalig lid van de Raad van State), R. van Zwol (voormalig secretaris-generaal van het departement van Algemene Zaken) en L. van Poelgeest (raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal Algemene Zaken). Vanwege hun bereidheid tot een interview zeggen wij ook dank aan W.J. Bos (voormalig voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de pvda), R.F.M. Lubbers (voormalig minister-president en meervoudig oud-(in)formateur), A. Rouvoet (voormalig voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de ChristenUnie en minister), P.W.A. Schellekens (directeur van het Kabinet der Koningin), J.A. van Kemenade (oud-informateur), B. de Vries (voormalig Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

14 14 inleiding en verantwoording voorzitter van de Tweede Kamerfractie van het cda), F.W. Weisglas (oudvoorzitter van de Tweede Kamer) en G. Zalm (voormalig informateur, minister en voorzitter van de vvd-tweede Kamerfractie). Erkentelijk voor hun inlichtingen zijn wij W.H. de Beaufort (oud-griffier van de Tweede Kamer), M.J. van Beest (medewerkster Kabinet der Koningin), H.M. Brons (directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst), D. Dolman (oud-voorzitter van de Tweede Kamer), J.L. Felida (adjunct-secretaris van de ministerraad), Th.C. de Graaf (voormalig voorzitter van de Tweede Kamerfractie van d66), C. Hoetink (politiek historica), J.W. Holtslag (oud-raadadviseur van Algemene Zaken), M. Hordijk (secretaris van de ministerraad), M. Margés-Jansen (voormalig medewerkster Algemene Zaken) en W.F. Scholten (politiek journalist en politicoloog). D.M.J. Vis-Rottinghuis danken wij voor haar toestemming gebruik te mogen maken van het dagboek van haar echtgenoot J.J. Vis. Het Brabants Historisch Informatie Centrum zijn wij erkentelijk voor de medewerking inzake het gebruik van het dagboek van J.E. de Quay. Voor zijn ondersteuning bij de uitvoering van het project danken wij ook H.M.B. Breunese, in 2011 werkzaam als raadadviseur bij de Raad van State. Voor hun bereidheid het manuscript te becommentariëren danken wij R.A.M. Aerts, J.Th.J. van den Berg en C.A.J.M. Kortmann, alsmede onze collega s van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis A.S. Bos, C.J.M. Brand en J.J.M. Ramakers. Ten slotte danken wij student-assistent M.J.M. Verhulst, stagiaire S. de Lijser en secretaresse H.F.M.J. Helsen voor hun assistentie en ondersteuning bij het onderzoek. Nijmegen, maart 2012 Carla van Baalen en Alexander van Kessel Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

15 Stap 1 De voorbereidingen Huidige praktijk Op verschillende plaatsen worden voorbereidingen getroffen Ruim voordat een kabinetsformatie daadwerkelijk van start gaat, treffen op verschillende plaatsen uiteenlopende betrokkenen de eerste voorbereidingen. Daarbij gaat het uiteraard in de eerste plaats om de politiek zelf. Partijen prepareren zich op de verkiezingen, onder meer door het opstellen van verkiezingsprogramma s en het vaststellen van kandidatenlijsten, waarbij vooral de aanwijzing van de lijsttrekker van belang is. Daarna storten zij zich in de verkiezingscampagne. Zowel bij het opstellen van het programma en het aanwijzen van de lijstaanvoerder als bij de opstelling tijdens de campagne kunnen partijen voorsorteren in de richting van een voorkeurscoalitie. Ook op andere manieren zijn de politieke partijen, zeker de grote(re), de weken voorafgaand aan de verkiezingsdatum bezig met de komende formatie. Zo polst de partijtop vaak al voor de verkiezingsdatum potentiële informateurs en bewindslieden. Ambtelijke voorbereidingen Ook in ambtelijke kringen worden voorbereidingen getroffen. Al twee jaar voor de reguliere verkiezingsdatum nemen op de departementen de beleidsinhoudelijke verkenningen voor een nieuwe kabinetsperiode een aanvang. Naarmate de verkiezingsdatum dichterbij komt, worden de voorbereidingen intensiever en concreter. Op aanvraag verstrekken de ministeries ruim voor de verkiezingen ook informatie aan politieke partijen, die dan doende zijn met het formuleren van hun programma s. Het betreft overigens voornamelijk verzoeken om technische en openbare informatie; voor het vrijgeven van meer beleidsgevoelige gegevens dienen de ambtenaren toestemming te hebben van de minister. De ministeries prepareren zich zodanig dat zij voorafgaand aan en tijdens de formatie binnen een dag feitelijk en deugdelijk antwoord kunnen geven op alle mogelijke vragen van politieke partijen, fracties en (in)formateur(s). Bovendien stellen zij de introductiedossiers voor de nieuwe bewindspersonen samen. Ook analyseren de departementen de mogelijke consequenties van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

16 16 stap 1 partijprogramma s voor toekomstig beleid en proberen zij te anticiperen op de beleidsinhoudelijke gevolgen van waarschijnlijke coalities. 1 Het Centraal Planbureau (cpb), het Centraal Bureau voor de Statistiek (cbs) en de Centraal Economische Commissie (cec) prepareren zich vooral inhoudelijk, zodat zij desgevraagd de politieke partijen en de informateur(s) kunnen voorzien van gegevens op financieel-economisch terrein. Het cpb stelt zich ruim voor verkiezingstijd beschikbaar om de verkiezingsprogramma s van de politieke partijen door te rekenen. De cec is een adviesorgaan van het kabinet, ingesteld in De commissie is samengesteld uit topambtenaren uit de sociaaleconomische driehoek (Financiën, Sociale Zaken en Economische Zaken), de directeur van het cpb en de directeur van De Nederlandsche Bank (dnb). Het ministerie van Economische Zaken levert de voorzitter. De in 1971 opgerichte interdepartementale Studiegroep Begrotingsruimte (sbr) levert ruim voor de verkiezingsdatum aanbevelingen over de begrotingsmogelijkheden voor de komende jaren. De politieke partijen kunnen deze informatie dan gebruiken voor hun programma s. De voorzitter van de sbr is de thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën. De studiegroep bestaat verder uit vertegenwoordigers van de departementen van Algemene Zaken, Financiën, Economische Zaken, Landbouw, Sociale Zaken, Volksgezondheid en Binnenlandse Zaken, en van het cpb en dnb. De studiegroep opereert onafhankelijk van het kabinet; de adviezen ten behoeve van de politieke partijen worden rechtstreeks naar de Tweede Kamer gezonden. 3 Algemene Zaken en de Rijksvoorlichtingsdienst Het departement van de minister-president, het ministerie van Algemene Zaken (az), treft specifieke voorbereidingen. Hoewel de (in)formateur vrij is zijn eigen ambtelijke ondersteuning te kiezen, maakt hij doorgaans gebruik van de diensten van twee raadadviseurs van Algemene Zaken. Deze zijn zo n drie maanden voor de verkiezingsdatum geselecteerd door de secretarisgeneraal van het departement. De twee raadadviseurs 4 worden vrijgesteld van reguliere departementale zaken en bereiden zich op de formatie voor door het volgen van de verkiezingscampagne en het analyseren van de partijprogramma s en de belangrijkste politieke dossiers. Tot het einde van de formatie zijn de gedetacheerde raadadviseurs dan ook geen verantwoording schuldig aan de secretaris-generaal van Algemene Zaken. Weliswaar wordt steeds gezocht naar generalisten, maar het geselecteerde tweetal moet in ieder geval beschikken over financieel-economische expertise en kennis van het staats- en bestuursrecht. Tevens wordt met het oog op de continuïteit minstens één raadadviseur geselecteerd die er hoogstwaarschijnlijk een volgende formatie weer bij zal (kunnen) zijn. 5 De twee raadadviseurs vormen na de verkiezingen samen met de (plaats- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

17 de voorbereidingen 17 vervangend) 6 directeur-generaal van de Rijksvoorlichtingsdienst (rvd), twee secretaresses en een intendant het Bureau Formatie. De intendant is er sinds 2006 bij; deze zorgt voor koffie, thee en broodjes. Het gehele Bureau Formatie, dat overigens geen enkele formele of wettelijke status heeft, wordt samengesteld door het ministerie van Algemene Zaken; ook de rvd ressorteert immers onder az. De taak van de directeur-generaal van de rvd bestaat vooral uit het bijstaan van de (in)formateur in de contacten met de media. De communiqués die de rvd tijdens de formatie uitgeeft, verschijnen namens het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie. Dit bureau wordt voor de duur van de formatieperiode afgescheiden van de rvd, zodat duidelijk is dat het niet om reguliere rvd-taken gaat. Deze praktijk bestaat sinds Algemene Zaken draagt tevens zorg voor de facilitaire voorbereiding, die zo n drie weken voor de verkiezingen begint. De informateur vestigt zich na zijn aanstelling doorgaans in het gebouw van de Eerste Kamer, omdat het een voor deze werkzaamheden geschikte locatie is: het is gelegen op het Binnenhof, maar rustiger dan in de Tweede Kamer, en heeft diverse toegangen naar de Tweede Kamer en de Raad van State, die vertrouwelijke ontmoetingen van de informateur mogelijk maken. De telefonische verbindingen en ict-mogelijkheden zijn zelfstandig en dus niet af te luisteren. 8 az zorgt voor voorzieningen als extra meubilair, licht, computers en kabels. Ook het Bureau Formatie verblijft tijdens de formatie in het gebouw van de Eerste Kamer, in twee of drie daartoe ingerichte kamers: een vergaderruimte en een of meer werkkamers met ongeveer vijf bureaus. Kabinet der Koningin en vaste adviseurs Een faciliterende rol tijdens de formatie speelt ook het Kabinet der Koningin. Het Kabinet, opgericht in 1841, is sinds 1914 gevestigd in een statig pand aan de Korte Vijverberg de voormalige woning van de antirevolutionaire voorman Groen van Prinsterer. Het Kabinet zorgt voor de ambtelijke ondersteuning van het staatshoofd bij de uitoefening van zijn staatsrechtelijke taken, waarvan de rol tijdens de formatie er één is. De communiqués die het Kabinet der Koningin tijdens een formatie laat uitgaan, worden gepubliceerd door de rvd. Aangezien het Kabinet ook fungeert als verbindingsschakel tussen enerzijds het staatshoofd en anderzijds de ministers, de ministeries, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Staten-Generaal, wordt het soms enigszins raillerend omschreven als het postkantoor en de telefooncentrale van de koningin. 9 Het Kabinet der Koningin richt een week voor de verkiezingen op paleis Noordeinde een kamer in, van waaruit de directeur zijn werkzaamheden verricht tijdens de ontvangsten. Hij wordt daarbij ondersteund door zijn plaatsvervanger. Hier heeft hij de beschikking over ict-mogelijkheden alsmede over relevante dossiers, waaronder (in)formatieopdrachten en communiqués Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

18 18 stap 1 uit vorige formaties en een lijst met contactgegevens van betrokken instanties en personen, zoals fractievoorzitters. De drie vaste adviseurs van het staatshoofd de beide Kamervoorzitters en de vicepresident van de Raad van State oriënteren zich voorafgaand aan de verkiezingsdag op hun daags daarop uit te brengen advies. Historische en staatsrechtelijke notities Voorbereiding door politieke partijen Grote politieke partijen prepareren zich ver voor de Kamerverkiezingen op de regeringsvorming. Bij de samenstelling van de kandidatenlijst nemen sommige partijen al een voorschot op de formatie: hooggeplaatste kandidaten zijn niet zelden in beeld om kabinetwaarts te gaan. Daarnaast worden mensen specifiek benaderd voor een post in het nieuwe kabinet. Memorabel was de zoektocht van de kvp-voormannen Romme en Beel vanaf januari 1959 naar een nieuwe premier uit eigen gelederen voor het na de Kamerverkiezingen van maart te formeren kabinet. Via oud-minister van Economische Zaken Van den Brink, die weigerde minister-president te worden, kwamen Romme en Beel uit op De Quay, commissaris van de koningin in Noord-Brabant. Die toonde zich weinig enthousiast en moest flink bewerkt en, nadat hij eenmaal overgehaald was het formateurschap te aanvaarden, geholpen worden. Toen De Quay uiteindelijk toch tot premier werd benoemd, feliciteerde Beel Romme met de geslaagde opzet: Het was een best samenspel. 10 pvda-leider Bos polste Vogelaar al in juni 2006 voor een ministerschap in het volgende kabinet; de verkiezingen stonden toen nog gepland voor mei Vogelaar kwam niet op de kandidatenlijst terecht maar werd, na de verkiezingen van november 2006, wel minister in het kabinet-balkenende iv. 11 De partijen bereiden zich ook programmatisch-inhoudelijk voor op de formatie, zo stelde de Nijmeegse hoogleraar staatsrecht Duynstee al midden jaren zestig vast. Voor de Kamerverkiezingen van 1963 had de pvda voor intern gebruik een lijstje opgesteld met punten uit de verkiezingsprogramma s. Hieruit bleek duidelijk dat er meer programmatische overeenkomsten bestonden tussen de confessionele partijen en de sociaaldemocraten dan tussen de confessionelen en de liberalen. Tijdens de formatie zou de pvda vervolgens op inhoudelijke gronden lang in de race blijven voor kabinetsdeelname. 12 Kabinet der Koningin en Rijksvoorlichtingsdienst De rol van de directeur van het Kabinet der Koningin (ten tijde van koning Willem ii en iii uiteraard Kabinet des Konings geheten) bij de totstandkoming van een nieuw kabinet stamt al vanaf de invoering van de ministeriële Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

19 de voorbereidingen 19 verantwoordelijkheid in Tot 1862 was de directeur van het Kabinet zelfs tevens secretaris van de ministerraad. 13 Gaandeweg de twintigste eeuw is de rol voornamelijk faciliterend geworden. Desalniettemin roemde Drees in een terugblik de bijdrage van directeur Tellegen aan het formuleren van formatie-opdrachten en bekendmakingen. Drees zei dat hij met Tellegen, die de functie bekleedde van 1945 tot 1959, zeer vertrouwelijk was. 14 Tellegen had soms zelfs invloed op ministersbenoemingen. Zo ijverde zij in 1952 met succes bij formateur Drees voor de benoeming van Beyen als minister van Buitenlandse Zaken. 15 De rol van de directeur-generaal van de rvd in formatietijd is volgens de staatsrechtsgeleerde Vis een in de praktijk gegroeide gewoonte. 16 Vanaf 1948 is de rvd in formatietijd centraal aanspreekpunt voor de pers. 17 Sinds de jaren vijftig fungeert de directeur van de dienst als woordvoerder en adviseur van de (in)formateur. In 1963 omschreef de secretaris-generaal van het departement van Algemene Zaken rvd-directeur Lammers als een bij [ ] die het stuifmeel van de ene naar de andere (in)formateur overbracht. 18 De samenwerking tussen het Kabinet der Koningin en de rvd verliep niet altijd even soepel. Zo deed Lammers tijdens de formatie van het voorjaar van 1965 schriftelijk zijn beklag bij directeur van het Kabinet der Koningin Röell over de spaarzame informatieverstrekking vanuit het Kabinet. Kort daarvoor had de rvd op de vraag hoe laat de consultaties op het paleis plaatsvonden van de secretaris van het Kabinet, mevrouw De Graaff, te horen gekregen: Dat weet ik niet; en dergelijke vragen hoeft u mij ook niet te stellen, want ik behoef alleen een communiqué aan u door te geven. 19 Naar aanleiding van de moeizaam verlopen regeringsvoorlichting rond het huwelijk van prinses Irene met prins Carlos de Bourbon Parma besloot het kabinet in december 1965 de rvd exclusief te belasten met de berichtgeving over het Koninklijk Huis. Dit werd vastgelegd in een Koninklijk Besluit (kb). 20 Sindsdien verzorgt de rvd de publicatie van de communiqués van het Kabinet der Koningin tijdens de formatie. Met ingang van 1 januari 2004 is, naar aanleiding van de affaire-margarita, bij kb de ministeriële verantwoordelijkheid voor het Kabinet der Koningin nader vastgelegd, waardoor de directeur van het Kabinet Onze Minister wie het aangaat tijdig alle inlichtingen [verschaft] die voor de uitvoering van de taak van Onze Minister van belang kunnen zijn. 21 In de praktijk betreft dat doorgaans de minister-president. Voorbereiding en ondersteuning door ambtenaren van Algemene Zaken Het departement van Algemene Zaken werd ingesteld in 1937 bij het aantreden van het vierde kabinet-colijn. Tot dat moment was de voorzitter van de ministerraad verantwoordelijk voor een vakdepartement, meestal dat van Binnenlandse Zaken. In februari 1945 hief het Londense kabinet het minis- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

20 20 stap 1 terie van az op, maar minister-president Beel herstelde het in Vanaf 1977 is het departement, inclusief de rvd, gevestigd op het Binnenhof. Daarvoor hield het kantoor in een pand aan Plein Vanaf 1982 is het Torentje op het Binnenhof de vaste werkruimte van de premier. 22 Al begin jaren zestig trof het departement van Algemene Zaken voorbereidingen voor een formatie, zo blijkt uit een notitie van de secretarisgeneraal Van Nispen tot Pannerden naar aanleiding van de zojuist afgeronde formatie van het kabinet-marijnen. Het departement had weliswaar tijdig de verkiezingsprogramma s en beginselverklaringen van de partijen verzameld, maar verzuimd om deze ook te ordenen. Dat bleek nog een heel karwei te zijn voor de eerste informateur, Romme (kvp). Daarom leek het Van Nispen aan te bevelen een volgende keer dit werk reeds te verrichten, voordat de kabinetsformatie begint. Het was volgens hem trouwens ook van nut geweest dat de informateur kon beschikken over door de ministers opgestelde rapporten over de onderwerpen, die op hun departement bijzonder urgent en relevant voor de Kabinetsformatie waren. Datzelfde gold voor het rapport van het Centraal Planbureau over de economische toestand, al zou het nog beter zijn als dat rapport in de toekomst ruim vóór de verkiezingen beschikbaar zou komen. Van Nispen erkende dat het zittende Kabinet geen taak heeft ter voorbereiding van de Kabinetsformatie, maar desalniettemin was het wenselijk, dat met enige voorzichtigheid enkele onderwerpen in de Ministerraad worden bediscussieerd. Voor de functie die Van Nispen op dat moment zelf bekleedde, die van secretaris-generaal van az, claimde hij een centrale positie, naast die van de directeur van het Kabinet der Koningin en de directeur van de rvd. Van Nispen achtte het van belang dat de traditie ontstaat, dat de Secretaris-Generaal van het ministerie van Algemene Zaken gedurende de diverse fases van de Kabinetsformatie tot in bijzonderheden op de hoogte wordt gehouden. Dit heeft zijn nut tijdens de formatie, omdat hij dan gedachten en bescheiden van de ene fase in de andere kan overdragen, maar vooral bleek het van nut bij de opstelling van het Regeringsprogramma en de Regeringsverklaring. Deze twee stukken moeten in zo korte tijd worden samengesteld, dat het onmogelijk is, dat dan nog kennisneming van al hetgeen eraan vooraf is gegaan tot stand komt. De nieuwe Minister-President zal zo zeer door allerlei gebeurtenissen in de eerste dagen worden overvallen, dat het vrijwel uitgesloten is, dat hij de Regeringsverklaring en het Regeringsprogramma ontwerpt, zodat hij dit aan zijn Secretaris- Generaal moet overlaten. Gecultiveerd moet worden het contact tussen de Directeur van het Kabinet der Koningin en de Secretaris-Generaal van Algemene Zaken. Met het beginsel van do ut des is dit zeer wel mogelijk. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

21 de voorbereidingen 21 Van Nispen wees ook op de noodzaak van facilitaire voorbereiding: Het is goed erop bedacht te zijn, dat ten tijde van de (in)formatie de capaciteit van onze typekamer van belang is. En: Voorbereiding van de plaats, waar een (in)formateur kan zitten [toen nog Plein 1813] verdient wel aanbeveling. 23 Ambtelijke ondersteuning van informateurs en formateurs werd vanaf het begin van de jaren zeventig verder geprofessionaliseerd. Dit was vooral gewenst vanwege de doorvoering van aanbevelingen uit het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (1970). Het rapport wees erop dat de vorming van een kabinet een publieke zaak [is] die uit oogpunt van democratie in alle fasen een zo groot mogelijke openbaarheid vereist. Meer dan voorheen kreeg de (in)formateur daarom te maken met de volksvertegenwoordiging en de media. 24 In 1971 kreeg kvp-eerste Kamerlid Steenkamp, de eerste informateur na het verschijnen van dit rapport, van demissionair minister-president De Jong een klein ondersteunend team aangeboden. Tot dit team behoorden rvd-directeur Van der Wiel, twee raadadviseurs de econoom Van de Graaf en de jurist Merckelbach en een secretaresse. Toen zijn werk als informateur erop zat, bedankte Steenkamp De Jong omstandig: Vandaag eindigt mijn informatieperiode. Alvorens ik Den Haag verlaat, wil ik je gaarne langs deze weg bijzonder hartelijk bedanken voor de hulp die je mij verschaft hebt in deze moeilijke weken. Mejuffrouw Wildenbos en de heren Van der Wiel, Merckelbach en Van de Graaf waren in één woord: geweldig. Ik vind het echt niet overdreven te zeggen dat zij onmisbaar zijn geweest bij het werk dat ik heb mogen en moeten doen. Wees ervan overtuigd dat ik, als ik toch met een zekere voldoening terugkijk naar de vijf zwaarste weken uit mijn leven, in grote dankbaarheid mij herinner wat deze vier medewerkers van Algemene Zaken hebben gedaan. Als alle mensen in Nederland zo hard werkten als zij, dan zou onze economische groei nog veel groter zijn. 25 Biesheuvel, die hierna benoemd werd als formateur, beschikte eveneens over ambtelijke en administratieve bijstand, waardoor hij zelf veel kon nadenken. 26 Tijdens de formatie van 1972/1973 stonden raadadviseur Tjeenk Willink en econoom Kieboom de (in)formateur(s) bij. Beiden werkten bij het Kabinet van de Minister-President. Tijdens de langdurige formatie van 1977 waren Tjeenk Willink en de econoom Margés aan de achtereenvolgende (in) formateurs toegevoegd. Nadat de onderhandelingen tussen cda en pvda na ruim vijf maanden waren gestrand, besloot informateur Van der Grinten voor de besprekingen tussen cda en vvd af te zien van de diensten van de ambtenaren van az om vertrouwelijker te kunnen praten. In 1981 vormden vanuit az de raadadviseurs Hoekstra en Margés de ambtelijk-inhoudelijke ondersteuning; in 1982 waren dat Van de Graaf en opnieuw Hoekstra. 27 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

22 22 stap 1 Eerste Kamer als uitvalsbasis voor de (in)formateur Ook in 1959 had een formateur al eens vanuit het gebouw van de Eerste Kamer geopereerd (zie stap 39), maar sinds 1971 is het gebruikelijk om hier de onderhandelingen te voeren. Steenkamp, zelf senator, maakte tijdens zijn informatiepoging in dat jaar behalve van zijn zojuist beschreven formatieteam ook volop gebruik van de ondersteuning van de medewerkers van de Eerste Kamer. Na afloop schreef hij Kamervoorzitter De Niet dat hoewel het informeren op zich erg zwaar is, dit vanuit de Eerste Kamer een prettige manier van werken is. Een aantal van degenen die aan onze Kamer verbonden zijn hebben vrijwel dag en nacht klaar gestaan om mij te helpen, en ik kan u verzekeren dat ik dat echt nooit zal vergeten. Informateur Albeda zag in 1977 de praktische voordelen van het gebruik van de Eerste Kamer in vanwege de directe doorgang naar de Raad van State. Meestal wordt gebruikgemaakt van de zogeheten Ministerskamer, ooit de lunchkamer van stadhouder Willem v. Betrokkenen kunnen hier uiteraard desgewenst van afwijken. Tijdens de formatie van 1998 werd aanvankelijk de Seniorenkamer gebruikt. Wegens de slechte akoestiek heeft men daar echter snel van afgezien. 28 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

23 Stap 2 Aanbieding ontslag door het zittende kabinet op verkiezingsdag Huidige praktijk Bij periodieke verkiezingen biedt de minister-president de koningin op de ( vooravond van de) verkiezingsdag het ontslag van alle ministers en staatssecretarissen aan. Dat gebeurt schriftelijk, maar wordt telefonisch of in persoon aangekondigd. De minister-president stuurt de koningin, via het Kabinet der Koningin, een standaardbrief namens de ministerraad. In antwoord hierop deelt de koningin doorgaans mee de ontslagaanvraag in overweging te nemen; er dienen immers altijd een of meer ministers te zijn. Ook verzoekt zij de bewindslieden al datgene te blijven verrichten wat zij in het belang van het Koninkrijk noodzakelijk achten. Het kabinet is vanaf dat moment demissionair. 1 Het Kabinet der Koningin geeft vervolgens naar aanleiding hiervan een communiqué uit. Historische en staatsrechtelijke notities Het kabinet wordt demissionair Soms maakt de minister-president gebruik van de ontslagaanbieding om alvast een eerste advies te geven. Dat deed De Quay bijvoorbeeld in mei 1963, toen hij op de middag van de verkiezingsdag Soestdijk bezocht. Hij had er een lang onderhoud met koningin Juliana, onder het genot van Koffie, glas sherry, sandwiches. De Quay maakte in dat gesprek duidelijk dat hij slechts in allerlaatste instantie zelf beschikbaar was voor een formatieopdracht en suggereerde enkele andere kandidaten. 2 Tijdens de formatie verricht het demissionaire kabinet alle reguliere werkzaamheden, met dien verstande dat het rekening houdt met de door de verkiezingen gewijzigde staatkundige verhoudingen en de mogelijkheid dat het parlement de medewerking aan de voortgang van wetgeving en beleid onthoudt door deze controversieel te verklaren. Deze gedragslijn, ofschoon al langer bestaand, werd in het rapport van de Bijzondere Tweede Kamercommissie voor Vraagpunten Staatkundige, Bestuurlijke en Staatsrechtelijke Vernieuwing van 1993 nog eens uitdrukkelijk geadviseerd. 3 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

24 24 stap 2 De convention van 1922 Er bestaat geen geschreven staatsrecht inzake het tijdstip van ontslag indienen. Nederland kent immers geen wettelijk vastgelegde ministeriële ambtstermijn. 4 Het aanbieden van ontslag gebeurt sinds 1922 aan de vooravond van Kamerverkiezingen; in de praktijk is dat doorgaans de verkiezingsdag zelf. In 1986 overwoog premier Lubbers nog om geen ontslag aan te bieden. Met de leuze Laat Lubbers zijn karwei afmaken had hij zijn kabinet immers tot inzet van de verkiezingen gemaakt en vervolgens een grote verkiezingswinst geboekt. De premier koos er uiteindelijk voor zich toch te conformeren aan wat door staatsrechtsgeleerden wel een staatkundige praktijk of norm wordt genoemd. Na een betrekkelijk korte formatie keerde de cda/vvd- coalitie overigens terug. 5 Tot 1922 was het gebruik dat het zittende kabinet de verkiezingsuitslag afwachtte. Viel die voor het zittende ministerie positief uit, dan bleef het aan. Was de uitslag negatief, dan volgde ontslagaanbieding. Deze praktijk ontstond in 1891, toen enkele dagen na de Kamerverkiezingen, maar vóór het bijeenkomen van de nieuwe Tweede Kamer, minister-president Mackay het ontslag van alle ministers indiende. Hij wachtte dus geen vertrouwensvotum af van de nieuwe Kamer, waarin het kabinet geen meerderheid had. 6 In 1908 bijvoorbeeld liet het kabinet-heemskerk het nog afhangen van de uitslag van de Kamerverkiezingen of ontslag werd ingediend. Toen bleek dat de rechtse groeperingen waarop het ministerie steunde een meerderheid in de nieuwe Kamer hadden behaald, bleef het dan ook aan. Er vond geen formatie plaats. Na de Kamerverkiezingen van 5 juli 1922 was minister-president Ruijs de Beerenbrouck hetzelfde van plan, zo maakte hij vijf dagen nadien tijdens een audiëntie duidelijk aan koningin Wilhelmina. Het staatshoofd oordeelde het zonder meer aanblijven van het zittende kabinet echter een eenzijdige interpretatie van de verkiezingsuitslag. De drie zetels winst voor de arp, de vier extra zetels voor de chu en de zetel voor de parlementair debuterende sgp leken te wijzen op een zekere protestantse tegenwind tegen een voortgezet premierschap van de katholieke Ruijs. Koningin Wilhelmina vroeg de ministerpresident daarom of hij er bezwaar tegen had als zij bij de fractievoorzitters adviezen zou inwinnen. Ruijs kon dit verzoek moeilijk weigeren, al was het alleen al vanwege het feit dat hij een jaar eerder, toen het kabinet even demissionair was geweest na de verwerping van de ontwerp-dienstplichtwet, haar zelf had aangeraden alle fractievoorzitters te raadplegen (zie stap 6). Uit de consultatieronde bleek vervolgens dat zowel de fractievoorzitter van de arp, Colijn, als die van de chu, Schokking, niet instemde met het zonder meer aanblijven van het kabinet-ruijs. Voor het kabinet zat er vervolgens niets anders op dan de portefeuilles ter beschikking te stellen, waarna het formatieproces alsnog op gang kwam. Uiteindelijk trad na een korte for- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

25 aanbieding ontslag door het zittende kabinet 25 matie het tweede kabinet-ruijs de Beerenbrouck aan, dat op twee ministers na dezelfde samenstelling had als het eerste. 7 Politieke overwegingen kregen zodoende procedurele consequenties. Kamerverkiezingen bleven voortaan niet zonder gevolgen voor het zittende kabinet. Los van de uitslag stelde het de portefeuilles ter beschikking. Dat gebeurde dan ook bij de eerstvolgende Kamerverkiezingen na het kabinet-ruijs de Beerenbrouck ii. Op 30 juni 1925, de dag voor de verkiezingen, diende Ruijs het ontslag van de ministers in bij koningin Wilhelmina. Daarop verzocht de koningin het kabinet zich inmiddels te willen blijven belasten met de afhandeling en de afdoening, zoo mogelijk van de loopende zaken. In 1929 bood premier De Geer al twee dagen voor de Kamerverkiezingen het ontslag van zijn kabinet aan. 8 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

26 Stap 3 De Tweede Kamervoorzitter informeert naar de wens tot een debat over de verkiezingsuitslag Huidige praktijk Soms al laat op verkiezingsavond, maar met het oog op de advisering aan het staatshoofd uiterlijk op de ochtend erna, peilt de voorzitter van de (oude) Tweede Kamer onder de fracties de behoefte aan een debat over de verkiezingsuitslag. Meestal stelt hij of zij de vraag aan de nieuwe fractievoorzitters, althans aan degenen die vermoedelijk fractievoorzitter zullen worden. De nieuwe fracties moeten hun voorzitters immers nog kiezen (stap 4). Het al dan niet plaatsvinden van een dergelijk Kamerdebat heeft gevolgen voor de voortgang van het formatieproces (in het bijzonder de stappen 5 en 6). De Kamervoorzitter wordt in deze sondering technisch en procedureel bijgestaan door de griffier van de Tweede Kamer. Vaak willen de beoogd fractievoorzitters de kwestie eerst in de nieuwe fractie bespreken. In dat geval wordt de beslissing na afloop van de eerste fractievergadering door de (dan als zodanig gekozen) fractievoorzitters persoonlijk aan de Kamervoorzitter meegedeeld. Deze registreert alle antwoorden in een kort overzicht, dat hij als bijlage bij zijn advies aan het staatshoofd meeneemt. 1 Niettemin is de uitkomst van de sondering dan al bekend bij de koningin. Eerder die dag heeft de directeur van het Kabinet der Koningin bij de Tweede Kamervoorzitter telefonisch geïnformeerd naar de uitslag. Hij informeert vervolgens direct de koningin, zodat zij vroegtijdig op de hoogte is van de wens van de Kamer. Historische en staatsrechtelijke notities Sinds 1971 heeft de Tweede Kamer uitdrukkelijk de mogelijkheid om tijdens haar eerste vergadering na de verkiezingen te debatteren over de voordracht van een formateur. Die eerste vergadering vindt sinds een wijziging van de Kieswet in 2002 op zijn vroegst acht dagen na de verkiezingsdag plaats. Deze termijn is nodig voor het vaststellen van de officiële verkiezingsuitslag en het onderzoek naar de geloofsbrieven van de nieuwe Kamerleden. Tot 2002 bedroeg de termijn dertien dagen. 2 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

27 een debat over de verkiezingsuitslag 27 De mogelijkheid tot een debat over de verkiezingsuitslag is eind jaren zestig gecreëerd naar aanleiding van de bij sommige partijen bestaande wens om de formateur rechtstreeks te kiezen. De oppositionele Tweede Kamerleden Aarden (ppr), Goudsmit (d 66) en Van Thijn (pvda) dienden hiertoe in 1970 een initiatiefwetsvoorstel in. Het haalde echter geen meerderheid. Datzelfde gold voor het voorstel van twee fractievoorzitters van de zittende coalitie, Schmelzer (kvp) en Geertsema (vvd), die een procedure bepleitten waarbij de Tweede Kamer het staatshoofd een (in)formateur voordroeg. De motie-kolfschoten Op 2 maart 1971 aanvaardde de Tweede Kamer de motie van de kvp er Kolfschoten die uitsprak dat de nieuw gekozen Kamer op korte termijn bijeenkomt ten einde indien deze nieuwe Kamer dit wenst in een openbare beraadslaging te onderzoeken of een meerderheidsoordeel kan worden uitgesproken omtrent een door het staatshoofd te benoemen kabinetsformateur, die in beginsel de leiding van het door hem te formeren kabinet op zich zal nemen. 3 Ruim twee maanden later werd voor het eerst uitvoering gegeven aan deze motie. Op 12 mei 1971, twee weken na de verkiezingen, debatteerde de Kamer om te onderzoeken of zij een formateur voor benoeming zou kunnen voordragen. Nadat koningin Juliana van Tweede Kamervoorzitter Van Thiel had vernomen dat er behoefte aan zo n debat bestond, schortte zij hiervoor de consultaties van de fractievoorzitters (stap 6) op. Aan het einde van de beraadslagingen in de Kamer kreeg een motie van d 66-fractievoorzitter Van Mierlo om Den Uyl voor te dragen als formateur geen meerderheid. Van Mierlo zelf had overigens tegen de motie-kolfschoten gestemd: d 66 wilde een rechtstreeks gekozen minister-president. De confessionelen en de liberalen kwamen tijdens het Kamerdebat niet met een kandidaat. De koningin hervatte op 13 mei haar consultaties met het ontvangen van de fractievoorzitters. 4 Het debat van mei 1971 is het enige dat ooit in de Tweede Kamer is gehouden met als doel een formateur voor te dragen. Nadat in 2000 d66-fractievoorzitter De Graaf de discussie over de modernisering van de monarchie een nieuwe impuls had gegeven, kwam ook de mogelijkheid van een grotere rol van de Kamer bij de aanvang van de kabinetsformatie weer aan de orde. Minister-president Kok wees in zijn Beschouwing over het koningschap (2000) op de reeds bestaande mogelijkheden: Grondwettelijk is er geen beletsel voor de Tweede Kamer om het initiatief te nemen in de kabinetsformatie door een concreet voorstel of aanbeveling te doen. Het is ook mogelijk om een algemene procedure op te stellen voor Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

28 28 stap 3 het handelen van de Tweede Kamer in de periode na de verkiezingen, zoals destijds met de motie-kolfschoten werd beoogd. Het gaat hierbij in eerste instantie om een verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer zelf. 5 Tijdens de algemene beschouwingen in het najaar van 2000 hielden de fractievoorzitters van de pvda en d66, Melkert en De Graaf, een pleidooi voor een Kamerdebat na de volgende verkiezingen. 6 Zowel in de aanloop naar de Kamerverkiezingen van mei 2002 als in die naar de verkiezingen van januari 2003 was een meerderheid geporteerd voor een debat, maar geen van beide keren kwam het er daadwerkelijk van. In 2002 bedacht pvda-lijsttrekker Melkert zich een dag voor de verkiezingen. Vanwege de explosieve stemming in het land, veroorzaakt door de moord op lpf-lijsttrekker Fortuyn, tien dagen ervoor, konden politieke experimenten volgens Melkert beter vermeden worden. Er mocht geen dag verloren gaan. Een debat van de nieuwe Kamer over de verkiezingsuitslag was derhalve niet opportuun. Kamervoorzitter Weisglas meldde de koningin daarom op de dag na de verkiezingen, 16 mei 2002, dat zij direct kon beginnen met het ontvangen van de fractievoorzitters. 7 In 2003 trok de pvda-fractie op het laatste moment haar steun in aan het vooral door d66 bepleite voorstel voor een Kamerdebat over de verkiezingsuitslag. Volgens pvda-leider Bos wees de uitslag duidelijk in de richting van een cda/pvda-kabinet. De vraag was naar zijn mening slechts of het cda de politieke wil had om te komen tot zo n kabinet. Bos wilde wel een Kamerdebat over de bevindingen van de verkennende informateur. 8 Soms stonden praktische problemen een ordentelijke sondering door de Kamervoorzitter in de weg. Niet zelden waren de lijsttrekkers op de verkiezingsavond nauwelijks in de stemming om deze procedurele vraag te beantwoorden. In een enkel geval werd het als een probleem gezien dat een kandidaat-fractievoorzitter nog niet was beëdigd als Kamerlid. In 2010, toen dat bezwaar Cohen (pvda), Verhagen (cda) en Rouvoet (ChristenUnie) gold, werd de oplossing gezocht in een raadpleging van de fractiesecretarissen. Dat waren allemaal leden van de oude Tweede Kamer. 9 Herziening Reglement van Orde Na het aannemen van de motie-kolfschoten werd in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (rvotk) een bepaling opgenomen over de wijze waarop gestemd zou worden over een voordracht aan de Koning met betrekking tot de benoeming van een kabinetsformateur. In afwijking van hetgeen gebruikelijk was bij stemmingen over personen voor benoemingen, voordrachten of keuzen, diende dit niet te geschieden met stembriefjes, welke in een bus worden geworpen (rvotk, april 1976, art. 115), maar bij hoofdelijke oproeping (art. 125). In 1994 verdween dit artikel weer uit het Reglement. 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

29 een debat over de verkiezingsuitslag 29 In 2010 werd de mogelijkheid tot het organiseren van een Kamerdebat aan het begin van de formatie bevestigd door een wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Door het aannemen van een voorstel van de Kamerleden Van der Ham (d66) en Van Gent (GroenLinks) werd de mogelijkheid (geen verplichting) geregeld dat een debat kon plaatsvinden over de verkiezingsuitslag en de kabinetsformatie. Ook werd het mogelijk een debat te organiseren na een tussentijdse kabinetscrisis. De hier relevante formuleringen van het gewijzigde artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer luidden: In de eerste vergadering na haar verkiezing kan de Kamer beraadslagen om de betekenis van de verkiezingsuitslag vast te stellen en zo richting te geven aan de kabinetsformatie. En: De Voorzitter overlegt voorafgaand aan het debat met de beoogde fractievoorzitters over de wenselijkheid van de beraadslaging en, indien die er is, over de procedure van het debat. 11 In maart 2012 wijzigde de Tweede Kamer, op voorstel van de d66 ers Van der Ham en Schouw, haar reglement opnieuw en wel zodanig, dat zij het nu als haar taak formuleerde om na verkiezingen de (in)formateur te benoemen en de opdracht vast te stellen. Artikel 139a, eerste lid, luidt sindsdien: Onverwijld na de installatie van een nieuw verkozen Tweede Kamer, maar uiterlijk een week na de installatie, beraadslaagt de Kamer in plenaire zitting over de verkiezingsuitslag. Het doel van de beraadslaging is een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs te benoemen en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen. Indien dat doel niet in de desbetreffende vergadering kan worden bereikt, besluit de Kamer daarover in een volgende vergadering, zo spoedig als dat mogelijk is. De nieuwe formulering van artikel 139a van het rvotk bepaalt tevens, in lid 2 en 3, dat de Tweede Kamer ook in het vervolg van de procedure zelf de nieuwe (in)formateur(s) aanwijst en de opdrachten formuleert. De procedure is desgewenst ook van toepassing op tussentijdse kabinetscrises (lid 4). Ten gevolge van de reglementswijziging zou het staatshoofd nog slechts een rol spelen bij de benoeming en beëdiging van de ministers en staatssecretarissen. 12 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

30 Stap 4 De nieuwe fracties vergaderen voor het eerst Huidige praktijk Op de ochtend of de vroege middag na de verkiezingsdag komen de fracties in nieuwe samenstelling bijeen. De fracties vergaderen in hun oude fractiekamer op het Binnenhof. De uitslag van de verkiezingen kan weliswaar aanleiding zijn voor een rigoureuze interne verhuizing in het Kamergebouw, maar deze herindeling vindt pas plaats na de officiële vaststelling van de verkiezingsuitslag. Soms wordt de vergadering bij aanvang voorgezeten door het lid met de meeste dienstjaren. De nieuwe fracties kiezen tijdens deze eerste vergadering uit hun midden een voorzitter. Meestal is dat de lijsttrekker, maar een tegenvallende verkiezingsuitslag kan aanleiding geven tot een leiderswissel. Eventueel wordt een tijdelijk of waarnemend fractievoorzitter gekozen. Voor het verdere verloop van de formatie is de voorzitterskeuze relevant. Mocht de partij betrokken raken bij de onderhandelingen, dan is de (op)nieuw gekozen fractievoorzitter de voornaamste vertegenwoordiger van zijn partij bij de De eerste vergadering van de pvda-fractie na de verkiezingen van januari 2003; lijsttrekker Bos wordt enthousiast binnengehaald. [wfa/roon] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

31 de nieuwe fracties vergaderen voor het eerst 31 besprekingen over een nieuwe coalitie. Een tweede agendapunt op deze eerste fractievergadering betreft het advies inzake de formatie dat de voorzitter namens de fractie zal uitbrengen aan het staatshoofd. Niet ongebruikelijk is dat bij fracties die in aanmerking komen voor het leveren van bewindslieden ook wacht-kamerleden op de eerste fractievergadering aanwezig zijn; dat zijn de kandidaten die net niet gekozen zijn. Als een fractie aan het eind van de formatie coalitiefractie wordt en bewindslieden gaat leveren, schuiven deze kandidaten door. Zij worden dan alsnog Kamerlid. Het Centraal Stembureau stelt zo spoedig mogelijk de definitieve uitslag vast; de Kiesraad maakt deze vervolgens publiek. 1 De officiële vaststelling van de uitslag duurt enkele dagen. Formeel is op het moment dat de fracties voor het eerst bijeenkomen de oude Kamer dan ook nog in functie. De nieuwe Kamerleden worden aan het begin van de eerste vergadering, acht dagen na de verkiezingen, toegelaten en beëdigd. Historische en staatsrechtelijke notities Beraad over het advies De praktijk dat fracties vergaderen over het advies dat zij aan het staatshoofd uitbrengen, is ontstaan tijdens het interbellum. De politiek leider van de katho lieken Nolens zag het adviseren aan het staatshoofd aanvankelijk als een prerogatief van de fractievoorzitter. Na de verkiezingen van 1918 en 1922 werd de Kamerclub dan ook niet bijeengeroepen. Nolens vond het ook na de verkiezingen van juli 1925 niet nodig de opvattingen van zijn fractiegenoten te vernemen. Tijdens Nolens audiëntie vroeg koningin Wilhelmina hem echter of zijn persoonlijk advies om de antirevolutionaire voorman Colijn als formateur aan te wijzen gedeeld werd door zijn fractie. De formateur moest immers voldoende parlementair draagvlak hebben en de persoon van Colijn kende voor- maar ook tegenstanders, zo wist de vorstin. Voor de afronding van de schriftelijke bevestiging van zijn advies vroeg Nolens daarom alsnog de mening van een aantal prominente fractieleden. Na de verkiezingen van juli 1929 raadpleegde hij voorafgaand aan zijn bezoek aan het paleis zijn fractie over het uit te brengen advies. 2 Het beraad over het formatieadvies kan een ingewikkelde discussie opleveren als de fractie verdeeld is. Vooral in de fracties van de grote partijen kunnen zich verschillende visies aandienen. Na de verkiezingen van 1933 bemerkte rksp-fractievoorzitter Aalberse dat zijn fractieleden niet op één lijn zaten: Vrijdag 28 april had ik de nieuw gekozen Roomsch-katholieke leden bijeengeroepen om ze te polsen vóór ik naar de koningin zou gaan om mijn advies Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

32 32 stap 4 te geven. t Stond zóó dat de oudere leden (vooral Ruijs en Verschuur) een ouderwetsch, rechtsch kabinet prefereerden. De groote meerderheid was t echter met mij eens dat we aanstonds moesten trachten de vrijzinnig-democraten erin te betrekken. 3 Dertig jaar later, na de verkiezingen van mei 1963, was de kvp-fractie, die met één zetel winst (van 49 naar 50) de grootste was gebleven, verdeeld over de coalitievoorkeur: de linkervleugel wilde een kabinet met de pvda, de rechtervleugel met de vvd. De fractieleden die een coalitie met de liberalen prefereerden, waren in de meerderheid. De fractie was bovendien verdeeld over de vraag of de formatie moest worden gestart met een informateur of met een formateur. In zijn advies aan de koningin schreef fractievoorzitter De Kort dat de grote meerderheid mijner fractie de aanstelling van een informateur onnodig vond. Maar, zo vervolgde hij, [e]en minderheid, waaronder nagenoeg alle bewindslieden uit het vorige Kabinet, is van oordeel, dat het gewenst ware, alvorens een formateur aan te wijzen, een informateur aan te wijzen, die ook buiten de fractie kan worden gezocht. Bedoelde demissionaire ministers, onder wie Veldkamp, Cals en Klompé, voelden niets voor een formatieopdracht aan fractievoorzitter De Kort en prefereerden een kabinet met de pvda. Koningin Juliana benoemde vervolgens een informateur uit kvp-kring die enige afstand had tot het Binnenhof: oud-partijleider Romme. De meerderheid van de fractie, die wel voorstander was geweest van een directe benoeming van De Kort tot formateur, had het nakijken. 4 Oude, nieuwe en nog-niet Kamerleden De nieuwe Kamerleden zijn op het moment van de eerste fractievergadering nog niet beëdigd. Officieel is, zoals al opgemerkt, de oude Kamer dus nog in functie. Het is heden ten dage niet meer gebruikelijk, maar vroeger kwam het daarom regelmatig voor dat de vertrekkende leden van de oude fractie aanwezig waren bij deze fractievergadering. Na de Kamerverkiezingen van juni 1913 vergaderden bijvoorbeeld de oude en de nieuwe leden van de fractie van de Vrijzinnig-Democratische Bond (vdb) ten huize van terugtredend fractieleider Drucker onder diens leiding. Het Kamerlid Bos, dat zelf afwezig was, werd tijdens de vergadering tot voorzitter gekozen. 5 Op 9 juli 1929 vergaderde de chu-kamerclub over het uit te brengen advies zonder de aftredende fractievoorzitter De Visser, die verontwaardigd reageerde op het uitblijven van een uitnodiging voor deze bijeenkomst. Hij wees erop dat de nieuwe Kamer pas in september zou samenkomen en dat hij zolang dus nog fractievoorzitter was. De Visser ging ervan uit dat hij het advies zou uitbrengen aan de koningin. Toen het Kabinet der Koningin telefonisch bij het chu-fractielid Krijger informeerde wie namens de Unie uitgenodigd diende te worden voor de conferentie met het staatshoofd, raadde deze echter Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

33 de nieuwe fracties vergaderen voor het eerst 33 af hiervoor De Visser te vragen omdat die immers geen deel meer uitmaakte van de nieuwe fractie. Uiteindelijk werd Schokking, die naast Kamerlid ook partijvoorzitter was, uitgenodigd door het Kabinet. De rol die De Visser had gespeeld in de formatie van 1926, toen hij buiten zijn eigen fractie om een formatieopdracht had aanvaard, is ongetwijfeld oorzaak geweest van de opmerkelijke verwikkelingen in de chu-kamerclub. Zijn actie had de betrekkingen met zijn collega-kamerleden ernstig bekoeld. Na de gebeurtenissen in juli 1929 verbrak De Visser zelfs alle contact met zijn partijgenoten (zie ook stap 37). 6 Bij de christelijk-historischen bleef het lang gebruik dat de leden van de oude fractie de eerste vergadering na de verkiezingen bijwoonden. Na de Kamerverkiezingen van mei 1963 zat de oude leider Tilanus tijdens bovengenoemde bijeenkomst in juli 1929 was hij al fractiesecretaris geweest gewoon de eerste fractievergadering na de verkiezingen voor, ofschoon hij niet in de nieuwe Kamer zou terugkeren. 7 Bij de eerste vergadering van de d66-fractie na de verkiezingen van mei 1994, die werd gehouden in salon Cristofori aan de Prinsengracht in Amsterdam, was Vis aanwezig als speciale gast. Vis was behalve voorzitter van de d66-fractie in de Eerste Kamer ook staatsrechtsgeleerde. Hij gaf er een collegetje over het formatieproces. 8 Als verklaring voor de aanwezigheid van Vis mag gelden dat d66 door de verkiezingsuitslag een sleutelpositie in de kabinetsvorming had gekregen, alsook het feit dat de fractie maar liefst dertien nieuwelingen telde. Met het uitnodigen van kandidaat-kamerleden voor de fractievergaderingen wordt geanticipeerd op toetreding van fractieleden tot het kabinet. Nadat de vvd bij de Kamerverkiezingen van mei 2002 was teruggevallen van 38 naar 24 zetels, besloot het fractiebestuur de eerste 35 van de kandidatenlijst uit te nodigen. De verwachting was dat er snel ruimte zou ontstaan, ten eerste door het terugtreden van in de Kamer gekozen demissionaire vvdbewindslieden en ten tweede door het doorschuiven van Kamerleden naar een nieuw kabinet. 9 In 2010 kreeg wacht-kamerlid Schinkelshoek nog een rol in de formatie vanwege zijn oppositie tegen de onderhandelingen over een vvd/cda-kabinet met gedoogsteun van de pvv. Uiteindelijk trok hij om deze reden zijn kandidatuur in. 10 Keuze van de fractievoorzitter De lijsttrekker van een partij wordt doorgaans ook gekozen tot fractievoorzitter. De uitzonderingen vormen vooral de gevallen waarbij de lijsttrekker consequenties verbindt aan een electorale nederlaag, zoals GroenLinks-aanvoerder Brouwer na de Kamerverkiezingen van 1994 en pvda-lijsttrekker Melkert na die van Na de verkiezingen van 1959 zag arp-lijsttrekker Zijlstra om een andere reden af van het voorzitterschap van de fractie. Als demissionair minister van Financiën en Economische Zaken was hij al zwaar Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

34 34 stap 4 belast en bovendien wilde hij de nogal broze relatie met de leden van de oude antirevolutionaire fractie niet verder onder druk zetten. Uiteindelijk werd Zijlstra minister van Financiën in het nieuwe kabinet, onder leiding van De Quay, en werd hij nooit beëdigd als Kamerlid. 11 De fractievoorzitters brengen hun adviezen uit op het moment dat de uitslag nog niet officieel is vastgesteld. Dat heeft één keer tot een ongemakkelijke situatie geleid. In 1959 bezocht gpv-lijsttrekker Laning paleis Soestdijk om advies uit te brengen aan koningin Juliana in de veronderstelling dat zijn partij genoeg stemmen had behaald voor één Kamerzetel. Diezelfde dag stelde het Centraal Stembureau de definitieve uitslag vast, waarbij bleek dat het gpv 26 stemmen tekortkwam. Koningin Juliana, die al op de hoogte was van deze officiële uitslag, had het advies van Laning beleefd aangehoord omdat ze het zo sneu had gevonden. 12 Stemming tijdens de eerste vergadering Tijdens de eerste vergadering van de pvda-fractie na de verkiezingen van 25 mei 1977 was de stemming euforisch. De sociaaldemocraten hadden tien zetels gewonnen (van 43 naar 53) en waren daarmee weer de grootste fractie geworden. Het vooraanstaande fractielid Van Thijn noteerde in zijn formatiedagboek: De aardverschuiving dringt pas goed tot mij door als ik de fractiekamer binnenkom. Onvoorstelbaar, wat een mensen. En zoveel nieuwe gezichten. Onder hen bevindt zich nog een aantal lotelingen, maar ook als het lot hen niet gunstig gezind is horen ze erbij. We gaan immers regeren? Vroeg of laat zullen de kandidaat-bewindslieden, en ook daar wemelt het van, hun kamerzetel weer beschikbaar stellen. Er heerst een uitgelaten stemming. Het huis is te klein. In allerijl worden er stoelen aangesleept om een tweede rij te formeren. Voor het eerst werken we met backbenchers. Joop den Uyl wordt met gejuich ontvangen, maar ik open de vergadering. Officieel is het de laatste vergadering van de oude fractie. De nieuwkomers zijn te gast. Ik vestig de aandacht op het rookverbod. Enkele démissionaire bewindslieden protesteren fel. Niet zonder enige wellust maak ik hen duidelijk dat zij zich aan genomen fractiebesluiten hebben te onderwerpen. Het vuur wordt sissend gedoofd. Het gezelschap buigt zich over de vraag: formateur of informateur? Den Uyl leidt in. Voor hem is er geen twijfel mogelijk. Op deze uitslag past maar één advies: Den Uyl formateur. We moeten meteen hoog inzetten, het initiatief nemen. Een informateur is per definitie een veredelde scharrelaar. We moeten recht-toe-recht-aan afstevenen op een nieuw kabinet. Slechts een enkeling, waaronder ikzelf, maant tot voorzichtigheid. De eersteling is welhaast tot mislukken gedoemd. Daar mogen we Joop niet aan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

35 de nieuwe fracties vergaderen voor het eerst 35 blootstellen. Bovendien: een informateur komt er dan toch, maar dan hebben we wel een paar weken verloren. Maar de meesten willen er niet van horen. De eersteling mislukken? Dat is verleden tijd. Nog nooit heeft iemand zo n grootse overwinning behaald. Den Uyl laten mislukken? Dat kan niemand zich veroorloven. Nu een informateur aanbevelen is een teken van zwakte. 13 De eerste fractievergadering na gewonnen verkiezingen hoeft niet altijd politiek vuurwerk op te leveren. Een dag na de verkiezingen van 1998 waarbij de vvd zeven zetels had gewonnen (van 31 naar 38) noteerde lijsttrekker Bolkestein: Fractie om twaalf uur. Herkozen tot voorzitter, wat niet verrassend was. Loftuitingen waren gelukkig sober. Discussie over advies aan Hare Majesteit. Laten een of meer informateurs een voortzetting van Paars in een korte voorronde onderzoeken, was de consensus. Vooral gezien de Gewissensbissen van die luitjes van d66. Aldus om zes uur Hare Majesteit geadviseerd. 14 Onverenigbaarheden Van 1938 tot 1983 bepaalde de Grondwet dat het lidmaatschap van de Tweede Kamer slechts drie maanden verenigd kon worden met een functie als minister of staatssecretaris. In een enkel geval had dat politieke gevolgen. Tijdens de lange formatie van 1972/1973 moest arp-leider Biesheuvel drie maanden na de Kamerverkiezingen kiezen tussen zijn lidmaatschap van de Tweede Kamer en de functie van premier. Biesheuvels keuze voor het premierschap, op 7 maart 1973, 15 leidde ertoe dat hij in de formatieonderhandelingen buitenspel kwam te staan. Fractievoorzitter werd Aantjes, die veel meer dan Biesheuvel geporteerd was voor een coalitie met de pvda. Op 11 mei trad uiteindelijk het kabinet-den Uyl aan, met daarin twee ministers van arp-huize. 16 Van Agt maakte in september 1977 een andere afweging: hij stond zijn portefeuille van Justitie en het vicepremierschap af aan demissionair minister van Binnenlandse Zaken De Gaay Fortman en bleef als Kamerlid voorzitter van de cda-fractie én onderhandelaar. 17 Deze grondwettelijke bepaling bracht vvd-lijsttrekker en demissionair minister van Binnenlandse Zaken Wiegel ertoe om na de verkiezingen van 26 mei 1981 zijn Kamerzetel zo laat mogelijk te aanvaarden. Datzelfde deden zijn collega-vvd-bewindslieden Van Aardenne, Van Eekelen, Koning en Smit-Kroes. Werden de meeste Kamerleden toegelaten en beëdigd tijdens de eerste plenaire vergadering, op 10 juni, de vijf demissionaire vvd-bewindslieden werden dat pas op 25 augustus, tijdens de eerste Kamervergadering na het zomerreces. 18 De komst van een cda/pvda-kabinet leek toen inmiddels waarschijnlijk. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

36 36 stap 4 Sinds de grondwetswijziging van 1983 kan een minister of staatssecretaris, die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist. 19 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

37 Stap 5 Het staatshoofd consulteert de vaste adviseurs Huidige praktijk Het staatshoofd consulteert Na Kamerverkiezingen houdt de koningin een consultatieronde waarin zij zich laat adviseren over de eerste stap om tot een nieuw kabinet te komen. Meestal behelst die eerste stap de aanwijzing van een informateur. De gesprekken, waarin de duiding van de verkiezingsuitslag centraal staat, beginnen doorgaans op de middag na de verkiezingsdag en nemen ongeveer twee dagen in beslag. Achtereenvolgens komen langs: de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer, de vicepresident van de Raad van State en alle fractievoorzitters uit de Tweede Kamer. De voorzitter van de Tweede Kamer informeert de koningin tijdens het gesprek ook, zoals reeds vermeld, of de Kamer al dan niet een debat over de verkiezingsuitslag wenst. Over de consultaties van de fractievoorzitters handelt stap 6. De organisatie van de consultaties is in handen van de directeur van het Kabinet der Koningin. Daar haast geboden is, nodigt de directeur de adviseurs telefonisch uit; de invitatie wordt later schriftelijk bevestigd. De consultaties vinden meestal plaats op paleis Noordeinde, dat daarvoor beter geoutilleerd is dan Huis ten Bosch. De media worden door middel van persberichten geïnformeerd over de ontvangsten. De consultatiegesprekken hebben een sterk ritueel karakter. Meestal neemt de directeur van het Kabinet der Koningin voorafgaand aan het gesprek de schriftelijke adviezen in ontvangst. 1 Hij of zij verzamelt deze ten behoeve van de koningin en de informateur. Na afloop van de consultaties stuurt het Kabinet namens de koningin alle adviseurs een bedankbrief. Uiteindelijk worden de adviezen opgenomen in het archief van het Kabinet der Koningin. De drie vaste raadgevers adviseren op persoonlijk-functionele titel en niet namens de Eerste of Tweede Kamer of de Raad van State. In het schriftelijk advies noemen zij doorgaans geen namen van mogelijke informateurs; in het toelichtende gesprek met de koningin kunnen deze wel aan de orde komen. De vaste adviseurs geven vooraf noch achteraf ruchtbaarheid aan hun advies. Deze adviezen worden evenmin gepubliceerd, in tegenstelling tot die van de fractievoorzitters. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

38 38 stap 5 Historische en staatsrechtelijke notities Staatsrechtelijk bezien Sinds 1806 met een onderbreking van 1810 tot 1814 benoemt de Koning de ministers. In 1814 werd deze praktijk in de Grondwet opgenomen. Dat verklaart de rol die de Koning in de kabinetsformatie is toegevallen. 2 De rol van het staatshoofd is dus een historisch gegroeide praktijk, maar wel met een grondwettelijk fundament: De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen. (gw art. 43) Deze formele rol van de Koning in de formatie volgt dus niet uit het feit dat hij deel uitmaakt van de regering (gw art. 42, lid 1), zoals een misverstand wil. In zijn notitie over het koningschap uit 2000 bevestigde minister-president Kok de historisch gegroeide praktijk, maar wees hij niettemin op de positie van de Koning als deel van de regering: Traditioneel speelt de Koning een rol bij de kabinetsformatie. Deze rol hangt samen met het feit dat in deze periode een nieuw kabinet zal aantreden en de Koning in die periode derhalve de continuïteit van de regering belichaamt. 3 Het betreft hier echter vooral een symbolische continuïteit. Volgens Kortmann betreft het consulteren van de verschillende adviseurs door de Koning een vast gebruik. 4 Beide Kamervoorzitters worden verondersteld het staatshoofd te kunnen informeren over de verhoudingen in het parlement. Vanwege hun rol als bovenpartijdig Kamervoorzitter, ook al zijn ze lid van een van de fracties, wordt hun het verstrekken van een onbevooroordeeld advies toevertrouwd. 5 De consultatie van de vicepresident van de Raad van State ligt voor de hand vanwege de grondwettelijke taken en de historische rol van de Raad als naaste adviesorgaan van de Koning. De wet op de Raad van State van 1862 bepaalde dat de Koning de Raad niet kon raadplegen buiten de ministers om. Dat gold niet voor raadpleging van individuele staatsraden, onder wie ook de vicepresident. 6 Logischerwijs kreeg de laatste een prominente adviesfunctie. Net als de twee andere vaste adviseurs wordt ook de vicepresident van de Raad van State geacht vanwege het niet-partijpolitieke karakter van zijn functie een bijdrage te kunnen leveren aan de oordeelsvorming van de Koning. Dat betekent overigens niet dat de vicepresident geen lid kan zijn van een politieke partij; vanaf 1903 zijn alle vicepresidenten aangesloten geweest bij een partij. Twee getuigenissen uit de voorbije anderhalve eeuw illustreren het neutrale karakter van de advisering door de vicepresident van de Raad van State. Mackay van Ophemert schreef in het voorjaar van 1868 in zijn dagboek: Ik wacht tot Z.M. mij laat roepen. Bij mijne aanvaarding heb ik mij ter dispositie van Z.M. gesteld, maar zonder geroepen te worden raad noch advies ingezonden. Daarentegen houde ik mij neutraal om aan Z.M. en aan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

39 het staatshoofd consulteert de vaste adviseurs 39 elke Minister onpartijdig advies te kunnen geven, mits het wordt gevraagd. [ ] Niet dat de V.-P. een buitengewoon man is. Integendeel, hij is een zeer gewoon man, maar hij is een stuurman die aan den wal staat, hij kent alle zaken en is in den parlementairen strijd toch niet gemengd. 7 De vicepresident van de Raad van State Tjeenk Willink schreef in de herfst van 2006 in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer: Ik treed in die rol niet op als vertegenwoordiger van het College (de Raad van State) [ ] maar als onafhankelijk adviseur van het staatshoofd in dit geval ten dienste van de functie die het staatshoofd in het formatieproces heeft. Die functie houdt in: er aan bijdragen dat met inachtneming van de constitutionele spelregels (formatieregels zijn weliswaar ongeschreven maar daarmee niet onbestaand) zo snel mogelijk een kabinet tot stand komt dat naar het oordeel van de meerderheid van de Kamer een reële kans maakt vier jaar te blijven zitten. 8 De negentiende eeuw De consultatiepraktijk is ontstaan in de tweede helft van de negentiende eeuw. 9 Voordien stelde de koning eigenmachtig zijn kabinetten samen. Niet alleen wees hij zelf de formateur aan, ook suggereerde hij deze vervolgens, soms met klem, eigen favorieten als minister. 10 Toen uit de botsingen van het kabinet-heemskerk/van Zuylen van Nijevelt ( ) met de Tweede Kamer duidelijk was geworden dat een kabinet niet kon functioneren zonder de (gedoog)steun van een Kamermeerderheid, werden de koninklijke mogelijkheden al beperkter. De kabinetsvorming werd na het midden van de jaren 1880 wat ingewikkelder, omdat de liberalen geleidelijk hun meerderheid verloren en onderling verdeeld raakten over de uitbreiding van het kiesrecht. Anderzijds gaven de verkiezingsuitslagen meer richting aan de formatie van een homogeen kabinet, mede door de blokvorming tussen rechts (confessioneel) en links (nietconfessioneel). Om zich te vergewissen van de noodzakelijke parlementaire steun voor het nieuwe kabinet, liet het staatshoofd zich in toenemende mate adviseren door de politici. De suggestie dat de consultatieprocedure zich geleidelijk en systematisch ontwikkelde is echter onjuist. 11 De evolutie naar de huidige praktijk was grillig. De eerste keer dat het staatshoofd zich door Kamervoorzitters en vicepresident min of meer officieel liet adviseren inzake de kabinetsvorming vond vermoedelijk plaats in januari Premier Thorbecke en minister van Justitie Olivier hadden toen hun ontslag ingediend, waarop ook de andere ministers zich gedwongen zagen hun portefeuilles ter beschikking te stellen. Op advies van zijn kamerheer Fagel nodigde koning Willem iii vervolgens de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

40 40 stap 5 vicepresident van de Raad van State en beide Kamervoorzitters uit om hem te adviseren. Op 24 januari ontving de koning eerst Mackay van Ophemert, de vicepresident en tevens minister van Staat, en na hem Van Reenen, de voorzitter van de Tweede Kamer. Of ook de voorzitter van de Eerste Kamer, Philipse, nog ten paleize is verschenen, vermelden de bronnen niet. 12 Philipse was na de verwerping van de begroting in november 1867 in ieder geval een van de drie adviseurs die koning Willem iii raadpleegde. De andere twee adviseurs waren Van Reenen en staatsraad Mutsaers. Vicepresident Mackay werd deze keer niet geraadpleegd. Nadat Van Reenen een mislukte poging had gedaan een nieuw conservatief kabinet te formeren, hoorde de koning medio mei 1868 Philipse en Mackay. De laatste werd vervolgens belast met een formatieopdracht. 13 Uit de beschikbare bronnen laat zich aanzien dat de consultaties door koning Willem iii beperkt zijn gebleven tot een kleine kring van favorieten van wie Mackay van Ophemert en Van Reenen de meest prominente waren. Tijdens de formaties van 1883, april 1886 en 1888 kwamen de vicepresident noch de Kamervoorzitters langs. Wel liet de koning zich schriftelijk door hen adviseren. Pas onder Emma, die na het overlijden van Willem iii optrad als regentes, ontstond de praktijk deze drie functionarissen bij aanvang van de formatie afzonderlijk te consulteren. Tijdens Emma s eerste formatie, na de ontslagneming van het kabinet- Mackay in juli 1891, raadpleegde zij voorafgaand aan het verstrekken van een formatieopdracht aan Van Tienhoven nog slechts de liberale ministers van Staat Heemskerk Azn. en Van Eysinga. Tijdens de kabinetscrisis ten gevolge van het stranden van de door Tak van Poortvliet ingediende ontwerp-kieswet, in maart 1894, liet de regentes zich in diverse conferenties adviseren. Naast de liberale ministers Van Tienhoven en Tak van Poortvliet, en het liberale Tweede Kamerlid Röell, sprak zij ook met Van Panhuys, de vicepresident van de Raad van State, met Gleichmann, de voorzitter van de Tweede Kamer, en met Van Naamen van Eemnes, de voorzitter van de Eerste Kamer. Het was de eerste keer dat de drie functionarissen deze prominente adviserende rol werd toebedeeld. Enkele weken later, toen na de Tweede Kamerverkiezingen een nieuw kabinet geformeerd moest worden, ontving koningin Emma de drie adviseurs opnieuw, alle drie op dezelfde dag. Röell, die ook door de vorstin geraadpleegd was, ontving een dag later de formatieopdracht. 14 Raadpleging van de drie adviseurs wordt vast gebruik Na de Kamerverkiezingen van juni 1897 werden op Het Loo de drie presidenten wederom geraadpleegd. Van dit gebruik zou zelden meer worden afgeweken. Koningin Emma vroeg de drie raadslieden hun advies schriftelijk te bevestigen; ook dat is sindsdien de gewoonte. 15 Overigens liet zij haar min- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

41 het staatshoofd consulteert de vaste adviseurs 41 derjarige dochter Wilhelmina een deel van de gesprekken bijwonen om te leeren, zo noteerde vicepresident van de Raad van State Schorer. 16 Tijdens de eerste formatie die Wilhelmina zelf voor haar rekening nam in 1901, op twintigjarige leeftijd liet ook zij beide Kamervoorzitters en de vicepresident langskomen. In haar (ongepubliceerde) Regeeringsherinneringen noteerde zij dat zij dat onder meer deed om niet af te wijken van den in die gevallen gevolgden regel. 17 Daarmee was de praktijk gevestigd. Koningin Wilhelmina consulteerde vervolgens tot 1940 bij elke regeeringscrisis, zoals tot het midden van de twintigste eeuw ook een kabinetsformatie na reguliere verkiezingen werd genoemd, de beide Kamervoorzitters en de vicepresident. 18 Een fragment uit het dagboek van Tweede Kamervoorzitter Aalberse tijdens de formatie van 1937: Woensdag 26 mei was de verkiezing en reeds donderdag 27 mei om half zes moest ik bij de koningin komen om mijn advies te geven. Zoo worden steeds de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer en de vice-president van den Raad van State als de drie eerstgeroepen adviseurs van de Kroon door de koningin gehoord. Het onderhoud duurde vijf kwartier. Ik werd op de gewone wijze, maar wel heel erg koel, meende ik te bemerken, ontvangen. De eerste drie kwartier zei de koningin geen woord. Toen ging ze enkele vragen stellen, eerst om nader te preciseeren wat ik gezegd had, daarna over de beteekenis der verkiezingscijfers. Vanwaar heeft Colijn zijn groote stemmenaanwas gekregen, aan wie hebben de christelijk-historischen verloren? Enz. Ik heb mijn advies, kort saamgevat, schriftelijk bevestigd. [ ] Ik had geen indruk gekregen van wat H.M. zelf dacht. Mijn meening was zeer duidelijk, maar vermoedelijk haar niet geheel aangenaam. 19 In mei en juni 1945 was er sprake van een bijzondere kabinetsformatie. Vanwege de situatie waarin Nederland zich bevond aan de Duitse bezetting was begin mei na vijf jaren een einde gekomen, waren er geen Kamerverkiezingen aan voorafgegaan. Koningin Wilhelmina, net teruggekeerd uit Engeland, vond zowel de voorzitter van de eerste Kamer, de 85-jarige De Vos van Steenwijk (chu), als de voorzitter van de Tweede Kamer, de 63-jarige Van Schaik (rksp), al te zeer representanten van de vooroorlogse politiek. Daarom stelde zij geen prijs op hun advies. Tijdens deze eerste naoorlogse formatie werd alleen de vicepresident van de Raad van State, Beelaerts van Blokland, geconsulteerd. 20 Van de vaste procedure werd vanaf 1946 zelden meer afgeweken. Wel zouden sommige vicepresidenten vaker geraadpleegd worden dan andere. Tijdens de formatie van 1963 bezocht Beel de vorstin veelvuldig, waarbij hij twee keer de openbaarheid wist te ontlopen, op 20 mei en op 4 juni. Hij noteerde in zijn formatiedagboek: Ik vermeed de hoofdingang volgens afspraak en werd Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

42 42 stap 5 opgewacht twee km daarvoor bij een tuinhek van het paleis. 21 Wellicht wilde Beel niet al te zeer als koninklijke souffleur gezien worden. De inbreng van de vaste adviseurs is niet altijd boven elke discussie verheven. In 1926 werd de voorzitter van de Tweede Kamer Ruijs de Beerenbrouck (rksp) in eigen kring bekritiseerd vanwege zijn rol in de formatie na de Vaticaancrisis. 22 Terwijl fractieleider Nolens ijverde voor herstel van de rechtse coalitie onder leiding van Colijn, bevorderde Ruijs achter de schermen de vorming van een extraparlementair intermezzokabinet, onder meer door bij formateur De Geer zijn partij- en provinciegenoot Waszink naar voren te schuiven als minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen. Ook onderhield Ruijs, via de directeur van het Kabinet der Koningin, uitgebreid contact met koningin Wilhelmina. 23 Als voorzitter van de rksp en oud-premier was Ruijs prominente rol overigens niet onbegrijpelijk. De volgorde van ontvangst De volgorde waarin de adviseurs na verkiezingen of een kabinetscrisis worden ontvangen, is volgens Andeweg door de traditie bepaald. 24 Deze volgorde werd gemeengoed onder koningin Wilhelmina. Begin juli 1901 consulteerde ze op opeenvolgende dagen Eerste Kamervoorzitter Van Naamen van Eemnes, Tweede Kamervoorzitter Gleichman en vicepresident van de Raad van State Schorer. 25 Incidenteel is tijdens het interbellum van deze volgorde afgeweken. Zo ging op 27 december 1907 de Tweede Kamervoorzitter, Röell, vooraf aan zijn collega van de Eerste Kamer, Schimmelpenninck van der Oye. 26 Na de eerste naoorlogse Kamerverkiezingen, die van mei 1946, ontving koningin Wilhelmina haar adviseurs nog één keer in een andere volgorde: eerst de demissionaire ministers Beel en Drees, vervolgens de fractievoorzitters en pas daarna de vicepresident van de Raad van State, Beelaerts van Blokland, de voorzitter van de Eerste Kamer, De Vos van Steenwijk, en de voorzitter van de Tweede Kamer, Van Schaik. 27 Na de verkiezingen van 1948 consulteerde regentes Juliana haar adviseurs in de volgorde waarvan sindsdien niet meer is afgeweken: op 9 juli beide Kamervoorzitters, de dag erna de vicepresident. Daarna volgden de fractievoorzitters. 28 Mogelijk berust de voorrang van de Eerste Kamervoorzitter in de serie consultaties op diens protocollaire positie, die hoger is dan die van de voorzitter van de Tweede Kamer. Indien de formatie meer rondes kent en ingewikkelder wordt, kan het voorkomen dat van de gebruikelijke volgorde wordt afgeweken. Op 7 december 1977, toen de formatie zich al ruim een half jaar voortsleepte maar een nieuw kabinet (bestaande uit cda en vvd) aanstaande leek, wenste koningin Juliana zich te vergewissen van de opinies van de voornaamste Kamerfracties. Zij ontving de voorzitters van de vier grootste en besprak de door hen uitgebrachte politieke adviezen vervolgens met haar drie vaste adviseurs. Het leidde de volgende dag tot de aanwijzing van Van Agt als formateur. 29 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

43 het staatshoofd consulteert de vaste adviseurs 43 Van Thiel (Tweede Kamervoorzitter) verlaat Huis ten Bosch. Beel (vicepresident van de Raad van State) arriveert voor zijn gesprek met het staatshoofd, mei [anp] De inhoud van de adviezen Slechts uit archiefonderzoek wordt meer duidelijk over de inhoud van de adviezen van de vaste adviseurs. Archieven zijn vaak jarenlang gesloten voor onderzoekers. Nu weten we bijvoorbeeld dat in 1959 het advies van de voorzitter van de Eerste Kamer Jonkman afweek van dat van zijn partijgenoot en fractievoorzitter Burger. Waar Jonkman, net als minister van Staat Drees trouwens, een verkennende opdracht aan Beel adviseerde, raadde Burger dat namens de fractie ten stelligste af. De vaste adviseurs kregen overigens hun zin: Beel werd informateur. De reden daarvoor was vooral gelegen in het feit dat ook de fractievoorzitters Romme (kvp), Oud (vvd) en Tilanus (chu) dat adviseerden. 30 Na de verkiezingen van mei 1963 droegen vicepresident Beel en Tweede Kamervoorzitter Van Thiel er het hunne aan bij dat hun partijgenoot De Kort, die fractievoorzitter was van de kvp, niet werd benoemd tot formateur. Zij hadden te weinig vertrouwen in diens capaciteiten om zijn kandidatuur te steunen. Evenals demissionair premier De Quay adviseerden Beel en Van Thiel om eerst voormalig kvp-leider Romme een informatieopdracht te geven. Nadat deze zijn opdracht had afgerond, was een opdracht aan De Kort onvermijdelijk. Deze faalde inderdaad. 31 In 1981 weigerde de voorzitter van de Tweede Kamer, Dolman, een positief advies uit te brengen. Tijdens de laatste plenaire vergadering voorafgaand aan de verkiezingen schetste Dolman de rol van de voorzitter: Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

44 44 stap 5 Hij kan bijstand verlenen bij het uitzetten van de politieke kaart. Hij kan wijzen op mogelijkheden en waarschuwen voor moeilijkheden. Maar hij mag niet concluderen tot een opdracht aan formateur X of informateur Y. Dat doen, alvorens het staatshoofd beslist, de door hun fracties gemachtigde politieke leiders. Ook bij latere adviseringen is Dolman bij dit uitgangspunt gebleven. 32 Volgens de staatsrechtsgeleerden Bovend Eert en Kummeling was Dolman hier al te prudent: er is geen sprake van een staatsrechtelijk verbod op het uitbrengen van een positief advies door de Tweede Kamervoorzitter, ook al is hij lid van een betrokken partij. 33 Onlangs is het voorgekomen dat ook de vaste adviseurs bij het verlaten van het paleis de wachtende pers niet negeerden. 34 In oktober 2002, na de val van het eerste kabinet-balkenende (cda, lpf, vvd), meldden zowel de beide Kamervoorzitters, Braks en Weisglas, als de vicepresident, Tjeenk Willink, desgevraagd dat in het gesprek met de koningin geen lijmpoging aan de orde was geweest. 35 In 1994 speelden de vaste adviseurs een opmerkelijke rol bij het verloop van de formatie. Nadat informateur Tjeenk Willink in zijn eindverslag had geadviseerd een vooraanstaand persoon uit de vvd aan te wijzen als informateur om de ontstane impasse te doorbreken, deed zich de moeilijkheid voor dat de adviezen van de voorzitters van de vier grootste fracties niet eensluidend waren. Koningin Beatrix nodigde daarop, in de middag van 6 juli van dat jaar, eerst haar drie vaste adviseurs uit: de voorzitter van de Eerste Kamer Tjeenk Willink die dus tevens informateur was, de voorzitter van de Tweede Kamer Deetman en de vicepresident van de Raad van State Scholten. Later die middag voegde ook Kok, demissionair minister van Financiën en pvda-fractievoorzitter, zich bij dit gezelschap. De uitkomst van het beraad was dat Kok een informatieopdracht kreeg (zie stap 8). 36 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

45 Stap 6 Het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters Huidige praktijk Nadat de drie vaste adviseurs de koningin hebben gesproken, volgen de politieke adviseurs: de fractievoorzitters. Zij komen in volgorde van fractiegrootte. De huidige praktijk, waarbij niet alleen de voorzitters van de grote maar ook die van de kleine fracties worden uitgenodigd, garandeert dat alle in de Tweede Kamer vertegenwoordigde partijen hun oordeel kunnen geven over de betekenis van de verkiezingsuitslag en voorstellen kunnen doen voor de huns inziens meest gewenste coalitie. 1 De directeur van het Kabinet der Koningin nodigt de fractievoorzitters telefonisch uit. Met het oog op de media-aandacht kiezen de meeste fractievoorzitters ervoor om niet per auto, die tot aan de paleistrappen rijdt, maar te voet te komen, zodat zij de voor de hekken opgestelde journalisten met hun notitieblokken, microfoons en camera s, nog te woord kunnen staan. De fractievoorzitters hebben het advies dat zij aan de koningin gaan uitbrengen van tevoren op schrift gesteld. Dat wordt dan ook niet meer gewijzigd naar aanleiding van het gesprek met de koningin, waarmee dat gesprek vooral een toelichtend karakter heeft. Uiteraard kunnen in het mondelinge gesprek ook nog zaken worden gezegd die de fractievoorzitters niet op schrift wilden stellen, zoals namen van mogelijke informateurs. Het schriftelijk advies overhandigen de fractievoorzitters aan de directeur van het Kabinet der Koningin. De originele adviezen krijgen een plaats in het archief van het Kabinet. Historische en staatsrechtelijke notities De eerste raadpleging van parlementaire leiders Stapsgewijs is in de eerste helft van de twintigste eeuw de praktijk ontstaan dat direct na verkiezingen of een kabinetscrisis behalve de drie vaste adviseurs ook alle fractievoorzitters in de Tweede Kamer hun advies uitbrengen aan de koningin. Deze ontwikkeling is te verklaren uit de steeds prominenter geworden rol van politieke partijen vanaf het laatste decennium van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

46 46 stap 6 pvv-fractievoorzitter Wilders arriveert bij paleis Noordeinde, juni [anp] negentiende eeuw. Het zijn immers de fracties van deze partijen in de Tweede Kamer die bepalen of een kabinet al dan niet kan rekenen op meerderheidssteun. Ook de koningen Willem ii en iii raadpleegden de politieke leiders over de kabinetsvorming. Zo overlegde Willem iii al op 16 april 1853, een dag voordat het zittende kabinet-thorbecke zijn ontslag aanbood, met Van Hall over de vorming van een nieuwe regering. 2 Meer systematiek lijkt te ontstaan rond de eeuwwisseling. Bij aanvang van de kabinetsformatie van 1897 raadpleegde koningin-regentes Emma de politieke leiders in de Tweede Kamer, zij het dan nog indirect. De regentes verzocht de directeur van het Kabinet der Koningin, Gevers Deynoot om u zooveel mogelijk met politieke personen in verbinding te stellen, opdat gij zoo noodig, Hoogst Dezelve advies kunt geven omtrent de wijze waarop de ministerieele crisis behoort te worden opgelost. Gevers Deynoot benaderde vervolgens Tweede Kamervoorzitter en demissionair premier Röell voor het formateurschap. Hij won ook adviezen in bij de ministers van Staat Heemserk Azn. en Mackay en bij het liberale Tweede Kamerlid Mees Azn. 3 Een soortgelijke opdracht kreeg Gevers Deynoots opvolger, Vegelin van Claerbergen, tijdens de formatie van Aangezien de vaste adviseurs op dat momenteel alle drie tot de liberale richting behoorden, werd Vegelin erop uitgestuurd om te sonderen onder confessionele politici. Deze laatsten waren immers de winnaars van de Kamerverkiezingen en zouden het kabinet moeten vormen. 4 Vicepresident van de Raad van State Schorer raadde koningin Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

47 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 47 Wilhelmina tijdens deze formatie echter aan geen advies in te winnen van verschillende personen in of buiten politieke kringen. Toen hij de koningin aldus adviseerde, had zij echter het prominente arp-tweede Kamerlid Mackay al voor een gesprek uitgenodigd. Volgens Schorer had zij dit gedaan om zich te laten informeren over de wenschen en verhoudingen der antirevolutionaire partij, waarvan zij weinig of niets afwist. 5 Naar gewoonte worden eenige leden der Tweede Kamer geraadpleegd Vanaf het begin van de twintigste eeuw tot de hervorming van het kiesstelsel in 1917 raadpleegde de koningin Kamerleden van de linker- óf van de rechterzijde, afhankelijk van de richting die de verkiezingsuitslag of, in geval van een kabinetscrisis, de politieke actualiteit aan de kabinetsvorming gaf. Na de verkiezingen van juni 1905 consulteerde koningin Wilhelmina vanwege de gecompliceerde politieke situatie voor het eerst in eigen persoon een van de politieke voormannen uit de Tweede Kamer: de leider van de vrijantirevolutionairen De Savornin Lohman. De christelijke partijen hadden weliswaar verloren, maar door de groei van de sdap hadden ook de liberale partijen geen meerderheid. Lohman bezocht het staatshoofd na de drie vaste adviseurs. Vermoedelijk ging het hier om een persoonlijke voorkeur van de koningin, want zij raadpleegde in deze fase geen andere fractievoorzitters. Later sprak zij ook nog met Talma, lid van de arp-fractie in de Tweede Kamer. Talma was een vooraanstaand Kamerlid maar geen fractievoorzitter. Hij werd geconsulteerd als lid der rechterzijde [ ] niet behoorende tot de kerk van Dr. Kuyper, en die beschouwd kan worden de kerk, tot welke H.M. behoort, te vertegenwoordigen. Lohman adviseerde overigens een formateur te benoemen uit de rangen der Unie-liberalen. Aldus gebeurde: midden juli verzocht de koningin de fractievoorzitter van de Liberale Unie, Goeman Borgesius, een formatieopdracht te aanvaarden. 6 Over de kabinetscrisis van februari 1907, toen het kabinet-de Meester demissionair werd nadat de Eerste Kamer de oorlogsbegroting had verworpen, merkt geschiedschrijver Japikse in een overzichtswerk op dat de koningin toen naar gewoonte haar vaste adviseurs en eenige leden der Tweede Kamer raadpleegde. Het ging wat die laatste categorie betreft om de rechtse, dat wil zeggen confessionele fractievoorzitters: De Savornin Lohman (vrijantirevolutionair), Kolkman (katholiek) en Heemskerk (antirevolutionair). 7 De liberale politicus en ex-minister De Beaufort vond dat de consultaties veel te lang duurden. Hij noteerde in zijn dagboek: Niets onbegrijpelijker dan de langzaamheid waarbij hier te lande gehandeld wordt bij een crisis. Elken dag wordt iemand toegelaten bij de koningin in plaats van vier of vijf menschen, zooveel men wil, achter elkander te hooren en vervolgens een besluit te nemen. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

48 48 stap 6 Vier dagen later vulde hij aan: Gisteren was Heemskerk bij de koningin; het inwinnen van adviezen schijnt dus nog niet geëindigd te zijn. Hoe lang zal dit alles nog moeten duren voor men een beslissing neemt? Weer een dag later: Men bedenkt zich nog steeds en raadpleegt allerlei menschen. [ ] Hoe langer de koningin talmt, hoe moeielijker het wordt om een goede wederintocht der ministers voor te bereiden. [ ] Van den directeur van het Kabinet den heer Vegelin van Claerbergen vernam ik wat ik trouwens ook uit de omgeving van de koningin had vernomen dat de koningin volstrekt niet gedrukt wordt door alle bemoeiingen met de crisis. Integendeel, zij vindt het niet onaangenaam zelve eens te kunnen handelen; misschien maakt dit ook dat zij niet licht tot een besluit komt. Ik verzuimde niet den heer Vegelin te wijzen op de moeielijkheden die kunnen rijzen wanneer de crisis lang duurt. 8 Het kabinet-de Meester zou in totaal zo n vijftig dagen demissionair zijn alvorens het werd gelijmd. Vergeleken met latere tussentijdse crises is dat inderdaad behoorlijk lang. Zo was het kabinet-de Quay, vanwege de huizencrisis rond Kerstmis 1960, tien dagen lang demissionair, en het tweede Paarse kabinet na de Nacht van Wiegel in 1999 twintig dagen. In december 1907 struikelde het kabinet-de Meester alsnog. De koningin liet zich toen in eerste instantie naast de drie vaste adviseurs slechts adviseren door haar favoriete raadsman De Savornin Lohman. Het gesprek met hem vond vanwege een geplande buitenlandse reis zelfs al plaats voor de ontslagaanvrage van De Meester. Op basis van de adviezen kreeg arpfractievoorzitter Heemskerk de opdracht een kabinet te formeren. Voor het slagen van de poging was de instemming nodig van de gezagvolle leider van de arp, Kuyper. Deze toonde zich verontwaardigd buiten de formatie te zijn gelaten. Koningin Wilhelmina, hiertoe aangespoord door Heemskerk, nodigde daarom Kuyper uit om advies uit te brengen en hem te laten instemmen met een formatieopdracht aan zijn partijgenoot. Om de ware bedoelingen te camoufleren, werden ook de voorzitter van de katholieke Kamerclub Kolkman en opnieuw Lohman uitgenodigd. 9 Een memorabele ontmoeting Bij de Kamerverkiezingen van 1913 had de rechtse (confessionele) coalitie de meerderheid verloren, waardoor een linkse coalitie (liberaal en socialistisch) een realistische optie werd. Voor de vorming van een links meerderheidskabinet hadden de liberale ( burgerlijke ) fracties de steun nodig van nietburgerlijk links, dat wil zeggen van de sdap. Koningin Wilhelmina nodigde daarom behalve Tydeman (fractievoorzitter van de Vrije Liberalen), De Meester (Liberale Unie), Lohman (chu), Bos (vdb) en Nolens (katholieke Kamerclub) voor het eerst ook sdap-leider Troelstra uit voor het geven Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

49 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 49 van advies. 10 Om ongemakkelijke toestanden bij zijn bezoek op het paleis te voorkomen, deelde het Kabinet der Koningin hem het kledingvoorschrift mee: gekleede jas en hooge hoed. 11 Het werd een memorabele ontmoeting, 5 juli 1913 op Het Loo. Troelstra schreef hierover later in zijn Gedenkschriften: Mijn tocht naar het Loo had den Apeldoornschen partijgenooten aanleiding gegeven, mij een ovatie aan te bieden, waarvoor ik meende te moeten bedanken. Toch ontbrak aan mijn tocht niet dat meeleven van het publiek, waarop ik zooeven doelde. Op de Loolaan waren op de balkons en daken talrijke jonge dames aanwezig, die bij de nadering van het hofrijtuig, dat mij van den trein had gehaald, in luid gejuich uitbarstten. Op de eerste officieele ontmoeting tusschen de koningin en den leider der soc.-dem. arbeiders wil ik wat nader ingaan. Nadat ik het hek van het paleis, waar ik den prins met een tuinman in gesprek zag, was gepasseerd, werd ik aan den ingang van het paleis ontvangen door een kamerheer of opper-kamerheer, die mij geleidde naar een hoogst gezellige kamer, aan de straat gelegen, waar, op een theestoof, een koperen ketel hing, met een even gezellige, het Hollandsch gemoed streelende, zilveren theepot. Het was in den vroegen voormiddag en er scheen op gerekend, dat ik vóór mijn reis uit Den Haag niet voldoende gelegenheid had gehad, te ontbijten. Een paar koude kippenboutjes waren wel geschikt om mij voor de komende ongewone ontmoeting gunstig te stemmen. Eenige vertrekken, waar ik mijn toilet kon herzien en mij kon verfrisschen, waren disponibel en er lag briefpapier gereed, waarboven Het Loo stond gedrukt. Voor de aardigheid schreef ik op zoo n velletjes enkele woorden aan mijn ouden vriend Zandstra. Weldra nam een generaal, een voorkomend oud heer, de zorg voor mij over en hem vroeg ik, of het mogelijk zou zijn, dat ik mijn opdracht niet al te beperkt opvatte en van de gelegenheid gebruik maakte, om de koningin meer uitvoerig over onze Partij en haar beteekenis te spreken. Het antwoord was, dat Hare Majesteit dat zeker op prijs zou stellen. Intusschen werd de deur van de kamer opengeworpen en met luider stemme aangekondigd: De koningin is in het gebouw. Dat wilde dus zeggen, dat zij de aparte villa, die zij op het terrein van het Loo bewoonde, had verlaten en gereed stond mij te ontvangen. Mijn gids en raadsman bracht mij daarop naar de koningin, na mij te hebben meegedeeld, dat zij mij, wegens de verbouwing van het Loo, ditmaal niet in haar gewone werkkamer kon ontvangen. Zij bevond zich in een vrij groote zaal, gezeten achter een bureauministre. Bij mijn komst stond zij op om mij gelegenheid te geven de noodige buigingen te maken. Toen nam ik op haar aanwijzing den zetel tegenover haar in en gedurende anderhalf uur bevond ik mij met haar alleen. Ik kreeg, eerlijk gezegd, niet den indruk, dat zij zeer diep in de hangende politieke Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

50 50 stap 6 vragen was doorgedrongen. Bij latere gelegenheden van denzelfden aard was dat heel anders. Zij had een paar vragen opgeschreven en verder stond zij mij bereidwillig toe, deze eerste maal, dat een vertegenwoordiger onzer Partij haar ontmoette, haar een uiteenzetting te geven over de beginselen en de politieke positie dier Partij. Over de lunch, die mij hierna in het paleis werd aangeboden, heb ik vrij wat moeten hooren. Ik kan echter de verzekering geven, dat zij aan alle eischen voldeed. 12 Overigens hield Troelstra zich aan het geheim van Het Loo : hij vertelde de op station Apeldoorn verzamelde pers niets over de inhoud van het gesprek. 13 De Beaufort vond de gelijke behandeling van Troelstra zeer verstandig. Dat nam niet weg dat hij de zin van de inmiddels gangbare consultaties in twijfel trok: De wijze waarop de koningin de crisis tracht op te lossen is niet boven bedenking verheven. In plaats van een staatsman te belasten met de zamenstelling van een ministerie, raadpleegt zij zelve staatslieden van alle richtingen alvorens een beslissing te nemen. In elk geval geeft dit zeer grote vertraging, wat wellicht de aftredende regeering niet onwelgevallig is, maar voor de toekomende die dadelijk voor de zamenkomst van de Staten-Generaal staat, minder aangenaam. [ ] Alle uiteenloopende adviezen die aan de koningin worden uitgegeven kunnen haar niet veel wijzer maken. De hoofdzaak is een man te vinden die de vorming aandurft. 14 Interbellum: de voorzitters van alle grote fracties geraadpleegd De kiesstelselherziening van 1917, waarbij de evenredige vertegenwoordiging werd ingevoerd, compliceerde de kabinetsvorming. Voorafgaand aan de verkiezingen sloten de politieke partijen geen akkoorden meer en het aantal fracties in de Kamer nam sterk toe. In het door sommige staatsrechtsgeleerden zogenoemde belle époque van het parlementaire stelsel, de periode , 15 was de situatie overzichtelijker: in dit tijdvak was de Tweede Kamer immers verdeeld in een rechts (confessioneel) en een links (niet-confessioneel) blok. Nu eens had het linkse, dan weer het rechtse een meerderheid. De kabinetsformaties waren daardoor betrekkelijk eenvoudig. Onder het nieuwe kiesstelsel verdwenen de twee blokken en kwamen, zoals gezegd, veel kleine partijen de Kamer binnen. Koningin Wilhelmina zag zich, nog meer dan voorheen, genoodzaakt de politieke voormannen te raadplegen. Zij beperkte de consultaties echter tot de fractievoorzitters van de grote partijen. Zodoende zijn bijvoorbeeld de fractieleiders van de Communistische Partij Holland en de Nationaal-Socialistische Beweging (nsb) nooit geraadpleegd. 16 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

51 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 51 Onder het nieuwe kiesstelsel volgden de conferenties elkaar sneller op dan voorheen. Zo raadpleegde koningin Wilhelmina kort na de eerste verkiezingen volgens evenredige vertegenwoordiging, op 3 juli 1918, zes adviseurs op één dag. Op 6 juli sprak zij met de drie vaste adviseurs en met de fractievoorzitters van de drie rechtse partijen: Nolens (katholieke Kamerclub), Van der Voort van Zijp (arp) en De Savornin Lohman (chu). Drie dagen later was links aan de beurt: op de ochtend van 9 juli kwamen Visser van IJzendoorn (vrij-liberalen), Marchant (vdb) en Troelstra (sdap) langs. 17 Van belang voor de vestiging van de praktijk was de opstelling van premier Ruijs de Beerenbrouck tijdens de kabinetscrisis van juni 1921, die het gevolg was van de verwerping van de ontwerp-dienstplichtwet in de Tweede Kamer. De rechtse fracties wensten de terugkeer van het kabinet, maar de demissionaire premier wilde de opdracht tot reconstructie niet aanvaarden voordat ook de linkerzijde gehoord zou zijn. Nadat de parlementaire leiders Rink (Liberale Staatspartij), Marchant (vdb) en Schaper (sdap, die Troelstra verving) advies hadden uitgebracht, aanvaardde Ruijs de opdracht alsnog. De historicus Puchinger sprak van extra morele steun die de formateur kreeg door het raadplegen van álle (grote) fracties. 18 Toen koningin Wilhelmina het jaar daarop, na de Kamerverkiezingen van 5 juli 1922, Ruijs voorstelde dat zij naast haar vaste adviseurs ook de voorzitters van de zes grootste fracties dus wederom zowel van rechts als van links zou horen, kon hij daartegen dan ook geen bezwaar maken. Bij de crisis van 1921 had hij de vorstin immers dringend aangeraden brede consultaties te houden. 19 Het raadplegen van fractievoorzitters werd vervolgens gebruik. rkspfractievoorzitter Aalberse deed in zijn dagboek verslag van zijn bezoek aan koningin Wilhelmina, drie dagen na de Kamerverkiezingen van 1933: Reeds zaterdagochtend half tien moest ik bij de koningin op den Ruijgenhoek komen. Zij liet me door haar auto afhalen. Ik werd aanstonds door haar ontvangen en wel bijzonder hartelijk. Ze kwam aanstonds met uitgestrekte hand op mij af: Goede morgen, meneer Aalberse, dat is lang geleden, dat u bij mij kwaamt confereeren! en zoo begon het gesprek eerst met het ophalen van oude herinneringen aan mijn ministerstijd [ ]. En toen begon t eigenlijke gesprek, heel anders dan ik t mij had voorgesteld. Ik had gedacht dat zij mij verschillende vragen achtereenvolgens zou stellen. Dat deed zij niet. Ze zei heel in t algemeen: Ik heb u verzocht bij mij te komen om van u te vernemen hoe u den politieken toestand, zooals deze na de verkiezing is geworden, ziet en uw advies te vragen hoe thans naar uw meening het best door mij gehandeld zou kunnen worden. U moet me nu maar alles zeggen wat u meent dat goed is dat ik het verneem. Hoe breeder u mij inlicht, hoe beter. Toen stak ik maar van wal. [ ] Het was tenslotte toch geen monoloog; herhaaldelijk maakte zij, naar aanleiding van hetgeen ik gezegd had, Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

52 52 stap 6 eenige opmerking waaruit een discussie ontstond. Ik heb om t niet te saai te maken ook wel een paar geestigheidjes verkocht waarover ze luid lachte en ook geestig repliceerde. Alles bij elkaar was t een bijzonder aangenaam onderhoud dat in mij de herinnering wakker riep aan de prettigste uren, die ik vroeger als minister bij haar doorbracht. Ik heb haar in volle oprechtheid en openhartigheid mijn meening gezegd. Alleen omdat de vraag: wie moet formateur worden? mij niet gesteld werd, heb ik haar ook niet meenen te mogen beantwoorden. Wel heb ik uitvoerig gesproken over de taak van den formateur, welke moeilijkheden er waren en wat hij diende te vermijden. [ ] Nadat ik zoo ruim driekwartier gesproken had, kwamen we op zijwegen en bleef ze nog een kwartier met mij over allerlei dingen napraten. Tenslotte verzocht ze mij mijn advies voor haar op schrift te stellen, maar, voegde ze er lachend bij: Denk erom dat ik die adviezen aan den formateur ter hand stel. Ik zei: Zeker in t kort? Zooals u zelf wilt, was het antwoord, maar u heeft me zooveel interessante opmerkingen gemaakt waaraan ik nog niet gedacht had dat ik t toch wel graag een beetje uitvoerig zou hebben. Toen kwam t afscheid en kreeg ik weer, als bij mijn komst, een hand. Ik heb van deze audiëntie een bijzonder aangenamen indruk overgehouden. 20 Formatiepogingen zonder raadpleging van de fractievoorzitters Twee keer heeft koningin Wilhelmina hierna afgezien van consultatie van de voornaamste fractievoorzitters. Na de kabinetscrisis van juli 1935 consulteerde zij behalve demissionair minister-president Colijn slechts haar drie vaste adviseurs, waarna zij rksp-fractievoorzitter Aalberse uitnodigde om een (kansloze) formatieopdracht in ontvangst te nemen. Naar het oordeel van de vicepresident van de Raad van State, Beelaerts van Blokland, was een consultatieronde ongewenst met het oog op de economische noodsituatie waarin het land op dat moment verkeerde. In zijn schriftelijk advies hield hij het staatshoofd voor: De tijdsomstandigheden schrijven [ ] gebiedend voor, dat geen uur verloren ga en dat binnen weinige dagen een nieuw Kabinet optrede. Van het in de latere jaren usance geworden hooren van de leiders der verschillende fracties vóór het verleenen van de opdracht ware daarom in dit geval af te zien; dit kan te gereede geschieden wegens den bijzonderen aard van de huidige crisis, welke te deze zake voor een groot verschil van inzicht tusschen de fractieleiders nauwelijks plaats laat. 21 De vicepresident erkende daarmee dat het consulteren van de fractievoorzitters weliswaar een conventie was geworden, maar dat dat nergens voorgeschreven stond, zodat er desgewenst ook van kon worden afgezien. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

53 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 53 De laatste keer dat een kabinet werd geformeerd zonder voorafgaande raadpleging van fractievoorzitters bewees meteen de praktisch-politieke wenselijkheid, waarschijnlijk zelfs noodzakelijkheid ervan. Tijdens de formatie die plaatsvond na de val van het vierde kabinet-colijn, in de vroege zomer van 1939, nam koningin Wilhelmina haar toevlucht tot enkele ongebruikelijke manoeuvres. Zo raadpleegde zij om te beginnen alleen rkspfractievoorzitter Deckers. De koningin meende dat er vanwege de oplopende internationale spanningen geen tijd te verliezen was; er moest volgens haar zo spoedig mogelijk een kabinet komen, bij voorkeur opnieuw met Colijn als minister-president. Op 30 juni 1939 benoemde zij Colijn tot formateur. Toen na een week al duidelijk werd dat de formatiepoging zou mislukken, organiseerde de koningin een conferentie op paleis Noordeinde. Naast de drie vaste adviseurs waren ook de reeds hoogbejaarde minister van Staat Fock en de directeur van het Kabinet der Koningin, Van Tets van Goudriaan, aanwezig, de laatste in de functie van secretaris. Alle heren verschenen in rokkostuum, zoals protocollair was voorgeschreven. Later voegden ook de chefs van staven van het leger en de marine zich bij het gezelschap. Geheel los van deze beraadslagingen werd een dag later, op 8 juli, voormalig rkspfractievoorzitter Koolen als formateur aangewezen. Nadat ook diens formatiepoging was mislukt, won koningin Wilhelmina advies in bij de president van de Nederlandsche Bank, de directeur van het Kabinet der Koningin en de voorzitter van de Eerste Kamer, respectievelijk Trip, Van Tets van Goudriaan en De Vos van Steenwijk. Vervolgens gaf zij, op 13 juli, andermaal Colijn een formatieopdracht. 22 Colijns poging slaagde, waarna, eind juli, diens vijfde kabinet aantrad. Uit onvrede met de buitenparlementaire formatiewijze diende Deckers, de al genoemde fractievoorzitter van de rksp, aan het einde van het debat over de regeringsverklaring een motie van afkeuring in. De motie werd aangenomen en het kabinet viel. Hieruit bleken de risico s van een formatie buiten de Tweede Kamer om. Het raadplegen van een aantal fractievoorzitters is noodzakelijk om een kabinet te kunnen formeren met voldoende parlementair draagvlak (zie stap 50). Na de val van het kabinet-colijn v werden de fractievoorzitters uiteraard wél geraadpleegd. Het tweede kabinet-de Geer werd geformeerd. Gedurende de Londense ballingschap van de regering ( ) kon van reguliere kabinetsvorming geen sprake zijn. Na de bevrijding moest, zonder voorafgaande Kamerverkiezingen, een nieuw kabinet gevormd worden. Direct na haar terugkeer uit Londen ontving koningin Wilhelmina, in villa Anneville in Ulvenhout, diverse politieke leiders én leidende figuren uit het verzet, onder wie de communist Wagenaar. De selectie van de politieke adviseurs was gekleurd door haar persoonlijke voorkeuren. Zo ging koningin Wilhelmina voorbij aan de beide Kamervoorzitters en zocht ze evenmin het advies van Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

54 54 stap 6 rksp-fractievoorzitter Deckers. De koningin ontving wel Deckers partijgenoot Kolfschoten. 23 Vanaf 1946: alle fractievoorzitters gehoord Vanaf 1946 worden fractievoorzitters in de woorden van jurist en parlementair journalist Van Raalte op de ruimst denkbare schaal geraadpleegd, dus ook fractievoorzitters van in de Tweede Kamer afgevaardigde partijen wier deelname aan een nieuw kabinet onwaarschijnlijk is. Zo brachten na de verkiezingen van mei 1946 voor het eerst ook de fractievoorzitter van de sgp, Zandt, en die van de cpn, Wagenaar, advies uit aan de koningin. De staatkundig-gereformeerden zaten al sinds 1922 in de Tweede Kamer, maar waren nimmer geconsulteerd. De communist Wagenaar was weliswaar ook al geraadpleegd in 1945 maar toen, zoals we zojuist zagen, als voormalig verzetsman. Van Raalte schreef in Het Nederlandse parlement in 1958: Enige zedelijk-staatsrechtelijke of staatkundige grondslag om van deze raadpleging één der in de Staten-Generaal vertegenwoordigde groeperingen uit te sluiten, wordt geacht niet voorhanden te zijn. Deze opvatting, die zoals gezegd sinds 1946 wordt gepraktiseerd, betekent dat ook fractievoorzitters worden gehoord van wie het gedachtegoed wordt beschouwd als controversieel, soms zelfs als staatsondermijnend. 24 Toen na de verkiezingen van 1982 de als extreemrechts getypeerde Centrumpartij tot de Tweede Kamer toetrad, werd in verschillende media de vraag opgeworpen of een bezoek van voorman Janmaat aan de koningin wel gepast was. De koningin hield vast aan de op dat moment al meer dan 35 jaar oude conventie en ontving dus ook Janmaat. In zijn korte schriftelijk advies suggereerde Janmaat het staatshoofd een informatie-opdracht te verschaffen aan de pvda. 25 Sinds 1965 worden ook bij tussentijdse kabinetscrises alle Kamerfractievoorzitters gehoord. 26 Het ritueel De ontvangsten van de fractievoorzitters hebben een ritueel en protocollair karakter, maar tegelijkertijd is er wel degelijk ruimte voor een inhoudelijk gesprek. De fractievoorzitter van GroenLinks, Rosenmöller, beschreef zijn bezoek aan koningin Beatrix tijdens de formatie van 1998 als volgt: De procedure daarbij is dat je het advies op papier zet en overhandigt aan de directeur van het kabinet der koningin als je op het paleis wordt ontvangen. [ ] Met mijn eerste voetstappen in het paleis betrad ik de binnenwereld van de monarchie en kwam dichter bij de mystiek die rond het koningshuis hangt. Geheimhouding is het codewoord. En terecht. Maar er valt wel iets over te zeggen. Met een licht gevoel van nervositeit werd ik na een kort moment van wachten (als je ergens niet te laat kunt komen, is het wel bij de Ma- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

55 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 55 jesteit) precies op tijd door een van de hofmedewerkers naar de kamer van de koningin gebracht. Uit een welgemeend gevoel van verhoudingen had ik mijn mooiste pak aan en een stropdas om. Zelfs de manchetknopen waren present. De betrokken medewerker zag er indrukwekkend uit. Hij maakte de deur open en kondigde mij aan. Het moment was daar voor een meer persoonlijke kennismaking. Wat mij verbaasde, was dat ik helemaal alleen met de koningin in die grote ruimte zat. Geen secretaris, geen notulist, geen huishoudelijk personeel, geen bewakingspersoneel, niemand. De koningin en ik. En dat zo n drie kwartier, later ook wel eens een uur. Niet aan een vergadertafel, maar in een zitje. Zij in een mooie stoel, ik in een mooie stoel. Salontafel met het theeservies. Het was de koningin die voor mij een kopje thee inschonk. Het was de koningin die mij een koekje aanbood. (Ik ben gek op koekjes. Als ik zo n schaaltje zie staan, moet ik me echt inhouden. Als ik daar zou doen alsof ik thuis was ) Eigenlijk heel gewoon als je bij iemand op bezoek gaat. Nu heel bijzonder vanwege de persoon bij wie je op bezoek gaat. Zo n gesprek loopt heel ontspannen. Zakelijk, maar persoonlijk als daar aanleiding toe is. De kern is het advies over de formatie. Dat valt in een minuut of tien wel toe te lichten, zeker als het ook op papier staat. Met een aantal vragen is het heel wel denkbaar dat je na twintig minuten weer buiten staat. Maar zo gaat het dus niet. Er is ook ruimte voor de politieke context waarin de verkiezingsuitslag dient te worden geplaatst. Er is ruimte voor een gesprek over de uitslag op de avond ervoor en de maatschappelijke verhoudingen waarmee ons land te maken krijgt. [ ] Er is ruimte om je verhaal toe te lichten aan de hand van voorbeelden of gebeurtenissen die een grote betekenis hebben gehad of bijzondere indruk hebben gemaakt. De koningin wil veel weten en vraagt door als er doorgevraagd moet worden. Met een blocnote op haar schoot luistert ze, denkt ze, schrijft ze, vraagt ze. Vast onderdeel is de vraag naar personen. Wie zou in dit geval het beste preinformateur, informateur of formateur kunnen zijn? In de fractie is vooraf over die vraag nagedacht. Ook voor dit onderwerp is alle tijd. Het is mij nog nooit overkomen dat ik iets wilde zeggen waar vervolgens geen tijd of ruimte voor was. Als alles gezegd is, is het ook goed om dat aan te geven. Of er komt een signaal dat het tijd is of de koningin geeft een signaal en na het nemen van afscheid word je weer even deftig uitgeleide gedaan. De wereld van de openbaarheid staat direct weer klaar. Cameraploegen stellen de eerste vragen aan het hek van het paleis. Er volgt direct een persconferentie in Nieuwspoort over het uitgebrachte advies. De harde afspraak is dat je alleen vertelt wat je zelf aan de orde hebt gebracht. Je vertelt niets over de vragen of opmerkingen van de koningin, omdat de koningin zich nu eenmaal niet kan verdedigen. In de constitutionele monarchie is het de minister-president die verantwoorde- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

56 56 stap 6 lijkheid draagt voor uitspraken van de Majesteit. Openhartigheid binnenskamers kan dus alleen maar bij gegarandeerde beslotenheid buitenskamers. Ook over personen wordt niets naar buiten gebracht om te vermijden dat er allerlei irrelevante discussies oplaaien over de vraag waarom de een wel en de ander niet geschikt is. 27 Het besprokene tussen de koningin en haar adviseurs behoort tot het geheim van het paleis. Dat neemt niet weg dat uit diverse mededelingen valt op te maken dat de koningin elke fractievoorzitter, behalve dan de eerste die haar bezoekt, ook vraagt te reageren op adviezen die de collega-fractievoorzitters eerder hebben uitgebracht. Rosenmöller tijdens de formatie in 1998: Ze kon mij ook vertellen wat de vier fractievoorzitters vóór mij hadden gezegd en vroeg me te reageren op hun stellingnames. De koningin wilde ook weten waarom ik twee informateurs voorstelde, die inhoudelijk verder gingen dan een beleidsverkennende ronde. Waar wilde ik dan uitkomen? En welke namen had ik daarbij in gedachten? 28 In mei 2002 klapte de politiek onervaren Herben, fractievoorzitter van de lpf, uit de school. Op televisie vertelde hij, na afloop van zijn bezoek aan Noordeinde, dat de koningin had gevraagd of hij een wolkje of een plens in zijn koffie wilde. Ook zei hij dat de vorstin dezelfde vragen [heeft] gesteld die iedere journalist stelt en beter zelfs. Zo informeerde zij volgens Herben naar de effecten die hij verwachtte van de strafklacht die de advocaten Spong en Hammerstein hadden ingediend tegen haatzaaiende linkse journalisten en politici. Ook wilde de koningin weten wat de lpf voornemens was bij te dragen aan een stabieler politiek klimaat. Herben had de indruk dat ze in eerste instantie toen ze mij ontving, dacht: daar komt een verderfelijke radicaal binnen. 29 Marijnissen, fractievoorzitter van de Socialistische Partij, nam op 7 mei 1994 bij zijn eerste bezoek aan het paleis een rookworst mee voor de koningin. De sp-leider, die eerder arbeider in een worstenfabriek was geweest, wilde zich met dit gebaar onderscheiden van de Haagse eenheidsworst. Dat deed hij overigens toch al door af te zien van het dragen van een stropdas. 30 Vier jaar later bezocht Marijnissen de koningin met een bosje bloemen. Een journalist beschreef dit bezoek als volgt: Marijnissen wordt ontvangen door Ruijgrok-Gillebaard, de dienstdoende adjudant van Hare Majesteit de Koningin. Ze begeven zich naar de antichambre op de eerste etage en voeren er een geanimeerd gesprek. Een lakei pikt hem op en brengt de sp er naar het Bruine Kwartier, zo genoemd vanwege het dominerende mahoniehout. Daar bevindt zich de modern ingerichte werk- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

57 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 57 kamer van Beatrix. Ze vlijen zich in een zitje bij haar bureau. Beatrix schenkt hem koffie in, biedt hem een koekje aan en vraagt hoe hij de verkiezingsuitslag interpreteert. 31 Het geschreven advies Vóór 1971 waren de adviezen van de fractievoorzitters geheim: zelfs de eigen fractiegenoten wisten soms niet precies wat hun voorzitter aan de koningin had verteld. Gewezen is al op de opvatting van Nolens, maar in de eerste jaren na de Tweede Wereldoorlog vond bijvoorbeeld ook chu-leider Tilanus de advisering van het staatshoofd een zaak van de fractievoorzitter. Toen het prominente fractielid Wttewaall van Stoetwegen tijdens een formatie eens bijgepraat wilde worden, antwoordde Tilanus: Freule, dat is politiek en daar hebt u niets mee te maken. Politiek, dat doe ik zelf. 32 Zo kon het gebeuren dat bij aanvang van de formatie van 1959 het advies van Tilanus niet overeenkwam met de wens van de meerderheid van zijn fractie. Tijdens de eerste fractievergadering na de Kamerverkiezingen bleek dat de voorkeur van de meeste christelijk-historische Kamerleden uitging naar een informatieopdracht aan Oud, aangezien diens partij, de vvd, de grootste verkiezingswinst had geboekt. Tilanus echter, zo maakt archiefonderzoek duidelijk, adviseerde de koningin een opdracht aan Beel (kvp). 33 De schriftelijke adviezen waren in eerste instantie bedoeld voor het staatshoofd. Formele regels dienaangaande zijn er echter nooit geweest. In 1922 leidde onduidelijkheid hierover tot een aanvaring tussen koningin Wilhelmina en minister-president Ruijs de Beerenbrouck. De Kamerverkiezingen hadden het zittende kabinet winst opgeleverd, waardoor Ruijs geen bezwaar zag in het aanblijven van zijn kabinet. De koningin startte niettemin een consultatieronde. Toen bleek dat de fractievoorzitters van arp en chu tegen continueren waren, eiste Ruijs inzage in alle aan de koningin uitgebrachte adviezen. De koningin toonde zich hierop weigerachtig: zij meende dat slechts de officieele personen, met wie ze de drie vaste adviseurs bedoelde, werkelijk een advies hadden uitgebracht; de fractievoorzitters hadden haar slechts geïnformeerd door middel van beschouwingen over den politieken toestand. Uiteindelijk ontving Ruijs de stukken toch, en wel op 21 juli 1922, een dag voordat hij werd benoemd tot formateur. 34 Voortaan zouden de adviezen steeds ter beschikking worden gesteld aan de (in)formateur. Tijdens de Vaticaancrisis van 1926 kreeg formateur De Visser inzage in alle adviezen die voorafgaand aan zijn opdracht waren uitgebracht, alsook in die van de formatie van Nadat het kabinet-drees iii in het voorjaar van 1955 ten val was gekomen vanwege de verwerping van de ontwerp-huurwet door de Tweede Kamer, informeerde Drees tijdens de ministerraadsvergadering van 23 mei zijn collega s over de inhoud van de adviezen die aan de koningin waren uitgebracht. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

58 58 stap 6 Op dat moment was nog geen (in)formateur benoemd. Koningin Juliana had Drees gevraagd te onderzoeken of het kabinet niet alsnog een oplossing voor het huurwetvraagstuk kon vinden zodat de ontslagaanvraag zou kunnen worden ingetrokken. 36 Sinds de formatie van het kabinet-biesheuvel in 1971 zijn de adviezen van de fractievoorzitters openbaar. Hiertoe is besloten naar aanleiding van aanbevelingen gedaan door de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die onder voorzitterschap van diezelfde Biesheuvel in 1968 aan het werk was gegaan. In het rapport dat de commissie in 1970 uitbracht, adviseerde zij onder meer een grotere openbaarheid rond het formeren van kabinetten. De primeur van de bekendmaking van adviezen van fractievoorzitters vond plaats op 16 mei 1971, tijdens de eerste persconferentie van informateur Steenkamp. Na daartoe toestemming te hebben verkregen van koningin Juliana verspreidde hij in perscentrum Nieuwspoort kopieën van de schriftelijke adviezen van de fractievoorzitters. Ook gaf hij de tussen informateur en fractievoorzitters gevoerde correspondentie aan de openbaarheid prijs. Aan het begin van de volgende formatie, in december 1972, werden de adviezen direct nadat ze waren uitgebracht gepubliceerd in de Staatscourant. 37 Bij aanvang was niet iedereen even enthousiast over de openbaarmaking. Zo weigerde de fractievoorzitter van de Boerenpartij Koekoek in de eerste jaren 1971, 1972 en 1973 zijn advies vrij te geven voor publicatie. Pas in maart 1977, nadat koningin Juliana de fractievoorzitters had geraadpleegd over de breuk in het kabinet-den Uyl, gaf de boerenvoorman toestemming voor openbaarmaking. Koekoek had hoe dan ook weinig vertrouwen in de gang van zaken tijdens het gesprek met de koningin. Hij vreesde zelfs dat de tijd die hij gebruikte om het aangeboden koekje te nuttigen afging van de duur van het gesprek. 38 Tegenwoordig is het gebruikelijk dat de fractievoorzitters die de koningin gaan adviseren over de vorming van een nieuw kabinet, hun advies van tevoren al op schrift hebben gesteld. Tot in de jaren zeventig was het gebruik dat de fractievoorzitters het advies na afloop van het bezoek aan het paleis pas definitief aan het papier toevertrouwden. Volgens Tjeenk Willink had deze procedure als voordeel dat elementen [ ] die in het gesprek naar voren kwamen in het geschreven advies konden worden opgenomen. Hij voegde daaraan toe: Daarmee namen de fractievoorzitters ook naar buiten toe een deel van de politieke verantwoordelijkheid op zich voor het handelen van het staatshoofd in een demissionaire periode. Voor de constitutionele positie van het staatshoofd niet zonder betekenis. 39 Ook volgens staatsrechtsgeleerde Vis is de betekenis van het gesprek met het staatshoofd veranderd door de nieuwe procedure. 40 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

59 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 59 Het geheim van het paleis Van de fractievoorzitters wordt verwacht dat zij over hun onderhoud met de koningin niets naar buiten brengen. In 1926 veroorzaakte de christelijkhistorische politicus De Visser dan ook koninklijke ergernis toen hij na zijn mislukte formatiepogingen aan een journalist verklapte dat Wilhelmina hem bezworen had alles te zullen doen om een terugkeer van het demissionaire kabinet-colijn te blokkeren. Het hof ontkende de bewering. 41 Het is gebruikelijk dat fractievoorzitters in Nieuwspoort direct na hun gesprek met het staatshoofd een persconferentie geven over de inhoud en politieke strekking van hun advies. Het komt tegenwoordig zelfs voor dat fractievoorzitters al vóór het gesprek met het staatshoofd mededelingen doen over hun advies ten overstaan van journalisten. Menigeen ervaart dit als onzorgvuldig jegens de koningin; de media zijn dan immers eerder op de hoogte dan het staatshoofd zelf. Bovendien beperkt het vroegtijdig naar buiten brengen van het advies de manoeuvreerruimte voor beide gesprekspartners; elke afwijking ervan nadien zal worden geïnterpreteerd als inmenging van het staatshoofd. Doorgaans zijn de betrokkenen discreet over het besprokene, ook vanuit welbegrepen eigenbelang. Zo maakte Aantjes pas vele jaren later bekend dat hij ooit tijdens een consultatie zijn advies had herzien. In 1982 vertelde hij wat er in 1973 was gebeurd, toen de formatie na de mislukte poging van formateur Burger in een impasse zat en koningin Juliana een nieuwe consultatieronde hield. Aanvankelijk was de arp-fractievoorzitter, na overleg met zijn fractie, nog voornemens geweest de benoeming van een christendemocratische informateur te adviseren, die eventueel moest aansturen op een extraparlementair confessioneel minderheidskabinet aangevuld met niet of minder partijgebonden personen. Maar toen de koningin Aantjes vroeg hoe een dergelijk kabinet vruchtbaar zou moeten samenwerken met de Tweede Kamer, kwam hij tot een ander inzicht. Uiteindelijk raadde hij het staatshoofd aan een nieuwe poging te wagen met de progressieve partijen, hetgeen overigens in lijn was met zijn persoonlijke voorkeur. 42 Archiefonderzoek levert incidenteel gedetailleerde documentatie op over de inhoud van de advisering. Dat geldt bijvoorbeeld voor het verslag dat pvdafractievoorzitter Vondeling maakte van het gesprek dat hij op 27 juni 1963 op Soestdijk voerde met koningin Juliana over de voortgang van de formatie. Op het moment van schrijven was de poging van formateur De Kort juist op een mislukking uitgelopen. Het verslag is in getypte versie in het archief van de pvda-fractie terechtgekomen. Enkele fragmenten uit de dialoog: V. Ik heb uiteengezet, dat er m.i. nu twee methoden mogelijk waren: 1e. uitgaan van het program en dan vaststellen wie er op [deze] basis mee willen. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

60 60 stap 6 2e. uitgaan van een bepaalde partijencombinatie en dan zien tot welk program die kunnen komen. Heb gezegd, dat mij de eerste methode [als] de meest logische voorkwam, niet alleen voor de PvdA maar in het algemeen. Daarom ben ik ook volledig accoord gegaan met de wijze van benadering door informateur Romme en formateur de Kort. Het lijkt mij het meest vruchtbare, misschien ook het vlugst daaraan weer aan te knopen. Dat zou m.i. kunnen door de opdracht als volgt ongeveer te formuleren: Gestreefd wordt naar een kabinet, dat zich verzekerd weet van een ruime steun in de Kamer. In dit kader lijkt het mij het meest voor de hand te liggen iemand uit te zoeken uit de kring van de KVP, dat is de grootste politieke groep en eigenlijk is zij ook niet de oorzaak van de breuk? H.M. Nou? V. Ja, precies weet ik het natuurlijk ook niet. [ ] Men zou iemand moeten zoeken, die er goed op staat bij de KVP, die zijn zaken goed kent, die voldoende objectiviteit bezit en die persoonlijk niet belanghebbend is. Dus: Romme, eventueel ook Beel, maar mijn indruk is dat de laatste op iets grotere afstand staat van de KVP. Bovendien zou de laatste bij de prot.chr. partijen waarschijnlijk meer verzet oproepen, daar men hem zal zien als de exponent van de samenwerking met de PvdA. H.M. Denkt U niet, dat deze suggestie het bezwaar oproept, dat de KVP dan het gevoel weer krijgt: de jongeren kunnen het weer niet, de oudjes moeten het weer opknappen! Ik heb toch al wat critiek op mijn eerste beslissing gekregen, dat ik niet voldoende vertrouwen in de nieuwkomers zou hebben. [ ] H.M. En De Quay? V. Er zijn verschillende redenen waarom ik niet aan hem denk. In de eerste plaats wil hij niet. H.M. Ik bedoel als formateur. V. Hij komt naar mijn mening pas in aanmerking als U zoudt uitgaan van een voortzetting der huidige combinatie. Als U zoudt uitgaan van het program [ ] dan zou U dit m.i. niet moeten doen. De Quay wordt gezien als de exponent van het zittende kabinet. Hij zou meer moeite hebben zich los te maken van de huidige constellatie dan anderen. In het land zou men ook een aanwijzing van De Quay gemakkelijk uitleggen als een keus voor voortzetting van de huidige regeringscombinatie. Bovendien is De Quay ook niet zo ervaren daar in. H.M. Maar de Kort, die U mij hebt geadviseerd, was dat ook niet! H.M. De Quay heeft ook helemaal geen bezwaar tegen samenwerking met de PvdA. V. Verbazen doet mij dat niet, maar ik geloof toch niet dat hij de man is, die U moet nemen, wanneer U zoudt uitgaan van mijn eerste betoog. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

61 het staatshoofd consulteert de fractievoorzitters 61 [ ] H.M. Wie dan verder in het zittende kabinet? V. Luns niet. H.M. Nee, die is te weinig op de hoogte van de binnenlandse politiek. Marijnen? V. Nee, dan denk ik eerder aan Klompé [ ] H.M. Zijn er nog geen jonge frisse staatssecretarissen? V. Ik zie ze niet. V. Als ik alles overweeg, blijf ik bij de twee namen, die ik bij voorkeur heb genoemd (R[omme] en B[eel]). In de 3e en 4e plaats zou men ook kunnen denken aan Veldkamp en Klompé. [ ] V. Ik heb nog een paar exemplaren bij mij van de laatste briefwisseling tussen De Kort en mij. H.M. Ben daarin geïnteresseerd (aan Röell gegeven). Ik zou graag schriftelijk bevestiging van Uw advies hebben. V. Mag ik volstaan met daarin slechts de eerste twee namen te vermelden? H.M. Ja. Ik weet niet hoe de adviezen zullen zijn. Ik moet natuurlijk proberen zo objectief mogelijk te handelen. 43 Naar verluidt zijn de mondelinge adviezen niet altijd identiek aan de schriftelijke, zeker niet sinds 1971, toen de openbaarmaking van de schriftelijke adviezen standaard werd. In zekere zin had vvd-leider Toxopeus hiervoor al gewaarschuwd in 1967, toen hij zei: De openheid en de openbaarheid doen achter zich soms nieuwe geheimhouding oprijzen. Mensen, die weten, dat iets zal worden gepubliceerd, houden hiermede soms rekening. 44 Uitstel, onderbreking of beperking van de consultaties Door omstandigheden worden de consultaties soms uitgesteld of onderbroken. Al gewezen is op het oponthoud na de Kamerverkiezingen van april Vanwege de uitvoering van de motie-kolfschoten stelde de koningin toen, nadat de drie vaste adviseurs op het paleis waren geweest, de consultaties van de fractievoorzitters uit tot na het Kamerdebat over een eventuele voordracht van een formateur. Na de val van het kabinet-marijnen, op 26 febru ari 1965, veroorzaakt door interne onenigheid over de herziening van de Omroepwet, werden de consultaties met de fractievoorzitters uitgesteld op verzoek van oppositieleider Vondeling (pvda). Hij had met klem verzocht om een Kamerdebat om met het kabinet te kunnen discussiëren over de oorzaken van de crisis. Hij zei die informatie nodig te hebben om het staatshoofd adequaat te kunnen adviseren over de oplossing van de crisis. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

62 62 stap 6 Het Kamerdebat op 1 maart resulteerde in een merkwaardig tafereel: de demissionaire minister-president was wel aanwezig maar zweeg in alle talen. Na afloop van het debat werden de consultaties hervat. 45 Vanwege de Molukse gijzelingsacties in Drenthe raadpleegde koningin Juliana na de Kamerverkiezingen van 25 mei 1977 uitsluitend haar drie vaste adviseurs. De consultaties van de fractievoorzitters werden pas gehouden op 31 mei en 1 juni. 46 Daags na de verkiezingen van 3 mei 1994 vonden met het oog op de jaarlijkse Dodenherdenking geen gesprekken plaats. De dag erna, Bevrijdingsdag, vormde de start van de gebruikelijke adviesronde, die dat jaar twee dagen in beslag nam. 47 Ook na de val van het kabinet-balkenende in 2002 ging het anders. Het kabinet viel daags na de bijzetting van prins Claus in Delft, op 16 oktober, toen koningin Beatrix met haar familie zojuist was afgereisd naar Italië. De vicepresident van de Raad van State, Tjeenk Willink, sprak op 18 oktober met de voorzitters van de Kamerfracties, vooral over de wenselijke datum voor vervroegde verkiezingen. Hiermee nam hij de koningin tijdens de rouwperiode het consultatiewerk grotendeels uit handen. Na terugkeer kon de koningin volstaan met het raadplegen van haar drie vaste adviseurs alsmede demissionair minister-president Balkenende. Dat deed zij op 21 oktober. Overigens zond de lpf-fractie op initiatief van minister Nawijn de koningin een schriftelijk advies waarin werd gepleit voor een lijmpoging. Alle andere fracties wensten vervroegde verkiezingen. 48 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

63 Stap 7 Aanvullende adviezen en nader beraad Huidige praktijk Tijdens de gesprekken met de voorzitters van alle Tweede Kamerfracties vormt de persoon van de informateur een van de gespreksonderwerpen. De koningin legt reeds genoemde namen van kandidaten voor aan volgende fractievoorzitters die zij spreekt en vraagt hun daarop te reageren. Als alle consultaties achter de rug zijn, komt het moment dat de eerste informateur gekozen moet worden en diens opdracht moet worden bepaald. De koningin wordt hierin bijgestaan door de vicepresident van de Raad van State. Deze gaat dus, na het afsluiten van de complete consultatieronde van vaste adviseurs en fractievoorzitters, opnieuw naar het paleis. 1 Door middel van een communiqué, dat de rvd verspreidt, maakt het Kabinet der Koningin tevens melding van dit bezoek. De directeur van het Kabinet is, uit hoofde van zijn functie, ook aanwezig als de koningin en haar belangrijkste adviseur zich buigen over de exegese van alle adviezen, zowel de schriftelijk als de mondeling uitgebrachte. Het is mogelijk, vooral wanneer de adviezen sterk uiteenlopen, dat de koningin aanvullend advies inwint van een of meer ministers van Staat. Zo nodig vindt ook nader beraad plaats met de belangrijkste fractievoorzitters. Indien tot dit laatste wordt besloten, neemt de directeur van het Kabinet der Koningin contact op met de betrokken politici; het kan daarnaast voorkomen dat de vicepresident van de Raad van State dit doet. Historische en staatsrechtelijke notities Nader beraad met de vicepresident van de Raad van State Ook vroeger al kwam het regelmatig voor dat de vicepresident het staatshoofd bijstond bij de analyse van de adviezen. Beel bijvoorbeeld, vicepresident in de periode 1959 tot en met 1972, verrichtte assistentie ten tijde van de formaties in 1963, 1965 en Onder koningin Beatrix werd het een vaste gewoonte. Voorafgaand aan het besluit tot het benoemen van een informateur en het verstrekken van een informatieopdracht, vindt steevast Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

64 64 stap 7 hernieuwd overleg plaats met de vicepresident van de Raad van State. Drie voorbeelden. Op 8 september 1989 kwam Scholten langs, kort nadat de consultatieronde met de fractievoorzitters was afgerond. 3 Op 6 mei 1994 ging diezelfde Scholten opnieuw naar koningin Beatrix nadat zij de gebruikelijke reeks formatiegesprekken had afgerond. Aan het drie uur durende nader beraad dat volgde, nam overigens ook de voorzitter van de Eerste Kamer, Tjeenk Willink, deel. Het overleg duurde zo lang omdat de door de fractievoorzitters uitgebrachte adviezen geen enkele helderheid boden over de aan te wijzen informateur. Uiteindelijk leidde het beraad tot het verstrekken van een verkennende opdracht aan Tjeenk Willink. 4 Vier jaar later, op 8 mei 1998, consulteerde koningin Beatrix Tjeenk Willink, die het jaar daarvoor Scholten was opgevolgd als vicepresident. 5 Rol ministers van Staat Het ministerschap van Staat is geen publiek ambt maar een eretitel, die de Koning bij hoge uitzondering toekent aan politici met bijzondere verdiensten die inmiddels buiten de actieve politiek staan. Het staatshoofd kan hen bij gelegenheid om advies vragen, bijvoorbeeld bij ingewikkelde kabinetsformaties. Het raadplegen van ministers van Staat bij formaties berust echter niet op een vaste praktijk. 6 De invloed van ministers van Staat moet niet overschat worden. Uiteindelijk zijn de openbare adviezen van de fractievoorzitters leidend voor de volgende stap in de formatie: de benoeming van de informateur en de formulering van diens opdracht. Beide moeten met het oog op het parlementaire draagvlak van het toekomstige kabinet te herleiden zijn tot de openbare schriftelijke adviezen van de gekozen volksvertegenwoordigers. 7 In de negentiende eeuw waren ministers van Staat vaak naaste adviseurs van het staatshoofd. In 1891 consulteerde koningin-regentes Emma tijdens haar eerste formatie twee ministers van Staat: oud- premier Heemskerk Azn. en voormalig voorzitter van de Eerste Kamer Eysinga. Vooral aan het oordeel van Heemskerk hechtte de regentes zeer. Deze wees de regentes op de Amsterdamse burgemeester Van Tienhoven, die door haar prompt werd benoemd tot formateur. 8 In 1897 vroeg koningin Emma aan Heemskerk opnieuw om aanvullend advies 9 alsook aan minister van Staat en oud- premier Mackay. Wilhelmina raadpleegde tijdens haar eerste formatie, in 1901, eveneens Mackay, eerst en vooral omdat hij een representant was van de confessionele rechterzijde. Nu rechts de verkiezingen had gewonnen en er dus een kabinet van die samenstelling zou moeten komen, was het inwinnen van aanvullend advies noodzakelijk. De drie vaste adviseurs hadden immers allen een liberale dus linkse achtergrond. 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

65 aanvullende adviezen en nader beraad 65 Tijdens het interbellum liet koningin Wilhelmina zich regelmatig adviseren door haar ministers van Staat. Een van haar favorieten was De Savornin Lohman, die zij nog raadpleegde toen hij op hoge leeftijd was. Voor het laatst gebeurde dat eind 1923, tijdens de Vlootwetcrisis. De 86-jarige Lohman was toen echter niet meer in staat naar de koningin toe te gaan, die in Apeldoorn op Het Loo verbleef. Het probleem werd opgelost door de directeur van het Kabinet der Koningin als tussenpersoon naar de oude staatsman te sturen. 11 Tijdens deze crisis consulteerde de koningin ook minister van Staat Cort van der Linden. Diens pleidooi voor een zelfstandig kabinet, zoals hij dat zelf tussen 1913 en 1918 had geleid, werd echter niet gehonoreerd. 12 Tijdens de Vaticaancrisis van 1925/1926 vroeg Wilhelmina de wijze raad van Cort van der Linden en Idenburg, die trouwens beiden daarnaast de vraag kregen voorgelegd of zijzelf niets voelden voor de rol van formateur (zie stap 37). Ook koningin Juliana vroeg incidenteel advies van ministers van Staat. Tijdens de formaties van 1952 en 1956 deed zij een beroep op oud-minister Van Schaik. Na de verkiezingen van maart 1959 raadpleegde koningin Juliana oud-minister-president Drees, die kort daarvoor was benoemd tot minister van Staat. Nadat tijdens die formatie van 1959 formateur De Quay zijn opdracht had teruggegeven, werd Drees andermaal geconsulteerd. 13 Ook vier jaar later, na de Kamerverkiezingen van mei 1963, vroeg de koningin advies aan Drees. 14 Tijdens de formatiebesprekingen na de val van het kabinet-biesheuvel, in de zomer van 1972, raadpleegde koningin Juliana minister van Staat Beel, die zojuist was teruggetreden als vicepresident van de Raad van State, per telefoon. In april 1973, toen de formatie die was gevolgd op de Kamerverkiezingen van november 1972 in een impasse leek te verkeren, sprak de koningin eerst met de gebruikelijke adviseurs en daarna met de ministers van Staat Donner (arp), Klompé (kvp) en Beel (kvp). De staatsrechtsgeleerde Engels vermoedt dat de koningin de drie confessionele oud-politici raadpleegde als extra legitimatie voor de verdere werkzaamheden aan een extra-parlementair kabinet. 15 Daarnaast sprak de koningin ook nog regelmatig telefonisch met Beel. Koningin Beatrix, die in 1980 de troon had bestegen, raadpleegde tijdens haar eerste formatie, in 1981, direct na de gebruikelijke consultaties van vaste adviseurs en fractievoorzitters maar liefst vier ministers van Staat: Burger (pvda), Klompé (cda), Ruppert (cda) en Drees (pvda). Bij laatstgenoemde, de inmiddels 94-jarige oud-minister-president, ging de jonge koningin persoonlijk langs, bij hem thuis op de Beeklaan in Den Haag. Pas na deze extra consultatieronde ging zij over tot de benoeming van de eerste informateurs: het cda-duo De Koning en Lubbers. Toenmalig cda-fractiemedewerker Van Rijswijk noemde het raadplegen van vier ministers van Staat een opmerkelijk politiek feit, vooral omdat het in de eerste fase van de formatie plaats- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

66 66 stap 7 vond. Minder verwonderlijk vond hij daarom de consultatie van Ruppert, een kleine drie maanden later, toen de formatie nog steeds gaande was. Nadat de formateurs Kremers en Van Thijn, op 19 augustus 1981, hun pogingen om te komen tot een cda/pvda/d66-kabinet hadden gestaakt, zou Ruppert de koningin telefonisch hebben geadviseerd De Gaay Fortman een ruime opdracht te geven. Een dag later werd Gaius benoemd tot informateur. 16 Het staat het staatshoofd vrij ook uit andere kringen informatie in te winnen. Al gewezen is op de opmerkelijke conferentie die koningin Wilhelmina op 7 juli 1939 op Noordeinde belegde met de drie vaste adviseurs, minister van Staat Fock en de chefs van staven van het leger en de marine. De chefs van staven waren speciaal uitgenodigd met het oog op de dreigende internationale situatie. Tijdens de moeizame formatie van 1956, toen de besprekingen zich al drie maanden voortsleepten, ontving koningin Juliana staatkundige adviezen van vijf juristen: Beel, Donner, Kranenburg, Oud en Van der Pot. 17 Nadat begin 1951 het kabinet-drees-van Schaik was gevallen over het regeringsbeleid inzake Nieuw-Guinea, raadpleegde koningin Juliana behalve de vaste adviseurs ook demissionair minister-president Drees. Omdat zij het bezoek geheim wilde houden, liet zij Drees via de stallen het paleis betreden. 18 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

67 Stap 8 De eerste informateur wordt gevraagd en krijgt een opdracht Huidige praktijk Gesprek met de kandidaat-informateur over de opdracht Nadat is besloten wie de aangewezen persoon is om informateur te worden, benadert de directeur van het Kabinet der Koningin de kandidaat per telefoon. Zelden komt dit verzoek voor de betrokkene als een complete verrassing. De beoogd informateur is doorgaans in het verleden al eens gepolst door zijn politieke partij, en vrijwel altijd is hij kort voor het officiële verzoek door een vooraanstaand partijlid op de hoogte gebracht van het op handen zijnde informateurschap. Ook de pers wordt door het Kabinet der Koningin via de rvd geïnformeerd, zij het dat soms niet meer bekend wordt gemaakt dan dat de persoon in kwestie is uitgenodigd voor overleg. Nadat de kandidaat-informateur is gearriveerd op het paleis, zet de koningin de stand van zaken uiteen. Het kan zijn dat het staatshoofd dit gesprek alleen voert, maar soms is ook de vicepresident van de Raad van State daarbij aanwezig. De koningin vertelt welke adviezen zij heeft gekregen en in welke richting die wijzen. Als de aangezochte persoon zich in principe bereid verklaart het informateurschap op zich te nemen, is vervolgens de opdracht die hem zal worden verleend het belangrijkste gespreksonderwerp. Een conceptopdracht ligt klaar. Uiteraard is deze gebaseerd op de binnengekomen adviezen, vooral op die van de fractievoorzitters, maar ook worden er opdrachten uit het verleden bij gepakt. Zelden treft men een geheel nieuwe formulering aan. Hoewel de opdracht in concept al gereed is, kan de informateur er nog wel iets aan veranderen. Dat ligt ook in de rede, gelet op het feit dat hij wordt geacht er zelf de verantwoordelijkheid voor te dragen (zie stap 10). Zodra de kandidaat-informateur het eens is met de opdracht, wordt de directeur van het Kabinet der Koningin erbij geroepen om de definitieve opdracht schriftelijk vast te leggen. 1 Het aanvaarden van de opdracht is overigens geen officieel moment; er komen verder geen plichtplegingen aan te pas en de informateur ondertekent ook niets. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

68 68 stap 8 De eerste informateur is dikwijls een verkenner Vaak heeft een eerste informateur een verkennende rol. In relatief korte tijd moet hij onderzoeken welke mogelijkheden er zijn, gelet op de verkiezingsuitslag, om tot een kabinet te komen dat vruchtbaar kan samenwerken met de volksvertegenwoordiging, of een soortgelijke formulering. Hij onderzoekt de bereidheid van elke partij om regeringsverantwoordelijkheid te dragen, en als dat het geval is in welke coalitie: met welke partij of partijen zou men willen samenwerken. De verkenner beziet tevens op welke wijze bepaalde kabinetten tot stand kunnen komen. Soms inventariseert hij ook al de onderwerpen waarover volgens de fracties in de volgende fase die van de programmatische onderhandelingen moet worden gesproken. Het is, kortom, de taak van de verkenner om de volgende fase mogelijk te maken, die van de inhoudelijke onderhandelingen door een beperkt aantal fracties. Dit betekent dus dat gedurende de fase waarin de verkenner aan het werk is, de meeste fracties, blijvend of voorlopig, de onderhandelingstafel zullen verlaten. Historische en staatsrechtelijke notities De eerste informateur in de Nederlandse geschiedenis In 1951 was Stikker, demissionair minister van Buitenlandse Zaken, de eerste informateur in de Nederlandse parlementaire geschiedenis. Er moest een uitweg worden gevonden uit een politieke crisis waarin Stikker, de enige vvd-minister in het kabinet, zelf een hoofdrol speelde. De crisis was ontstaan doordat de vvd-fractieleider in de Tweede Kamer, Oud, een motie van afkeuring tegen partijgenoot Stikker had ingediend, welke motie, ofschoon verworpen, wél alle stemmen van de liberale fractie had gekregen. Stikker trok hieruit zijn consequenties en vroeg de koningin om ontslag. Daarna stelden alle ministers van het kabinet-drees-van Schaik hun portefeuilles ter beschikking. Na de gebruikelijke consultaties door de koningin volgde een ongebruikelijke stap. Er werd geen formateur benoemd, maar aan de zojuist opgestapte minister Stikker werd gevraagd om enig voorwerk voor een formateursopdracht te verrichten. 2 Stikker kreeg van koningin Juliana de opdracht informatorisch de mogelijkheden te onderzoeken van de vorming van een kabinet, dat het vertrouwen heeft van het Parlement en haar daaromtrent een rapport uit te brengen. Hiermee was een trend gezet. Sinds 1951 is er geen formatie meer geweest zonder informateur. Weliswaar is nog vier keer geprobeerd de klus zonder een informatieronde te klaren, maar steeds tevergeefs. In de jaren 1952, 1956, 1966, 1972 en 1977 begon de formatie, als vanouds, direct met een formateur achtereenvolgens met Drees (tweemaal), Schmelzer, Biesheuvel Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

69 de eerste informateur wordt gevraagd 69 en Den Uyl. Maar deze pogingen strandden, met als gevolg dat toch weer een beroep werd gedaan op een informateur. 3 Kortom, sinds 1981 begint elke formatie die volgt op verkiezingen met een informateur en vanaf 1977 begint elke formatie na verkiezingen met een (in)formateur die lid is van de partij die de meeste zetels heeft veroverd in de Tweede Kamer. 4 In 1951 ging dus de eerste echte informateur aan het werk; het informateurswerk is echter van ouder datum. In de negentiende eeuw verrichtten de vicepresident van de Raad van State en de directeur van het Kabinet der Koningin regelmatig informerend voorwerk en ook waren er al formateurs die duidelijk informerende werkzaamheden deden, zoals Van Tienhoven in 1891, Schimmelpenninck van der Oye in 1907, Nolens in 1918 en Koolen in In 1891 kreeg Van Tienhoven tijdens een onderhoud met koningin Emma het verzoek om nadat hij overleg had gepleegd met de liberale leiders in de Tweede Kamer Kappeyne van de Coppello en Tak van Poortvliet schriftelijk advies aan haar uit te brengen over de politieke stand van zaken. In 1907 leek de voorzitter van de Eerste Kamer, Schimmelpenninck van der Oye, gelet op de opdracht van koningin Wilhelmina sterk op een informateur avant la lettre. Nolens werd formateur in 1918 maar wist dat iemand anders de formatie zou moeten afronden omdat hij als geestelijke niet zou worden geaccepteerd als premier. De historicus Fasseur omschrijft de formatiewerkzaamheden van Nolens als feitelijk die van een informateur. In juli 1922 kreeg De Geer van koningin Wilhelmina het verzoek om te onderzoeken of er de mogelijkheid zou bestaan van slagen, wanneer aan hem opdracht tot kabinetsformatie zou worden verleend. De Geer diende daartoe buiten de publiciteit informatie in te winnen. En Koolen bekommerde zich in 1939 niet om het program, maar hield slechts verkennende gesprekken met enkele rksp-politici om te zien of herstel van de coalitie nog haalbaar was. 5 De eerste verkenner in de Nederlandse geschiedenis Sinds 1989 is het gebruik dat de eerste informateur een opdracht krijgt die hij wordt geacht op zeer korte termijn te voltooien. De Koning (cda) kreeg op 8 september van dat jaar de volgende opdracht: Op zeer korte termijn onderzoeken welke mogelijkheden aanwezig zijn voor de vorming van een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal en aan welke wijze en volgorde van onderzoek, mede gelet op de verkiezingsuitslag, de voorkeur wordt gegeven. De Koning rondde zijn opdracht binnen een week af. Dat hier sprake was van iets nieuws, ontging de tijdgenoten niet. Zo meende Vis dat een preinformateur een novum was. 6 Daarna is geleidelijk het woord verkenner Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

70 70 stap 8 gangbaar geworden, hoewel de officiële benaming altijd informateur is gebleven. Sinds 1989 zijn bij alle formaties na Tweede Kamerverkiezingen verkenners opgetreden, behalve in De eerste informateur die toen optrad, Donner, kan niet als zodanig worden aangemerkt omdat hij immers de enige informateur tijdens die formatie was. Na hem kwam formateur Balkenende, die krap drie weken later werd beëdigd als minister-president. 7 Kenmerkend voor het werk van de verkenner is dat hij steevast, net zoals het staatshoofd kort voor hem heeft gedaan, gesprekken voert met alle fractievoorzitters, en dat hij de eerste opdracht inderdaad in voor Nederlandse begrippen korte tijd voltooit, variërend van een week tot drie weken. Pas na de verkenner treedt een informateur op voor het voeren van inhoudelijke besprekingen die gericht zijn op het sluiten van een regeerakkoord. Overigens sprak de eerste informateur in 1986, De Koning, ook al met alle fractievoorzitters, maar De Koning was geen verkenner. Vóór 1986 beperkten de informateurs zich doorgaans tot gesprekken met de voorzitters van de grotere fracties. Geheime en officieuze informateurs In de jaren vijftig, toen het instituut van informateur in de kinderschoenen stond, was er nog geen sprake van een vastomlijnde procedure dienaangaande. Zo kon het gebeuren dat iemand in het geheim als informateur aan de slag ging (1952) of al informatiewerkzaamheden verrichtte terwijl hij nog geen opdracht had aanvaard (1956). Bovendien begon aanvankelijk niet elke kabinetsformatie met de aanstelling van een informateur. Na de verkiezingen van 25 juni 1952 bijvoorbeeld begon de formatie direct met een formateur, en wel met demissionair minister-president Drees (pvda). Het lukte hem niet zijn derde kabinet te formeren. Ook de twee formateurs na hem, respectievelijk Beel (kvp) en Donker (pvda), slaagden hier niet in. Daarop werd besloten op de avond van 21 augustus, in een overleg van koningin Juliana met Beel om opnieuw het middel van de informateur in te zetten, zoals in het jaar ervoor voor het eerst was gedaan. Staf (chu), demissionair minister van Oorlog en Marine, werd gevraagd en ging op 22 augustus in het geheim als informateur aan het werk. Pas vier dagen later maakte het Kabinet der Koningin via een officieel communiqué de benoeming bekend. 8 Bij de daaropvolgende formatie, na de verkiezingen van 13 juni 1956, vonden de betrokkenen het wederom raadzaam direct met een formateur te beginnen, maar ook dat liep mis. Twee formateurs zagen hun poging stranden: Drees (pvda) en Romme (kvp). Vervolgens ontving koningin Juliana, in de ochtend van maandag 6 augustus, oud-minister van Financiën Lieftinck (pvda) voor een gesprek. Deze werd verzocht enige oriënterende besprekingen te voeren, waarover hij de volgende dag in een nader onderhoud met Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

71 de eerste informateur wordt gevraagd 71 Hare Majesteit zou rapporteren. Het unieke feit deed zich voor dat Lieftinck voor één dag aan de slag ging en dat het Kabinet der Koningin daarvan ook een communiqué uitbracht. Pas de dag erna werd hij tot informateur benoemd. Ook dat nieuws maakte het Kabinet der Koningin bekend per communiqué. 9 Meer dan één informateur Het is één keer voorgekomen dat direct na de koninklijke consultaties niet één maar twee informateurs werden benoemd. Toen na de periodieke verkiezingen van 1981 het cda met 48 zetels de grootste fractie was geworden, ging het christendemocratische duo De Koning en Lubbers aan de slag. Een lastige formatie lag in het verschiet. cda en vvd wilden hun coalitie graag voortzetten maar hadden samen de meerderheid in de Kamer verloren. Daarom zou er vrijwel zeker een cda/pvda-combinatie moeten komen, eventueel nog aangevuld met een derde partij, bijvoorbeeld d 66. De benoeming van twee informateurs geschiedde op instigatie van demissionair ministerpresident Van Agt. De lijsttrekkers van de andere grote partijen, Den Uyl (pvda), Terlouw (d 66) en Wiegel (vvd), hadden laten weten één informateur voldoende te vinden, al achtte Wiegel een tweetal niet onoverkomelijk. De motivatie van Van Agt hield verband met de vele te verwachten problemen naast het vereiste van een meer dan gebruikelijke voortvarendheid. Van Agt: [ ] er is meer te doen dan door één persoon is op te brengen. 10 Ruim een maand later werd het duo zelfs een trio toen De Koning en Lubbers versterking kregen van Van Thijn (pvda). 11 Het was al wel eerder voorgekomen dat er meer dan één informateur optrad, maar tot 1981 gebeurde dat pas in latere formatie- rondes. 12 In totaal zijn er tot en met de formatie van 2010 vijf duo s (1973, 1977, 1981, 2003 en 2010) en drie trio s geweest (1981, 1994 en 1998). 13 Het lijkt in Nederland overigens onmogelijk om in één ronde een kabinet in elkaar te zetten, en toch is het in de naoorlogse periode één keer gelukt: in 1946 had formateur Beel binnen zeven weken een rooms-rode coalitie gesmeed. Kan een aangezochte kandidaat-informateur weigeren? In 1989 zei Van Kemenade in een interview met Vrij Nederland dat iemand wel heel zwaarwegende redenen moest hebben, wilde hij een informateursopdracht weigeren: Niet alleen omdat het om een verzoek van het staatshoofd gaat al zegt mij dat ook veel. Maar zij doet dat op basis van de adviezen van de fractieleiders in de Tweede Kamer. Zij doet dat namens de democratie. 14 Toch is het wel voorgekomen dat tijdens het informele polsen beoogd informateurs te kennen gaven de opdracht liever niet te aanvaarden: bijvoorbeeld De Gaay Fortman (arp) en De Pous (chu), beiden tijdens de formatie van 1972/1973. De biograaf van De Gaay Fortman, Bak, schrijft Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

72 72 stap 8 over de weigering: Dit baart de nodige opzien, omdat het zeer ongebruikelijk is. Speculaties alom. Zo zou De Gaay Fortman hebben geweigerd om een confrontatie met zijn zoon Bas, leider van de zevenkoppige fractie van de ppr, te voorkomen. Bak suggereert ook dat hij geen informateur wilde worden, om zijn kansen op een ministerschap te vergroten. 15 De Pous bedankte voor de eer, waarna de informateursopdracht toeviel aan een duo: Albeda (arp) en Van Agt (kvp). De Pous had volgens Albeda geweigerd vanwege zijn voorzitterschap van de ser. Die functie maakte het hem onmogelijk, zo had De Pous Albeda later uitgelegd, een dergelijke, duidelijk politieke rol [te] kunnen spelen. 16 Eén keer weigerde een post-informateur, die was gevraagd direct na afloop van de formatie in In oktober van dat jaar viel het zojuist geïnstalleerde kabinet-van Agt ii omdat de ministers het niet eens konden worden over de tekst van de regeringsverklaring. De meningen botsten vooral op het punt van het financiële en sociaaleconomische beleid. Drie heren werden benaderd om, als ware de formatie toch nog niet geheel afgerond, de ruziënde partijen (cda, pvda en d 66) met elkaar te verzoenen. De Galan en Halberstadt accepteerden de opdracht, Duisenberg weigerde. Laatstgenoemde verzocht de koningin in verband met zijn functie van directeur van de Nederlandsche Bank, de opdracht niet te hoeven aanvaarden, want, aldus Duisenberg, Bij lijmen zou ik de Centrale Bank aan het regeerakkoord hebben verbonden. 17 Altijd een man In totaal is in de afgelopen zestig jaar ( ) 65 keer een informateur benoemd. Sommige informateurs bekleedden deze functie overigens meer dan eens. De recordhouder is nog altijd Beel, die zes keer als zodanig optrad; daarnaast was hij ook nog eens vijf keer formateur. Beel was een vooraanstaand en gezaghebbend kvp-politicus; hij gaf leiding aan twee kabinetten en was van 1959 tot 1972 vicepresident van de Raad van State. Hij genoot groot vertrouwen van koningin Juliana. Cabaretier Wim Kan zei eens in een oudejaarsconference: Op het nachtkastje van de koningin liggen drie telefoonnummers. Politie, brandweer en Beel. 18 Op de dag waarop Beel voor het eerst werd gevraagd informateur te worden, noteerde hij in zijn dagboek: 15 december [1958] uur belde mejuffrouw Tellegen, directeur van het Kabinet der Koningin [ ] uur Zij [koningin Juliana] begroette mij met de mededeling: Ik heb U iets te vragen; U moet iets voor mij doen; U moet gaan informeren. Bent U daartoe bereid? Ik regeerde met de vraag: Majesteit, kunnen wij daar even over praten?, waarmee zij lachend instemde. 19 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

73 de eerste informateur wordt gevraagd 73 Tjeenk Willink (pvda) was in totaal vijf keer informateur en Lubbers (cda) vier keer. 20 Slechts één keer viel een vrouw de eer te beurt: in 1998 kreeg Borst-Eilers (d66), overigens samen met de heren Kok (pvda) en Zalm (vvd), de opdracht een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van pvda, vvd en d66. Borst, Kok en Zalm waren trouwens op dat moment alle drie demissionair minister in het kabinet-kok i; Borst en Kok waren bovendien partijleider. Opdrachten verleend aan eerste informateurs, Alvorens de inhoud en de betekenis van informateursopdrachten nader onder de loep te nemen, volgen hieronder eerst enkele letterlijke opdrachten aan eerste informateurs. Het zijn de vier meest recente: die uit 2002 (Donner), 2003 (Donner), 2006 (Hoekstra) en 2010 (Rosenthal). 21 Hare Majesteit de Koningin heeft hedenavond, 17 mei 2002, mr. J.P.H. Donner verzocht om, gelet op de uitslag van de verkiezingen, de mogelijkheden te onderzoeken van de spoedige vorming van een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging en de weg aan te geven waarlangs dat kabinet tot stand kan komen. Hare Majesteit de Koningin heeft hedenavond 24 januari 2003 mr. J.P.H. Donner verzocht om op zo kort mogelijke termijn na te gaan welke mogelijkheden op basis van de verkiezingsuitslag aanwezig zijn voor de vorming van een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal en welke mogelijkheid moet worden onderzocht. Het onderzoek in deze verkennende fase betreft de bereidheid om te komen tot die vruchtbare samenwerking, de weg daarheen en de onderwerpen die daarbij in het bijzonder aandacht vragen. Hare Majesteit de Koningin heeft hedenavond, zaterdag 25 november 2006, Mr. R.J. Hoekstra verzocht om op korte termijn te onderzoeken welke mogelijkheden op basis van de verkiezingsuitslag aanwezig zijn voor de vorming van een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. Het onderzoek in deze verkennende fase betreft de bereidheid om aan dat kabinet deel te nemen, de onderwerpen waarover tevoren duidelijkheid zou moeten bestaan en de wijze waarop die duidelijkheid in een volgende fase kan worden verkregen. Hare Majesteit de Koningin heeft heden zaterdag 12 juni 2010 Prof.dr. U. Rosenthal verzocht, mede gelet op de moeilijke situatie waarin ons land verkeert, op korte termijn te verkennen welke mogelijkheden op basis van de verkiezingsuitslag aanwezig zijn voor de vorming van een kabinet dat mag Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

74 74 stap 8 rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal en daartoe als eerste te onderzoeken de mogelijkheid van een kabinet waarvan de grootste partij [vvd] en de grootste winnaar [pvv] deel uitmaken. De formuleringen lijken sterk op elkaar en vertonen tegelijkertijd lichte nuanceringen. Zo staat er de ene keer op korte termijn, de andere keer op zo kort mogelijke termijn ; nu eens gelet op de uitslag van de verkiezingen, dan weer op basis van de verkiezingsuitslag. Zelfs de zinsnede een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal, die al decennia voorkomt in opdrachten, is niet steeds exact dezelfde: in 2002 is sprake van volksvertegenwoordiging en niet van Staten-Generaal. Verder valt op dat de opdracht van 2010 de enige is waarin al met zoveel woorden wordt gezegd welke combinatie van partijen als eerste onderzocht moest worden. Elimineren en construeren Enigszins gechargeerd kan worden gesteld dat het vertrek van een aantal partijen het kerndoel is van de verkennende fase van een kabinetsformatie. Alle fractievoorzitters zetten ten overstaan van de eerste informateur uiteen of zij in het nieuw te vormen kabinet willen plaatsnemen en zo ja, met welke partijen wel en met welke niet. Aan het einde van deze fase worden conclusies getrokken inzake de vraag welke partijen gaan proberen een coalitie te vormen. Zij die hiertoe niet behoren, zijn tijdens de verkennende fase ofwel zelf tot de conclusie gekomen dat zij zich, al dan niet voorlopig, maar Informateur Schmelzer spreekt met de fractievoorzitters Geertsema (vvd), Beernink (chu), Smallenbroek (arp) en Van der Ploeg (kvp), maart [Spaarnestad] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

75 de eerste informateur wordt gevraagd 75 beter konden terugtrekken, ofwel zij zijn daarbij door de andere partijen of de informateur een handje geholpen (zie stap 14). Aangezien het vertrek van partijen gedurende een formatie niet altijd vanzelf en plezierig verloopt, wordt enigszins cru ook wel gesproken van elimineren. De hoogleraar parlementaire geschiedenis en politicoloog Van den Berg formuleerde het in 2003 als volgt: Bij ons [in Nederland] is formeren allereerst elimineren. Kiezen doen wij pas aan het (bijna) einde, als er een regeerakkoord en een portefeuilleverdeling zijn. Daaraan vooraf gaat een diffuus proces waarin het de kunst is mogelijke politieke coalities uit te schakelen. [ ] In de chaos die de verkiezingen van 1972 hadden aangericht, schakelde informateur M. Ruppert [arp] langzaam maar consequent juist de vvd uit en, in het voorbijgaan, zijn eigen partijgenoot en minister-president, B.W. Biesheuvel. [ ] Wat laat zien, dat de competentie van de informateur van essentieel belang is, want hij of zij is meer dan alleen een procesbegeleider. Al doet hij zich graag als zodanig voor. 22 De fase die volgt is die van het construeren (zie stap 20 en verder). De informateur die leiding geeft aan dit proces kan dezelfde zijn als degene die de verkennende fase uitvoerde. Dit is bijvoorbeeld gebeurd in Er kan ook een ander persoon aantreden: in 2006 was Hoekstra verkenner en Wijffels bouwer. In de construerende fase moeten de onderhandelende partijen het eens zien te worden over de beoogde samenwerking, tot uitdrukking komend in een (regeer)akkoord tussen de toekomstige coalitiefracties. 24 Inhoud van de opdracht: door de tijd heen bekeken Het woord informeren of de formulering informatorisch de mogelijkheden onderzoeken kwam in een opdracht alleen voor tijdens de eerste formatie waarin een informateur optrad (1951). In augustus 1952 werd de informateur verzocht de koningin in te lichten over de mogelijkheden welke [ ] bestaan voor het vormen van een kabinet. In mei 1955 werd de informateur uitgenodigd te rapporteren over de vraag of de mogelijkheid zou bestaan van aanblijven van het demissionaire kabinet. En begin augustus 1956 werd de eerste informateur van die maand gevraagd enige oriënterende besprekingen te voeren. Daarna ontstond geleidelijk een standaardformulering: de mogelijkheid of mogelijkheden van de vorming van een bepaald kabinet moest(en) worden onderzocht of, net iets anders, naar die mogelijkheden moest een onderzoek worden ingesteld. 25 Bij het bestuderen van alle opdrachten aan informateurs sinds 1951 valt een aantal zaken op. Ten eerste dat de inhoud ervan kan variëren van heel ruim tot tamelijk precies: van het onderzoeken van de mogelijkheden van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

76 76 stap 8 vorming van een kabinet tout court, tot het onderzoeken van de mogelijkheid van één specifieke coalitie. Ten tweede dat in 1959 voor het eerst de formulering voorkwam van een te vormen kabinet dat zal mogen rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging. Deze omschrijving werd daarna veelvuldig gebruikt. En ten derde dat tijdens sommige moeizaam verlopende formaties de gewenste steun in de Tweede Kamer steeds kleiner lijkt te worden. Zo moest in 1963 aanvankelijk een zo breed mogelijke steun in het parlement onderzocht worden, vervolgens een ruime steun en werd daarna vruchtbare samenwerking het doel. De opdracht aan de laatst optredende formateur luidde slechts Een kabinet vormen. 26 In 1977 was het streven eerst gericht op een kabinet dat geacht mocht worden het vertrouwen van het parlement te genieten; later volstond een kabinet dat erop mocht vertrouwen in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te ondervinden. 27 Na de verkiezingen van 1982 luidde de eerste opdracht het onderzoeken van de mogelijkheid van een brede steun, dan wel een zo breed mogelijke steun ; de laatste opdracht vroeg om een onderzoek naar een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal (vergelijk stap 37, over de formatieopdracht). Betekenis van de opdracht Opdrachten aan informateurs worden ogenschijnlijk cryptisch geformuleerd. Wat is bijvoorbeeld het verschil tussen een ruime steun en een brede steun? 28 En wat betekent een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging? Wordt daarmee gedoeld op een kabinet dat kan rekenen op de steun van een vaste meerderheid in de Tweede Kamer, en wellicht ook in de Eerste Kamer? Maar waarom staat dat er dan niet gewoon? De formulering die uiteindelijk, na rijp beraad, wordt gekozen, is hoe dan ook afgeleid van de adviezen die de koningin heeft gekregen. Wijzen die adviezen merendeels of zelfs allemaal in de richting van één bepaald kabinet, dan is de opdracht vanzelfsprekend preciezer dan wanneer de adviezen alle kanten op wijzen. Maar of de opdracht nu ruim of precies is geformuleerd, de omschrijving laat de informateur altijd enige speelruimte omdat hij zijn werk nu eenmaal met de nodige flexibiliteit moet kunnen verrichten. Mede daardoor blinken de opdrachten vaak niet uit in helderheid. Voor een informateur die ermee aan de slag gaat, bevatten ze echter weinig raadsels. Niet alleen is de opdracht hem door het staatshoofd mondeling toegelicht en heeft hij zeggenschap gehad bij de uiteindelijke formulering ervan, maar ook is hij doorgaans uitstekend op de hoogte van de politieke situatie van dat moment. Deze laatste omstandigheid vormde immers een van de redenen waarom hij in aanmerking kwam voor een informateurschap. Hieronder ter illustratie drie voorbeelden van opdrachten aan informateurs, respectievelijk uit 1972, 1971 en Ten eerste zullen de op- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

77 de eerste informateur wordt gevraagd 77 drachtformuleringen verschillen laten zien wat betreft precisie: de geciteerde opdrachten zijn van een toenemende exactheid. Ten tweede zal blijken dat niettemin bij alle opdrachten interpretatieruimte aanwezig is, ook bij de meest exacte. Ten slotte maken de opdrachten duidelijk dat de informateurs vrij precies weten wat zij met hun opdracht, hoe deze ook is geformuleerd, moeten aanvangen. In november 1972 ontving Ruppert (arp), lid van de Raad van State, de volgende opdracht: Een onderzoek instellen naar mogelijkheden tot het vormen van een kabinet, dat zich verzekerd weet van een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging, dan wel mag vertrouwen in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te zullen ondervinden. Deze omschrijving was tot stand gekomen nadat koningin Juliana zeer tegenstrijdige adviezen had ontvangen. De informateur werd met de opdracht dan ook in staat gesteld allerlei verschillende coalities te onderzoeken. Ruppert zelf verklaarde dat de opdracht ruimte bood voor zowel een kabinet waaraan een vaste meerderheid zich, door middel van een regeerakkoord, vooraf zou binden (parlementair), als voor een kabinet met een veel lossere band met de geestverwante fracties in de Tweede Kamer (extraparlementair). Ook liet de opdracht volgens Ruppert onderzoek toe naar de mogelijkheid van de vorming van een minderheidskabinet, hoewel hijzelf, zo liet hij weten, de voorkeur gaf aan een meerderheidskabinet. 29 Anderhalf jaar eerder, in 1971, had informateur Steenkamp (kvp) een aanzienlijk beperktere opdracht ontvangen: De mogelijkheid onderzoeken van de vorming van een parlementair kabinet, dat geacht mag worden te steunen op een meerderheid van de volksvertegenwoordiging. 30 Deze opdracht liet alleen een zoektocht toe naar een meerderheidskabinet. De eerdergenoemde opdracht aan Ruppert liet de gewenste mate van steun in het midden, door te spreken van een vruchtbare samenwerking en van steun in voldoende mate. Deze laatste twee formuleringen konden weliswaar onderzoek inhouden naar een meerderheidskabinet, maar dat was geen vereiste. In theorie waren er in 1971 verschillende kabinetten te vormen die op een meerderheid in de volksvertegenwoordiging zouden steunen, maar Steenkamp wist dat de politieke situatie slechts één meerderheidskabinet mogelijk maakte. De linkse partijen pvda, d 66 en ppr waren de verkiezingen van dat jaar ingegaan met een ononderhandelbaar regeringsprogramma om de kiezers vooraf maximale duidelijkheid te verschaffen. Maar toen het hun niet lukte gezamenlijk de meerderheid van de stemmen te behalen, stonden zij in de formatie meteen buitenspel. Het was immers ondenkbaar dat de vvd of een van de grote confessionele partijen (kvp, arp, chu) akkoord zou gaan met een buiten haar om vastgesteld, links regeringsprogramma. Ook de zittende coalitie, die bestond uit de drie genoemde confessionele partijen plus de vvd, behaalde geen meerderheid. Aldus bleef er slechts één meerder- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

78 78 stap 8 heidsoptie over: de zittende vier partijen plus ds 70. Laatstgenoemde partij was met het recordaantal van acht zetels nieuw in de Kamer gekomen. Dit vijfpartijenkabinet zou er inderdaad komen, al dient er direct bij te worden vermeld dat de formatie verre van eenvoudig was geweest. In de periode van 15 mei tot 22 juni voerde informateur Steenkamp maar liefst vijftig officiële gesprekken om dit voor elkaar te krijgen. 31 In juli 1994 kreeg informateur Kok die overigens niet zoals Ruppert en Steenkamp de als eerste optredende informateur was de nogal precies omschreven opdracht van koningin Beatrix om [ ] met het oog op de vorming van een kabinet op zo kort mogelijke termijn een regeringsprogramma op hoofdlijnen op te stellen, waarbij in het bijzonder aandacht wordt gegeven aan het financieel en sociaal-economisch beleid en de begroting voor Dit programma zal worden voorgelegd aan de Tweede Kamerfracties van PvdA, CDA, VVD en D66, teneinde vervolgens te kunnen vaststellen welk kabinet kan worden gevormd, dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging. Al was deze opdracht dan tamelijk precies omschreven, toch was ook zij niet zonder interpretatieruimte. Want wat werd bedoeld met op zo kort mogelijke termijn? Een deadline werd niet gegeven. En wat betekende in het bijzonder aandacht geven aan financieel en sociaaleconomisch beleid? Dat sloot andere onderwerpen niet uit. Wat was een regeringsprogramma op hoofdlijnen? Een definitie of een beperking in omvang trof men in de opdracht niet aan. En wat werd bedoeld met een vruchtbare samenwerking? Vruchtbare samenwerking Het is zinvol de sinds 1959 veelvuldig gebruikte omschrijving van een vruchtbare samenwerking nader onder de loep te nemen. Al vrij snel na de introductie van de formulering dat een informateur onderzoek moest doen naar een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal, ging dit betekenen dat het kabinet diende te steunen op een vaste meerderheid in de Tweede Kamer. 32 Toen tijdens de complexe en moeizame formatie van 2010 informateur Lubbers met in zijn opdracht ook weer de vruchtbare samenwerking een andere weg in sloeg door een drietal fractievoorzitters te laten praten over de mogelijkheid van een minderheidskabinet, werd dan ook vreemd opgekeken. Sommigen uitten harde kritiek. De fractieleiders van d66 en GroenLinks, Pechtold en Halsema, die zich buitenspel gezet voelden, verweten Lubbers een gebrek aan regie door de fractievoorzitters buiten zijn aanwezigheid te laten overleggen, met in de woorden van Halsema als ongewenst resultaat een onderzoek naar een minderheidskabinet. 33 sp-fractievoorzitter Roemer wilde overigens van geen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

79 de eerste informateur wordt gevraagd 79 kritiek op de informateur weten. Weliswaar was hij, inhoudelijk bezien, geen voorstander van de richting die de formatie inging, maar mocht het minderheidskabinet er inderdaad komen, dan was dat volgens hem gewoon op basis van een democratisch besluit gebeurd. 34 In zijn eindverslag van 3 augustus 2010 deed informateur Lubbers de aanbeveling te doen onderzoeken of er een minderheidscoalitie vvd-cda te vormen is met gedoogsteun van de pvv. Wel voegde hij eraan toe dat het kabinet waarvan hier sprake was een wel heel bijzonder minderheidskabinet zou zijn. Inderdaad kan erover worden getwist of het kabinet waarop Lubbers doelde en dat er uiteindelijk ook kwam, het kabinet-rutte, wel een echt minderheidskabinet is. Weliswaar kan het letterlijk als een minderheidskabinet worden aangemerkt aangezien vvd en cda samen niet over een meerderheid in de Tweede Kamer beschikken, maar het kabinet had zich van tevoren, op vele punten, wel verzekerd van steun van een meerderheid in de Tweede Kamer. De pvv sloot tegelijkertijd een zogeheten gedoogakkoord met de regeringspartijen en beloofde geen moties van wantrouwen te steunen. Kortom, er was sprake van een minderheidskabinet naar de letterlijke betekenis, maar van een meerderheidscoalitie in de praktijk. Tijdens het debat in de Tweede Kamer gaf informateur 35 Lubbers de volgende beschouwing over de betekenis van een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal: In mijn visie, toen en nu, ging het toen over meerderheidskabinetten. [ ] Daarom zeg ik dat ik er toen van uitging, maar dat je niet kunt zeggen dat het dus altijd zo is en moet blijven. De kern is de vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. Daarmee heb ik geantwoord dat ik ervan uitging dat het erom ging, te kijken welke meerderheidscoalities mogelijk waren; geen twijfel daarover. Dat wijst eigenlijk meer naar de toekomst, dus dat wij moeten oppassen om te zeggen dat het blijvend en alleen om meerderheids coalities in de klassieke zin gaat. Wat blijvend zal zijn, denk ik, is de vruchtbare samenwerking. 36 Lubbers bedoelde daarmee te zeggen dat tot dat moment met de opdracht vruchtbare samenwerking altijd werd gestreefd naar een meerderheidskabinet, maar dat dat niet betekende dat het in de toekomst ook altijd zo zou hoeven gaan. Bij de introductie van de omschrijving vruchtbare samenwerking, in 1959, was er niet meteen sprake van slechts één welomschreven betekenis. De formulering bood toen nog een aanzienlijke interpretatieruimte, niet alleen wat betreft de omvang van de steun zowel een meerderheids- als een minderheidskabinet was mogelijk, maar ook wat betreft de wijze waarop kabinetten werden geformeerd. Om met dit laatste te beginnen: tijdens de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

80 80 stap 8 formatie van 1959 was zowel informateur Beel als formateur De Quay van mening dat op basis van de opdracht ook een extraparlementair kabinet kon worden geformeerd, dat wil zeggen een kabinet dat op enige afstand stond tot de geestverwante fracties in de Tweede Kamer. 37 Praktisch betekende dit dat tijdens de formatie nauw overleg met de fracties in de Tweede Kamer niet nodig was; de formateur beschikte in dat geval over een grote mate van zelfstandigheid. En wat de omvang van de steun aanging: uit het eindrapport van informateur Beel blijkt duidelijk dat hij, werkend met de opdracht van een vruchtbare samenwerking, een minderheidscombinatie niet op voorhand uitsloot. Hij schetste tien (!) mogelijke coalities, waarvan er twee op minder dan 76 zetels zouden steunen. Wel vond hij een meerderheidskabinet te prefereren: Allereerst toch dient het onderzoek zich te richten op de mogelijkheden van vorming van een kabinet dat in de volksvertegenwoordiging kan rekenen op de steun van een meerderheid. 38 Overigens werden eindrapporten toen nog niet openbaar gemaakt. Ook Duynstee, die in 1966 een standaardwerk over kabinetsformaties publiceerde, meende dat de formulering vruchtbare samenwerking blijkbaar werd gebruikt om aan de formateur alle vrijheid te laten in de manier waarop hij een partijenkabinet wil formeren. Volgens hem liet de omschrijving elke verwijzing naar de breedte van het kabinet varen. Hij meende dat vóór de introductie van deze omschrijving de procedure der formatie onder controle werd gehouden via clausuleringen van de opdracht. 39 In de jaren zeventig leek een vruchtbare samenwerking nog uitsluitend betrekking te hebben op een meerderheidskabinet. 40 Dit valt af te leiden uit het feit dat werd gekozen voor andere formuleringen in opdrachten aan (in) formateurs als ook de optie van een minderheidskabinet niet langer werd uitgesloten. In het begin van die jaren werden kabinetsformaties als gevolg van de polarisatiestrategie van linkse partijen steeds lastiger. pvda, d 66 en ppr hadden, zoals reeds opgemerkt, omwille van de duidelijkheid jegens de kiezers, vele ononderhandelbare standpunten. Daardoor waren concessies tijdens formaties nauwelijks nog mogelijk en leek het niet langer doenlijk een meerderheidskabinet te vormen. Tijdens de formatie van 1972/1973 kwam alleen in de opdracht aan de eerste informateur, Ruppert, een vruchtbare samenwerking nog voor. 41 Daarna was sprake van het zoeken naar een kabinet dat in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging zou moeten ondervinden. Hiermee zouden ook minderheidskabinetten mogelijk moeten worden. De letterlijke tekst van de opdracht die de informateurs Van Agt (kvp) en Albeda (arp) op 10 april 1973 kregen, luidde: Onderzoeken op welke wijze op zo kort mogelijke termijn [de formatie was al ruim vier maanden bezig] een kabinet zal kunnen worden gevormd, dat geacht kan worden in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te zullen ondervinden. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

81 de eerste informateur wordt gevraagd 81 Beel, die als minister van Staat koningin Juliana bij deze formatie adviseerde, had een dag eerder in een uitvoerige brief aan haar over de ophanden zijnde opdracht genoteerd: De daarbij gevolgde formulering sluit in theorie de mogelijkheid in van zowel een parlementair als een extraparlementair kabinet. Zou dit laatste gelijk te verwachten is een minderheidskabinet betekenen, dan moet de formateur positieve aanwijzingen hebben van voldoende steun. Met een gedogen een eigenaardige term trouwens in ons staatkundig bestel kan niet worden volstaan. 42 Het kabinet dat uiteindelijk uit de bus kwam rollen, na vijf maanden formeren, was het kabinet-den Uyl. In dit kabinet zaten ministers afkomstig uit niet minder dan vijf partijen: de linkse partijen pvda, ppr en d 66 en de confessionele partijen kvp en arp. Het had daarmee een meerderheid van 97 geestverwanten in de Tweede Kamer, maar het was inderdaad, zoals was verwacht, geen gewoon parlementair meerderheidskabinet. Het was deels buiten de fracties om (extraparlementair) tot stand gekomen: twee arp-ministers waren tot het kabinet toegetreden zonder overleg met en toestemming van de fractievoorzitter, het kabinet beschikte niet over een in overleg met fractievoorzitters tot stand gekomen regeerakkoord en uiteindelijk gaven ook niet alle leden van de regeringsfracties de volle steun aan het kabinet. Laatstbedoelden gaven slechts gedoogsteun. Volgens de historicus Maas kenmerkte de gehele formatieperiode zich door een ontaarding van de zeden en gebruiken tot dusverre bij formaties in acht genomen. 43 Tijdens de ingewikkeldste en langste formatie uit de Nederlandse geschiedenis, die van 1977, was in geen enkele van de in totaal negen verstrekte opdrachten sprake van de formulering vruchtbare samenwerking. Maar sedertdien hebben deze twee woorden nooit ontbroken; tijdens elke kabinetsformatie die na Tweede Kamerverkiezingen plaatsvond, kwam de formulering in ten minste één opdracht voor. De opdracht van de informateur volgens staatsrechtsgeleerden Juristen zijn eensgezind in hun opvatting dat aan informateurs (en formateurs) verstrekte opdrachten meestal multi-interpretabel zijn en bovendien, staatsrechtelijk bezien, van weinig betekenis. Prakke noemde een dergelijke opdracht eens een obscuur libel. 44 Kortmann stelt in Constitutioneel recht dat nergens is voorgeschreven hoe een informateur of formateur moet opereren: Weliswaar heeft de Koning hem een opdracht meegegeven, maar deze is meestal voor velerlei uitleg vatbaar. Bovendien is uit de opdracht niet op te maken op welke wijze hij deze moet vervullen. Volgens Kortmann is de staatsrechtelijke betekenis van de opdracht ge- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

82 82 stap 8 ring. De opdracht is dat eens temeer, aldus de Nijmeegse staatsrechtsgeleerde, daar zij niet normatief is voor het ten slotte geformeerde kabinet en de fractievoorzitters of fracties zich er niets aan gelegen hoeven te laten liggen. Maar al is de opdracht dan ook doorgaans op meer dan één manier uit te leggen en gaat zij dus gepaard met een grote handelingsvrijheid voor de informateur, de bottom-line is steeds dezelfde, aldus Kortmann: de informateur moet de nodige garanties verkrijgen dat een nieuw kabinet niet bij zijn eerste optreden door de Tweede Kamer zal worden heengezonden. 45 Bovend Eert en Kummeling schrijven in Het Nederlandse parlement min of meer hetzelfde: Vooropgesteld moet worden dat alleen de (in)formateur gebonden is aan de opdracht. Zij vormt derhalve niet de grondslag voor het op basis van de opdracht geformeerde kabinet, dat zijn staatsrechtelijke grondslag ontleent aan de benoemingsbesluiten van de ministers en de vertrouwensnorm van het parlementaire stelsel. 46 De positie van de informateur Bovend Eert en Kummeling schrijven over de staatsrechtelijke positie van de informateur en de formateur: Beide ambtsdragers kunnen gekarakteriseerd worden als adviseur van de Koning. 47 Oud-informateur (2003) en oud-minister van Justitie Korthals Altes (vvd) gebruikte woorden van gelijke strekking. Hij wees erop dat een informateur, in zijn positie van adviseur, aan niemand verantwoording schuldig is, ook niet aan de Koning: Een informateur legt geen verantwoording af, maar adviseert beargumenteerd het staatshoofd. 48 Bovend Eert en Kummeling voegen er de volgende belangrijke notie aan toe: Bedacht moet in dit verband worden dat de (in)formateur, zijnde slechts een adviseur van de Koning, niet kan gelden als een bestuursorgaan, zodat bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur niet van toepassing is op de documenten waarover hij beschikt. 49 (Zie stap 28.) De informateur hoeft geen verantwoording af te leggen aan de volksvertegenwoordiging. Weliswaar kan hij op grond van artikel 139b van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer worden uitgenodigd om inlichtingen te verschaffen, maar hij geeft dan naar eigen inzicht informatie over het verloop van de kabinetsformatie voor zover hij erbij betrokken was. Hij is echter niet, zoals een minister of staatssecretaris, verantwoording verschuldigd aan de Kamer; sterker nog, hij hoeft zelfs niet naar de Kamer te gaan. Op dit feit dat de informateur aan niemand, uitgezonderd wellicht het staatshoofd, verantwoording schuldig is, bestond vanaf het begin af aan kritiek. In een democratie zou een dergelijke verantwoordingsloze figuur niet passen. In de loop van de tijd zijn er dan ook nogal wat voorstellen gedaan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

83 de eerste informateur wordt gevraagd 83 om hierin verandering te brengen in de Tweede Kamer alsook in commissies die zich bogen over staatsrechtelijke vernieuwing. Voorgesteld werd om ofwel de informateur toch verantwoording te doen afleggen aan de Tweede Kamer, ofwel het instituut van informateur nog slechts bij uiterste noodzaak te gebruiken. 50 Geen der voorstellen heeft tot een bevredigend resultaat geleid. Kortmann meent dat de critici enigszins kortzichtig zijn: Bij alle bezorgdheid over de macht van een (in)formateur verliest men kennelijk uit het oog dat de (in)formateur geheel afhankelijk is van de medewerking van de fractievoorzitters of de fracties. Hij kan van hen niets afdwingen, bindende bevoegdheden bezit hij niet. Bovendien bestaat er wel de verantwoordelijkheid van de ministers van het gevormde kabinet voor hun eigen optreden. Het is deze die uiteindelijk van belang is. Wat aan de totstandkoming van het kabinet vooraf ging, is [ ] staatsrechtelijk van weinig betekenis. 51 Profielschets van de informateur Informateur wordt iemand niet zomaar. Die persoon moet in ieder geval beschikken over ruime politiek-bestuurlijke ervaring en politiek inzicht; daarnaast moet hij ook gezaghebbend zijn, het liefst in zo breed mogelijke kring. Een algemene profielschets van de ideale informateur is echter niet te geven omdat deze mede afhankelijk is van de politieke omstandigheden van het moment. Dikwijls is hij al bewoner van de zogenoemde Haagse vierkante kilometer. Het strekt tot zijn voordeel als hij de Haagse mores en gewoonten kent. In 1989 legde oud-informateur De Gaay Fortman uit waarom: De politiek is een wonderlijk gesloten wereldje waar je als buitenstaander vertrouwen moet werven. 52 Uit de politieke geschiedenis blijkt dat de informateurs afkomstig zijn uit drie verschillende domeinen. In de eerste plaats het domein van de actieve politiek. Hiertoe behoren demissionaire bewindslieden en vooraanstaande parlementariërs. Ten tweede de Raad van State. Doorgaans is het de vicepresident die in aanmerking komt voor de rol van informateur, maar ook andere staatsraden kunnen tot het informateurschap worden geroepen. En ten slotte het domein buiten het Binnenhof en zijn directe omgeving. Hiertoe behoren bijvoorbeeld ministers van Staat of (oud-)voorzitters van adviesraden zoals de ser (De Vries in 1994) en de hbo-raad (Leijnse in 2003). In de verkennende fase strekt het tot aanbeveling als de informateur op enige afstand staat van de partijpolitiek. Hard werken Informateurs ervaren hun taak als zwaar. Steenkamp, die van 15 mei tot en met 22 juni 1971 informateur was, schreef direct na afronding van zijn op- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

84 84 stap 8 dracht, in een bedankbrief aan demissionair minister-president De Jong, dat het de vijf zwaarste weken uit zijn leven waren geweest. 53 Van Kemenade noteerde in zijn memoires over zijn informateurschap in september 1982: Mijn informatie heeft in totaal 20 dagen geduurd en ik heb nog nooit zo hard en zo intensief gewerkt als in die 20 dagen. 54 Hoekstra zei eind 2011, terugblikkend op de periodes waarin hij informateur was geweest, in het voorjaar van 2003 en in de herfst van 2006: Dat waren intensieve maar heel interessante periodes. Als je informateur bent, moet je daar dag en nacht voor beschikbaar zijn. Je moet op elk moment nadenken over de vraag hoe je verder opereert. 55 Rolwisselingen en dubbelrollen Informateurs die afkomstig zijn uit de actieve politiek krijgen te maken met plotselinge rolwisselingen en deels ook met dubbelrollen. Demissionaire ministers die informateur worden, blijven immers minister (en hebben uit hoofde daarvan bijvoorbeeld een grote informatievoorsprong; zie stap 13). Parlementariërs die als informateur aan de slag gaan, zullen voor een goede uitoefening van de nieuwe taak hun eenzijdig partijpolitieke gerichtheid moeten loslaten. Kok bijvoorbeeld, die informateur werd (in een trio) tijdens de formatie van 1998, was én demissionair minister-president én lid van de Tweede Kamer (fractievoorzitter en onderhandelaar). Op het moment dat hij het informateurschap aanvaardde, droeg hij het fractievoorzitterschap over en nam hij afstand van het partijpolitiek overleg. Zo liet hij zich in de fractie niet meer zien. Bij het achterhalen van de inzichten van de eigen verwante politieke kring (de pvda), zo zei Kok zelf, paste in de oren van sommigen misschien wat overdreven, maar toch werkelijk reële terughoudendheid : Je staat als informateur ook een beetje boven het geheel. Dat vloeit voort uit de aard en het karakter van de opdracht van het staatshoofd. [ ] Natuurlijk hebben politici, ook in hun rol als informateur, hun politieke contacten. Ik herhaal echter [ ] dat men daar van alle zijden en op alle plaatsen terughoudend inhoud aan [moet] geven. Anders verliest het informateurschap op een fundamenteel onderdeel aan betekenis. 56 De grootste partij begint Bij een formatie na verkiezingen is het gebruikelijk dat de grootste fractie het initiatief krijgt. In de praktijk betekent dit dat de eerste informateur afkomstig is uit de partij met de grootste fractie. In de naoorlogse periode is dit steeds gebeurd, behalve in de jaren In 1967 werd de kvp-fractie de grootste maar begon Zijlstra (arp) als informateur; in 1971 veroverde de pvda de meeste Kamerzetels en begon Steenkamp (kvp) de informateurswerkzaamheden; in 1972 ten slotte was opnieuw de pvda de grootste (43 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

85 de eerste informateur wordt gevraagd 85 zetels), maar werd Ruppert (arp, 14 zetels) informateur. In 1982 plaatste de fractievoorzitter van het gpv, Schutte, tijdens het debat over de regeringsverklaring vraagtekens bij de uitspraak die Van Agt had gedaan tijdens de verkiezingscampagne dat het een goed staatsrechtelijk gebruik was dat de grootste partij het voortouw kreeg bij de formatie. Lubbers, die inmiddels Van Agt was opgevolgd, gaf toe dat op grond van zo n feitelijke gang van zaken niet onmiddellijk kan worden geconcludeerd tot een staatsrechtelijk gebruik, maar hij wees er wel op dat het niet ongebruikelijk was om in ons staatkundige bestel rekening te houden met precedenten. Twintig jaar later, in 2003, noemde staatsrechtsgeleerde en oud-informateur Vis het gebruik om de grootste partij het initiatief te geven een objectieve norm. 57 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

86 Stap 9 De informateur maakt kennis met het Bureau Formatie Huidige praktijk Kennismaken met het ministerie van Algemene Zaken Zodra de eerste informateur is benoemd wordt hij van het paleis opgehaald door de directeur-generaal van de rvd, die tijdens de formatie zal optreden als zijn woordvoerder en desgewenst tevens als zijn communicatieadviseur. De directeur-generaal begeleidt hem naar het gebouw van de Eerste Kamer. Daar wordt hij opgewacht door de hoogste ambtenaar van het ministerie van Algemene Zaken, de secretaris-generaal. Deze geeft enige toelichting op de gang van zaken en biedt de kersverse informateur ondersteuning aan. Gesproken wordt over de spoedig te houden persconferentie, over de wijze van werken, de omgang met alle actoren in een formatie zoals het staatshoofd, de Kamer en de pers, en over de faciliteiten die de informateur ter beschikking zullen worden gesteld. Een en ander kan de informateur teruglezen in de door Algemene Zaken samengestelde Documentatie ten behoeve van informateurs en formateurs bij een kabinetsformatie die de secretaris-generaal hem overhandigt. Die bestaat uit circa tachtig bladzijden A4-formaat: twintig bladzijden tekst gevolgd door nog eens zestig bladzijden bijlagen. 1 Nadat de secretaris-generaal globaal heeft verteld wat de informateur kan verwachten, is het tijd om kennis te maken met de leden van het Bureau Formatie. Faciliteiten: ondersteuning en vergoeding De informateur krijgt desgewenst een team medewerkers tot zijn beschikking, het zogeheten Bureau Formatie (zie ook stap 1). Dit bureau bestaat uit zes personen die buiten formatietijd werkzaam zijn op het ministerie van Algemene Zaken en gedetacheerd worden voor de duur van de kabinetsformatie. Het bureau bestaat uit twee raadadviseurs, twee secretaresses, de directeur-generaal van de rvd en een intendant. Het neemt zijn intrek in het gebouw van de Eerste Kamer. Bij de voorstelronde, waarbij de informateur kennismaakt met de leden van het Bureau, hoort natuurlijk ook een korte rondleiding. Voor zover hij dat nog niet wist verneemt de informateur dan de grote logistieke voordelen van het gebouw: de werkruimte is niet alleen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

87 de informateur maakt kennis met het bureau formatie 87 bereikbaar via de officiële voordeur Binnenhof 22 maar ook via allerlei andere toegangen. De informateur ontvangt geen salaris of vergoeding. De eer die gepaard gaat met het persoonlijk adviseurschap van het staatshoofd zal de eventueel gederfde inkomsten, voor de informateur persoonlijk of voor de instantie waarvoor hij werkt, ruimschoots compenseren, zo is de veronderstelling. Wel krijgt hij een auto met chauffeur tot zijn beschikking en desgewenst de benodigde faciliteiten, zoals een hotelkamer, maaltijden en een mobiele telefoon. Historische en staatsrechtelijke notities Ambtelijke ondersteuning niet verplicht In de regel maken informateurs ook daadwerkelijk gebruik van de hierboven beschreven ambtelijke ondersteuning. Het is echter niet verplicht. Soms komt het voor dat een informateur de aangeboden diensten wel aanvaardt, maar daarnaast enkele van het gebruikelijke procedé afwijkende wensen heeft. Zo wilde in januari 2007 informateur Wijffels de onderhandelingen niet starten in het gebouw van de Eerste Kamer, maar ergens op een geheime locatie in het land. Aldus gebeurde. De ambtenaren reisden af naar het Friese Beetsterzwaag en namen zelfs de vergadertafel uit de Eerste Kamer mee. Hoe het vroeger ging Voordat de professionalisering van de ambtelijke ondersteuning haar intrede deed, besloten informateurs zelf waar zij kantoor hielden. Zo werkte informateur Romme in 1951 op het departement van Economische Zaken, waar op dat moment zijn partijgenoot Van den Brink demissionair minister was. Beel verrichtte in 1958 en in 1963 zijn werkzaamheden als informateur gewoon thuis, te Wassenaar. En Schmelzer werkte in 1965 op het departement van demissionair minister-president en partijgenoot Marijnen. Het departement van az was destijds gevestigd aan het Plein De informateurs konden van het begin af aan al wel beschikken over woordvoerders. Kort nadat informateur Lieftinck in augustus 1956 bijvoorbeeld een tussentijds verslag had uitgebracht, verklaarde zijn woordvoerder dat de tegenstellingen met betrekking tot de essentie van de wederzijdse standpunten onoverbrugbaar waren gebleken. 3 Veel wijzer werd men daar overigens niet van. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

88 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, Sta p 10 De informateur geeft zijn eerste persconferentie Huidige praktijk De informateur bereidt zich met behulp van de ambtenaren voor op zijn eerste persconferentie. Het wordt vooral van groot belang geacht dat hij zich bewust is van zijn staatsrechtelijke positie. Als informateur is hij nu adviseur van de Koning, dat wil zeggen van een volgens de Grondwet (art. 42) onschendbaar persoon. Uitgelegd wordt, voor zover nodig, wat dat in de gegeven omstandigheden betekent. De informateur is zelf verantwoordelijk zowel voor de aanvaarding als voor de inhoud van de opdracht. Dat is wat de informateur moet uitdragen tijdens de persconferentie, die rechtstreeks op televisie wordt uitgezonden. Daarom verwijst de informateur niet naar de opvatting van het staatshoofd als hij, ten overstaan van de Nederlandse pers en bevolking, zijn opdracht uitlegt en toelicht. De onschendbaarheid van de Koning houdt in dat de ministers, in de praktijk doorgaans de minister-president, demissionair of niet, verantwoordelijk zijn voor het handelen van de Koning. Op grond van deze Persconferentie van informateur Steenkamp, juni Half zichtbaar: rvd-hoofddirecteur Van der Wiel. [Nationaal Archief/Fotocollectie Anefo] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

89 de informateur geeft zijn eerste persconferentie 89 constitutionele verantwoordelijkheid zou de demissionaire minister-president dus betrokken kunnen raken bij het proces waarbij een nieuw kabinet in de maak is. Theoretisch is dit dus niet onmogelijk, maar in de praktijk zou het een vreemde figuur zijn. In de al genoemde documentatie van Algemene Zaken die een nieuwe informateur ontvangt, staat het nogal summier omschreven: Hij [de informateur] kan zich niet verschuilen achter de Koningin, omdat deze onschendbaar is. 1 Het is gebruikelijk dat de nieuwe informateur tijdens de persconferentie uiteenzet wat zijn opdracht precies inhoudt, waarom hij deze heeft aanvaard en hoe hij deze in de praktijk denkt te gaan brengen. De conferentie vindt dikwijls plaats in de Eerste Kamer, in de Noenzaal, waar de Nederlandse pers na afloop van de verklaring vragen mag stellen aan de informateur. Diens woordvoerder, de directeur-generaal van de rvd, staat hem terzijde en draagt in het algemeen zorg voor een ordelijk verloop van de persconferentie. Historische en staatsrechtelijke notities De eerste persconferentie Vanaf 1971 is het gebruikelijk dat ook informateurs persconferenties beleggen; formateurs waren hiermee al eerder gestart (zie stap 39). De eerste persconferentie van een informateur was die van Steenkamp, op zondag 16 mei Tijdens die bijeenkomst onthulde Steenkamp alle adviezen van de fractievoorzitters. 2 De enige uitzondering op het gebruik dat informateurs persconferenties organiseren, vormde het optreden van Scholten, begin oktober Scholten beperkte de contacten met de pers tot het uiterste minimum. Mede hierdoor werd de formatie van 1982 volgens de hoofddirecteur van de rvd Van der Voet de stilste formatie ooit, nog stiller dan bij Beel. Hij verklaarde deze terughoudendheid uit het trauma van de formatie van wat het tweede kabinet-den Uyl had moeten worden in 1977; het trauma van de openheid. 3 Tijdens de formatie van 1998 werd bedacht dat een vaste locatie voor de ontmoetingen tussen onderhandelaars en pers veel voordelen zou hebben. De toenmalige hoofddirecteur van de rvd, Brouwers, onderzocht op verzoek van de journalisten of de Noenzaal daartoe geschikt was, wat het geval bleek te zijn. 4 Verwijzen naar de gesprekken met de koningin De ongeschreven regel wil dat een informateur zelf de volledige verantwoordelijkheid voor zijn opdracht op zich neemt. Hij kan dus niet zeggen dat hij deze heeft aanvaard omdat de koningin dat wil. In 1989 overtrad informa- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

90 90 stap 10 teur (en demissionair minister-president) Lubbers deze regel toen hij tijdens zijn eerste persconferentie zei dat een vraag van de koningin eigenlijk niet geweigerd kon worden. Bovendien gaf hij te kennen de opdracht nogal moeilijk te vinden. Tijdens het debat over de regeringsverklaring bij het aantreden van zijn derde kabinet, ruim twee maanden later, kreeg Lubbers hierover enkele opmerkingen. Voorhoeve (vvd) bekritiseerde zijn opmerking over het eigenlijk niet kunnen weigeren, en Van der Vlies (sgp) meende dat men een zojuist aanvaarde opdracht van de koningin niet op voorhand beoordeelt. 5 Met de regel dat een informateur zelf de verantwoordelijkheid op zich neemt voor het aanvaarden van de opdracht hangt het gebruik samen zo min mogelijk te verwijzen naar de inhoud van de gesprekken met het staatshoofd. Toch is ook dat een enkele keer voorgekomen. Op 22 juli 2010 meldde Lubbers op zijn eerste persconferentie als informateur: We [de koningin en Lubbers] hebben daarover gesproken en het is duidelijk dat er ook sommigen zeiden, er wordt ook geschreven, is het niet handig om Mark Rutte van de vvd te vragen verantwoordelijkheid te nemen voor het proces, een opdracht of zo wat. Maar haar aanvankelijke conclusie was, daar is het te vroeg voor; dat is een waagstuk wat ik eigenlijk niet moet bevorderen. Zoiets kan altijd komen. 6 Persconferentie van informateur Rosenthal in 2010 Zoals hierboven beschreven, is het gebruikelijk dat de nieuwe informateur tijdens de persconferentie uiteenzet wat zijn opdracht precies inhoudt, waarom hij deze heeft aanvaard en hoe hij deze in de praktijk denkt te gaan brengen. Bij wijze van voorbeeld volgt hier een korte analyse van de eerste persconferentie die Rosenthal op 14 juni 2010 gaf, vijf dagen na de verkiezingen en twee dagen na het aanvaarden van zijn opdracht. Wat betreft de inhoud volgde Rosenthal vrijwel letterlijk de tekst van de hem verstrekte opdracht (vgl. stap 8): Ik kan u melden dat de Koningin mij verzocht heeft om, mede gelet op de moeilijke situatie waarin ons land verkeert, op korte termijn te verkennen welke mogelijkheden er zijn om een kabinet te vormen dat vruchtbaar kan samenwerken met de Staten-Generaal. En ze heeft me gevraagd om daartoe als eerste te onderzoeken de mogelijkheid van een kabinet waarvan de grootste partij en de grootste winnaar deel uitmaken. Hij dacht de opdracht als volgt te gaan uitvoeren: Ik zeg daarbij dat het gaat om een verkennende fase en ik zal dus de komende tijd gaan onderzoeken welke bereidheid er is om na de eerste publieke uit- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

91 de informateur geeft zijn eerste persconferentie 91 spraken concrete vervolgstappen te zetten. U begrijpt, publieke uitspraken die er gedaan zijn door fractievoorzitters na hun adviezen aan de Koningin. Ik voeg eraan toe dat wanneer we hier naar kijken dat je samenwerking in een kabinet natuurlijk niet los kunt zien van beleid. [ ] [V]andaag ontvang ik de tien fractievoorzitters uit de Tweede Kamer. En dat doe ik evenhanded. Dat wil zeggen, ik werk gewoon de gesprekken een voor een af en in volgorde van grootte van de fracties. Over het waarom van het aanvaarden van de opdracht was Rosenthal weinig concreet. Hij sloot af met de volgende woorden: [ ] ik werk zo snel mogelijk, maar dat mag nooit leiden tot onzorgvuldige toestanden. Dus zo snel als het zorgvuldig kan. Wie mij kent, weet dat ik in het algemeen niet geneigd ben om zaken op hun beloop te laten wanneer ik ze snel kan afhandelen. Dat was mijn introductie op het feit dat ik de opdracht van de Koningin afgelopen zaterdag heb aanvaard. 7 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

92 Stap 11 De informateur stuurt stukken naar de Tweede Kamer Huidige praktijk Tot de eerste werkzaamheden van de informateur behoort het op de hoogte brengen van de Staten-Generaal van de opdracht die de koningin hem heeft gegeven. Hij stuurt de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer een brief waarin hij twee bijlagen aankondigt: ten eerste de bijlage met de precieze opdracht en ten tweede een bijlage met de adviezen die de fractievoorzitters schriftelijk aan het staatshoofd hebben uitgebracht. Ook in het vervolg van zijn werkzaamheden stuurt de informateur stukken, van uiteenlopende aard, naar de Tweede Kamer. Zo is het gebruikelijk dat hij het eindverslag ten behoeve van het staatshoofd aan de Kamer zendt. De ongeschreven regel wil dat stukken pas naar het parlement mogen worden gestuurd nadat de (in)formateur daartoe is gemachtigd door de koningin. Een dergelijke machtiging is overigens geen officiële handeling maar een formule waarin tot uitdrukking komt dat de koningin als eerste wordt geïnformeerd over de stappen die de informateur zet, zodat zij geen nieuws uit de krant of via een ander medium hoeft te vernemen. Het komt ook voor dat de Tweede Kamer inzage vraagt in stukken die een rol spelen in het formatieproces. Het is aan de informateur om te bepalen of hij de Kamer al dan niet tegemoetkomt. Historische en staatsrechtelijke notities Openbaarmaking van stukken sinds Tot aan de jaren zeventig was het gebruikelijk dat alleen de opdrachten aan informateurs via communiqués van het Kabinet der Koningin openbaar werden gemaakt; andere stukken werden tijdens de formatie zelden gepubliceerd. 2 Na het verschijnen van het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting in 1970 nam de openbaarheid rond kabinetsformaties toe (zie stap 6). Informateur Steenkamp was in 1971 de eerste die een persconferentie gaf en systematisch stukken openbaar maakte. Na overleg met de koningin en de fractievoorzitters gaf hij de adviezen die de fractievoor- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

93 de informateur stuurt stukken naar de tweede kamer 93 zitters aan de koningin hadden uitgebracht vrij voor publicatie. 3 Ook het tijdens de onderhandelingen ontworpen compromisvoorstel mocht worden gepubliceerd alsmede de reacties daarop van de beoogde coalitiefracties. Ten slotte werd ook het ontwerpregeerakkoord vrijwel direct na voltooiing voor publicatie ter beschikking gesteld. 4 Het vrijgeven van formatiebescheiden gedurende een formatie vond navolging. Vanaf 1973 werden in ieder geval de adviezen van de fractievoorzitters en de eindverslagen van de informateurs vrijwel meteen openbaar gemaakt, enkele uitzonderingen daargelaten, via een officieel kanaal. De stukken werden naar de Tweede Kamer gestuurd en gepubliceerd als bijlagen bij de Handelingen en/of afgedrukt in de Staatscourant. 5 In de loop van de tijd veranderden de gebruiken rondom openbaarmaking. Zo verloor de Staatscourant na 1994 zijn functie als medium waarin de communiqués van het Kabinet der Koningin volledig werden afgedrukt. Daarna berichtte de Staatscourant nog wel over de inhoud van de mededelingen, maar niet meer letterlijk. Sinds 2002 zijn openbare formatiestukken, zoals de opdrachten aan (in)formateurs en eindverslagen van (in)formateurs, integraal terug te vinden op een speciale formatiewebsite, die onder redactie van de rvd staat. Andere formatiestukken Omtrent andere stukken die in de formatie een rol spelen, zoals departementale notities, heeft zich geen vaste procedure ontwikkeld. Zo gingen onder informateur Van Kemenade in 1982 ogenschijnlijk nogal vlot documenten naar de Tweede Kamer, 6 terwijl sp-kamerlid Marijnissen in 1994 niet kreeg waar hij om vroeg. 7 Wel waren het steeds de informateurs die besloten wat wel en wat niet naar de volksvertegenwoordigers ging. 8 Onder stap 23 staan voorbeelden uit de formatie van 2003, toen Donner en Leijnse na een mislukte informatiepoging weigerden om de Kamer bepaalde stukken te doen toekomen. Zie over de juridische aspecten van openbaarheid van formatiestukken de paragraaf De Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) in stap 28. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

94 Stap 12 De informateur voert gesprekken met alle fractievoorzitters en met de demissionair minister-president Huidige praktijk Nadat de informateur de brief, met daarin onder meer zijn opdracht, naar beide Kamers heeft gestuurd en zijn eerste persconferentie heeft gegeven, begint het echte werk: achter de schermen, in zijn werkkamer in het gebouw van de Eerste Kamer. Het is niet ongewoon dat hij begint met een gesprek met de demissionair minister-president om van hem te vernemen, zo vermeldt de door Algemene Zaken samengestelde Documentatie ten behoeve van informateurs en formateurs bij een kabinetsformatie, of er vanuit de regering bijzondere punten zijn die tijdens de formatie aandacht behoeven, bijvoorbeeld beslismomenten in Europees, of internationaal verband die aanstaande zijn, de begrotingsvoorbereiding, of fatale termijnen. 1 Het komt ook voor dat dit gesprek pas na enkele dagen plaatsvindt. Gebruikelijk is dat de informateur spreekt met alle fractievoorzitters uit de Tweede Kamer. Het staatshoofd deed dat ook al, maar met een ander oogmerk. De koningin voerde die gesprekken met het doel zo snel mogelijk een informateur te benoemen die het stokje van de formatiebegeleiding van haar kon overnemen. De eerste informateur voert, als verkenner, al die gesprekken om de politieke situatie verder in beeld te krijgen. 2 Hij streeft ernaar meer duidelijkheid te verkrijgen over de verschillende coalitiemogelijkheden, maar wil vooral achterhalen welke mogelijke coalitie (als eerste) moet worden onderzocht. In de documentatie die een informateur bij aanvang van zijn werkzaamheden uitgereikt krijgt, staat opgesomd welke onderwerpen aan de orde kunnen komen tijdens deze gesprekken met de fractievoorzitters: de algemene beoordeling van de politieke situatie naar aanleiding van de verkiezingsuitslag (de adviezen aan de Koningin zijn daarbij behulpzaam); de vraag naar de interpretatie daarvan in termen van een parlementair meerderheidskabinet; de bereidheid van de betrokken fractie om aan een eventuele coalitie mee te werken; eventuele uitsluiting van samenwerking met bepaalde fracties; Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

95 de informateur voert gesprekken met fractievoorzitters 95 het karakter van eventuele afspraken voor coalitievorming; eventuele harde of ononderhandelbare programmatische punten. 3 Na de algemene ronde vervolgt de informateur zijn werkzaamheden met het voeren van gesprekken met een selectie van fractievoorzitters, net zolang tot duidelijk is welke coalitie beproefd kan worden. Met deze fractievoorzitters potentiële coalitiepartners dus zal hij overeenstemming willen bereiken over de agenda, op hoofdlijnen althans, voor de volgende fase en een plan van aanpak. Historische en staatsrechtelijke notities De praktijk om met (alle) fractievoorzitters te spreken is geleidelijk ontstaan De eerste keer dat een informateur direct na verkiezingen werd benoemd, was op 14 maart Het betrof Beel, die het jaar ervoor ook informateur was geweest, maar toen volgend op een kabinetscrisis. Beel startte zijn werkzaamheden na twee dagen inlezen met het laten langskomen van een selectie van fractievoorzitters. Beel sprak met de leiders van de vijf grootste fracties (kvp, pvda, vvd, arp en chu). De confessionele drie (kvp, arp en chu) had hij gelijktijdig uitgenodigd. 4 In zijn verslag aan koningin Juliana schreef hij dat deze informatieve besprekingen zich vooral hadden toegespitst op: 1. de bereidheid tot en de aard van, ten behoeve van de kabinetsformatie, aan te gane bindingen onderling en met de te vormen regering; 2. de grote lijnen van het in de eerstkomende jaren te voeren beleid, alsmede de reeds thans daarin naar voren komende controversiële beleidspunten. 5 Over de bindingen, het eerste punt, hieronder meer. Het tweede punt, het toekomstige beleid, was en is een vast agendapunt van alle informateurs. In 1967 was informateur Zijlstra de eerste die met álle fractievoorzitters sprak. Sommigen verweten hem koninklijke allures of kritiek op de koningin, wier consultaties voor de informateur blijkbaar onvoldoende informatie hadden opgeleverd. In zijn eindrapport motiveerde Zijlstra zijn handelwijze met een verwijzing naar de ietwat ongebruikelijke verkiezingsuitslag. Daarnaast wees hij op de behoefte aan nadere informatie over sommige passages in de adviezen en op algemeen politieke en menselijke overwegingen. 6 Een parlementair of een extraparlementair kabinet Het behoort ook tot de taak van een informateur om te onderzoeken welke binding er zal zijn tussen het nieuw gevormde kabinet en de geestverwante Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

96 96 stap 12 fracties in de Kamer. Er kan sprake zijn van een parlementair kabinet, wat betekent dat de binding tussen het kabinet en de fracties hecht is: tijdens de formatie is intensief overleg gevoerd tussen de fracties c.q. de gemandateerde fractievoorzitters. De uitkomst daarvan is een regeerakkoord. Er kan ook sprake zijn van een extraparlementair kabinet, hetgeen betekent dat de binding tussen kabinet en geestverwante fracties (vrij) los is: tijdens de formatie zijn er weinig gesprekken gevoerd tussen de fracties. Er is dan ook geen regeerakkoord gesloten. Een dergelijk kabinet, aldus Beel in 1971, heeft dus geen rechtstreekse bindingen met partijen, maar moet zich geschraagd weten door de steun van bepaalde groeperingen die te zamen een (zo groot mogelijke) meerderheid vormen. Kortom, losse bindingen maar wel van tevoren toegezegde steun, omdat het kabinet anders een basis zou ontberen en snel naar huis zou kunnen worden gestuurd. 7 De laatste drie decennia is het gebruik geworden te streven naar een parlementair (meerderheids)kabinet. Sinds 1981 is altijd een regeerakkoord gesloten. Daardoor zijn de begrippen parlementair en extraparlementair enigszins in onbruik geraakt. Maar voor 1980 was het usance uitgebreid aandacht te besteden aan deze vraag. Zo schreef informateur Beel in maart 1959 dat er tussen de partners, waarmee hij de potentiële regeringsfracties bedoelde, een diepgaand verschil van mening bestond over de aard van de aan te gane onderlinge binding. De pvda wilde wel een sterke binding, dus een parlementair kabinet; de andere fracties niet. 8 Weigeren om met de informateur te spreken In 1982 oordeelde de vvd-fractie, bij monde van haar voorzitter Nijpels, dat het zinloos was om met informateur Van Kemenade (pvda) te spreken. Van Kemenade had na de verkiezingen van september 1982 de opdracht gekregen om de mogelijkheden tot vorming van een kabinet te onderzoeken. Gelet op de politieke omstandigheden van dat moment was het echter vrijwel uitgesloten dat Van Kemenade erin zou slagen zijn partij ook werkelijk een plaats in een nieuw kabinet te bezorgen: zowel een coalitie met het cda als met de vvd zou buitengewoon moeilijk liggen. Het kabinet-van Agt ii ( ), dat bestond uit een coalitie van cda, pvda en d 66, was kort daarvoor stukgelopen. De relatie tussen de leiders van pvda en cda, respectievelijk Den Uyl en Van Agt, was al sedert het kabinet-den Uyl medio jaren zeventig verre van optimaal te noemen. En een Paarse combinatie (pvda/vvd) was voor de meesten nog geen reële optie. 9 Daar kwam nog bij dat cda en vvd graag met elkaar wilden regeren en daartoe ook de mogelijkheid hadden doordat zij samen beschikten over een meerderheid van 81 zetels. Kortom, alom werd de opdracht van Van Kemenade als een mission impossible gezien. Dat vond hijzelf ook, al meende hij: tegenover je kiezers ben je als grootste partij toch verplicht het te proberen. 10 Van het gebruik om de grootste partij het initia- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

97 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, de i n for m at eu r voe rt ge spr e k k e n m e t f r ac t i e voor zi t t e r s 97 tief te geven bij een formatie, hadden ook de meeste andere fractievoorzitters niet willen afstappen. Nijpels kreeg veel kritiek. Van Kemenade meende dat Nijpels zijn opvatting kenbaar had moeten maken aan tafel bij de informateur in plaats van elders. Uiteindelijk ging de vvd-fractievoorzitter toch op bezoek bij Van Kemenade, maar pas nadat hij een officiële schriftelijke uitnodiging voor het gesprek had ontvangen.11 Ook tijdens de formatie van 1972/1973 was sprake van een weigerachtige houding bij enkele fractievoorzitters, maar toen ten aanzien van een formateur. De voorzitters van de drie confessionele fracties, Andriessen (kvp), Aantjes (arp) en Tilanus (chu) waren slechts onder bepaalde voorwaarden bereid met formateur Burger (pvda) te spreken. Zo schreef Tilanus op 22 maart 1973 aan Burger: Steun aan een kabinet-den Uyl op de door u gepresenteerde grondslag kan ik niet toezeggen; daarom niet zinvol gevolg te geven aan uw uitnodiging tot gesprek met Andriessen en Aantjes onder uw leiding. 12 Volgens Kortmann is niemand gehouden in onderhandeling te gaan met een (in)formateur: De fractievoorzitters kunnen hem gewoon een blauwtje laten lopen, ook al beweert een enkeling dat men aldus de Koning zou schofferen, hetgeen nogal oudbakken-monarchistisch aandoet. 13 Informateur Van Kemenade schudt de hand van Lubbers, september Verder van links naar rechts Den Uyl, Hoekstra (raadadviseur), Hofland (kamerbewaarder) en Brinkhorst. [anp] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

98 98 stap 12 Gesprek van informateur De Koning met cd-leider Janmaat op andere locatie Het is eenmaal voorgekomen dat een informateur ervoor koos om het gesprek met een fractievoorzitter op een afwijkende locatie te voeren. Dagblad Het Binnenhof meldde op 12 september 1989 dat informateur (en demissionair minister) De Koning alle fractievoorzitters ontving op zijn werkkamer op het ministerie van Sociale Zaken behalve Janmaat, voorzitter van de eenmansfractie van de als extreem rechts bekendstaande Centrumdemocraten. Volgens de hoofddirecteur van de rvd Van der Voet, die werd geciteerd in het krantenartikel, zou De Koning het niet opportuun hebben gevonden de omstreden politicus op het ministerie te ontvangen. De informateur en Janmaat ontmoetten elkaar ergens halverwege ; ze zouden ongeveer twintig minuten met elkaar hebben gesproken. Volgens Van der Voet had de ontmoeting plaatsgevonden omdat De Koning nu eenmaal met alle fractieleiders wilde spreken. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

99 Stap 13 De informateur laat zich adviseren door ambtenaren en adviesraden Huidige praktijk Informateur spreekt met vele deskundigen De informateur spreekt, behalve met de fractievoorzitters, desgewenst ook met vele anderen uit de wereld van politiek en bestuur. De gesprekken zijn bedoeld om hem zo goed mogelijk op de hoogte te brengen van de meest actuele ontwikkelingen in de samenleving, vooral op sociaal, economisch en financieel terrein. De voorzitters van de twee Kamers der Staten-Generaal, de vicepresident van de Raad van State, de president van De Nederlandsche Bank, de directeur van het Centraal Planbureau, de voorzitter van de ser en vertegenwoordigers van de Stichting van de Arbeid hebben een grote kans te worden uitgenodigd voor een gesprek op Binnenhof De cec stuurt altijd een rapport Gebruikelijk is dat de Centraal Economische Commissie (zie stap 1) meteen aan het begin van een nieuwe kabinetsformatie een vertrouwelijke rapportage stuurt naar de informateur. In deze rapportage treft de informateur de laatste stand van de economie aan, waaronder de meest recente ramingen van het Centraal Planbureau. Gedragsregels voor bewindspersonen tijdens een kabinetsformatie Ruim voor de verkiezingen stuurt de minister-president een brief aan al zijn collega-ministers waarin hij uiteenzet wat de gedragslijnen zijn waaraan zij zich tijdens de formatie moeten houden. Zo worden de ministers, alsook de staatssecretarissen, geacht zich te onthouden van het actief informeren van de (in)formateur. Het zijn de (in)formateurs (en de onderhandelaars; zie stap 26) die bepalen over welke onderwerpen bij departementen informatie wordt opgevraagd, en dus niet de demissionaire bewindspersonen. Alleen het Centraal Planbureau, dat in dezen een eigenstandige positie heeft, wordt van de gebruikelijke aanwijzingen uitgezonderd. 2 Mocht het cpb de beschikking krijgen over nieuwe relevante informatie, dan kan het die zelfstandig aan de informateur doen toekomen. Daarnaast luidt de door het ministerie van Algemene Zaken uitgevaardig- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

100 100 stap 13 de gedragslijn dat ministers schriftelijke stukken (rapporten, notities, brieven) bedoeld voor de informateur niet zelf aan hem verzenden. Zij worden geacht de stukken naar de minister-president te sturen en hem om doorgeleiding te vragen. Deze gedragsregel geldt vice versa ook voor de informateur. Op zijn beurt wordt hij geacht een verzoek om informatie niet rechtstreeks naar een minister te sturen maar eveneens via de minister- president; overigens wel met een verschil: nadat informateurs reacties op hun verzoeken hebben binnengekregen, corresponderen zij verder wel direct met de desbetreffende bewindspersonen. Een laatste gedragslijn wil dat de minister erop toeziet dat de stukken die hij aan de informateur ter beschikking stelt in principe voor openbaarheid geschikt zijn, omdat het de informateur is die beslist over het al dan niet openbaar maken van de hem ter beschikking gestelde documenten. In de instructiebrief die alle ministers ontvangen, staan overigens nog veel meer aanwijzingen, bijvoorbeeld inzake het ter beschikking stellen van informatie aan onderhandelende Kamerfracties (zie stap 26) en betreffende de introductiedossiers voor nieuwe bewindspersonen (zie stap 48). De brief vermeldt ook wie verantwoordelijk is voor het handhaven van de gedragslijnen: [Het is] in de eerste plaats een verantwoordelijkheid van de bewindspersonen zelf en ambtelijk van de secretaris-generaal en vervolgens van de betrokken ambtenaren van het ministerie. 3 Doel van gedragsregels De gedragsregels zijn bedoeld om het proces overzichtelijk te houden. Als ze worden nageleefd, komen alle stukken immers op één plaats binnen. Bovendien wil men voorkomen dat demissionaire ministers, bewust of onbewust, te zeer een stempel gaan drukken op de lopende formatie door de informateur ongevraagd te veel stukken te doen toekomen, wellicht zelfs politieke testamenten met claims. Historische en staatsrechtelijke notities Informateur spreekt met vele deskundigen Om een voorbeeld te geven van deskundigen met wie een informateur spreekt: op de tweede persconferentie die informateur Rosenthal gaf, op 17 juni 2010, vijf dagen na de aanvaarding van zijn opdracht, vertelde hij dat hij onder anderen had gesproken met Teulings, De Jager en Wellink, respectievelijk de directeur van het cpb, de demissionair minister van Financiën en de president van dnb. Hij had met hen gesproken mede vanwege de moeilijke situatie waarin Nederland zich bevond. Rosenthal: Het is, zo bleek uit die gesprekken, van het grootst mogelijke belang dat er zo spoedig mogelijk een Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

101 de informateur laat zich adviseren 101 kabinet komt dat doet wat nodig is in de financieel-economische omstandigheden van dit moment. 4 Een voorbeeld van verzending van een ambtelijke notitie Op 29 januari 2003 stuurde demissionair minister van Economische Zaken Hoogervorst de gebruikelijke cec-notitie, bedoeld voor de vijf dagen daarvoor benoemde informateur Donner, naar demissionair minister-president Balkenende. 5 De titel ervan luidde: Hoofdlijnen voor het economisch beleid Hoogervorst verzocht Balkenende om deze hoofdlijnen door te geleiden naar de (in)formateurs. Een dag na ontvangst ervan deed Balkenende hetgeen hem was gevraagd. 6 Overigens: elke pagina was voorzien van het in hoofdletters gestelde opschrift vertrouwelijk maar de notitie lekte onmiddellijk uit. 7 Terechtwijzing bij overtreding spelregels Mocht het voorkomen dat een bewindspersoon, tegen de instructies in, toch rechtstreeks een notitie of een rapport naar de informateur stuurt, dan kan hij rekenen op een terechtwijzing. Zo ontving in 2003 demissionair minister Hoogervorst een brief van de informateurs Donner (eveneens demissionair minister) en Leijnse, waarin hij erop gewezen werd dat zij een brief van hem rechtstreeks hadden ontvangen, om vervolgens te schrijven: Ter voorkoming van misverstanden wijzen wij u op de afspraak binnen het kabinet om antwoorden via de minister-president te geleiden. 8 Opmerkelijk genoeg had dezelfde minister Hoogervorst zich eerder tijdens deze formatie bij het verzenden van stukken aan de informateur wél aan de richtlijnen gehouden (zie het zojuist beschreven voorbeeld van de cec-notitie). De informateur is een demissionair minister Als een informateur tegelijkertijd demissionair minister is, verkeert hij wat betreft de toegang tot informatie uiteraard in een bevoorrechte positie. Niet alleen is hij goed op de hoogte van hetgeen er speelt op zijn eigen departement en heeft hij toegang tot de ambtenaren aldaar, ook is hij lid van de ministerraad en om die reden op de hoogte van alle belangrijke staatszaken. Hierboven (stap 8) zagen we al dat van informateurs in een dergelijke dubbelrol wordt verwacht dat zij zich goed van hun positie bewust zijn, daar zij immers geacht worden enigszins boven het geheel te staan. Een en ander kan trouwens tot de merkwaardige situatie leiden dat mensen brieven aan zichzelf schrijven. Zo schreef mr. J.P.H. Donner, informateur op 18 februari 2003 een brief aan mr. J.P.H. Donner, minister van Justitie. 9 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

102 102 stap 13 Politieke testamenten De hierboven beschreven gedragsregel inzake het niet actief informeren van de informateur bestond vroeger niet. Zo ontving informateur Romme in 1963 aan het begin van zijn werkzaamheden dossiers van alle demissionaire ministers over actuele en toekomstige problemen. Ook in 1982 en 1986 lieten demissionaire ministers zogenoemde politieke testamenten na (zie ook stap 48). 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

103 Stap 14 De kern van de fase van het verkennen Huidige praktijk De belangrijkste opdracht van de eerste informateur is onderzoeken met welke fracties de programmatische onderhandelingen kunnen beginnen. Om zijn doel te bereiken, voert hij vele gesprekken, soms meerdere met dezelfde personen. Nadat hij in een eerste algemene ronde met alle fractievoorzitters heeft gesproken, vervolgt hij de gesprekken met alleen potentiële coalitiepartners. Soms kan dat enige tijd duren, bijvoorbeeld wanneer een bepaalde partij gelet op de verkiezingsuitslag meent in aanmerking te komen voor een plaats in het kabinet maar andere (grote) partijen moeite hebben om met deze winnaar samen te werken. Behalve met de fractievoorzitters kan de informateur in elke fase besluiten ook (weer) met andere vooraanstaande personen uit de politiek-bestuurlijke wereld te gaan praten. De informateur voert zogenoemde officiële en niet-officiële gesprekken. Aan de eerste categorie van gesprekken wordt bekendheid gegeven door zijn woordvoerder; over de tweede categorie worden geen mededelingen gedaan. Niet alle gesprekken vinden plaats in de werkkamer van de informateur in de Eerste Kamer. Er wordt ook getelefoneerd, ge-sms t en g d. Daarnaast vinden ook ontmoetingen plaats op geheime locaties, op werkkamers of bij mensen thuis. Doorgaans wordt er tijdens een formatieperiode nonstop gecommuniceerd. Als de woordvoerder meedeelt dat de informateur stukken bestudeert, dan kan dat net zo goed betekenen dat hij vrijwel de hele dag in gesprek is. Historische en staatsrechtelijke notities Niet via de voordeur Als een gesprek met de informateur geheim moet blijven, komt de genodigde niet via de hoofdingang de Eerste Kamer binnen (Binnenhof 22) maar via een van de andere ingangen van het Binnenhof. Zalm schreef hierover in zijn memoires: Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

104 104 stap 14 Ik maak kennis met de bijzondere gebruiken bij onderhandelingen over een nieuw kabinet. Er is een voordeur, de ingang van de Eerste Kamer, en een achterdeur, die loopt via het ministerie van Algemene Zaken. Als iemand officieel op bezoek komt, gaat hij of zij door de voordeur. Als het niet de bedoeling is dat journalisten op de hoogte zijn, wordt een achterdeur gebruikt. Overigens is het hele Binnenhof via gangen met elkaar verbonden, zo ontdek ik later. Zonder op straat te komen, kun je vanuit Algemene Zaken (inclusief het Torentje) naar de Ridderzaal, maar ook naar de Eerste Kamer en via de Raad van Statevestiging op het Binnenhof naar de Tweede Kamer. Het omgekeerde is uiteraard ook mogelijk. Wel heb je de medewerking nodig van sommige sleutelbewaarders want de doorgangen zijn in de regel gesloten. 1 Formeren is faseren Volgens Tjeenk Willink houdt formeren ook faseren in. 2 Hiermee bedoelt hij dat de formatie opgeknipt kan worden in min of meer duidelijk van elkaar te onderscheiden fases en dat in elke fase een bepaald doel zou moeten worden bereikt. Aan het einde van de verkennende fase moet duidelijk zijn welke fracties wel of niet doorgaan naar de volgende ronde. Een coalitie waaraan alle partijen meedoen lijkt immers uitgesloten; zij is althans in de parlementaire geschiedenis nooit voorgekomen. Dikwijls trekken fracties zich na enige tijd zelf terug uit de onderhandelingen, maar soms ook moet de beslissing geforceerd worden. Overigens is niets definitief. Een partij die niet meedoet aan de ronde waarbij de eerste poging wordt ondernomen een coalitie te smeden, kan, zodra blijkt dat die eerste poging niets heeft opgeleverd, in de volgende ronde weer komen opdraven. Met faseren wordt ook bedoeld dat een informateur of formateur niet eindeloos moet doorgaan. Op een gegeven moment is duidelijk of het beoogde doel bereikt kan worden of niet. Als die duidelijkheid er is, zou de (in)formateur de fase moeten durven beëindigen. Oud-formateur Beel wees formateur Donker daar nadrukkelijk op in augustus 1952: Tenslotte heb ik hem ervoor gewaarschuwd dat hij gevaar liep bij een voortmodderen èn fysiek èn voor wat betreft zijn positie als vooraanstaande figuur in het staatkundig leven schade te lijden. 3 Uiteraard wordt een (in)formateur ook geacht zich strikt aan zijn opdracht te houden en dus geen acties te ondernemen die hierbuiten vallen. Maar gelet op de doorgaans nogal ruime opdracht is het niet eenvoudig vast te stellen waar de opdracht ophoudt. 4 Het is meer dan eens voorgekomen dat over doorgaan of ophouden onenigheid ontstond. Een informateur of formateur vond dan dat hij nog wel verder kon werken waar andere betrokkenen in het formatiespel meenden dat hij zijn boekje te buiten ging. Zo vonden in 1973 vvd en chu dat formateur Burger de grenzen van zijn opdracht Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

105 de kern van de fase van het verkennen 105 overschreed door buiten de fractievoorzitters om kandidaat-ministers te benaderen (zie stap 39). Drie fases Al ruim twintig jaar, sinds 1989, zijn in de Nederlandse kabinetsformatie drie min of meer van elkaar te onderscheiden fases zichtbaar. Ten eerste: een verkennende fase waarin onderzocht wordt welke partijen aan de onderhandelingstafel zullen plaatsnemen. Tot nog toe varieert deze fase van één week tot drie weken. Ten tweede: een construerende fase waarin de onderhandelende partijen onderzoeken of zij werkelijk samen een kabinet willen vormen en of zij het eens kunnen worden over een gezamenlijk beleidsprogramma (regeerakkoord). Deze fase neemt doorgaans de meeste tijd in beslag, variërend van een maand tot vier maanden. En ten derde de echte formatiefase, waarin personen worden gevraagd tot het beoogde kabinet toe te treden. Deze fase verloopt meestal opmerkelijk snel: een week is geen uitzondering. Voor 1989 was het verloop minder strak gefaseerd: er was nog geen sprake van een duidelijke verkennende fase, er werd niet altijd met een informateur begonnen en soms traden er meerdere formateurs tijdens één formatie op. De kabinetsformatie uit 1977 is een goede illustratie hiervan. Gedurende deze formatie, die duurde van 26 mei (de dag na de verkiezingen) tot en met 19 december (beëdiging) traden de volgende informateurs en formateurs op, in deze volgorde: formateur (Den Uyl) informateur (Albeda) formateur (Den Uyl) informateur (Veringa) informateurs (Den Uyl en Veringa) informateurs (Verdam en Vrolijk) formateur (Den Uyl) informateur (Van der Grinten) formateur (Van Agt) Ter vergelijking de kabinetsformatie van 2006/2007, die duurde van 23 november tot en met 22 februari: informateur/verkenner (Hoekstra) informateur (Wijffels) formateur (Balkenende) Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

106 106 stap 14 Aard van de werkzaamheden geen constante Toen de informateur zijn intrede deed, in 1951, was het de bedoeling dat deze enig voorwerk voor de formateur zou verrichten. De formateur zou vervolgens de onderhandelingen met de beoogde coalitiepartners voeren, de mogelijke conflictstof tussen fracties zoveel mogelijk oplossen en zorg dragen voor de samenstelling van het kabinet, dat wil zeggen: het bij elkaar krijgen van de ploeg ministers. De informateur zou slechts de eerste fase van een formatie voor zijn rekening nemen. Deze hield in te onderzoeken welke partijen (in eerste instantie) in aanmerking konden komen voor regeringsdeelname. Geleidelijk echter is de taak van de informateur omvangrijker geworden, overigens opmerkelijk genoeg zonder dat er aan de taakomschrijving veel veranderde: de officiële opdrachten werden in ongeveer dezelfde termen opgeschreven. In de jaren tachtig werd het gebruik dat hij ook de gehele onderhandelingsfase voor zijn rekening nam. Dat betekende, kort gezegd, dat zijn onderzoekende rol was overgegaan in een construerende rol. De formateur hield zich nog uitsluitend bezig met de laatste fase: het zoeken van personen. Anders geformuleerd: zorgde aanvankelijk de informateur voor fase één (onderzoeken) en de formateur voor de fases twee (onderhandelen) en drie (kandidaat-ministers zoeken), later voerde de informateur daarbij steeds meer de regie over fase twee. Maar ook dit was geen constante, want aan het eind van de jaren tachtig deed zich een nieuwe ontwikkeling voor. Er kwamen aparte personen voor de fases één en twee. Enigszins ingewikkeld is dat beiden informateur worden genoemd, zij het dat de eerste informateur ook wel officieus wordt aangeduid met de term verkenner. Nog eens samengevat verloopt deze historische ontwikkeling als volgt: 5 Oorspronkelijk voerde de formateur alle drie de fases van een kabinetsformatie uit: onderzoeken/verkennen, onderhandelen/construeren en samenstellen. Vervolgens nam de informateur fase één voor zijn rekening (vanaf 1951), die hij geleidelijk uitbreidde (vooral vanaf 1967) met onderdelen uit fase twee. Daarna, in de jaren tachtig, verrichtten achtereenvolgende informateurs al het werk uit de eerste twee fases en deed de formateur alleen nog fase drie. Ten slotte, vanaf 1989, kreeg elke fase zijn eigen functionaris : de informateur/verkenner treedt op in fase één, de informateur in fase twee en de formateur in fase drie. Overigens zijn dit grove lijnen en geen in steen gehouwen feiten. Zo schreef Oud, vvd-leider en staatsrechtsgeleerde, al in 1964 dat informateurs zelden uitsluitend informeren. 6 Wellicht doelde hij op Lieftinck en De Gaay Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

107 de kern van de fase van het verkennen 107 Fortman die tijdens de formatie van 1956 feitelijk aan het formeren waren geslagen, zoals Duynstee opmerkte. 7 Het kabinet-den Uyl (1973) werd niet geformeerd door Den Uyl maar door Burger en Ruppert. En bij de kabinetsformatie van 2002 trad geen verkenner op. Tot slot: in deze paragraaf is alleen gesproken over functies, niet over personen; in de praktijk kunnen dezelfde personen in achtereenvolgende functies optreden. Zo waren Lubbers en Kok zowel informateur als formateur van een eigen kabinet: van Lubbers iii (1989) respectievelijk Kok i (1994). Fair play: partijen willen eerlijk behandeld worden Alle partijen snappen dat er tijdens het formatiespel spelers moeten afvallen, maar wat men ten minste van de informateur als procesbegeleider verlangt, is dat een en ander geschiedt op goede gronden en op een nette manier. Kijkt men naar de parlementaire geschiedenis, dan wordt snel duidelijk dat de fase waarbij fracties moeten afvallen bepaald niet altijd tot eenieders tevredenheid is verlopen. 8 Zo klaagden de kleine(re) fracties nogal eens dat zij werden achtergesteld. In 1948 bijvoorbeeld voelde de vvd zich tweederangs behandeld 9 en in 1951 liet de arp weten niet als voetveeg te willen worden gebruikt. 10 Maar ook grote fracties als die van de pvda waren niet steeds tevreden over de behandeling die hun ten deel viel. Tijdens de formatie van 1965 bijvoorbeeld werd duidelijk dat de partij de frustratie van de vorige (1963) nog bij zich droeg, toen zij bij aanvang garanties wilde van de andere partijen. Duynstee verwoordde de eis van de pvda aldus: Met betrekking tot de nu beginnende fase was de PvdA vooral beducht begrijpelijkerwijze voor herhaling van 1963, m.a.w. dat zij betrokken werd en gebruikt werd bij onderhandelingen, maar tenslotte buiten de deur werd gezet. Na de fractievergadering van de PvdA van 16 maart verklaarde Vondeling, dat de Partij van de Arbeid, voordat ze zou meewerken aan een formatie een intentieverklaring van alle betrokken partijen zou eisen; zij paste voor de rol van de versmade geliefde van Eliminering in het verleden Elke partij wil graag regeringsmacht verwerven. Na gewonnen verkiezingen maakt een partij zich hiervoor doorgaans nog sterker. Heeft zij daarentegen verloren, dan is zij meer geneigd zich terughoudend op te stellen, wat overigens niet wil zeggen dat zij zichzelf zodoende definitief buitenspel zet. Zo deed d66 in 2003 (van zeven naar zes zetels) aanvankelijk niet mee, en het cda niet in 2010 (van 41 naar 21), maar gingen beide partijen uiteindelijk toch het kabinet in. Lastig wordt het voor een informateur als een bepaalde fractie niet zelf haar conclusies trekt, als zij gewoon aan tafel wil blijven meepraten terwijl de animo bij de andere fracties om met haar in zee te gaan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

108 108 stap 14 allang is verdwenen of nooit heeft bestaan. Hoe zo n fractie dat duidelijk te maken? Soms ontkomt de informateur niet aan weinig elegant optreden, al zal hij dit zoveel mogelijk trachten te voorkomen. In 1963 kwam formateur De Kort (kvp) in een lastig parket toen pvdafractievoorzitter Vondeling zich coöperatief bleef opstellen tijdens de programbesprekingen, terwijl een meerderheid van De Korts eigen fractie een kabinet wenste met de vvd. Daarbij werd de formateur ook nog eens voor het blok gezet door vvd-onderhandelaar Toxopeus, die geen inhoudelijke besprekingen wenste voordat de kvp-formateur had gekozen tussen een kabinet over links of over rechts. Toen De Kort op 24 juni plotseling bekendmaakte verder te gaan met de vvd, kon hij dat besluit nauwelijks motiveren. Dikkertje, dikkertje, ik sta paf!, reageerde een verontwaardigde Vondeling in de media. 12 Een aantal jaren eerder, in 1956, waren de rollen precies omgedraaid geweest. In dat jaar had de pvda de vvd nogal abrupt aan de kant geschoven. kvp-leider Romme merkte toen op dat hij deze liberale eliminering eerder mysterieus dan elegant vond. 13 Tijdens de kabinetsformatie van 1989 liet d66 zich niet zomaar wegsturen, hoewel de partij voor de beoogde coalitie met cda en pvda getalsmatig niet nodig was; cda en pvda hadden samen een Kamermeerderheid. De programmatische besprekingen tussen de drie partijen leverden geen grote problemen op, wellicht met uitzondering van de euthanasieproblematiek, maar informateur Lubbers wenste het cda in een nieuw kabinet niet in een minderheidspositie te manoeuvreren tegenover de progressieve meerderheid van pvda en d66. De verdeling van ministersposten moest dus worden. d66 vond één echter te weinig en eiste er twee. Toen de pvda zich bij de verhouding neerlegde, gaf d66-leider Van Mierlo het uiteindelijk op. 14 In 2006 herhaalde de situatie zich, met dit verschil dat cda en pvda toen wél een derde partij nodig hadden om een meerderheid te krijgen. Voor het cda was het perspectief dat de sp zich zou aansluiten niet aanlokkelijk, want het zou dan worden geconfronteerd met twee linkse partners. sp-leider Marijnissen kon dan ook niet anders concluderen dan dat er voor zijn partij geen rol was weggelegd in het kabinet. Het heeft de betrekkingen tussen pvda en sp vervolgens wel geruime tijd verzuurd. Dat hierna GroenLinks-fractievoorzitter Halsema, de volgende kandidaat om de nog ontbrekende Kamerzetels te leveren, de onderhandelingstafel al snel verliet, is haar in eigen kring nog lang nagedragen als een tactische misser. Uiteindelijk werd de ChristenUnie de derde coalitiepartner. 15 Het is overigens volgens de politieke mores wel de bedoeling dat partijen zich uit zichzelf terugtrekken. Dat was ook de reden waarom formateur De Quay in 1959 gecorrigeerd werd door kvp-leider Romme, toen hij eigenhandig in het eerste gesprek pvda-leider Burger de deur wilde wijzen. Burger moest, aldus Romme, zelf tot de conclusie komen dat regeringsdeelname Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

109 de kern van de fase van het verkennen 109 er niet inzat. Dat lukte toen de pvda als enige vasthield aan een parlementaire formatieprocedure dus met formele binding van de fracties aan het regeringsprogramma. 16 Jaren later, in 1971, wilde informateur Steenkamp formeel laten vastleggen dat de pvda zichzelf had uitgeschakeld. 17 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

110 Stap 15 Het tussentijds informeren van het staatshoofd Huidige praktijk Op gezette tijden brengt de informateur het staatshoofd op de hoogte van de laatste ontwikkelingen. Soms elke dag, meestal een of twee keer per week. De gulden regel luidt dat voorkomen wordt dat de koningin nieuwsfeiten omtrent het verloop van de formatie uit de krant of een ander medium verneemt. Het bijpraten gebeurt gewoonlijk per telefoon. Af en toe vindt ook een gesprek in het paleis plaats. Alle bezoeken en telefoongesprekken worden georganiseerd door het Kabinet der Koningin. Over de officiële contacten wordt door het Kabinet der Koningin per communiqué bericht. De informateur kan het staatshoofd ook schriftelijk informeren, door middel van een tussentijds verslag. Doorgaans blijft de schriftelijke verslaglegging echter beperkt tot het eindverslag (zie stap 17). Historische en staatsrechtelijke notities Hoe vaak informeert een informateur de koningin? Lubbers zei desgevraagd dat hij niet ging slapen alvorens de koningin was bijgepraat. Of een enkele keer per week, want zo nu en dan gebeurt er niks. 1 Tijdens de 48 dagen durende informatie-donner in het voorjaar van 2002 vaardigde het Kabinet der Koningin vier keer een communiqué uit over het tussentijds contact van de informateur met de koningin: op 25 mei, 29 mei, 7 juni en 26 juni. Een voorbeeld van zo n bekendmaking: Het Kabinet der Koningin deelt mede: Hare Majesteit de Koningin heeft hedenavond, 26 juni 2002, op Paleis Huis ten Bosch, de informateur, Mr. J.P.H. Donner, ontvangen. De heer Donner, die afgelopen week ook telefonisch contact met de Koningin heeft gehad, heeft de Koningin ingelicht over de huidige stand van zaken van zijn informatieopdracht. rvd, , uur Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

111 het tussentijds informeren van het staatshoofd 111 Tussentijds verslag De informateurs Hoekstra (cda) en Korthals Altes (vvd) hadden op 15 april 2003 de opdracht gekregen te onderzoeken welke mogelijkheden er waren voor de vorming van een kabinet van cda en vvd en één of meer andere partijen. 2 Na twee weken van onderzoek waarin parallel was gesproken met ChristenUnie en sgp respectievelijk d66, schreven zij op 1 mei een tussentijds verslag dat diezelfde dag nog leidde tot een vervolgopdracht. Uit die nieuwe opdracht bleek duidelijk welke coalitie op stapel stond. De informateurs werd verzocht hun onderzoek voort te zetten en te richten op nadere concretisering en verdieping van de besproken onderwerpen ten behoeve van de spoedige totstandkoming van de programgrondslag voor een kabinet van cda, vvd en d66 [ ]. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

112 Stap 16 Media en burgers Huidige praktijk Vanaf het begin van de kabinetsformatie leggen de media hiervoor een grote belangstelling aan de dag. Journalisten van kranten, radio, tv en internetsites doen vrijwel dagelijks verslag van de gebeurtenissen of van het uitblijven ervan. In praatprogramma s en actualiteitenrubrieken is de formatie een veelvoorkomend onderwerp van gesprek. Voor de deur van Binnenhof 22 posten fotografen en journalisten. Ook burgers komen opdraven om met eigen ogen te zien wie er het gebouw van de Eerste Kamer binnengaan of verlaten. Zij hopen een glimp van de informateur op te vangen of van een van zijn gesprekspartners. Als het te druk wordt, plaatsen beveiligers dranghekken. De eerste informateur, die een verkennende opdracht heeft gekregen, geeft doorgaans twee persconferenties: een aan het begin van zijn werkzaamheden en een nadat hij zijn eindverslag bij de koningin heeft ingediend. In de tussentijd houdt zijn woordvoerder, de directeur-generaal van de rvd, de media op de hoogte door vrijwel dagelijks mededelingen te doen. In stap 28 zal uitgebreid worden ingegaan op het onderwerp burgers, media en openbaarheid. Historische en staatsrechtelijke notities De plaats die de media innemen in een kabinetsformatie is in de loop van de tijd sterk veranderd, van vrijwel afwezig in de negentiende en vroege twintigste eeuw tot alomtegenwoordig aan het begin van de eenentwintigste eeuw. De historicus De Bruijn schrijft bijvoorbeeld in zijn studie over de kabinetsformatie van : [ ] het speelde zich slechts af voor een klein publiek van ingewijden. In die tijd werd een formatie nu eenmaal zoveel mogelijk buiten de publiciteit gehouden. Het publiek werd pas geïnformeerd over de samenstelling en het program van het kabinet, nadat de formateur in zijn opdracht was geslaagd. De dagbladpers was daardoor niet in staat de publieke opinie te beïnvloeden, Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

113 media en burgers 113 zodat deze tijdens de formatie buitenspel stond. Voor de formateur van toen was dit een belangrijk voordeel, omdat het toch al gecompliceerde onderhandelingsproces zich in alle rust kon voltrekken. Voor hinderlijke interventies van een verontruste en tegenstribbelende achterban behoefde niet te worden gevreesd. 1 Beel, die in de periode bij vrijwel elke formatie betrokken was, had de reputatie van politieke sfinx. Op 2 juli 1952 was hij uitgenodigd door koningin Juliana om met haar enkele formatiezaken te bespreken een week daarvoor hadden de verkiezingen plaatsgevonden, waaronder de vraag waarom hij het medeformateurschap, samen met Drees, niet wenste te aanvaarden. In zijn formatiedagboek schreef hij: Om uur verliet ik het paleis. Opgewacht door journalisten deelde ik, conform afspraak met mejuffrouw mr. Tellegen [directeur van het Kabinet der Koningin] mee dat het een routinebezoek betrof. Ik constateerde dat dit bericht weinig geloofwaardig werd geacht, doch wees verdere vragen van de hand. 2 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

114 Stap 17 De informateur brengt zijn eindverslag uit Huidige praktijk Nadat de informateur/verkenner zijn opdracht heeft afgerond, schrijft hij het eindverslag. Hierin beschrijft hij stap voor stap de wijze waarop hij zijn opdracht heeft vervuld. Hij vermeldt met welke fractievoorzitters hij heeft gesproken en hoe vaak, wat de onderwerpen van gesprek waren en tot welke conclusies hij is gekomen. Hij besluit het verslag met een aanbeveling hoe de formatie moet worden voortgezet. Het concepteindverslag legt de informateur in ieder geval voor aan de fractievoorzitters van de partijen die in de race zijn om aan de volgende fase te gaan meedoen. Hij verzekert zich van hun instemming met het verslag, of ten minste met de conclusies ervan. Vervolgens informeert de informateur de koningin mondeling, telefonisch of via een bezoek, en vertelt hij haar de uitkomst van zijn werkzaamheden. Hij noemt de naam (namen) van de informateur(s) die de betrokken fractievoorzitters op het oog hebben om de formatie voort te zetten. De kandidaat-informateur(s) kan (kunnen) worden gevraagd. Ten slotte biedt de informateur de koningin persoonlijk het eindverslag aan en licht dat toe. Het Kabinet der Koningin maakt altijd melding van de aanbieding van het eindverslag. Zoals te doen gebruikelijk verzendt de rvd deze mededeling als persbericht. Het verslag stuurt de informateur ook naar de Tweede Kamer en naar de media. Het wordt echter pas, zoals reeds vermeld (stap 11), in de openbaarheid gebracht nadat de koningin daartoe machtiging heeft verleend. Historische en staatsrechtelijke notities Voorbeelden van eindverslagen uit 2003 en Op 18 december 2006 bood informateur Hoekstra zijn zeven pagina s tellende eindverslag aan de koningin aan. Het verslag begint met de exacte formulering van de opdracht die Hoekstra drie weken daarvoor, op 25 november 2006, had ontvangen. Vervolgens beschrijft hij de vier gespreksrondes die hij heeft gehouden. Een eerste ronde hield hij met alle fractievoorzitters, een Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

115 de informateur brengt zijn eindverslag uit 115 tweede met alleen de fractievoorzitters van cda, pvda en sp afzonderlijk, in duo s én gezamenlijk, een derde ronde met opnieuw alle fractievoorzitters en een vierde ten slotte met een-op-een-gesprekken met de fractievoorzitters van cda, pvda en ChristenUnie. Blijkens het verslag vond het eerste gezamenlijke gesprek met de drie voorzitters van de beoogde coalitiefracties pas plaats tijdens de bespreking van het concepteindverslag, op 18 december, kort voordat Hoekstra het definitieve verslag zou aanbieden aan de koningin. Meerdere rondes waren tijdens de verkennende fase van 2006 nodig omdat niet meteen duidelijk was welke coalitie zou moeten worden onderzocht. De meningen van de tien fractievoorzitters liepen nogal uiteen. Hoekstra over de eerste gespreksronde: Deze standpunten [van de fractievoorzitters] leidden niet zonder meer tot een meerderheidsopvatting voor één bepaalde, te onderzoeken, coalitiesamenstelling. Veel fractievoorzitters spraken van een complex beeld. De mogelijkheid van een coalitie waaraan de sp die de meeste zetels had gewonnen (van 9 naar 25) deelnam, tezamen met cda en pvda, onderzocht Hoekstra vervolgens als eerste, tijdens de tweede gespreksronde. De informateur kwam echter tot de conclusie dat er niet voldoende vertrouwen aanwezig was dat voortzetting van de gesprekken stabiele samenwerking op korte termijn in een kabinet naderbij brengt. Hoekstra somde in zijn verslag ook op welke onderwerpen volgens de fractievoorzitters van belang zijn voor een coalitieprogram voor deze nieuwe kabinetsperiode. Hij besloot zijn verslag met het volgende advies: Op grond van mijn bevindingen mag ik u aanbevelen dr. H.H.F. Wijffels te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van cda, pvda en ChristenUnie. Vergeleken met het verslag van de eerste informateur uit 2003, Donner, valt op dat de verslagen wat betreft opzet sterk vergelijkbaar zijn, maar dat er toch ook sprake is van aanmerkelijke verschillen. Zo is het verslag van Donner veel korter: slechts drie bladzijden. De reden ervoor wordt in het verslag zelf gegeven. In 2003 werd meteen in de eerste gespreksronde al duidelijk welke coalitie in deze fase als eerste onderzocht moest worden. Donner: In de eerste gespreksronde werd door alle partijen een coalitie van cda en pvda gelet op de verkiezingsuitslag als het meest gewenst dan wel het meest voor de hand liggend aangemerkt. Elke andere coalitiemogelijkheid dan cda/ pvda werd door één of meer van de betrokkenen zelf in deze fase als eerste te bespreken variant nadrukkelijk afgewezen. Donners advies luidde: Op grond van mijn bevindingen mag ik u aanbevelen de betreffende personen [een informateur van cda-huize en een van pvdahuize] te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van cda en pvda. Over de namen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

116 116 stap 17 van de informateurs aan wie in dit verband door beide fractievoorzitters wordt gedacht, hoopte Donner de koningin mondeling te kunnen informeren. Een ander opvallend verschil tussen de twee verslagen is dat Donner in 2003 openlijk rekening lijkt te houden met een op niets uitlopen van het door hem geadviseerde onderzoek naar een kabinet van cda en pvda. Niet alleen laat hij in zijn verslag zien dat er op basis van de verkiezingsuitslag getalsmatig in beginsel drie verschillende coalities mogelijk zijn (cda en pvda óf cda, vvd plus d66 of ChristenUnie/sgp óf een Paarse coalitie), maar ook de gekozen bewoordingen tonen het aan. In het verslag komen woorden en omschrijvingen voor als thans en in deze fase als eerste, alsook de weinig verhullende mededeling dat Donner in de gesprekken aan alle fractievoorzitters heeft gevraagd welke coalitiemogelijkheden zij [ ] zagen en in welke volgorde die onderzocht zouden moeten worden [cursief van auteurs]. In het eindverslag van Hoekstra wordt niet zo openlijk gerefereerd aan andere mogelijkheden. Weliswaar maakt hij één keer melding van de nu te onderzoeken mogelijkheden en staat in zijn bevindingen dat bepaalde coalitiesamenstellingen nu niet mogelijk zijn, maar hij zet bijvoorbeeld niet uiteen welke andere coalities getalsmatig mogelijk zouden zijn. Eén andere mogelijkheid, een coalitie met de sp, onderzocht hij trouwens zelf, zoals zojuist beschreven. Die coalitie bleek niet levensvatbaar te zijn. Eindverslag bespreken met fractievoorzitters Een informateur kan zich slechts zoveel permitteren als de fractievoorzitters toelaten. Hiermee is niet gezegd dat een informateur geen stempel op het proces kan zetten, maar wel dat hij daarvoor steun moet hebben bij de fracties. Het lijkt dan ook vanzelfsprekend dat een informateur het concepteindverslag bespreekt met de fractievoorzitters van de partijen die naar alle waarschijnlijkheid aan de volgende fase gaan meedoen. 2 Hoekstra maakt er in zijn verslag expliciet melding van: Op 18 december [2006] heb ik het concept van mijn eindverslag met hen gedrieën [de fractievoorzitters van het cda, de pvda en de ChristenUnie] besproken. De hierna geformuleerde bevindingen en het advies wordt door hun drieën onderschreven. Belang van het eindverslag Volgens ambtenaren van het ministerie van Algemene Zaken en anderen die de formatie van dichtbij hebben meegemaakt, is het eindverslag van de informateur belangrijk met het oog op de publieke verantwoording van het formatieproces. 3 Weliswaar is de informateur aan niemand verantwoording verschuldigd, maar betrokkenen wijzen op het grote belang van het feit dat door het eindverslag iedereen kennis kan nemen van de stappen die de informateur heeft gezet en de conclusies die hij daaruit heeft getrokken. Het Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

117 de informateur brengt zijn eindverslag uit 117 is dus zaak, aldus Tjeenk Willink, dat de informateur tijdens zijn werk geen stappen overslaat. Als procesbegeleider neemt hij de onderhandelende partners stap voor stap mee, naar de conclusie die ze zelf niet hebben durven, willen of kunnen trekken. Deze stappen alsmede de conclusie moeten in het eindrapport goed zichtbaar zijn. Tjeenk Willink: Je moet dus als informateur elke keer zeggen: we zijn nu tot hier gekomen, ik zal u [de onderhandelaars] precies de stappen laten zien in het eindrapport waar u het mee eens was. Daar zit geen gat tussen. Op het moment dat er een gat tussen zit, dat er een stap is overgeslagen, krijg je dat altijd terug, hetzij in [het vervolg van] de formatie, hetzij daarna. 4 Als het verslag alle genomen stappen goed laat zien, dan wordt onder meer zichtbaar, zo leggen betrokkenen uit, dat de Koning geen politieke rol speelt in het formatieproces. Deze volgt slechts de adviezen op die de informateur in overleg met de fractievoorzitters heeft geformuleerd. Visser, voormalig raadadviseur op Algemene Zaken en betrokken bij verschillende formaties in de periode , schrijft: De rol van de Koning is om als neutrale factor het proces van fase naar fase te brengen. 5 Voorwaarde hierbij is dus dat het eindverslag, naast alle stappen, ook een heldere conclusie formuleert: een eenduidig advies dat de Koning vervolgens slechts heeft op te volgen. Dit laatste is niet altijd het geval. De conclusie in het eindverslag van de eerste informateur uit 2010 luidde dat ofwel een vvd-informateur ofwel twee informateurs, een van de vvd en een van de pvda, aan de slag zou(den) moeten gaan in de volgende fase. De koningin en haar belangrijkste adviseurs besloten toen tot een tussenstap. De vicepresident van de Raad van State werd informateur om alsnog de verkennende fase met een eenduidige conclusie af te ronden (zie stap 30). Staatsrechtelijke zorgvuldigheid De gewoonte dat een informateur niets betreffende het verloop van een formatie in de openbaarheid brengt zonder daarover de koningin te hebben geïnformeerd, typeerde toenmalig secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken Hoekstra in 1994 als staatsrechtelijke zorgvuldigheid in de relatie tussen Koningin en (in)formateur. 6 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

118 Stap 18 De informateur geeft zijn laatste persconferentie Huidige praktijk Nadat de informateur zijn eindverslag heeft uitgebracht aan het staatshoofd, en daarmee ook zijn opdracht heeft voltooid, geeft hij aansluitend zijn laatste persconferentie. Tijdens deze bijeenkomst, dikwijls in de Noenzaal van de Eerste Kamer, vertelt de oud-informateur in het kort wat ook in het eindverslag staat. Hij vertelt dus op welke wijze hij zijn opdracht heeft vervuld en tot welke conclusies zijn arbeid heeft geleid. Hij zet, kortom, uiteen welke stappen hij heeft gezet in het formatieproces en welke zijns inziens de volgende stap zou moeten zijn. Na de korte samenvatting van en toelichting op het eindverslag is er gelegenheid voor de pers om vragen te stellen. Historische en staatsrechtelijke notities Aanvankelijk geen persconferenties In 1951 maakte de eerste officiële informateur, Stikker, duidelijk dat hij zich bij afronding van zijn opdracht niet geroepen voelde tot een nadere toelichting of verantwoording. Hij zei dit nadat hij zijn eindverslag had uitgebracht aan de koningin. De gedachte was dat de informateur slechts een adviseur van de koningin was en daarom zijn werk niet behoefde uit te leggen. In de daaropvolgende twintig jaar veranderde deze opvatting geleidelijk, mede vanwege het feit dat informateurs steeds meer werkzaamheden gingen verrichten die oorspronkelijk door formateurs waren gedaan. Vanaf begin jaren zeventig is het gebruik dat ook informateurs op gezette tijden de pers te woord staan. 1 De laatste persconferentie van de verkenner in 2010 Op vrijdag 25 juni 2010 stond Rosenthal de pers te woord kort nadat hij het eindverslag aan koningin Beatrix had aangeboden. Tijdens de persconferentie vertelde de oud-informateur welke coalitiemogelijkheden hij systematisch had onderzocht. Hij was begonnen, zoals in zijn opdracht stond, met het onderzoeken van een meerderheidscoalitie waaraan de vvd en de pvv Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

119 de informateur geeft zijn laatste persconferentie 119 deelnamen. Deze coalitie was echter niet mogelijk gebleken. Daarna had hij andere opties onderzocht. Om te beginnen een coalitie van vvd, pvda, d66 en GroenLinks, aangeduid als Paars Plus, maar ook dit had weinig opgeleverd: onderhandelen over zo n coalitie heeft thans geen zin, aldus Rosenthal. Vervolgens had hij mogelijke coalities uit het zogeheten brede midden (vvd, pvda, cda, d66 en GroenLinks) onderzocht. Rosenthals conclusie luidde dat hier verschillende mogelijkheden waren; uit dit brede midden zou een kabinet kunnen worden gevormd dat kon rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. Een nieuw te benoemen informateur van de vvd of twee nieuwe informateurs, een van de vvd en een van de pvda, zou(den) dit verder moeten onderzoeken. 2 Tussentijdse persconferentie Naast de persconferenties die informateurs geven na aanvaarding respectievelijk voltooiing van hun opdrachten, informeren zij de media op gezette tijden ook nog tussentijds over het verloop van de werkzaamheden. Informateur Rosenthal bijvoorbeeld, werkzaam in de periode van 12 tot en met 25 juni 2010, stond op 17 juni de pers te woord. De directe aanleiding vormde het feit dat hij het eerste deel van zijn opdracht had afgerond. Dat hield in de mogelijkheid te onderzoeken van een kabinet waarvan de grootste partij en de grootste winnaar deel uitmaken. Rosenthal berichtte de pers hoe hij dit onderdeel van zijn opdracht had onderzocht en wat het eindresultaat daarvan was: Ik heb vanmiddag aan Hare Majesteit de Koningin gemeld dat het pad in de richting van een parlementair meerderheidskabinet met vvd en pvv niet begaanbaar is gebleken. 3 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

120 Stap 19 De informateur verschijnt in de Tweede Kamer Huidige praktijk Nadat de informateur zijn opdracht heeft afgerond, kan de Tweede Kamer hem uitnodigen om inlichtingen te verschaffen. De Kamer heeft die mogelijkheid opgenomen in haar Reglement van Orde, in hoofdstuk xia Kabinets(in) formatie. Het desbetreffende artikel 139b 1 luidt: De Kamer kan na afronding van een opdracht tot kabinets(in)formatie besluiten om een formateur of informateur dan wel formateurs of informateurs uit te nodigen om over het verloop van die kabinets(in)formatie inlichtingen te verschaffen. Hoewel een (in)formateur niet, zoals een minister of staatssecretaris, in een verantwoordingsrelatie tot het parlement staat, en dus ook niet verplicht is om naar de Kamer te gaan, zal hij in de praktijk aan zo n uitnodiging gehoor geven. 2 Tijdens zo n debat bevindt de informateur zich in vak K, waar normaliter bewindslieden zitten. Wat houdt inlichtingen verschaffen over het verloop van de kabinetsformatie in? De ongeschreven regel wil dat een informateur zich beperkt tot het geven van informatie over de procedurele kanten van het formatieproces uiteraard voor zover hij dat kan en wil. Als er vragen komen over inhoudelijke aspecten van de onderhandelingen zal hij verwijzen naar de betrokken fractievoorzitters. In de documentatie die informateurs van de ambtenaren van het ministerie van Algemene Zaken uitgereikt krijgen, staat het in het hoofdstuk De relatie met de Tweede Kamer aldus geformuleerd: Het is van belang dat de informateur zijn positie in het debat met de Tweede Kamer goed in het oog houdt. De informateur heeft geen formele (staatsrechtelijke) relatie met de Kamer. Hij legt ook geen verantwoording af aan de Kamer, maar geeft informatie over het informatieproces voorzover hij dat als informateur kan. Indien er programmatische afspraken (een regeerakkoord) zijn gemaakt, zal hij zich ook moeten beperken tot het beantwoorden van de procedurele vragen. Voor de (interpretatie van de) inhoud zal hij moeten verwijzen naar de betrokken onderhandelaars/fractievoorzitters van de fracties die tot het akkoord zijn gekomen. 3 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

121 de informateur verschijnt in de tweede kamer 121 Historische en staatsrechtelijke notities De motie-jurgens-mateman Vanaf de jaren zeventig nam het ongenoegen over het feit dat een (in)formateur aan niemand, tenzij aan het staatshoofd, verantwoording verschuldigd was, sterk toe, net als de kritiek op de praktijk dat (in)formateurs wel de pers maar niet de Kamer te woord stonden. Voorstellen om hierin verandering te brengen deed zowel de staatscommissie-biesheuvel (rapport 1984) als de commissie-de Koning (rapport 1993), maar zonder resultaat. In december 1993 probeerden de Kamerleden Jurgens (pvda) en Mateman (cda) het via een motie opnieuw. Die motie werd aangenomen. Beide indieners waren overigens lid van een coalitiefractie. In de motie stelde de Kamer: [ ] dat het wenselijk is om in de adviezen die leiden tot de opdracht welke wordt verstrekt aan informateurs en formateurs tevens op te nemen een termijn, en voorts de verplichting om na afloop van die termijn en bij beëindiging van hun opdracht beschikbaar te zijn voor het geven van inlichtingen aan de Kamer over de werkzaamheden die zij in het kader van hun opdracht hebben vervuld. De wens dat informateurs beschikbaar moesten zijn voor het verschaffen van inlichtingen kwam voort uit de overweging [ ] dat het als een tekort wordt ervaren in onze parlementaire democratie dat de Kamer zelf geen inlichtingen kan vragen aan informateurs in een periode van kabinetsformatie, noch ook aan formateurs voorzover deze niet zelf als minister optreden in een door hen geformeerd kabinet. 4 Een half jaar na aanneming van de motie, in juni 1994, werd voor het eerst een debat met informateurs gehouden. Op verzoek van Rosenmöller (Groen- Links) verschenen na beëindiging van hun werkzaamheden de oud-informateurs Van Aardenne (vvd), Vis (d66) en De Vries (pvda) in de Kamer. Drie jaar later, in 1997, kreeg de inhoud van de motie ook een plaats in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Overigens wijst Bovend Eert erop dat de bepaling in het Reglement strikt genomen overbodig is: Ook zonder haar kan de kamer dienaangaande (in)formateurs uitnodigen. 5 Het andere deel van de motie, het opnemen van een termijn in de adviezen, is nooit uitgevoerd. Moet de informateur zijn opdracht voltooid hebben? Onduidelijkheid ontstond over het tijdstip waarop een informateur kon worden uitgenodigd. Was dat alleen nadat een informateur zijn opdracht had Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

122 122 stap 19 voltooid, en zo ja op welk moment was dat dan precies, of kon het ook gaande de informerende werkzaamheden geschieden? Tijdens de formatie van 1998 verschenen de informateurs Kok, Zalm en Borst in de Kamer terwijl zij hun eindverslag nog niet hadden ingediend, waarop gpv-fractievoorzitter Schutte wees op de strijdigheid met het Reglement van Orde. Het Reglement was eerder dat jaar naar aanleiding van een amendement van de Kamerleden Cornielje (vvd), Schutte (gpv) en Rehwinkel (pvda) zodanig gewijzigd, dat de (in)formateur(s) slechts na afloop van een formatie- of informatieopdracht kon(den) worden uitgenodigd om in de Kamer inlichtingen te verschaffen. De Kamer handelde dus, zo zei Schutte, in strijd met de eigen regels. In oktober 2001 werd op voorstel van het Kamerpresidium de formulering aangescherpt, door de tijdsbepaling na afronding van een opdracht op te nemen in de eerste zin van het desbetreffende artikel. 6 Het leven was niettemin sterker dan de leer. Ook nadien verschenen informateurs in de Kamer vóór de officiële afronding van hun taken, dat wil zeggen: voor de aanbieding van het eindverslag aan de koningin. Tijdens de formatie van 2002 debatteerde informateur Donner, op zijn eigen verzoek, met de Tweede Kamer over het conceptregeerakkoord. En ook bij de volgende twee formaties, die van 2003 en 2007, vond de beraadslaging over het conceptregeerakkoord in de Kamer plaats in aanwezigheid van de nog in functie zijnde informateurs, respectievelijk Hoekstra en Korthals Altes in 2003, en Wijffels in De eindverslagen werden kort na deze Kamerdebatten aan de koningin aangeboden. Waardering van het verschijnen van de informateur in de Kamer Kortmann wijst erop dat de desbetreffende bepaling in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (rvotk art. 139b) een (in)formateur als zodanig natuurlijk nooit [kan] binden, daar het rvotk slechts voor leden van de Kamer geldt. De optredens van informateurs beoordeelt Kortmann als nogal vruchteloze exercities, waar men niet veel wijzer van wordt. 7 Anderen daarentegen menen dat het wel degelijk zinvol is als informateurs in de Tweede Kamer verschijnen. Zo schreef Vis over de eerste keer dat het gebeurde, in juni 1994 Vis zelf was een van de drie informateurs, dat het voor de achterbannen van de onderhandelaars nogal verhelderend moet zijn geweest. En hij vervolgde: Misschien heeft het een emotionele opruiming en verwerking opgeleverd die van gunstige invloed is geweest op het vervolg van de formatie. 8 En Visser, als az-ambtenaar zelf betrokken bij een aantal formaties, meent dat debatten met informateurs goed zijn omdat zij meer inzicht geven in hetgeen er achter de schermen gebeurt tijdens het formatieproces. Volgens hem draagt de mogelijkheid van een Kamerdebat met de informateur bij aan een verantwoord en een te verantwoorden proces. 9 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

123 de informateur verschijnt in de tweede kamer 123 Weer anderen wijzen erop dat het idee wel goed is, maar in de praktijk niet werkt omdat Kamerleden nauwelijks benieuwd zijn naar het procedurele verloop van een formatie. Zij zouden voornamelijk geïnteresseerd zijn in de vraag welke partijen met welk programma gaan proberen een coalitie te vormen, en zouden daarom ook alleen maar elkaar willen bevragen. In het debat van juni 2010 leek dat inderdaad het geval te zijn. Een groot deel van het Kamerdebat handelde over de vraag waarom de optie van een vvd/ pvv/cda-kabinet eigenlijk niet was beproefd. Oud-informateur Rosenthal zat erbij en luisterde ernaar. Waarschijnlijk doelde de fractievoorzitter van GroenLinks, Halsema, op deze bescheiden rol van de voormalige informateur toen zij tijdens haar bijdrage opmerkte dat het wel zo beleefd was ook een vraag aan Rosenthal te stellen. 10 Spelregels tijdens het debat Een informateur mag niet geïnterrumpeerd worden. Bij aanvang van het debat in aanwezigheid van Rosenthal, op 29 juni 2010, wees Kamervoorzitter Verbeet de leden daar met nadruk op. De oud-informateur was immers slechts gekomen om inlichtingen te verschaffen, niet om verantwoording af te leggen. 11 Tijdens debatten waarbij (oud-)informateurs aanwezig zijn, voeren doorgaans de fractievoorzitters het woord; de andere Kamerleden worden niet geacht zich te mengen in zo n gewichtige discussie. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

124 Stap 20 De tweede informateur wordt gevraagd en krijgt een opdracht Huidige praktijk Nadat de verkenner zijn verslag heeft uitgebracht aan het staatshoofd, volgt de benoeming van een volgende informateur. Gebruikelijk is dat de eerste informateur de start van die nieuwe fase al heeft voorbereid. Hij heeft ervoor gezorgd dat de opdracht voor zijn opvolger is geformuleerd en dat er overeenstemming is over wie deze zal uitvoeren. Op deze wijze kan de eerste fase naadloos overgaan in de tweede. In een enkel geval staat de naam van de opvolger zelfs al in het eindverslag. Doet een verkenner het werk meestal alleen, niet ongebruikelijk is dat twee informateurs de werkzaamheden in de volgende fase verrichten. Het werk in deze informatiefase is wezenlijk anders dan in de eerste fase: het aftasten en verkennen is voorbij, nu gaat er echt gebouwd worden. In de opdracht staat vermeld wat er wordt verwacht; de beoogde coalitie, meestal bestaande uit twee of drie partijen, wordt er al in genoemd. De wijze waarop de koningin de informateur(s) ontvangt, is precies dezelfde als bij de eerste informateur. Ook nu weer staat bij de ontvangst de inhoud van de opdracht centraal. En andermaal wordt de definitieve versie van de opdracht pas vastgesteld na overleg met de nieuwe informateur(s) (zie stap 8). Een verschil is wel dat de inhoud van de opdracht doorgaans al is geformuleerd door de voorganger na beraad met de fractievoorzitters. Als dat het geval is, valt er bij de formulering van de opdracht nauwelijks nog werk te doen voor de vicepresident van de Raad van State. Hij is overigens vaak wel aanwezig op het paleis bij de ontvangst van de nieuwe informateur(s). De directeur van het Kabinet der Koningin is er uit hoofde van zijn functie altijd bij. Zodra de opdracht definitief is geformuleerd, geeft hij die door aan de rvd als officieel communiqué van het Kabinet der Koningin. Deze dienst maakt het bericht daarna bekend. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

125 de tweede informateur wordt gevraagd 125 Historische en staatsrechtelijke notities Altijd een politieke keuze In de praktijk bepalen de fractievoorzitters die doorgaan naar de volgende ronde hoeveel informateurs worden voorgedragen. Het is dus altijd een politieke keuze. Over het algemeen spreekt men een lichte voorkeur uit voor slechts één informateur. De reden hiervoor is dat meerdere informateurs ook meer onderhandelingscircuits doen ontstaan. Dat kan een toch al ondoorzichtig proces verder compliceren. Maar om tot een voordracht van slechts één informateur te komen, moet er wel voldoende vertrouwen zijn bij de andere partijen in die ene informateur. Een scherpe partijpolitieke profilering kan daarbij in de weg staan. Al meer dan 25 jaar sinds 1986 is het gebruikelijk dat niet alleen de verkennende informateur maar ook de construerende informateur de politieke kleur heeft van de grootste beoogde coalitiefractie. Het is tevens praktijk dat de voorzitters van de beoogde coalitiefracties bepalen wie wordt voorgedragen als informateur. Deze voordracht neemt de koningin altijd over. Soms hebben betrokken politici daarover achter de schermen een stevig robbertje gevochten. Wat voor persoon heeft men gelet op de politieke omstandigheden nodig? Iemand uit de actieve politiek of juist iemand met enige afstand? Of een combinatie van beide? En is de geprefereerde persoon ook acceptabel voor de andere fracties? Ook de keuze van informateurs voor deze fase kan dus een nogal lastige zijn. Het noemen van de namen van politieke partijen in de opdracht Sinds 1994 is het gebruikelijk om aan de tweede informateur een nogal nauwkeurig omschreven opdracht te geven, die luidt een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van gevolgd door de namen van de beoogde coalitiepartners. 1 Drie recente voorbeelden van zulke opdrachten. In februari 2003 verzocht koningin Beatrix Donner en Leijnse om [ ] gelet op het eindverslag van de informateur [Donner] en de daarin vervatte conclusies, [ ] een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van cda en pvda. 2 In december 2006 verzocht de koningin Wijffels om [ ] gelet op het eindverslag van de informateur [Hoekstra] en de daarin vervatte conclusies, [ ] een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van cda, pvda en ChristenUnie. 3 En in juli 2010 verzocht het staatshoofd Rosenthal en Wallage om [ ] gelet op het eindverslag van de informateur [Tjeenk Willink] en de daarin vervatte conclusies, [ ] een onderzoek in te stellen naar de mogelijkheid van de spoedige totstandkoming van een kabinet van vvd, pvda, d66 en GroenLinks. 4 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

126 126 stap 20 De tweede fase laat een gevarieerd beeld zien De verkennende fases in formaties vertonen nogal wat uiterlijke overeenkomsten; de daaropvolgende onderhandelingsfases daarentegen variëren in grote mate, vooral wat betreft type en aantal van informateurs. Sterker nog, van de zeven formaties uit de laatste twintig jaar 5 is geen enkele wat dat betreft gelijk aan de andere. In 1989 werd Lubbers informateur; hij was op dat moment demissionair minister-president en zou aansluitend ook de formateur van zijn derde kabinet worden. Bij de formaties van de Paarse kabinetten was, in de eerste ronde na de verkennende fase, steeds sprake van een trio, maar met grote verschillen. In 1994 stonden de drie informateurs op enige afstand van de politiek (De Vries was hoofddirecteur van de vng, Van Aardenne was oud-minister en Vis was lid van de Eerste Kamer), terwijl in 1998 de drie informateurs afkomstig waren uit het zittende kabinet (demissionair premier Kok en de demissionaire ministers Borst en Zalm). In 2003 was sprake van twee informateurs, van wie er een tot de politieke insiders werd gerekend (demissionair minister Donner) en een op wat meer afstand stond (Eerste Kamerlid en voorzitter van de hbo-raad Leijnse). En in 2006 was er weer sprake van één informateur en wel iemand met de nodige afstand tot de politiek, Wijffels, die bewindvoerder was bij de Wereldbank te Washington. Kortom, noch van het aantal noch van het type informateur dat de onderhandelingen over een nieuw kabinet gaat leiden, valt op basis van het recente verleden iets algemeens te zeggen. Het enige wat sinds 1986 vaststaat, is de politieke kleur: komt er één informateur, dan behoort deze de partij toe met de meeste zetels in de Tweede Kamer; komen er twee, dan behoort de eerste informateur tot de partij die de grootste fractie heeft (van de partijen die gaan meedingen naar regeringsdeelname) en de tweede informateur tot de op een na grootste fractie; en komen er drie, dan behoren ze allemaal tot de politieke partijen die gaan proberen een kabinet te vormen. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

127 Stap 21 Het Bureau Formatie en de persconferentie Huidige praktijk Indien de zojuist benoemde informateur niet dezelfde persoon is als die in de eerste fase, zal hij direct na zijn benoeming kennismaken met de ambtenaren van het Bureau Formatie (zie stap 9). Ook deze informateur begint zijn werkzaamheden met een persconferentie (zie stap 10). Historische en staatsrechtelijke notities Volgorde van de stappen Het zal geen verwondering wekken dat niet alle stappen precies in de volgorde verlopen zoals geschetst. Zo vond het Kamerdebat met oud-informateur/ verkenner Rosenthal pas plaats op 29 juni 2010, drie dagen na de benoeming van de volgende informateur, Tjeenk Willink. Ook is het voorgekomen dat een gepolste maar nog niet benoemde informateur al even op zijn mogelijk nieuwe werkplek ging kijken en ook al kennismaakte met de leden van het Bureau Formatie. Dit gebeurde in december De ophanden zijnde benoeming van Wijffels tot informateur was kennelijk al zo zeker dat het bezoek aan de koningin niet behoefde te worden afgewacht. Overigens vonden beide gebeurtenissen plaats op één dag. 1 Het gebeurt wel vaker dat op één dag meerdere stappen plaatsvinden. Zo vonden op 20 december 2006 in totaal wel vier stappen plaats: 1) Wijffels maakte (informeel) kennis met het Bureau Formatie; 2) Wijffels werd ontvangen door de koningin, hij aanvaardde de opdracht en was daarmee informateur; 3) hij gaf zijn eerste persconferentie en 4) hij had overleg met de vorige informateur, Hoekstra. Daarnaast ontving hij die dag ook nog informeel demissionair minister-president (en partijgenoot) Balkenende. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

128 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, Sta p 22 De informateur spreekt met zijn voorganger Huidige praktijk Het eerste gesprek voert de informateur (of voeren de informateurs) met de voorganger. Historische en staatsrechtelijke notities Weliswaar heeft de voorgaande informateur altijd een eindverslag geschreven en, sinds de jaren zeventig, een persconferentie gegeven, en soms ook, sinds medio jaren negentig, in de Tweede Kamer nadere informatie verschaft, maar daarmee is uiteraard nog niet alles gezegd over wat zich heeft voor- Formateur De Kort wordt bij hem thuis in Ulvenhout bijgepraat door oud-informateur Romme, juni [Spaarnestad] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

129 de informateur spreekt met zijn voorganger Informateurs Rosenthal en Wallage spreken met hun voorganger, oud-informateur Tjeenk Willink, juli [rvd/erik Maas] gedaan. Zaken die vooralsnog geheim moeten blijven maar wel van belang zijn voor de tweede informateur, deelt de eerste informateur zijn opvolger(s) vertrouwelijk mee in dat eerste gesprek. Het kan gaan over gevoelige dossiers of over gevoeligheden tussen betrokken partijen of fractievoorzitters. Vast en zeker heeft de oud-informateur ook enkele tips voor de nieuwe; het is ook een vorm van collegialiteit en hoffelijkheid om zo n gesprek te voeren. Zodoende gaat de ene fase vloeiend over in de andere. Van Kemenade, die tijdens de kabinetsformatie van 1982 als eerste informateur optrad, noteerde in zijn memoires: Op vrijdag 1 oktober neem ik afscheid van het Torentje en van de medewerkers. Ik spreek met Den Uyl [pvda-fractievoorzitter] over het advies van de fractie aan de Koningin en ruim mijn spullen op. s Middags wordt Scholten tot informateur benoemd, die ik s avonds bij hem thuis bezoek om de benodigde informatie door te geven. 1 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

130 Stap 23 De Tweede Kamer krijgt niet alle gevraagde stukken Huidige praktijk Ook de tweede informateur stuurt zijn opdracht naar de Kamer. Zoals we onder stap 11 zagen, laat de eerste informateur zijn opdracht vergezeld gaan van de adviezen die alle fractievoorzitters naar aanleiding van de verkiezingsuitslag aan het staatshoofd hebben uitgebracht. Als de koningin na de eerste ronde opnieuw consultaties heeft gehouden met (een deel van) de fractievoorzitters, is het gebruikelijk dat de tweede informateur deze uitgebrachte adviezen eveneens naar de Kamer zendt. Daarnaast geldt ook voor de tweede informateur dat hij, gaande het proces, nog andere stukken naar de Kamer stuurt, op eigen initiatief of op verzoek van de Kamer. Hij kan echter ook weigeren om de gevraagde informatie te verstrekken. Het is immers, zoals al vermeld, de informateur die bepaalt of hij al dan niet aan een verzoek van de Kamer tegemoetkomt. Historische en staatsrechtelijke notities De Kamer vraagt tevergeefs om bepaalde stukken De informateurs Donner (cda) en Leijnse (pvda) waren een week aan de slag toen Vos (GroenLinks) op 11 februari 2003, tijdens een ordedebat, voor de tweede maal aan demissionair minister Hoogervorst van Economische Zaken om toezending van de cec-notitie (zie stap 1) verzocht. Deze notitie had Hoogervorst op 30 januari aan toenmalig informateur/verkenner Donner gestuurd. 1 De eerste keer dat Vos erom had verzocht, was een week daarvoor geweest. Zij had dat toen zowel aan Donner als aan het kabinet gevraagd, maar kreeg nul op het rekest. Haar argumentatie om het opnieuw te proberen luidde: Het advies speelt inmiddels publiekelijk een rol in de lopende formatie en is in ieder geval bekend bij de fracties van de Partij van de Arbeid en het cda. Ik vind eerlijk gezegd dat deze Kamer als geheel recht heeft op die informatie van het kabinet. 2 Op 14 februari berichtte Hoogervorst per brief aan de Kamer dat hij zich hierover had verstaan met de informateur. 3 Deze Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

131 de tweede kamer krijgt niet alle gevraagde stukken 131 had geantwoord die notitie niet aan de Kamer ter hand te stellen omdat hij zich wilde houden aan de spelregels die hij heeft voorgelegd aan de Tweede Kamer : Het is gebruikelijk dat de (in)formateur de stukken die hem in het kader van de formatie bereiken na afronding van de formatie openbaar maakt. Achtergrond van deze lijn is dat dergelijke documenten behoren tot het geheel van de (in)formatie waarmee de opvolgende (in)formateur(s) hun opdracht vervullen respectievelijk zijn opdracht vervult. Daarmee moeten zij respectievelijk moet hij naar eigen inzicht en in alle onafhankelijkheid kunnen omgaan. Het tijdens de (in)formatie openbaar maken van delen van het formatie dossier zou een inbreuk maken op de hiervoor aangegeven positie van de (op)volgende (in)formateurs en op het proces van kabinetsformatie als zodanig. 4 Dit betekende dus dat de gevraagde informatie pas ter beschikking zou worden gesteld nadat de gehele formatie zou zijn afgerond. Bedoelde notitie werd overigens wel ter kennisname verzonden aan alle demissionaire ministers. 5 Twee maanden later, op 8 april 2003 Donner en Leijnse waren nog steeds met hun informatiepoging bezig, werd opnieuw vanuit de Kamer om formatiestukken gevraagd. Ditmaal door vvd-fractievoorzitter Zalm, die had vernomen dat de poging een cda/pvda-kabinet te formeren niet voorspoedig verliep: Uit berichten van de media blijkt dat er wat problemen zijn bij de kabinetsformatie en dat wij niet moeten uitsluiten dat het vandaag nog ploft. Daarop anticiperend vraag ik u [de Kamervoorzitter] of u er in dat geval voor kunt zorgen dat het materiaal dat naar het cpb is gestuurd en dat is teruggekomen, alsmede hetgeen daarna door de informateurs op tafel is gelegd, ons ter beschikking wordt gesteld. Wij kunnen ons dan namelijk een oordeel vormen over het verloop van de informatie. [ ] Allereerst wil ik graag informatie van de informateurs dan wel de desbetreffende fractievoorzitters over de kabinetsformatie, als die mislukt. Aangezien informateurs zich wel eens willen verschuilen, vraag ik dit ook aan beide fractievoorzitters van de onderhandelende partijen. 6 Vier dagen later lieten de informateurs de voorzitter van de Kamer per brief weten dat zij niet op dat verzoek zouden ingaan. De informatiepoging van cda en pvda was intussen, op 10 april, inderdaad gestrand. De brief waarin de informateurs de Kamer meedeelden niet op het verzoek van Zalm te zullen ingaan, bevatte tevens hun eindverslag aan de koningin. Uit de brief: Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

132 132 stap 23 De besprekingen in het kader van een informatie hebben naar hun aard een vertrouwelijk karakter. Om een vrije gedachtenwisseling tussen partijen tijdens de informatie mogelijk te maken, moeten zij er van uit kunnen gaan dat bouwstenen en verkenningen voor de onderhandelingen die geen onderdeel uitmaken van het definitieve regeerakkoord, vertrouwelijk blijven. Het is dan ook goed gebruik dat alleen het eindresultaat van de onderhandelingen die leiden tot de vorming van een kabinet, na afloop van de formatie openbaar gemaakt wordt, alsmede een beperkt aantal stukken die direct voor dat eindresultaat relevant zijn. Nu deze fase van de informatie niet geleid heeft tot een akkoord tussen partijen zijn er geen stukken die als definitief onderhandelingsresultaat kunnen worden aangemerkt. Alle in de besprekingen gebruikte stukken geven slechts partiële informatie over het verloop van de onderhandelingen, zonder dat partijen zich aan de inhoud verbonden hebben. Dat geldt ook voor de stukken waar de heer Zalm om vraagt. Wij zullen daarom niet aan dit verlangen tegemoet komen. 7 Zie over de juridische aspecten van openbaarheid van formatiestukken de paragraaf De Wet openbaarheid van bestuur (de Wob) in stap 28. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

133 Stap 24 De kern van de fase van het onderhandelen: het perspectief van de informateur Huidige praktijk De opdracht aan de informateur Meestal luidt de opdracht aan de tweede informateur te onderzoeken wat de mogelijkheid is om binnen afzienbare tijd een kabinet van een bepaalde samenstelling te vormen. Het informateurswerk in deze fase van de kabinetsformatie bestaat uit het leidinggeven aan het proces waarin een aantal fractievoorzitters probeert het eens te worden over de voorwaarden waarop zij kunnen samenwerken. Dit proces wordt beheerst door twee basisvragen. In de eerste plaats de vraag van vertrouwen: hebben of krijgen de beoogde coalitiepartners voldoende vertrouwen in elkaar om het avontuur aan te gaan? Bestaat of ontstaat er tijdens het proces voldoende chemie tussen de hoofdrolspelers? De tweede vraag betreft de inhoud van het toekomstige werk: kunnen zij het eens worden over het beleid voor de komende jaren? Met andere woorden: kunnen zij het eens worden over een regeerakkoord? Construeren De essentie van de fase van het onderhandelen is construeren : partijen zover krijgen dat zij met elkaar in een kabinet durven stappen. Daarmee lijkt deze fase tegenovergesteld te zijn aan de eerste. Dat is echter niet altijd het geval. Ook de construerende fase kan uiteindelijk als resultaat hebben dat er, evenals in de verkennende fase, fracties moeten afvallen. Dat gebeurt als de poging misloopt en duidelijk wordt dat (ook) deze combinatie van de doorgaans vele mogelijkheden die er in theorie zijn in de praktijk (nog) niet haalbaar is. Werkwijze van de informateur Een informateur kan op vele manieren zijn doel trachten te bereiken. Zo kan zijn voorkeur ernaar uitgaan om meteen aan de hand van concrete voorstellen te onderhandelen, maar ook kan hij beginnen met een open discussie, bijvoorbeeld over de vraag waar de betrokken partijen willen dat het land naartoe gaat de komende jaren. Een informateur zal zich vrijwel steeds ook laten inspireren door de voorafgaande formatie. Welke lessen kunnen daar- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

134 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, 134 sta p 24 uit worden geleerd? Zoals betrokkenen bij formaties stellen: een nieuwe formatie begint altijd met de vorige. Historische en staatsrechtelijke notities Een informateur kan niet mislukken Een informateur kan in de uitvoering van zijn opdracht nooit mislukken. Die luidt immers te onderzoeken of een bepaalde coalitie al dan niet mogelijk is. Toch wordt in het gewone spraakgebruik wel gerept van slagen en mislukken van informateurs. Wanneer de informateur in zijn opdracht slaagt, ligt er aan het eind van deze fase een regeerakkoord en bestaat er waarschijnlijk voldoende vertrouwen bij de verschillende partijen om met elkaar in zee te gaan. Rol van de informateur Informateurs hebben in het verleden op verschillende wijzen hun opdracht uitgevoerd, afhankelijk van onder meer de omschrijving van de opdracht, de politieke context en de aanpak die bij hun persoon paste. Doorgaans wordt van informateurs aan de ene kant verwacht dat zij leidinggeven aan het proces, maar aan de andere kant dat zij ook weer niet al te dominant zijn. Sommigen van hen hebben een zwaar stempel op de formatie gedrukt (Burger in 1973), enkelen wisten niet van ophouden (Lieftinck in 1956), en De drie informateurs Borst, Kok en Zalm wachten in de Gravenkamer op de onderhandelaars van pvda, vvd en d66, mei [Roel Rozenburg] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

135 het perspectief van de informateur 135 weer anderen toonden volgens sommige partijen gebrek aan initiatief (Schmelzer in 1965). 1 Informateurs zijn wel vergeleken met notarissen, makelaars en boekhouders. 2 Hieronder worden enkele voorbeelden gegeven van de verschillende werkwijzen. Hoe de informateurs ook te werk gingen, altijd was daar het gegeven dat uiteindelijk niet zij maar de onderhandelende politici de uitkomst bepaalden. Bij gebrek aan politieke wil kan geen enkele informateur, hoe deskundig ook, slagen. Of zoals Beel tijdens de formatie van 1963 in zijn dagboek noteerde over een gesprek met de koningin: Ik [ ] zei dat een informatie slechts zin had, bijaldien de informateur zou kunnen rekenen op de volle medewerking van de fractievoorzitters. 3 Werkwijzen van informateurs van langer geleden De wijze waarop Romme in 1963 zijn opdracht uitvoerde, kan bijzonder worden genoemd. Die opdracht luidde: een onderzoek in te stellen, gelet op de uitslag van de verkiezingen, naar de mogelijkheden van de vorming van een Kabinet, dat zich verzekerd kan achten van een zo breed mogelijke steun in het parlement. Romme ging met behulp van een grote hoeveelheid ingewonnen gegevens (partijprogramma s en departementale nota s) en gesprekken met zowel de demissionaire ministers als de fractievoorzitters op zoek naar de politiek controversiële punten, die hij omwerkte tot Bouwstenen voor een regeringsprogram. In totaal ging het om 38 bouwstenen. Aan het einde van zijn werkzaamheden was er echter nog geen duidelijkheid over de coalitiekeuze. Zelfs een vijfpartijenkabinet behoorde nog tot de mogelijkheden, al wilde geen van de fracties dat. Wel had Romme veel programmatisch voorwerk verricht, waarop (formateur) De Kort en (informateur) Beel konden voortbouwen. 4 Begin jaren zeventig vielen informateurs op door de vrijmoedige wijze waarop zij met de pers omgingen. Dat was nog nooit vertoond. De historicus Bosmans schrijft over de ontwapenende openhartigheid waarmee in 1971 informateur Steenkamp in een tot dan toe ongekende mate zelf de buitenwereld informeert over de vorderingen in de formatie. 5 Twee jaar later ging Burger, tijdens de formatie 1972/1973 behalve informateur ook formateur, nog verder. Opnieuw Bosmans: Burger houdt er de eigenaardige, maar effectieve methode op na niet alleen achter gesloten deuren, maar ook via het medium van de publiciteit te onderhandelen. Hij voert een drukke correspondentie met de fractievoorzitters en met de regelmaat van de klok laat hij in- en uitgaande brieven publiceren en dan blijkt dat zijn eigen brieven niet bepaald in opgepoetste taal zijn geschreven. Het is voor de politici wennen aan dit formeren op straat. Iedereen komt nu te weten hoe zij binnenskamers met elkaar omgaan, maar bovendien Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

136 136 stap 24 wordt het hun door Burgers strategie moeilijk gemaakt al te snel terug te krabbelen van eenmaal ingenomen posities. 6 De openheid waarmee informateurs in de jaren zeventig te werk gingen, hield zowel verband met de tijdgeest, waarin sprake was van een toenemende roep om openbaarheid van bestuur, als met de politieke omstandigheden. Door de gepolariseerde verhoudingen was het lastig formeren. Volgens Vis bestaat er een direct verband tussen openbaarheid en complexe formaties. Als zich direct na verkiezingen een meerderheidscoalitie aftekent die door betrokken partijen ook gewenst is, dan kunnen die partijen onmiddellijk aan de slag, in de geprefereerde beslotenheid. Als een coalitie echter niet voor de hand ligt, zal aan de achterban moeten worden uitgelegd waarom wel voor de ene en niet voor de andere partner is gekozen. Vis: De geschiedenis van de kabinetsformaties leert dat het juist de uitsplitsingsfase is die openbaarheid oplevert. [ ] Doet zich in een formatie geen uitsplitsingsprobleem voor omdat de uitslag richtinggevend is dan vervalt tevens een belangrijk openbaarheidsmotief. 7 In 1982 koos informateur Scholten voor weer een nieuwe werkwijze. In overleg met de onderhandelaars besloot hij de programmatische onderhandelingen te laten voorbereiden in twee werkgroepen, elk samengesteld uit drie cda ers en drie vvd ers. De ene groep ging aan de slag met het financieel-economische beleid, de andere met het welzijnsbeleid. De werkgroepen rapporteerden aan de betrokken fractievoorzitters en droegen grote delen van het regeerakkoord aan. Scholten hoopte met zijn werkwijze de binding van de coalitiefracties aan het eindresultaat te vergroten en te profiteren van de kennis van fractiespecialisten. 8 Het was niet voor het eerst dat tijdens een formatie met werkgroepen werd gewerkt. Ook in 1971 was dat bijvoorbeeld al voorgekomen, maar nieuw was de omvang waarmee het gebeurde. Ook bij latere formaties is dit middel weer ingezet, bijvoorbeeld tijdens de formaties van 1986, 1998 en Tijdens de formatie van 1994 werd op een gegeven moment, na twee maanden en vier rondes, voor een methode gekozen die te vergelijken is met die van Romme in Begin juli verstrekte koningin Beatrix aan Kok (pvda) de opdracht om een regeringsprogramma op hoofdlijnen op te stellen, waarna de coalitie op basis daarvan zou worden samengesteld. Kok trok zich met minimale ambtelijke ondersteuning terug om het gevraagde programma te schrijven. Dat werd vervolgens voorgelegd aan pvda, cda, vvd en d66. Uiteindelijk viel het cda af waarna het eerste Paarse kabinet werd gevormd. 10 Werkwijzen van informateurs uit het recente verleden Hoe werkten de informateurs gedurende de laatste drie formaties? In 2003 werd afgesproken dat de onderhandelingen uitsluitend zouden plaatsvinden Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

137 het perspectief van de informateur 137 aan de tafel van de informateurs. Er werden dus geen werkgroepen ingesteld om op deelonderwerpen compromissen voor te bereiden, zoals in het verleden wel was voorgekomen (zie hierboven). Voorts besloten de fractievoorzitters van cda en pvda dat zij het meest heikele inhoudelijke punt van die formatie, 11 de omvang en de inhoud van de noodzakelijke bezuinigingen, voorlopig zouden laten rusten. Zij zouden eerst proberen het over gemakkelijker onderwerpen eens te worden; daarna zou pas het financiële kader ter tafel komen. Deze methode van onderhandelen werd de puntzakmethode genoemd. Er werden echter geen afspraken gemaakt over de deelnemers aan tafel. De twee fractievoorzitters kozen voor een nogal verschillende aanpak. Balkenende (cda) nam steeds een vaste compagnon mee secondant Verhagen terwijl Bos (pvda) zich door steeds wisselende fractiespecialisten liet vergezellen, afhankelijk van het geagendeerde onderwerp. Vormde bijvoorbeeld financiën het gespreksonderwerp, dan ging Crone mee naar de onderhandelingstafel; stond een onderwerp geagendeerd op het terrein van sociale zaken, dan werd Bos door Bussemaker vergezeld. 12 Ook wat betreft de omgang met de pers was er in 2003 geen sprake van een eensgezinde lijn. Aan het begin van de onderhandelingsfase tijdens de formatie van 2006/2007 besloten informateur Wijffels en de drie fractievoorzitters Balkenende, Bos en Rouvoet te beginnen met een heisessie op een geheime locatie. Gekozen werd voor het Friese Beetsterzwaag. Daar zouden zij in alle rust, ver weg van de hectiek van het Haagse Binnenhof, brainstormen over enkele grote vraagstukken. Pas later zouden zij, ten behoeve van het regeerakkoord, aan de concrete onderwerpen beginnen. Voorts spraken zij af om voor de gehele formatieperiode in vaste tweetallen te werken elke fractievoorzitter met zijn vaste secondant en om zoveel mogelijk rust in de onderhandelingen te bewaren. Bij dit laatste hadden zij onder meer een vast vergaderritme op het oog alsmede een geregisseerde omgang met de pers. Na een aantal dagen in Beetsterzwaag te hebben doorgebracht, keerden zij terug naar Den Haag om in de ambtswoning van de minister-president, het Catshuis, verder te onderhandelen. Demissionair premier Balkenende was een van de onderhandelaars; daarom was het mogelijk het Catshuis als vergaderruimte te gebruiken. In juli 2010 zaten, weer op de vertrouwde plek op het Binnenhof, onder leiding van de informateurs Rosenthal en Wallage vier fractievoorzitters aan tafel: Rutte (vvd), Cohen (pvda), Pechtold (d66) en Halsema (GroenLinks). Zij hadden afgesproken om ten overstaan van de pers radiostilte te betrachten. Rutte adviseerde de op nieuws wachtende journalisten dan ook: U kunt op vakantie. Het kabinet dat de onderhandelende fracties in elkaar trachtten te zetten, een zogeheten Paars Plus kabinet, wilden zij in een meer dualistische verhouding tot de Tweede Kamer laten opereren dan lange tijd gebruikelijk was geweest. Met het oog daarop namen de onderhandelaars Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

138 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, 138 sta p 24 Zittend van links naar rechts: Rutte, Halsema en Cohen, staand: Pechtold, juli [Piet Musterd]. zich voor een kort regeerakkoord te schrijven; men hoefde het nog niet over alle dossiers eens te zijn. Ondanks de afgekondigde radiostilte, waaraan de deelnemers aan de formatie zich ook redelijk strikt hielden, waren de onderhandelende fractievoorzitters wel zichtbaar voor pers en burgers. Zo aten zij tijdens pauzes weleens een ijsje op het Binnenhof. Een enkele keer vergaderden zij op een geheime locatie: in het Johan de Witthuis aan de nabijgelegen Kneuterdijk.13 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

139 Stap 25 De kern van de fase van het onderhandelen: het perspectief van de onderhandelaars Huidige praktijk Aan tafel bij de informateur De onderhandelaars zijn de vertegenwoordigers van de aspirant-coalitiefracties. Vrijwel steeds zijn dat de voorzitters van deze fracties. Al dan niet vergezeld van een tweede man of vrouw de secondant vergaderen zij onder leiding van een informateur over de vorming van een kabinet waaraan zij mogelijk zullen deelnemen. In de praktijk betekent dit doorgaans dat zij praten over een gezamenlijke beleidsagenda voor de komende vier jaar. Daar de verkiezingsprogramma s en de verkiezingsbeloftes van de aanzittende partijen niet eensluidend zijn, komt dit neer op lang en intensief vergaderen. Het onderhandelen neemt dan ook het grootste deel van het formatieproces in beslag. Het doel ervan is om het al pratend eens zien te worden over een regeerakkoord. Achter gesloten deuren. De onderhandelaars van cda (Verhagen en Balkenende), vvd (Zalm) en d66 (Bakker en Dittrich) in bespreking met de informateurs Korthals Altes en Hoekstra, mei Staand: rvddirecteur Van der Wulp. [anp] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

140 140 stap 25 Werkwijze van de onderhandelaars De onderhandelaars werken op verschillende manieren. Sommige stellen een formatieteam samen, bestaande uit vooraanstaande fractieleden, mogelijk aangevuld met andere prominente partijleden, andere handelen meer naar bevind van zaken. Sommige prefereren het een vaste secondant mee te nemen naar de onderhandelingen, andere nemen afhankelijk van het gespreksonderwerp de fractiespecialist mee. Betrokkenheid van fractie en partij Slechts een klein aantal fractieleden is dagelijks betrokken bij de onderhandelingen. Hoe de voltallige fractie wordt geïnformeerd over het verloop ervan, varieert. Soms is een fractievoorzitter beducht voor lekken, en informeert hij minimaal. Vaker vindt een voorzitter het van belang zijn fractie bij het proces te betrekken vanuit de gedachte dat de fractie uiteindelijk ook akkoord moet gaan met het onderhandelingsresultaat. Ook de partij wordt geïnformeerd; in ieder geval het bestuur, maar op gezette tijden ook de leden. Dit laatste geschiedt in de vorm van partijraden, partijcongressen en daarbij wel via meer informele sessies. Historische en staatsrechtelijke notities Uit het dagboek van Bolkestein Tijdens de formatie van 1998 hield vvd-onderhandelaar Bolkestein een voor publicatie bedoeld dagboek bij. Op 14 mei noteerde hij over de programbesprekingen, tussen pvda, vvd en d66: s Middags van twee tot halfvijf de eerste onderhandelingssessie à six. We bespraken ja, waar hadden wij het eigenlijk over? Over hoe we met elkaar zouden omgaan en zo. En een kleine week later, op 20 mei: Vandaag twee sessies: van halftien tot twaalf uur s ochtends en van drie tot zes s middags. We praten over staatsrechtelijke onderwerpen: dualisering van het gemeentelijk bestuur, verkozen burgemeester, kiesstelsel, correctief referendum. Verder over de reorganisatie van het binnenlands bestuur. Thom [de Graaf, d66-onderhandelaar] zegt dat als het correctief referendum niet in tweede lezing door de Eerste Kamer wordt aanvaard, d66 uit de coalitie verdwijnt. Hij wil dat ook zo in het regeerakkoord opgenomen zien. Op dat dreigement zijn we niet serieus ingegaan. Het is wat vroeg om te dreigen. Ruim een maand later, op 25 juni: Drie sessies. We spreken lang over het financiële kader, over belastingen en over het rapport van de werkgroep Werk Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

141 het perspectief van de onderhandelaars 141 en Inkomen. Alles wat Jacques [Wallage, pvda-onderhandelaar] zegt, dient ertoe meer geld uit te geven. De pvda leert het nooit. 1 Onderhandelen achter gesloten deuren De essentie van onderhandelen over de vorming van een nieuw kabinet wijkt niet af van die van onderhandelen over welke andere zaak dan ook. Staatsrechtsgeleerde Vis formuleerde het aldus: Net als iedere andere onderhandelaar houdt ook de politieke onderhandelaar zijn uiteindelijke bedoelingen voor zich. [ ] Kortom: de politieke onderhandelaar heeft een broertje dood aan openbaarheid, want openbaarheid betekent dat iedereen over zijn schouders meekijkt en duidelijk ziet wat de sterke en zwakke kaarten zijn. 2 Van Kemenade in zijn memoires: [H]et is onontkoombaar dat de verkenning van mogelijke coalities of de onderhandeling tussen coalitiepartners over een regeerakkoord zich niet in de openbaarheid zal voltrekken. [ ] Het gaat immers om een gevoelig proces van aftasten van machtsverhoudingen en van uitruil van programmapunten, waarin men zich niet kan permitteren alle kaarten op tafel te leggen. 3 Onderhandelen over een nieuw kabinet in het verleden De geschiedenis laat zien dat er veel manieren zijn waarop onderhandelaars trachten hun doelen te bereiken alsook dat onderhandelen over een nieuw programma en een nieuw kabinet doorgaans geen eenvoudige opgave is. Zo schreef een enigszins aangeslagen Beel op 14 augustus 1952 in zijn formatiedagboek over de op dat moment zeven weken gaande zijnde formatie: Wanneer ik nu naga welke manipulaties nodig blijken te zijn om tot een nieuw kabinet te geraken en hoezeer overwegingen ontleend aan het partijbelang daarbij prevaleren, dan is dit alles zeer teleurstellend. 4 De formatie van vier jaar later verliep evenmin soepel. Zij duurde al meer dan drie maanden toen ook de vijfde (in)formateur mislukte. De twee grote partijen waren op dat moment de pvda, met vijftig zetels in de Tweede Kamer, en de kvp, met 49 zetels. Deze rooms-rode tandem zat al sinds 1946 onafgebroken in kabinetten. Maar het werd steeds lastiger het eens te worden. Na weer een ronde algemene consultaties door koningin Juliana weigerde pvda-leider Drees een formateurschap omdat hij niet het risico wilde lopen nog een keer te mislukken. Partijgenoot en onderhandelaar Burger zou informateur moeten worden. Maar eerst moest deze nog naar Parijs voor een vergadering van het comité-monnet, een door de Fransman Monnet opgerichte groepering van vooraanstaande politici en wetenschappers Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

142 142 stap 25 ter bevordering van de Europese samenwerking. Op die bijeenkomst was ook kvp-leider (en onderhandelaar) Romme aanwezig. Duynstee schrijft hierover in zijn geschiedenis van de kabinetsformaties uit de periode : Toen Burger en Romme op donderdag 20 september 1956 gezamenlijk uit Parijs terugkeerden bleek de kloof goeddeels reeds overbrugd. De gedachte was gerezen van een modus vivendi over de bezitsvorming. [ ] Waarschijnlijk is het hierbij niet gebleven. Ook de zetelverdeling schijnt in Parijs besproken te zijn. 5 Daarna ging het snel. Drie weken later trad Drees vierde kabinet aan, bestaande uit bewindslieden van pvda, kvp, arp en chu. In 1965 verliepen de besprekingen tijdens de formatie van het kabinet- Cals allerminst voorspoedig als gevolg van een reeks van misverstanden tussen formateur Cals en onderhandelaar Beernink (chu). Volgens Duynstee waren de verschillen in de standpunten tussen beide heren meer van psychologische dan van zakelijke aard. Voor Duynstee stond het vast [ ] dat menselijk gezien de beide gesprekspartners elkaar niet lagen, aan de ene kant een bekwaam en handig jurist, volbloed Limburger, met veel flux de bouche, aan de andere kant een kundige, wat stugge Hollander, wiens ambities satisfactie vinden in een voortreffelijke ambtsvervulling als gemeentesecretaris van Rijswijk [ ]. Volgens Duynstee waren Cals en Beernink typische representanten van respectievelijk mensen bezuiden en mensen boven de Moerdijk. 6 In de jaren zeventig werd als gevolg van de door links gepropageerde polarisatiestrategie het formeren lastiger. Duurrecords werden gebroken: ruim vijf maanden in 1972/1973 en bijna zeven maanden in Laatstgenoemd record staat tot op de huidige dag. Zowel (in)formateurs als onderhandelaars namen hun toevlucht tot onconventionele methodes, dankbaar gebruikmakend van het gebrek aan formele regels inzake formaties. Geheime onderhandelingen van fractievoorzitters zonder informateur, voor Nederland ongebruikelijke minderheidskabinetten en vijfpartijenkabinetten, onderhandelingen van (in)formateurs met bepaalde partijrepresentanten zonder fractievoorzitters er werd van alles voorgesteld en uitgeprobeerd. 7 Tijdens deze formatie werden de onderhandelaars vergezeld door secondanten ; dat was tot dan geen gebruik. Toen Den Uyl op 28 juli 1977, aan het begin van zijn tweede formatiepoging, procedurele afspraken maakte met de onderhandelaars van pvda, cda en d 66, lieten dezen zich vergezellen door financieel-economische specialisten: Van Thijn door Dolman, Van Agt door Peijnenburg en Terlouw door Nypels. Van Agt beweerde dat hij de specialistische bijstand nodig had in de gesprekken met de op dit punt soms zo vindingrijke formateur. 8 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

143 het perspectief van de onderhandelaars 143 Later in 1985 zei minister-president Lubbers dat hij voorstander was van een rechtstreeks formateurschap, dus zonder omwegen via een informateur. Hij zei dat in een reactie op het kort daarvoor verschenen rapport van de staatscommissie-biesheuvel, waarin onder meer voorstellen stonden ter verbetering van de kabinetsformatie (zie stap 19). Lubbers wilde dat om te komen tot de doorbraak van een fout gebruik [ ] namelijk het tijdens een formatie te lang bezig zijn met tactische manoeuvres oftewel ingewikkeldheden die niet tot een doel leiden. 9 Uiteraard zijn er ook voorbeelden te geven van soepel(er) verlopende onderhandelingen, zoals die tussen cda en vvd (Van Agt en Wiegel) in 1977, tussen cda, vvd en d66 (Balkenende, Zalm en Dittrich) in 2003 en tussen cda, pvda en ChristenUnie in Wat de laatste formatie betreft: oudcda-kamerlid Faber, die de onderhandelingen op de voet volgde en verschillende bijeenkomsten van de ChristenUnie mocht bijwonen, noteerde begin januari 2007: De verhouding tussen Bos en Rouvoet is in Beetsterzwaag geoptimaliseerd. Balkenende, Bos en Rouvoet willen alle drie graag regeren. Gaandeweg ontstaat er een sfeer van: Dit moeten we gewoon doen. 10 Betrokkenheid van fracties en formatieteams De vragen in hoeverre en op welke manier de fracties van de onderhandelende partijen worden betrokken bij de formatie, zijn in de geschiedenis uiteenlopend beantwoord. Drees bijvoorbeeld meende dat fractieleiders een onderhandelingsmandaat van hun fracties moesten krijgen zodat zij de handen geheel vrij zouden hebben. Zo zei hij in 1955: Naar mijn gevoel wordt het echter zeer bezwaarlijk, als de leiders van elk der fracties om hun medewerking toe te zeggen, dan weer instemming moeten hebben van de fractie over het program, over de verdeling van de portefeuilles, over te benoemen personen. 11 Drees vreesde dat ten gevolge van voortdurende ruggespraak formaties onmatig lang zouden gaan duren. In de eindfase van de kabinetsformatie van 1956 verzocht hij als formateur de betrokken fractieleiders dan ook het definitief overeengekomen regeringsprogram niet aan de orde te stellen in de fracties. De onderhandelaars namens de kvp en de arp, Romme en Zijlstra, behielden zich echter het recht voor zulks toch te doen. 12 Romme belegde inderdaad een fractievergadering over het program. In 1963 kwam Rommes opvolger De Kort in de problemen toen hij naar de mening van de fractie te grote concessies had gedaan tijdens besprekingen over het regeerakkoord. De fractie stuurde hem terug naar de onderhandelingstafel. 13 Vanaf de jaren zestig is het gebruik dat fracties ten minste op een aantal momenten worden betrokken bij de formatie waaraan hun voorzitters actief meedoen. In ieder geval krijgen de fractieleden inzage in het conceptregeerakkoord, vlak voor het definitieve jawoord dus, en afhankelijk van partij en fractie ook nog op andere momenten. Informateur Steenkamp bemerkte in Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

144 144 stap 25 Formateur Drees (derde van links) ontvangt thuis de fractievoorzitters Tilanus, Romme, Zijlstra, Burger en Oud, juni [Haags Gemeentearchief] 1971, aldus geschiedschrijver Maas, dat het voortdurend raadplegen van de fracties de voortgang niet bevorderde. 14 Overigens kan al te grote betrokkenheid van een fractie ook leiden tot ergernis bij de beoogde coalitiepartner. Zo stoorde cda-onderhandelaar Verhagen zich in 2003 aan de vele besprekingen van pvda-leider Bos met diens fractie. 15 Tijdens de formatie van 2010 verschenen berichten in de media over onvrede in de cda-fractie als zou haar voorzitter en onderhandelaar Verhagen onvoldoende informatie verstrekken. 16 Sommige onderhandelaars werkten met een formatieteam, zoals Rouvoet (ChristenUnie) in 2007 en Nijpels (vvd) in Voor de laatste was het echter geen vrijwillige keuze geweest. Na de grote verkiezingsnederlaag die de vvd in dat jaar had geleden (van 36 naar 27 zetels) hadden vooraanstaande liberalen in partij, kabinet en parlement dit nodig geoordeeld. 17 In de memoires van toenmalig pvda-voorzitter Koole valt te lezen hoe Bos tijdens de formatie van 2003 zijn strategie geleidelijk veranderde. Aanvankelijk wilde hij zich niet laten omringen door een vast onderhandelingsteam; hij benadrukte dat hij de enige onderhandelaar was. Geleidelijk echter ging het fractiebestuur toch fungeren als een soort klankbord voor Wouter. Ook Koole woonde deze bijeenkomsten bij. 18 Voorkeuren Tijdens de onderhandelingen speelt natuurlijk ook de coalitievoorkeur een rol. Hoe graag willen de aan tafel zittende partijen werkelijk met elkaar rege- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

145 het perspectief van de onderhandelaars 145 ren? Uiteraard hangt de beantwoording van die vraag mede af van het al dan niet aanwezig zijn van een alternatief. Tijdens de verkiezingscampagne van 2003 had cda-leider Balkenende steeds laten doorschemeren een voorkeur te hebben voor een nieuwe coalitie met de vvd. Toen de onderhandelingen met de pvda na ruim twee maanden strandden, kwam die optie weer in beeld. pvda-onderhandelaar Bos liet echter weten zich grotelijks bedonderd te voelen door de wijze waarop de besprekingen waren beëindigd. In juli 2010, toen de onderhandelingen over een Paars Plus-kabinet waren vastgelopen, twitterde Halsema (GroenLinks): erg moe en een tikkie gefrustreerd. Rutte (vvd) was duidelijk minder teleurgesteld. 19 Het is in het verleden vaker voorgekomen dat partijen met gering enthousiasme onderhandelden. Twee voorbeelden. In 1952 spraken pvda, kvp, arp en chu over een nieuw kabinet. Toen Schouten (arp) kreeg aangeboden wat hij had geëist, namelijk een ministerspost in de driehoek van Financiën, Economische en Sociale Zaken, vond hij dat vermoedelijk weinig verheugend, aldus Duynstee, omdat Schouten zeer weinig gevoelde voor samengaan met de pvda. 20 Uiteindelijk namen alle vier genoemde partijen zitting in het kabinet-drees iii, dus ook de arp. In 1965 onderhandelden dezelfde vier partijen, dus kvp, pvda, chu en arp. chu-leider Beernink verlangde dat het omroepvraagstuk, waarover het vorige kabinet was gestruikeld, een vrije kwestie werd. De andere drie partijen voelden daar weinig voor. Duynstee schrijft: Als men [kvp, pvda, arp] samenwerking met de chu waarlijk gewild had, dan zou men voor die wens naar een vrije kwestie toch wel een oplossing hebben kunnen vinden. Maar dat deden zij niet. Een kleine week later, op 25 maart 1965, kwamen de formateur en de fractievoorzitters dan ook tot de conclusie dat het in de gegeven situatie geen zin heeft hun gezamenlijk overleg voort te zetten. 21 En zo verdwenen, omdat de politieke wil ontbrak om tot een oplossing te komen, de christelijk-historischen van de onderhandelingstafel. Veel is gezegd en geschreven over de voorkeur van confessionelen, vooral katholieken, in de Nederlandse politiek. Zij vervulden vanaf de kiesstelselhervorming van 1917 tot aan de cda-verkiezingsnederlaag van 1994 een spilfunctie en zouden altijd hebben kunnen kiezen tussen een centrumrechts (samenwerking met liberalen) en een centrumlinks kabinet (samenwerking met sociaaldemocraten). De politicoloog Daudt formuleerde in 1980 de theorie van de uiterste noodzaak. Volgens hem was de doctrine van de katholieke voorman Nolens nog steeds van kracht. Nolens had in 1922 gesteld dat de rksp alleen bij uiterste noodzaak met socialisten in zee zou moeten gaan en uitsluitend tezamen met nog een partij of enkele partijen. Daudt: Het lijkt niet te gewaagd te veronderstellen dat Nolens hiermee heeft verwoord wat elke niet-linkse politicus vond en nog steeds vindt: alleen bij uiterste nood- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

146 146 stap 25 zaak samenwerking met links. Eigenlijk is het ook volstrekt vanzelfsprekend: waarom zouden groeperingen die in beginsel de bestaande samenleving aanvaardbaar vinden en die steunen op een royale meerderheid van stemmen en zetels, op regeringsniveau gaan samenwerken met groeperingen die zelf zeggen ingrijpende veranderingen in de maatschappij voor te staan door middel van overheidsoptreden? Dat doet men inderdaad alleen bij uiterste noodzaak en of daarvan sprake is, wordt namens de niet-linkse potentiële regeringspartijen voornamelijk bepaald door achtereenvolgens RKSP, KVP en thans het CDA. 22 Daudt ondervond zowel bijval als bestrijding van zijn theorie. 23 Hier wordt Daudts theorie opgevoerd omdat er tijdens formaties nogal eens aan wordt gerefereerd, zowel door confessionele als door linkse politici. Zo liet cdaleider Balkenende zich tijdens de campagne voor de verkiezingen van 2003, volgens politicoloog en pvda-voorzitter Koole, nogal laatdunkend over de pvda uit. Balkenende had de partij ongeschikt genoemd om weer te gaan regeren. Koole: Op Daudts wet valt het nodige af te dingen, maar ik moest er deze dagen [begin 2003] soms aan denken. De weerzin tegen de pvda was groot. In 2010 zei Verhagen, cda-fractievoorzitter en onderhandelaar, tijdens het Kamerdebat over het eindverslag van informateur Opstelten nadat Cohen had gerefereerd aan Nolens: Ik constateer dat de heer Nolens in het verleden ware woorden heeft gesproken. 24 Competenties van onderhandelaars Het onderhandelingsproces vergt van de betrokken personen onmiskenbaar een aantal competenties. Kwaliteiten als dossierkennis, strategisch inzicht, politieke ervaring, mensenkennis en inlevingsvermogen worden vaak genoemd. In 2002 had lpf-onderhandelaar Herben bij aanvang van de besprekingen een grote achterstand ten opzichte van zijn counterparts. Vooral vvdfractievoorzitter Zalm, al acht jaar de beheerder van s Rijks schatkist, bracht veel politieke ervaring en dossierkennis mee naar de onderhandelingstafel. 25 Gelet op alle moeilijkheden die zich tijdens formatieonderhandelingen kunnen voordoen, is het niet verwonderlijk dat dikwijls ook wordt gewezen op het belang van het vermogen een goede sfeer te creëren. Dat wil bijvoorbeeld zeggen: als onderhandelaars samen eens gaan lunchen of dineren, elkaar ook eens thuis ontmoeten, humor en relativeringsvermogen op waarde weten te schatten en elkaar iets gunnen. De politieke wil blijft niettemin natuurlijk vooropstaan. Indien men er politiek niet samen wil uitkomen, dan gebeurt dat ook niet. Strijd om de macht Een kabinetsformatie is altijd een strijd om de macht. Politieke partijen en hun fracties in de Kamer zijn doorgaans opgetogen als zij de eerste fase in het Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

147 het perspectief van de onderhandelaars 147 De onderhandelaars Van Agt, Den Uyl en Terlouw, augustus [Spaarnestad] formatieproces overleven en doorgaan naar de construerende fase, concreter: naar de onderhandelingstafel. Zij kunnen gaan meedoen aan de machtsstrijd. De kans om binnenkort aan de knoppen te zitten is reëel geworden; mogelijk ligt regeringsdeelname werkelijk binnen handbereik opnieuw, na lange tijd weer eens, of voor het eerst. In 2007 schoof de ChristenUnie voor het eerst aan de onderhandelingstafel aan. In De wet van de koestal noteert Faber, die onder meer de vergaderingen van het formatieteam van onderhandelaar Rouvoet mocht bijwonen, op 29 januari 2007: Voor [secondant] Arie Slob is een wereld opengegaan: bij het cda wordt alles ondergeschikt gemaakt aan macht. 26 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

148 Stap 26 De informateur en de onderhandelaars laten zich adviseren door ambtenaren en adviesraden Huidige praktijk Tijdens de fase van de onderhandelingen staan, onder leiding van een informateur, de gesprekken centraal tussen de beoogde coalitiepartners, met het doel een regeerakkoord te sluiten. In dat akkoord staat het beleid voor de komende vier jaren geformuleerd. Uiteraard wil elke politicus zoveel mogelijk wensen uit het eigen programma verwezenlijkt zien, maar een regeerakkoord is altijd een compromis. Om de consequenties te kunnen overzien van de beleidsplannen die aan tafel worden voorbereid, is altijd aanvullende informatie nodig. Uiteraard zijn politieke partijen zelf goed geïnformeerde organisaties, maar desgewenst kunnen de onderhandelaars aanvullende informatie opvragen bij de departementen, die worden geacht over deze informatie te beschikken. De onderhandelaars kunnen de informateur vragen of hij dat wil doen, maar ze kunnen ook zelf aanvragen indienen. Hierboven is al beschreven welke spelregels er in de loop van de tijd zijn ontstaan ten aanzien van deze informatie. Een belangrijke spelregel zij hier kort herhaald: de correspondentie tussen ministeries en informateur moet via de minister-president lopen (zie stap 13). Als de onderhandelende Kamerfracties zelf informatie opvragen, dus buiten de informateur om, dan geldt deze regel niet. De ministers worden er uitdrukkelijk op gewezen alle politieke partijen gelijk te behandelen: Uitgangspunt is vanzelfsprekend dat politieke partijen en hun fracties in de Kamers op gelijke voet worden beantwoord op hun verzoeken ongeacht de vraag of zij deel uitmaken van de bestaande kabinetscoalitie. 1 Gevraagde informatie wordt in beginsel verstrekt, zeker wanneer deze technisch en feitelijk van aard is, maar dat laat onverlet dat de desbetreffende bewindspersoon er altijd toestemming voor moet verlenen. Naast informatie kunnen de informateur en onderhandelaars trouwens ook nog vragen om technische ondersteuning, dat wil zeggen om ambtenaren die tijdelijk behulpzaam zijn bij een of andere opgave. Ook daarvoor geldt dat de toestemming van de demissionaire minister vereist is. 2 Behalve schriftelijk, laten de onderhandelaars zich ook mondeling informeren. Een keur aan deskundigen schuift aan tafel aan, zoals de voorzitter van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

149 informateur en onderhandelaars laten zich adviseren 149 ser, de president van De Nederlandsche Bank, de directeur van het Centraal Planbureau en hoge ambtenaren van Financiën. Steevast worden personen uit de financieel-economische wereld betrokken bij de formatie. In elk regeerakkoord vormen immers de overheidsfinanciën het hoofdbestanddeel. 3 De informateurs Van Aardenne, De Vries en Vis ontvangen dnb-president Duisenberg, mei [anp] Historische en staatsrechtelijke notities Een voorbeeld van departementale informatie Om een indruk te geven van de vele informatie die tijdens een onderhandelingsfase van departementen wordt verkregen, volgt hieronder een kleine selectie uit de kabinetsformatie van Het betreft een vijftal schriftelijke stukken (van de in totaal minstens 65) die aan de onderhandelaars van cda en pvda in de periode februari-maart 2003 zijn toegezonden: 1 Memo Ontwikkeling zorgkosten en zorgpremies , verstrekt door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de minister van Financiën (7 februari 2003). 2 Participatie ouderen op arbeidsmarkt, verstrekt door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (11 februari 2003). 3 Kerncentrale Borssele en boringen in de Waddenzee, verstrekt door de minister van Economische Zaken (20 februari 2003). Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

150 150 stap 26 4 Uitgavenproblematiek 2003 en mogelijke oplossingen, verstrekt door de minister van Financiën (25 februari 2003). 5 Notities over voedselveiligheid, reconstructie en nitraatproblematiek, verstrekt door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (6 maart 2003). 4 Bewust omzeilen van instructies Tijdens de formatie van 2002 was Zalm behalve onderhandelaar namens de vvd ook demissionair minister van Financiën. Hij had zijn ambtenaren op Financiën carte blanche gegeven waar het ging om het verstrekken van gegevens aan de onderhandelende Kamerfracties. Zalm wilde niet weten welke informatie naar welke fractie ging, beseffend dat dit niet conform de regels was. Als bewindspersoon moest hij namelijk voor elk informatieverzoek toestemming verlenen (behalve voor de verzoeken die afkomstig waren van informateurs). Een minister is echter ook bevoegd tot delegeren, waarbij hij uiteraard onverminderd politiek verantwoordelijk blijft zo redeneerde Zalm. 5 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

151 Stap 27 De doorrekening door het Centraal Planbureau Huidige praktijk Een cruciaal moment in de formatie vormt de bekendmaking van het oordeel van het Centraal Planbureau over een conceptregeerakkoord. Tijdens de kabinetsformatie neemt het cpb een aparte plaats in. Weliswaar valt het bureau onder het ministerie van Economische Zaken, maar het is vrijgesteld van de instructies en voorschriften die normaliter in formatietijd voor de departementen gelden. Zo behoeft het informatieverkeer niet via de minister-president te lopen en hoeft het cpb verzoeken van informateurs of onderhandelaars niet af te wachten. Het Planbureau kan ongevraagd stukken verstrekken. Als een eerste concept van het regeerakkoord is aangeleverd, is het cpb in totaal zo n vijf à zeven werkdagen bezig met doorrekenen. Een wijziging erop kost twee tot vier werkdagen. 1 Voor de onderhandelende partijen is het bekend worden van de doorrekening een gewichtig moment: hebben de door hen gemaakte plannen een gunstig effect op de economie? Met spanning wordt erop gewacht. De media berichten uitvoerig over het oordeel van de cpb-rekenmeesters. Historische en staatsrechtelijke notities Hoe groot de impact is van de cijfers die het Centraal Planbureau aanlevert, werd bijvoorbeeld duidelijk tijdens de formatie van Uit een cpb-nota over de economische perspectieven voor de volgende vier jaren bleek dat de economie er veel slechter voor stond dan gedacht. Dat had aanzienlijke gevolgen voor de onderhandelingsruimte tijdens de formatie. Overigens hield het kabinet de cpb-cijfers lang voor zich. Zelfs de (in)formateurs Romme en De Kort kregen slechts een globaal overzicht. Pas nadat pvda-fractieleider Vondeling er Kamervragen over had gesteld, maakte het kabinet de cijfers publiek. 2 De door het cpb aangeleverde notities gingen een steeds grotere rol spelen bij kabinetsformaties. In 1977 liet formateur Den Uyl zijn zogenoemde Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

152 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, 152 sta p 27 Formateur Den Uyl toont cda-onderhandelaar Van Agt de berichtgeving over de cpb-doorrekening van zijn Memo, augustus [anp] Memo ii met financiële en sociaaleconomische beleidsvoornemens doorrekenen door het cpb. Ook in de daaropvolgende formatie, die van 1981, werd bij het cpb aangeklopt. Medio juni vroegen de informateurs Lubbers en De Koning om een notitie met macro-economische effecten van een beleidsprogramma voor de periode Dit programma bevatte de eerste bouwstenen voor het regeerakkoord van het kabinet-van Agt ii.3 Ook tijdens de formatie van 1982 werd het cpb geraadpleegd. Zowel informateur Van Kemenade als zijn opvolger Scholten deed een beroep op het Planbureau om de financieel-economische gevolgen van enkele beleidsvoornemens te berekenen. Het verzoek van Van Kemenade liet het cpb echter te weinig tijd (één dag), waardoor de antwoorden onvolledig waren. 4 Op verzoek van de pvda-fractie voltooide het cpb na afloop van de stranding van de fase-van Kemenade alsnog de analyse van de beleidsvoornemens. Tijdens het debat over de regeringsverklaring van het kabinet-lubbers, in november 1982, verstrekte de pvda de andere Kamerfracties vervolgens de uitkomsten van deze doorrekening. De cpb-cijfers dienden als bewijs voor de stelling van de sociaaldemocraten dat het door Van Kemenade ontworpen regeerakkoord veel betere sociaaleconomische perspectieven bood dan het voorliggende akkoord van het cda/vvd-kabinet.5 Ook tijdens de daarop volgende twee formaties, van 1986 en 1989, maakte het cpb op verzoek van de informateurs, respectievelijk De Koning en Lubbers, een doorrekening van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

153 de doorrekening door het centraal planbureau 153 financieel-economische maatregelen in het conceptregeerakkoord. 6 De cpbdoorrekening van het akkoord hoort sindsdien tot het formatie repertoire. In 1986 werden voor het eerst ook verkiezingsprogramma s doorberekend. 7 Dat werd snel gemeengoed. Opmerkelijk was de rol van het cpb en zijn directeur Zalm tijdens de formatie van Nadat de drie Paarse fracties onder leiding van de informateurs De Vries, Van Aardenne en Vis na enkele weken een pakket bezuinigingsmaatregelen hadden samengesteld, was het oordeel van Zalm op 25 juni daarover uiterst kritisch: de bezuinigingen waren naar zijn mening te weinig concreet. vvd-onderhandelaar Bolkestein stelde vervolgens aanvullende besparingseisen aan zijn onderhandelingspartners, die daarop verrast en afwijzend reageerden; de besprekingen werden daarop afgebroken. Acht weken later kwam het alsnog tot een Paars kabinet, waarin Zalm minister van Financiën werd. 8 Het cpb speelde andermaal een rol als scherprechter in het voorjaar van 2003, toen na wekenlange moeizame onderhandelingen cda en pvda een financieel akkoord hadden bereikt. Het cpb oordeelde dat de voorgenomen bezuinigingsmaatregelen met een omvang van 19 miljard euro de economische groei, de werkgelegenheid en de koopkracht ernstig zouden aantasten. Dit negatieve oordeel droeg enkele dagen later bij aan het mislukken van de onderhandelingen. De cpb-doorrekeningen werden overigens niet publiek gemaakt. De onderhandelende fracties van cda en pvda meenden dat het hun onderhandelingspositie niet zou bevorderen en informateur Donner vond dat openbaarmaking het verdere proces in gevaar zou brengen. 9 Een Wob-procedure om de cpb-doorrekeningen alsnog openbaar te krijgen, liep op niets uit (zie stap 28). pvda-voorzitter Koole, betrokken bij die formatie van 2003, noteerde in zijn memoires: Van die berekeningen door het cpb werd ik wel eens gek. De aannames waarop de rekenmodellen van het cpb gebaseerd waren, leken niet altijd overtuigend. Milieueffecten werden bijvoorbeeld systematisch onderschat. Belangrijker nog was dat elke politieke discussie gesmoord leek te worden in de financieel-technische modellen. Maar het was het beste hulpmiddel dat beschikbaar was om effecten van beleidsvoorstellen althans enigszins te voorspellen. Bovendien kon je er ook je voordeel mee doen, als je tenminste wist aan welke knoppen van het model je moest draaien. 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

154 Stap 28 Burgers, media en openbaarheid Huidige praktijk Informateurs en media Een informateur geeft aan het begin en aan het einde van zijn opdracht een persconferentie en af en toe ook tussendoor. De dagelijkse informatieverstrekking komt voor rekening van zijn woordvoerder, de directeur-generaal van de rvd of diens plaatsvervanger. Deze verstrekt onder meer (achtergrond)informatie over de zogenoemde formele gesprekken. De talrijke informele gesprekken worden vermeld noch toegelicht. Sinds 2002 verzorgt de rvd ook een website. Het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie houdt de site bij. 1 De website verstrekt informatie over alle kabinetsformaties die deze eeuw hebben plaatsgevonden: mededelingen van het Kabinet der Koningin, persberichten, persconferenties, opdrachten aan (in)formateurs, eindverslagen van (in)formateurs, filmpjes en foto s. Onderhandelaars en media De wijze waarop fractievoorzitters en andere onderhandelaars met de media omgaan is zeer divers. Deze loopt uiteen van totale radiostilte tot een vrijmoedig informeren van journalisten. Soms worden er, onder leiding van de informateur, aan het begin van het onderhandelingsproces alsook na bepaalde besprekingen afspraken gemaakt over de omgang met de media. Maar het komt natuurlijk ook voor dat onderhandelaars, wanneer het hun goeddunkt, journalisten in vertrouwen informeren. De informateur heeft geen relatie met de burger In de door Algemene Zaken samengestelde Documentatie ten behoeve van informateurs en formateurs bij een kabinetsformatie is ook een paragraaf opgenomen over de Relatie met maatschappelijke organisaties en burgers. De eerste regel van de passage daarover maakt meteen duidelijk wat die inhoudt: Die is er niet. Vervolgens wordt uit de doeken gedaan hoe een informateur wordt geacht te reageren op de vele brieven die organisaties en burgers in Nederland hem schrijven. 2 Geciteerd uit de Documentatie voor informateurs: De informateur staat ten dienste aan de formatie en dus aan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

155 burgers, media en openbaarheid 155 de fracties uit de Tweede Kamer die in onderhandeling zijn. Organisaties en burgers die invloed willen uitoefenen op de inhoud van een regeerakkoord waarover wordt onderhandeld, behoren zich te richten tot die fracties. 3 Burgers die toch een brief schrijven, ontvangen van de informateur(s) standaard het volgende antwoord: Zeer geachte heer, mevrouw, Hierbij bevestigen wij de ontvangst van uw brief. Wij hopen dat u er begrip voor heeft dat wij als informateurs niet inhoudelijk op uw brief zullen ingaan. De onderhandelaars van [ ] hebben wij over uw schrijven geïnformeerd. Met de meeste hoogachting, [ ] 4 Historische en staatsrechtelijke notities Hoe informateurs en onderhandelaars in het verleden omgingen met de media Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat betrokkenen bij formaties de pers nogal eens een lastige factor vonden. Lubbers, die vanaf de jaren zeventig in diverse rollen aan kabinetsformaties deelnam als onderhandelaar, informateur en formateur formuleerde het aldus: De pers is voor iedereen in het publieke domein een uitdaging. 5 Voordat in de jaren zeventig openheid en openbaarheid normen van goede politiek werden, was het gebruikelijker dan nu om te streven naar totale zwijgzaamheid jegens de pers. Een voorbeeld uit de formatie van Nadat Romme (kvp) en De Kort (kvp) achtereenvolgens waren opgetreden als respectievelijk informateur en formateur kreeg Beel (ook kvp) een informatieopdracht. Nadat hij had kennisgenomen van de dossiers van zijn twee voorgangers, stelde hij ten behoeve van de fractievoorzitters een memorandum op over de opzet van mijn in te stellen onderzoek, de uitgangspunten en de te volgen procedure. Het eerste van de in totaal negen punten van het memorandum luidde: Vertrouwelijk karakter van het in te stellen onderzoek. Een van de voorwaarden voor een succesvol onderzoek is wel dat het zijn vertrouwelijk karakter niet verliest. Het is dan ook geboden dat de besprekingen een strikt vertrouwelijk karakter dragen. Met name moet ik u verzoeken hierover noch direct noch indirect mededelingen aan de pers (radio, televisie) te doen. Ik heb natuurlijk begrip voor uw verantwoordelijkheid als fractievoorzitters, doch mag wel verwachten dat voorzover u informatie aan uw fractie nodig acht deze geschiedt onder gehoudenheid van geheimhouding. Het gevaar van uitlekken is bij een fractie met vele leden niet gering. [ ] Mijnerzijds Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

156 156 stap 28 zal ik door tussenkomst van dr. Lammers [hoofddirecteur van de rvd] aan de pers, voor wat deze eerste reeks van besprekingen betreft, meedelen dat zij een oriënterend karakter hebben gedragen [ ]. Bij elk verder onderhoud zullen wij ook aan de publiciteit aandacht schenken en in onderling overleg komen tot een afspraak over de wijze van informatie van uw fractie, opdat misverstanden zoveel mogelijk worden voorkomen. 6 Als de verlangde geheimhouding ten aanzien van de pers al werd nagekomen, dan niet voor lang. Ruim twee weken later, op 15 juli 1963, schreef Beel hij was alweer informateur af direct na het mislukken van een volgende formatiepoging in zijn dagboek: Over de publiciteit is geen goed woord te zeggen. Alles lag op straat, als gevolg van het niet in acht nemen van de door de formateur verlangde geheimhouding, met andere woorden de loslippigheid van de kandidaat-ministers. 7 Hoe anders ging het in 1998, tijdens de formatie van het kabinet-kok ii. De drie onderhandelaars, Wallage (pvda), Bolkestein (vvd) en De Graaf (d66), gaven elke keer na afloop van besprekingen in de Noenzaal van het gebouw van de Eerste Kamer een gezamenlijke persconferentie. De drie informateurs, Borst, Kok en Zalm, lieten namens hen briefings verzorgen. 8 Volgens nos-verslaggever Brandsma, die in 1998 een formatiedagboek bijhield, begonnen journalisten al vrij snel enigszins smalend te doen over die nieuwe openheid. Er zouden weinig nieuwswaardige mededelingen worden gedaan. Aanvankelijk zaten de drie heren achter een tafel, maar later besloten ze te blijven staan. Brandsma: De onderhandelaars De Graaf, Bolkestein en Wallage, zomer [Martijn Beekman] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

157 burgers, media en openbaarheid 157 Deze door-step moet benadrukken dat het tijdens de persontmoetingen in de Noenzaal om niet meer gaat dan een paar korte uitspraken van de onderhandelaars en een enkele vraag van een journalist. Kennelijk zijn de onderhandelaars bang dat ze door de nieuwe omgangsvorm met de pers toch vroeger of later méér zullen zeggen dan de bedoeling was tijdens de formatie. 9 Desgevraagd blikten in 2010 vier betrokkenen terug op hun ervaringen met de media tijdens formatietijd. In 1982 was Van Kemenade (pvda) informateur. Hij vond dat er op gezette tijden wel enige mededelingen aan de journalisten moesten worden gedaan omdat zij anders zelf wat zouden gaan verzinnen. Volgens Van Kemenade zei rvd-directeur Van der Wiel hierover: De vis moet wel voer hebben. Van Kemenade vond dat er overigens maar enkele parlementair journalisten waren die, waar het formaties betrof, van de hoed en de rand wisten. 10 De Vries, onderhandelaar voor het cda in 1986 en 1989, wees op de naar zijn mening vanzelfsprekende beslotenheid waarin onderhandelingen plaatsvinden: We weten allemaal dat er tijdens een formatie moeizame compromissen moeten worden gesloten. Dat kan niet op transparante wijze. Wél moet achteraf verantwoording worden afgelegd. Wat betreft de informatieverstrekking tijdens de onderhandelingen aan de pers meende De Vries: Alles wat gezegd wordt moet waar zijn, maar niet alles wat waar is, moet gezegd worden. Hij herinnerde zich hoe lastig hij het vond de pers te woord te staan toen tijdens de formatie van 1986 de zaak vastzat op euthanasie. De Vries had zijn voorlichter voorgesteld het volgende naar buiten te brengen: We zitten tussen een impasse en een doorbraak. Deze woordvoerder vond dat echt niet kunnen, de pers moest wel serieus worden genomen. De Vries deed het echter toch en zijn oneliner haalde alle kranten. 11 Lubbers had dezelfde opvatting als De Vries: tegen journalisten moest altijd de waarheid worden gesproken, al hoefde dat niet de volle waarheid te zijn. Lubbers had vooral last van de medialogica: journalisten die zo meende hij met één oog op de kijk-, luister- en oplagecijfers bezig waren vooral een interessant verhaal te maken. Als ze vroegen Zegt u eens iets, dan bedoelden ze: Zegt u eens iets wat goed verkoopt. Volgens Lubbers maakten journalisten zelf nogal eens een vertaalslag. Had hij gezegd: Ik zit voor een moeilijke afweging, dan maakten zij ervan: Er is heibel in Den Haag. Ook Lubbers was net als Van Kemenade van mening, dat niet alle journalisten capabel waren: Niet iedereen kan analyseren, niet iedereen snapt het. 12 Ook Zalm vond, zoals alle oud-betrokkenen, dat de pers op gezette tijden geïnformeerd moest worden: Dus af en toe eens een brokje toewerpen. Voorzichtigheid in de omgang met de pers was echter geboden, aldus Zalm. Het beste was om van tevoren met elkaar af te spreken, en dat deden we dan ook meestal wel, wat we wel en wat we niet naar buiten zouden brengen. Dat Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

158 158 stap 28 had tevens het voordeel dat de informatie niet uit de tweede hand afkomstig was, bijvoorbeeld van een lekkend fractielid. Ook wees Zalm erop dat hetgeen de pers meldt weer van invloed is op het formatieproces. Voor hem was dat een van de redenen voor voorzichtigheid. Zo was het onverstandig, aldus Zalm, om publiekelijk triomfantelijk te doen als je eens een keer succes hebt of zo. Dat wekte ergernis bij de anderen. 13 Vertrouwelijke informatie van onderhandelaars voor journalisten Zoals informateurs en onderhandelaars zogenoemde officiële en niet-officiële gesprekken voeren, zo werken journalisten op hun beurt met openbare en vertrouwelijke bronnen. Onder openbare bronnen vallen de persconferenties, maar ook gesprekken met informanten van wie de naam vermeld kan worden. De vertrouwelijke informatie daarentegen wordt hun verschaft door betrokkenen die wel iets kwijt willen, maar nadrukkelijk anoniem willen blijven. Eind juni 2010 stond Halsema, als fractievoorzitter van GroenLinks betrokken bij de onderhandelingen over een Paars Plus-kabinet, een groepje journalisten te woord in een off the record-gesprek op het Binnenhof, dus zonder camera s of opschrijfblokjes. Toen zij ontdekte dat twee rvd-ambtenaren meeluisterden en notities maakten, staakte ze het gesprek. Ze vervolgde haar uiteenzetting pas, een eind verderop op het Binnenhof, in aanwezigheid van uitsluitend echte journalisten. 14 Tijdens dezelfde formatie, op 13 augustus 2010, verwees Trouw-journalist Lagas in een artikel naar een ingewijde. Een dag later spraken Van Keken en Koelé, verslaggevers van de Volkskrant, over bronnen rond de formatiebesprekingen. Ruim een halve eeuw eerder werkten hun voorgangers niet veel anders. Op 18 augustus 1956 wist zowel Trouw als de Volkskrant te berichten over de geheime adviezen die koningin Juliana de dag ervoor van vijf fractievoorzitters had verkregen. 15 De Wet openbaarheid van bestuur De Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die in 1978 door beide Kamers werd aangenomen en in 1980 in werking trad, regelt de openbaarmaking van overheidsdocumenten. Deze wet geeft burgers de mogelijkheid om docu menten bij een bestuursorgaan op te vragen. Openbaarheid is de regel, geheimhouding de uitzondering. De Wob heeft echter geen betrekking op documenten waarover (in)formateurs beschikken; zij zijn immers slechts adviseurs van de Koning. Noch informateurs noch formateurs behoren tot bestuursorganen. Maar de stukken die zij na afloop van hun werkzaamheden overdragen aan het ministerie van Algemene Zaken en die opgenomen worden in het op het departement beheerde formatiearchief, vallen wél onder de Wob en de Archiefwet. 16 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

159 burgers, media en openbaarheid 159 Uit rechterlijke uitspraken is inmiddels gebleken dat informateurs niet kunnen worden verplicht tot overdracht van hun dossiers aan Algemene Zaken. nrc Handelsblad-journalist Kranenburg probeerde in 2003 via een Wob-procedure toegang te krijgen tot niet-openbare formatiestukken. Eerder hadden ook Kamerleden tevergeefs om deze stukken gevraagd (zie stap 23). Het ging onder meer om de doorrekeningen die het cpb had gemaakt ten behoeve van de onderhandelingen tussen de fracties van het cda en de pvda tijdens de formatie van dat jaar. nrc Handelsblad stond op het standpunt dat, gelet op de staatsrechtelijke positie van informateurs, alle onder hen berustende documenten, met uitzondering van stukken van hoogst persoonlijke aard, onder de minister van az behoorden te vallen. Wanneer dat feitelijk niet het geval was, dan zou de minister verplicht zijn de stukken elders te vergaren. 17 De Raad van State, waarbij Kranenburg in hoger beroep was gegaan, was het met deze redenering niet eens. Een van de overwegingen uit de uitspraak van 6 mei 2004: Nu de informateur geen onderdeel uitmaakt van het Ministerie van Algemene zaken, en hij evenmin hiërarchisch ondergeschikt is aan de Minister, kan een informateur niet gerekend worden tot een in artikel 3, eerste lid, van de Wob bedoelde instelling, dienst of bedrijf waarvoor de Minister verantwoordelijk is. Mitsdien is de Minister niet verantwoordelijk voor de afdoening van verzoeken om openbaarmaking van documenten die mogelijkerwijs bij een informateur berusten. De omstandigheid dat door de Minister diensten worden verleend om de informatieonderhandelingen te faciliteren, maakt dit niet anders, nu hierdoor niet een verantwoordelijkheid als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob ontstaat. Het vorenstaande zou, zoals uit de parlementaire geschiedenis van de Wob blijkt (Kamerstukken ii , nr. 9, p. 11) ten aanzien van (in)formateurs anders zijn, indien de documenten aan de Minister zouden zijn verstrekt. Het is derhalve aan de informateur om te bepalen welke documenten uit de informatiefase hij onder het toepassingsbereik van de Wob wil laten vallen door overhandiging van die documenten aan een (aantredend) minister-president. Vorenbedoelde doorrekeningen zijn echter niet door de informateurs overhandigd aan de Minister, zodat de documenten ook niet uit dien hoofde onder het toepassingsbereik van de Wob zijn gebracht. 18 Een informateur beslist dus zelf welke documenten, zoals de genoemde cpbdoorrekeningen, conceptregeerakkoorden, notities en brieven, hij al dan niet overdraagt aan het voor archivering bestemde formatiedossier. nrc Handelsblad probeerde diezelfde cpb-doorrekeningen nog openbaar te krijgen door deze met een beroep op de Wob op te vragen bij het ministe- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

160 160 stap 28 rie van Economische Zaken, waaronder het cpb ressorteert, maar ook dat mislukte. 19 Donner (cda) en Leijnse (pvda), onder wier leiding de mislukte onderhandelingen tussen cda en pvda in 2003 waren gevoerd, vonden dat alle stukken uit deze informatiefase vertrouwelijk moesten blijven, omdat alle in de bespreking gebruikte stukken [ ] slechts partiële informatie over het verloop van de onderhandelingen [geven], zonder dat partijen zich aan de inhoud verbonden hebben. 20 In een interview met nrc Handelsblad schetste Korthals Altes (vvd) samen met Hoekstra (cda) de opvolger van de informateurs Donner en Leijnse dat Donner aan het einde van het overdrachtsgesprek een stapeltje maakte van al zijn papieren en zei: Zo. Die neem ik allemaal mee naar huis. 21 Zodoende trof de commissie-davids zes jaar later, tijdens haar onderzoek naar de besluitvorming omtrent de kwestie-irak, een onvolledig formatiearchief-2003 aan. De jurist Hins had hierover eerder opgemerkt: Toekomstige historici zullen de methode-donner verwensen. Hun onderzoek naar kabinetsformaties dreigt te worden gefrustreerd wanneer belangrijke stukken moeten worden bijeengesprokkeld uit privéarchieven van voormalige informateurs en fractievoorzitters. 22 Zoals gezegd, valt het formatiedossier, als het aan het ministerie van Algemene Zaken is overgedragen, wel onder de Wob (en de Archiefwet). Zo deed nrc Handelsblad met succes een beroep op de Wob in Voor aanvang van het debat over de regeringsverklaring op 30 juli van dat jaar had pvdafractievoorzitter Kok om enkele stukken uit het formatiedossier gevraagd. Minister-president Lubbers was ten dele aan dit verzoek tegemoetgekomen; de gevraagde amendementen op het ontwerp-regeerakkoord verstrekte hij echter niet omdat de beide coalitiefracties daarmee niet instemden. Daarop deed de krant een beroep op de Wob om de door Lubbers geweigerde stukken alsnog openbaar te krijgen. Dat lukte. Op 2 oktober van dat jaar stelde de Raad van State nrc Handelsblad in het gelijk. Direct de volgende dag vroeg Kok opnieuw om de stukken waar hij die zomer al om had gevraagd. Onmiddellijke toezending volgde. 23 Algemene Zaken coördineert de reactie op Wob-verzoeken met betrekking tot de formatie. In juli 2006, vier maanden voor de Kamerverkiezingen, wees minister-president Balkenende zijn collega-ministers daar schriftelijk op: Tot slot herinner ik u er aan dat bij Wob-verzoeken die betrekking hebben op een kabinets(in)formatie, het ministerie van Algemene Zaken betrokken dient te worden bij de reactie daarop. 24 Dagjesmensen op het Binnenhof Ook sommige burgers vinden het interessant om persoonlijk iets mee te maken van een kabinetsformatie. Op het Binnenhof lopen meer dagjesmensen dan gebruikelijk rond om een glimp op te vangen van de hoofdrolspelers in Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

161 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, bu rge r s, m e di a e n ope n ba a r h e id 161 Publieke belangstelling op het Binnenhof in 1937 [Haags Gemeentearchief/H.G.L. Schimmelpenningh] en [Martijn Beekman] het formatieschouwspel. Soms moeten zelfs dranghekken bij de ingang van het gebouw van de Eerste Kamer worden geplaatst. Hier een fragment uit het dagboek van een van die dagjesmensen in 2010: Dinsdag 10 augustus 2010 Vandaag was ik op het Binnenhof, samen met Marjan. De dagjesmensen [ ] zaten op bankjes en hielden nummer 22 nauwlettend in de gaten. Een hand- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

162 162 stap 28 jevol journalisten zat ter linker- en ter rechterzijde naast de ingang van de Eerste Kamer. Er gebeurde niets. Het was een uur of elf. Een jongetje vroeg aan zijn vader, terwijl ze samen voorbij fietsten: Wie woont hier, papa? Het antwoord ving ik net nog op: Hier zit de regering van ons land. [ ] Een uur later [ ] gebeurde er nog steeds niets. Alleen waren er nu meer nieuwsgierigen. Een chauffeur stond met zijn auto bij de ingang te wachten, maar werd door een man van de beveiliging [ ] gesommeerd ergens anders te gaan staan. Toen arriveerde een auto die duidelijk iemand kwam afleveren die mee zou gaan praten aan de onderhandelingstafel. (Waarschijnlijk Lex Hoogduin van dnb.) [ ] Marjan en ik besloten een ijsje te gaan kopen bij de Italiaanse ijscoman op het Binnenhof. De beveiligingsman was druk in gesprek met de ijscoman. We hoorden hem zeggen: Je weet het, als er wat gaat gebeuren, dan geef ik je een seintje. Daar hij geen enkel teken gaf, concludeerden wij dat er voorlopig niks stond te gebeuren en besloten wij het Binnenhof te verlaten. 25 Burgers schrijven brieven Zolang er kabinetten geformeerd worden, ontvangen kabinetsformateurs post. Burgers manen hen tot spoed, waarschuwen voor het nsb-verleden van een kandidaat-bewindsman, of opperen alvast een verdeelsleutel voor de ministersposten. Daarnaast deponeren vakbonden, bedrijven en lobbyorganisaties hun talrijke verlangens en visies bij de politicus in dienst van Hare Majesteit. Aldus de journalist Versteegh in het artikel Poste restante s-gravenhage, 30 jaar brieven van burgers aan de informateur uit 1994, waarin hij de brieven analyseert die in de periode aan (in)formateurs zijn geschreven. 26 Het aantal brieven nam in deze periode aanvankelijk toe, beleefde in 1986 een topjaar, en nam daarna weer af. Volgens de cda er De Koning ontving hij tijdens zijn informatiepoging in 1986 ongeveer vierduizend brieven, waaronder circa honderdvijftig van burgers. In 1963 arriveerden er in totaal nog slechts tien brieven tijdens de formatie: zeven van burgers en drie van organisaties. De stand op 11 augustus 1994 twee dagen voordat Versteegh zijn artikel schreef bedroeg 59 burgerbrieven en 396 brieven van organisaties. De Koning zei dat hij wel een paar brieven had gelezen, maar dat hij er niets nieuws in had ontdekt. Ook oud-informateur De Gaay Fortman kon zich niet herinneren ooit iets aan de post te hebben gehad. Volgens Versteegh gebeurde er dan ook niets met de ingekomen brieven. Wel worden ze allemaal in het formatiearchief bewaard. Dat archief bevond zich aanvankelijk bij het ministerie van Algemene Zaken en werd later, conform de wet, overgedragen aan het Nationaal Archief. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

163 Stap 29 De relatie met de Eerste Kamer Huidige praktijk De rol van de Eerste Kamer in het formatieproces is gering. Doorgaans is deze beperkt tot het advies van de voorzitter aan het staatshoofd tijdens de consultaties van de vaste adviseurs, en het ter beschikking stellen van de ministerskamer als vergaderruimte voor informateurs en formateurs. Daarnaast treedt af en toe een Eerste Kamerlid op als informateur. De kleine rol van de Eerste Kamer is opmerkelijk, aangezien in de meeste opdrachten aan informateurs en formateurs gesproken wordt over een kabinet dat moet kunnen rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten- Generaal of het parlement beide Kamers dus. Tegelijkertijd is het ook begrijpelijk, omdat een nieuw kabinet vrijwel steeds wordt geformeerd na de verkiezing van een nieuwe Tweede Kamer of na een conflict tussen kabinet en Tweede Kamer. De geringe rol van de Eerste Kamer blijkt overigens ook aan het einde van het formatieproces, als het nieuwe kabinet zich presenteert aan de Tweede Kamer. Het kabinet kan pas echt aan het werk nadat uit het debat over de regeringsverklaring is gebleken dat een meerderheid geen wantrouwen koestert ten aanzien van het nieuwe kabinet. Een dergelijk debat vindt niet plaats in de Eerste Kamer. Historische en staatsrechtelijke notities Betrokkenheid van de Eerste Kamerfracties Een kabinet is voor het realiseren van zijn plannen tevens afhankelijk van steun in de Eerste Kamer. Staatsrechtsgeleerden stellen dat de vertrouwensregel eveneens geldt voor de relatie van het kabinet met de Eerste Kamer. 1 Dat blijkt incidenteel uit de parlementaire geschiedenis. In 1860 struikelde het kabinet-rochussen in de Eerste Kamer toen de ontwerp-spoorwegwet geen meerderheid kreeg. In 1904 leed het kabinet-kuyper bij de behandeling van een wijziging van de Hoger-onderwijswet een nederlaag in de Eerste Kamer. Het kabinet besloot deze Kamer vervolgens te ontbinden. In nieuwe Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

164 164 stap 29 samenstelling (met een rechtse meerderheid) aanvaardde de Eerste Kamer het wetsvoorstel alsnog. 2 Na de Eerste Wereldoorlog zag nog tweemaal een individuele minister in een nederlaag in de Eerste Kamer aanleiding af te treden: in 1927 Van Karnebeek (partijloos), na de verwerping van het Verdrag met België, en in 2005 De Graaf (d66), nadat de grondwetswijziging waarmee de benoeming van de burgemeester en de commissaris van de koningin uit de Grondwet werd gehaald niet de benodigde tweederdemeerderheid had gekregen. Aangezien het kabinet voor het realiseren van wetgeving de steun nodig heeft van een meerderheid in de Tweede én in de Eerste Kamer, wordt bij sommige partijen aan het einde van de onderhandelingen het eindresultaat ook voorgelegd aan de fractie aan de andere zijde van het Binnenhof. Wiegel bijvoorbeeld, vroeg aan het einde van de lange formatie van 1977 het oordeel van Eerste Kamerfractievoorzitter Van Someren-Downer over het lijstje kandidaat-bewindslieden van de vvd al nam hij uiteindelijk zelf de beslissing. In 1982 overlegde Wiegels opvolger Nijpels intensief met Eerste Kamerfractievoorzitter Zoutendijk over de personele invulling. Tijdens de formaties van 2002 en 2003 ging vvd-onderhandelaar Zalm nog een stap verder: aan het einde van beide formaties legde hij in een bespreking de voltallige vvd- Eerste Kamerfractie het regeerakkoord voor om na te gaan of het passages bevatte die onoverkomelijke bezwaren zouden kunnen opleveren. Hoewel de senatoren niet tot een formele uitspraak over het akkoord kwamen, was er volgens Zalm toch sprake van een lichte vorm van binding. 3 Bovend Eert voert de ondergeschikte rol van de Eerste Kamer terug op de formatie van 1922, toen de voorzitter van de chu-fractie in de Tweede Kamer, Schokking, het conceptregeringsprogramma wilde voorleggen aan de voorzitter en de secretaris van de chu-fractie in de Eerste Kamer. Die verklaarden daarop geen verantwoordelijkheid ten aanzien van het regeeringsprogram op zich te kunnen nemen. Volgens Bovend Eert is sindsdien de afzijdigheid van de Eerste Kamerfracties een bestendige formatiepraktijk. 4 Ook voor 1922 was de inbreng van de Eerste Kamerfracties echter verwaarloosbaar. Koningin Wilhelmina consulteerde, afgezien van de voorzitter, geen leden van de Eerste Kamer. Dat heeft zij in juni 1929, vlak voor de Kamerverkiezingen, overigens wel overwogen. Toenmalig voorzitter van de Tweede Kamer Ruijs de Beerenbrouck drukte deze koninklijke gedachte echter snel de kop in. 5 Bij het eerste optreden van het kabinet-drees ii in de Eerste Kamer, in april 1951, vroeg kvp-fractievoorzitter Kropman waarom de senaatsfracties tijdens de formatie niet waren geraadpleegd. In de opdrachten aan Drees en Van Schaik en vervolgens aan Steenberghe was immers vorming van een kabinet verzocht dat geacht mag worden het vertrouwen van het parlement te genieten. Dit in afwijking van de formaties van 1946 en 1948, toen in de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

165 de relatie met de eerste kamer 165 opdrachten was gerefereerd aan (zo groot mogelijk) vertrouwen in de Tweede Kamer. Minister-president Drees verklaarde hierop dat het niet raadplegen van de Eerste Kamerfracties in overeenstemming is met de steeds gevolgde praktijk. Ook vroeger, althans voor zover mij bekend, is steeds uitgegaan van de gedachte, hoe ook de formulering van de opdracht precies was, dat er politieke overeenstemming moest zijn, in het bijzonder met de direct gekozen tak van de Volksvertegenwoordiging. Dit is geen staatsrechtelijk voorschrift, maar een conventie, die voortgevloeid is uit de groei van onze parlementaire instellingen. Het gehele raadplegen van fracties ligt buiten het geschreven staatsrecht. Dit gebruik is gegroeid. Uit de omschrijving, dat een Kabinet moest worden gevormd, dat geacht kan worden het vertrouwen van de Volksvertegenwoordiging te hebben, vloeide niet voort, dat het raadplegen van de fracties der Eerste Kamer nodig zou zijn. [ ] Het ligt voor de hand, dat de leiders van de Tweede-Kamerfracties desgewenst gelegenheid hadden ook contact op te nemen met leden van de Eerste Kamer. Of dit wenselijk is, laat ik thans buiten beschouwing. 6 Soms moet vanwege de politieke omstandigheden de fractie in de Eerste Kamer wel worden geraadpleegd. Toen de vvd in 1959 ministers moest leveren voor het kabinet-de Quay, was er sprake van grote animositeit tussen de Tweede Kamerfractie, onder aanvoering van partijleider Oud, en de Eerste Kamerfractie, waarvan Van Riel voorzitter was. Tijdens de formatie werden de verhoudingen tussen de vvd-fracties verder bemoeilijkt doordat Van Riel zich in de strijd wierp voor het ministerschap van Defensie en ook eiste dat Oud in de onderhandelingen een claim zou leggen op Financiën, waarvoor senator Witteveen kandidaat was. Oud wenste het door hem geprefereerde confessioneel-liberale kabinet-de Quay echter niet in de waagschaal te stellen door de in zijn ogen weinig diplomatieke Van Riel te kandideren en koos daarom voor anderen. Het leidde tot gezamenlijke fractievergaderingen in april 1959, waarin Oud uiteindelijk zijn zin kreeg. 7 In 2010 werd de relatie met de Eerste Kamer actueel omdat voor het eerst sinds 1901 het te formeren kabinet niet kon rekenen op een meerderheid in deze Kamer. Beoogd gedoogpartner pvv was daar (nog) niet vertegenwoordigd. (Overigens gold datzelfde voor de combinatie Paars Plus, die eerder was beproefd; de daarbij betrokken partijen hadden op dat moment 34 zetels in de Eerste Kamer.) De fractievoorzitters van een meerderheid in de Eerste Kamer richtten een open brief aan informateur Opstelten om hem te wijzen op de mogelijke risico s. Tjeenk Willink, die begin september belast was met een tussenronde - informatie, besloot tot een gesprek met de voorzitter van de Eerste Kamer, Van der Linden (cda). Deze wees desgevraagd op de eigen positie van de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

166 166 stap 29 Eerste Kamer: waar het politieke primaat ligt bij de Tweede Kamer is de Eerste Kamer de chambre de réflexion, met als voornaamste taak toetsing van de kwaliteit van wetgeving. Op basis hiervan concludeerde Opstelten, die midden september het formatiestokje weer overnam van Tjeenk Willink, in zijn eindverslag: De Eerste Kamer heeft niet gevraagd wijziging te brengen in de staatkundige verhoudingen en evenmin als zodanig betrokken te worden in het proces van kabinetsformatie, anders dan door het optreden van de voorzitter als een van Uw vaste adviseurs. 8 Debuut in de Eerste Kamer Het eerste optreden van het nieuwe kabinet in de Eerste Kamer heeft doorgaans geen speciaal karakter. Vaak gaat het hierbij om de eerstvolgende algemene politieke beschouwingen waarbij dan aandacht wordt geschonken aan het regeerakkoord en de formatie. In de parlementaire geschiedenis kwam het slechts een enkele keer voor dat het debuut in de Eerste Kamer de vorm kreeg van een apart debat. Na de afronding van de formatie van 1926 volstond premier De Geer bij het eerste optreden van zijn kabinet in de Eerste Kamer, op 7 april 1926, weliswaar met een korte verwijzing naar de Regeeringsverklaring in de Tweede Kamer van vier weken daarvoor, maar dat nam niet weg dat behalve de minister-president ook alle andere ministers aanwezig waren en dat er een dag later over gedebatteerd werd. 9 Eenmaal is dezelfde regeringsverklaring in de Tweede én de Eerste Kamer voorgedragen. Dat was in 1933, bij het aantreden van het tweede kabinet- Colijn. Op 31 mei van dat jaar legde Colijn de regeringsverklaring eerst af in de Tweede Kamer, waarna hij het Binnenhof overstak om dezelfde tekst voor te dragen in de Eerste Kamer. Vermoedelijk was deze hommage aan de Eerste Kamer het gevolg van een verzoek van haar voorzitter De Vos van Steenwijk. Het debat erover vond vervolgens alleen in de Tweede Kamer plaats. De manoeuvre wekte verbazing en kritiek in de Tweede Kamer. Colijns optreden vond dan ook geen navolging, al trad het kabinet-de Jong in mei 1967, een maand na het afleggen van de regeringsverklaring in de Tweede Kamer, voltallig aan in de Eerste Kamer voor een debat over verschillende facetten van regeringsbeleid. 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

167 Stap 30 Als de informatiepoging mislukt Huidige praktijk Een informateur die de opdracht krijgt te onderzoeken of een bepaalde coalitie mogelijk is, kan zoals gezegd niet mislukken: zijn onderzoek leidt immers altijd tot een resultaat. De coalitie komt er wel of niet. In de praktijk spreekt men niettemin van een mislukte informatiepoging als een tijdlang is onderhandeld zonder dat de gesprekken tot een nieuw kabinet leiden. Zodra een informateur vaststelt dat het beoogde kabinet (nog) niet te formeren is, concludeert hij dat in het aan het staatshoofd uit te brengen eindverslag (zie stap 17). Na een mislukte poging zijn er drie verschillende mogelijkheden waarop de formatie kan worden voortgezet. De koningin kan meteen een volgende informateur benoemen die onderhandelingen tussen een nieuwe partijencombinatie gaat voeren. Het staatshoofd kan echter ook eerst nieuwe consultaties houden, desgewenst met slechts een aantal van de gebruikelijke adviseurs. Ook kan deze fase, al dan niet volgend op consultaties, het karakter krijgen van een tussenstap, waarbij een nieuwe informateur een verkennende opdracht krijgt en binnen enkele dagen de politieke situatie opnieuw in kaart brengt. Die situatie is, juist vanwege de voorafgaande mislukking, immers een andere dan ten tijde van de vorige consultatieronde. Deze verkennende informateur voert nieuwe gesprekken, waarna de koningin overgaat tot het aanstellen van een volgende informateur die de onderhandelingen begeleidt welke moeten leiden tot een nieuwe coalitie. Historische en staatsrechtelijke notities Een informateur voor een tussenronde Nadat tijdens de formatie van 1994 de poging van de informateurs De Vries, Van Aardenne en Vis om te komen tot een kabinet van pvda, vvd en d66 was mislukt, consulteerde de koningin de voorzitters van de vier grootste fracties. Vervolgens stelde zij op 28 juni de voorzitter van de Eerste Kamer Tjeenk Willink aan als informateur om op zeer korte termijn Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

168 168 stap 30 [te] on derzoeken welke mogelijkheden er thans reëel aanwezig zijn voor de vorming van een kabinet dat mag rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal. Tjeenk Willink voerde vervolgens diverse gesprekken met de fracties van pvda, cda, vvd en d66, onder meer over de vraag naar alternatieven voor de Paarse coalitie (cda/vvd/d66 of pvda/ cda/d66). 1 Tijdens de formatie van 2010 kreeg Tjeenk Willink, inmiddels vicepresident van de Raad van State, tweemaal, op 26 juni en op 7 september, de opdracht om het speelveld opnieuw te inventariseren, waarna volgende informateurs verder konden met programmatische onderhandelingen. De eerste opdracht was het gevolg van het eindverslag van de voorafgaande informateur, die geen duidelijkheid had gebracht over de volgende stap. De tweede opdracht aan Tjeenk Willink was nodig om helderheid te creëren nadat Wilders (pvv) nog tijdens de consultatieronde van koningin Beatrix was teruggekomen van zijn zojuist uitgebrachte advies. Nieuwe consultaties door de koningin Het was lange tijd niet gebruikelijk dat de koningin in een tweede of volgende ronde opnieuw alle fractievoorzitters raadpleegde. In 1966 schreef formatiegeschiedschrijver Duynstee dat in een voorkomend geval de leiders van de kleine fracties niet meer werden gehoord. 2 In de jaren tachtig en negentig was dat nog steeds de gewoonte. Zo consulteerde koningin Beatrix in 1982, na het mislukken van de informatiepoging van Van Kemenade, naast haar drie vaste adviseurs alleen de voorzitters van de vier grootste fracties (pvda, cda, vvd en d66). Zoals al gemeld, raadpleegde de koningin in 1994, nadat het informateurstrio De Vries, Van Aardenne en Vis niet tot het beoogde resultaat was gekomen, alleen de voorzitters van de vier grootste fracties in de Kamer. 3 Dit gebruik lijkt sinds het begin van deze eeuw veranderd te zijn. 4 Gedurende de twee formaties waarin de koningin na een mislukte construerende informatieronde overging tot het raadplegen van fractievoorzitters in april 2003 en september 2010 betrof dat alle voorzitters, dus ook die van de kleine(re) fracties. Het is echter geen gebruik om na elke mislukte informatie een nieuwe consultatieronde te houden. Nadat in juli 2010 het onderzoek van de informateurs Rosenthal (vvd) en Wallage (pvda) naar een zogeheten Paars Plus-kabinet op niets was uitgelopen, hield de koningin geen nieuwe consultatieronde. Tijdens de langdurige formatie van 1977 hield koningin Juliana een recordaantal van zes consultatierondes. Slechts de eerste daarvan, direct na de verkiezingen in mei, sprak zij behalve haar vaste adviseurs alle fractievoorzitters; in de volgende rondes raadpleegde ze slechts de voorzitters van de grote fracties (pvda, cda, vvd en d 66). 5 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

169 als de informatiepoging mislukt 169 Een voorbeeld van een mislukking In 2003 slaagden de informateurs Donner en Leijnse er niet in een cda/ pvda-kabinet te construeren. In hun eindverslag van 12 april 2003 stonden de informateurs uitgebreid stil bij de gebeurtenissen uit de laatste dagen, die tot een onvermijdelijke conclusie leidden. [ ] In de bespreking op donderdagavond [10 april] heeft het cda een voorstel voor een nieuw financieel kader voorgelegd. Gezien de aard van de maatregelen die erin waren vervat, zagen wij evenwel [ ] in dit voorstel geen basis voor overleg [ ]. Om die reden hebben wij gemeend te moeten concluderen dat bespreking van dit voorstel niet paste in onze opdracht de spoedige totstandkoming van een kabinet van cda en pvda te onderzoeken. Een dergelijke bespreking heeft mitsdien niet plaatsgevonden. [ ] In het licht van het overleg op donderdagavond moeten wij concluderen dat er geen uitzicht is op spoedige totstandkoming van een kabinet van cda en pvda. De koningin hield een nieuwe, algehele consultatieronde en gaf op 15 april aan Hoekstra (cda) en Korthals Altes (vvd) de opdracht om [ ] binnen zo kort mogelijke termijn te onderzoeken welke mogelijkheden er thans zijn voor de vorming van een kabinet van cda en vvd en één of meer andere partijen, dat kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal, op basis waarvan vervolgens spoedig een dergelijk kabinet kan worden geformeerd. Het komt overigens nogal eens voor dat een construerende informateur mislukt. Naast dit voorbeeld uit 2003 gebeurde dat ook in 1956, 1967, 1977, 1981, 1982, 1994 en Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

170 Stap 31 Het conceptregeerakkoord wordt gesloten Huidige praktijk De inhoud van het regeerakkoord Verreweg het grootste deel van de onderhandelingsfase gaat over het te bereiken regeerakkoord. Grofweg bestaat dat akkoord uit twee delen, een beleidsinhoudelijk en een financieel deel. Welk beleid wil de nieuwe coalitie de komende vier jaar gaan voeren en hoe is zij van plan het huishoudboekje van de Nederlandse staat op orde te krijgen dan wel te houden en het gewenste beleid te financieren? Het akkoord wordt ook van een motto voorzien. Een akkoord van geringe omvang Niet zelden nemen partijen zich aan het begin van een kabinetsformatie voor om tot een regeerakkoord op hoofdlijnen te komen. De redenen daarvoor zijn altijd dezelfde. Om te voorkomen dat een nieuw kabinet binnen de kortste keren struikelt, behoeven slechts afspraken te worden gemaakt inzake die punten die echt controversieel zijn. 1 Daarnaast heeft het ook weinig zin een uitvoerig en gedetailleerd programma te maken, want in de loop van een kabinetsperiode doen zich toch altijd nieuwe, onvoorziene ontwikkelingen voor, zoals een economische crisis, onverwachte voorspoed of een omvangrijke ramp. Ten slotte menen sommigen ook dat een uitgebreid en gedetailleerd regeerakkoord het parlementaire debat op voorhand dichtspijkert, hetgeen afbreuk zou doen aan de functies van parlement en regering. In de praktijk lukt het een coalitie in wording echter nooit om zich te beperken tot een aantal beleidshoofdlijnen en enkele afspraken over controversiële punten. Steevast wordt het toch weer een dik document dat het hele pad van het nieuwe kabinet bestrijkt naar inhoud en tijd. 2 Zaken waarover men het niet eens wordt Zaken waarover men het niet eens kan worden, maar die ook niet zwaar genoeg zijn om de onderhandelingen op te laten afketsen, worden op verschillende manieren afgehandeld. Ze komen terecht in de ijskast in de hoop dat ze daar de volle termijn van vier jaren ook rustig kunnen blijven liggen of er Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

171 het conceptregeerakkoord wordt gesloten 171 worden afspraken gemaakt over de procedure waarlangs men het meningsverschil denkt te demonteren. 3 Het conceptregeerakkoord wordt gesloten Als ten slotte alle aan de onderhandelingstafel ontworpen beleidsplannen zijn bekeken op hun financiële en economische gevolgen en de onderhandelaars klaar zijn met wikken en wegen, kan een punt worden gezet achter het conceptregeerakkoord. Vervolgens wordt het onderhandelingsresultaat voorgelegd aan de fracties. Niet ongebruikelijk overigens is dat tussentijds al deelovereenkomsten naar buiten zijn gebracht. 4 De informateur brengt de koningin op de hoogte van het bereikte conceptakkoord en doet haar een exemplaar toekomen. Soms zendt de informateur deze versie daarna ook aan de Tweede Kamer. Historische en staatsrechtelijke notities Niet juridisch bindend Bovend Eert, de auteur van het proefschrift Regeerakkoorden en regeringsprograms, definieert een regeerakkoord als een tijdens de kabinetsformatie gesloten akkoord tussen de bij het overleg betrokken fracties over een programma van hoofdlijnen van regeringsbeleid voor de komende kabinetsperiode. Door het akkoord verplichten de fracties zich ten eerste om geen medewerking te verlenen aan een wantrouwensvotum bij het optreden van het kabinet en ten tweede om bij de uitvoering van het akkoord tijdens de kabinetsperiode te handelen volgens de programpunten ervan. Volgens Bovend Eert is geen sprake van een civielrechtelijke overeenkomst tussen fracties in de zin van het Burgerlijk Wetboek. Een regeerakkoord beoogt immers geen vermogensrechtelijke betrekking, maar slechts een zuiver politieke verhouding tussen fracties tot stand te brengen. Er is dus slechts sprake van een politieke overeenkomst. 5 Ook Hoekstra, die in de afgelopen vier decennia vanuit verschillende hoedanigheden formaties van nabij meemaakte, benadrukt het politieke karakter van het regeerakkoord. Hij definieert het als een politiek document, dat de vertrouwensrelatie met de Kamer inhoud geeft. 6 Vervolgens werpt Bovend Eert de vraag op of naleving van het regeerakkoord wellicht berust op een staatsrechtelijke rechtsplicht. Ook daarop volgt een ontkennend antwoord. Weliswaar tekent zich sinds de jaren zestig van de twintigste eeuw een gedragsregelmaat af waar het gaat om het sluiten van akkoorden waarvan de nakoming door betrokkenen als verplichtend wordt ervaren maar de herhaalde toepassing van een bepaald verschijnsel is op zichzelf onvoldoende voor het aannemen van een ongeschreven rechtsregel. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

172 172 stap 31 Daarvoor is immers een rechtsovertuiging bij de betrokken organen vereist, alsmede een noodzaak voor de bestendigheid van het staatsbestuur. Bovend Eert: Aan beide vereisten lijkt deze gedragsregelmaat niet te voldoen. De door politici wel degelijk als verplichtend ervaren binding is niet anders dan een binding van politiek fatsoen. 7 De informateur geeft geen publiek oordeel over de inhoud van het akkoord In de al meermalen geciteerde documentatie die de informateur bij aanvang van zijn werkzaamheden ontvangt van Algemene Zaken staat het volgende geformuleerd over zijn positie tijdens de programmatische besprekingen : De positie van de informateur daarbij is als volgt: het zijn de fractievoorzitters ( de onderhandelaars ) en hun fracties die een programmatisch akkoord sluiten. De informateur heeft geen inhoudelijke binding met die afspraken. Hij is in die zin alleen procesbegeleider die bevordert dat er een akkoord tot stand komt (in dat kader kan hij uiteraard ook inhoudelijke inbreng leveren). Na de totstandkoming van het akkoord [ ] wordt dit (schriftelijk) (door de informateur) aan de betrokken fracties ter instemming voorgelegd. De positie van de informateur brengt met zich dat hij zich niet inhoudelijk over het akkoord uitlaat. 8 Onderhandelingen ten huize van informateur Beel in Wassenaar, juli Van links naar rechts: Toxopeus, De Kort, Beel, Beernink en Van Eijsden. [Spaarnestad] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

173 het conceptregeerakkoord wordt gesloten 173 Regeerakkoorden: sinds 1963 Sinds 1963, toen de onderhandelaars van kvp, arp, chu en vvd ten huize van informateur Beel het Akkoord van Wassenaar sloten, wordt elke formatie die plaatsvindt na verkiezingen bezegeld met een programmatisch akkoord tussen de coalitiefracties. Afwijkend was de formatie van 1972/1973, die leidde tot het kabinet-den Uyl. De linkse partijen in dat kabinet, pvda, ppr en d66, bonden zich weliswaar aan het gezamenlijke verkiezingsprogramma Keerpunt 72, maar de fracties van kvp en arp onderschreven dat niet. Uiteraard werd ook voor 1963 tijdens formaties over toekomstig beleid gesproken en onderhandeld, maar de fractievoorzitters ondertekenden de afspraken die daaruit voortvloeiden doorgaans niet, enkele uitzonderingen daargelaten, zoals in 1918 en Met andere woorden: tot 1963 sloten de onderhandelende fractievoorzitters vrijwel nooit een bindend akkoord. De gemaakte afspraken kregen een plaats in het regeringsprogramma, dat de nieuwe ministers vaststelden. Hoewel het opstellen van een regeerakkoord weliswaar al decennia tot de vaste formatiegewoonten behoort, heeft het tot nu toe nooit expliciet vermeld gestaan in de opdracht aan de (in)formateur. Ten slotte zij nog opgemerkt dat de regeerakkoorden gesloten in 2002, 2003 en 2007 steeds een andere benaming kregen, respectievelijk Strategisch Akkoord, Hoofdlijnenakkoord en Coalitieakkoord. In 2010 was er weer een gewoon regeerakkoord, naast het gedoogakkoord. Dualisme Regeerakkoorden zijn nooit onomstreden geweest. Critici wijzen erop dat het dualisme erdoor in de knel komt: zowel de bewegingsvrijheid van het kabinet als die van de Kamer zou in het gedrang komen. Wat het kabinet betreft: de ministers zijn gehouden de afspraken, die veelal buiten hun aanwezigheid tot stand zijn gekomen, uit te voeren en boeten daardoor aan zelfstandigheid in bij het maken van beleid. Zo zei Kropman, voorzitter van de kvp-fractie in de Eerste Kamer, op 2 december 1958, kort voor de val van het kabinet-drees iv: Wij zijn van mening, dat het Kabinet, welke politieke wolken zich ook over de hoofden van sommige leden mogen samenpakken, zijn belangrijke arbeid dient te continueren. Ik nader hiermee het bekende probleem van de verhouding van Kabinet tot de politieke partijen. Maar met welk etiket men het tegenwoordige Kabinet wil voorzien vanaf het ogenblik dat het optreedt, is het o.i. wel gebonden aan eigen afspraken, maar niet aan afspraken, die een aantal partijleiders voor het Kabinet heeft opgesteld onder omstandigheden, die toen (in 1956) golden, maar die gewijzigd zijn, maar zelfs als die niet gewijzigd Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

174 174 stap 31 zouden zijn, lijkt het mijn fractie volkomen onjuist, dat niet het Kabinet het regeringsbeleid bepaalt, maar fracties die niet verantwoordelijk zijn. Dan worden de verhoudingen in ons staatsbestel scheef getrokken; dan gaat het Parlement meeregeren en dat is zijn taak niet. Het Parlement is controleur en is medewetgever, niet medebestuurder. [ ] Wij beschouwen Ministers als raadslieden van de Kroon en als vertrouwensmannen van de partijen, waaruit zij voortkomen, maar niet als filiaalhouders van de kamerfracties op arbeidscontract. 9 Drees, eveneens tegenstander van regeerakkoorden, wees in de jaren vijftig ook nog op de afwijkende omstandigheden waarvan tijdens een formatie sprake is. Dan ontbreken immers het normale ambtelijke vooroverleg en het normale overleg in de ministerraad. Hij bedoelde dat afspraken over toekomstig beleid die onderhandelaars tijdens een formatie maken enigszins in een vacuüm tot stand komen, buiten het gebruikelijke circuit van ambtenaren en ministers om. 10 Ook de Tweede Kamer zou worden beperkt door een gedetailleerd regeerakkoord. De coalitiefracties committeren zich al dusdanig aan het afgesproken beleid, dat de controlerende functie van de Kamer daardoor in de knel zou komen. Door de binding aan het akkoord zou een Kamermeerderheid niet meer vrij staan tegenover het kabinet. Opmerkelijk is dat de onderhandelaars die in 1963 het regeerakkoord sloten, zich ook bewust waren van dit monistische gevaar. Dat valt af te leiden uit de beginregels van de overeenkomst, opgenomen onder het kopje Aard en omvang van de aan te gane bindingen : De eigen positie en de daaruit voortspruitende verantwoordelijkheid van de regering enerzijds en die van de Staten-Generaal anderzijds blijven vooropstaan en duidelijk onderscheiden. 11 Omvang De regeerakkoorden werden in de loop van de tijd steeds omvangrijker; vooral in de jaren tachtig begonnen ze flink uit te dijen. Recordhouder is het tweede Paarse akkoord, uit 1998, met circa 75 bladzijden. Sinds het begin van deze eeuw is de omvang weer enigszins afgenomen, al kwam het door Balkenende in 2002 aangekondigde A4-tje er niet. Zeker het tweede kabinet-balkenende, dat aantrad in 2003, viel op door het relatief beknopte Hoofdlijnenakkoord. De verklaring voor de altijd weer uitdijende akkoorden wordt vooral gezocht in het gestolde wantrouwen dat een akkoord naar zijn wezen zou zijn. Het idee daarbij is dat partijen het liefst zaken van tevoren geregeld en vastgelegd zien. Uiteraard geldt dit in het bijzonder voor de kleinere coalitiepartners. In parlement en ministerraad vormen ze immers een minderheid (hoewel in de ministerraad zelden wordt gestemd). 12 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

175 het conceptregeerakkoord wordt gesloten 175 Een enkeling heeft ter verklaring gewezen op de politieke cultuur van ons land. Van Agt omschreef het moeizame periodieke gehannes van politici over regeerakkoorden eens als volgt: Het past bij ons volkskarakter, zonder aanbidding van de schrift gaat het kennelijk niet. Er moet geploeterd, gezwoegd en geweend worden. Dat gebeurt alleen boven de grote stromen in ons land, dit is puur Calvijn. 13 Afspraken die buiten het akkoord blijven Tijdens de besprekingen op 16 juli 1956 tussen formateur Drees (pvda) en de onderhandelaars van een viertal partijen (pvda, kvp, arp en chu) meldde Zijlstra (arp) dat de ministers van zijn partij hun portefeuilles ter beschikking zouden stellen als het te vormen kabinet zou besluiten een wetsontwerp in te dienen tot verruiming van de Loterijwet. Dit dreigement bleef destijds geheim. Een half jaar later bleek dat zelfs de verantwoordelijke minister van Justitie in het nieuw gevormde kabinet-drees iv, Samkalden (pvda), niet op de hoogte was van dit arp-standpunt. 14 Tijdens de formatie van 1971 maakten de betrokken fractievoorzitters (kvp, arp, chu, vvd en ds 70) naast het regeerakkoord een aantal werkafspraken over het toekomstige regeringsbeleid die niet aan de fracties waren voorgelegd. Deze afspraken dienden als richtsnoer voor de fractievoorzitters en voor de ministers. Ruim een half jaar later verklaarde minister-president Biesheuvel dat ook de informateur, Steenkamp, geen weet had gehad van de aanvullende afspraken. 15 In het archief van de informatie van 1971 is evenwel een lijst met niet in het regeerakkoord vastgelegde afspraken opgenomen. 16 In 1982 maakte Nijpels (vvd), twee dagen na het aantreden van het kabinet-lubbers i, bekend dat Lubbers en hij naast het regeerakkoord hadden afgesproken dat bewindspersonen bij niet goed functioneren tussentijds vervangen konden worden zonder verdere gevolgen voor het kabinet. 17 Tijdens diezelfde formatie had d66-fractievoorzitter Brinkhorst het volgende gezegd: Op zich is een vaag of op bepaalde punten inhoudelijk niet ingevuld regeerakkoord niet ongebruikelijk, gegeven de Nederlandse coalitieverhoudingen. Politieke groeperingen die nodig zijn voor de parlementaire meerderheid van een kabinet vinden een extra garantie in hun getalsmatige kracht en de mogelijkheid eventueel andere meerderheden te vormen. 18 Ook tijdens de formatie van 2007 werd een aantal afspraken gemaakt die niet in het regeerakkoord terechtkwamen. Zo werd afgesproken dat de coalitiepartners cda, pvda en ChristenUnie een initiatief tot een onderzoek naar de inval in Irak, die had plaatsgevonden in maart 2003 en waaraan Nederland politieke steun had verleend, niet zouden ondersteunen. Ook Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

176 176 stap 31 kwamen de fracties overeen dat ze in principe geen moties of amendementen zouden steunen die tot dekkingsproblemen zouden leiden, dat ze bij het nemen van initiatieven eerst parlementaire steun bij elkaar zouden zoeken, dat christelijke asielzoekers uit Iran zouden worden toegelaten en dat bestuurlijke vernieuwing een vrije kwestie voor de fracties zou zijn. 19 In de wandelgangen wordt het lijstje ook wel aangeduid met het begrip sideletter, hetgeen overigens ten onrechte suggereert dat onder de afspraken ook letterlijk de handtekeningen van de onderhandelaars staan. Gedoogakkoord Tijdens de formatie van 2010 werd voor het eerst een zogenoemd gedoogakkoord gesloten. 20 Hieronder verstond men het akkoord tussen enerzijds twee partijen die het kabinet zouden gaan vormen (vvd en cda) en anderzijds een partij die niet tot het kabinet zou toetreden (pvv). In het akkoord waren de beleidsvoornemens opgenomen die alle drie de partijen vanuit de Tweede Kamer steunden. Uiteraard stonden hierin ook de punten die gedoogpartner pvv had bedongen in ruil voor de gedoogsteun aan het kabinet; tot die toegezegde steun behoorde ook de belofte niet met moties van wantrouwen van andere fracties in de Kamer te zullen meestemmen. Eigen lijk had het gedoogakkoord alle kenmerken van een gewoon regeerakkoord, zij het dat het mede was ondertekend door een partij die geen deel zou uitmaken van het kabinet. Daarnaast werd tijdens die formatie tussen vvd en cda ook nog een regeerakkoord gesloten, maar dit leek minder op de traditionele regeerakkoorden ( ) dan het gedoogakkoord. Immers, een kenmerk van een regeerakkoord was altijd dat het werd gesloten door fracties die tezamen een meerderheid in de Kamer vormden. Dat was in 2010 niet het geval. vvd en cda hadden samen slechts 52 zetels in de Tweede Kamer. Relatief belang van het regeerakkoord Gelet op de enorme moeite die men zich troost om een veelomvattend regeerakkoord te bereiken, mag het opmerkelijk worden genoemd dat achteraf dikwijls nogal relativerend wordt gesproken over het inhoudelijke belang ervan. Zo zei De Vries (cda) in 2010, terugblikkend op zijn ervaringen onder de kabinetten-lubbers: Het proces is belangrijker dan de tekst. Zo n akkoord is gestold wantrouwen, of beter: gestold vertrouwen. Het regeerakkoord komt in de ministerraad ook nooit op tafel. Het heeft zijn doel dan al gehad. Het karakter van de maatregelen in het regeerakkoord vind je uit tijdens de kabinetsperiode. Het gaat bij het sluiten van een regeerakkoord vooral om het toetsen van de compromisbereidheid. 21 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

177 het conceptregeerakkoord wordt gesloten 177 Tjeenk Willink zei hierover in 1994: Ook regeerakkoorden zijn eerder middel dan doel in een kabinetsformatie. Zij zijn veel minder het spoorboekje voor het kabinetsbeleid dan soms wordt gesuggereerd. 22 En Van Agt sprak in 1998 over het geploeter en gezwoeg waarmee regeerakkoorden tot stand werden gebracht: Terwijl zo n document na een halfjaar is belegen, vergeeld en verdampt. 23 Trouw-columnist Goslinga noteerde in 2011: Volgens een Haagse wijsheid is een regeerakkoord al verouderd, zodra de inkt droog is. 24 Motto s Het gebruik van kabinetsmotto s is van recente datum. Het eerste kabinet-kok, dat van start ging in 1994, kreeg er één gaande de rit die nogal prozaïsch Werk, werk en nog eens werk luidde. Het tweede kabinet-kok ( ) had noch een motto aan het begin van de rit noch op enig later moment. Volgens sommigen wees dat op een gebrek aan inspiratie en richting bij het kabinet. Sedert 2002 is een motto echter standaard, hoewel niet iedereen dat toejuicht. Zo zei voormalig vvd-leider Zalm, die betrokken was bij de formaties van 1998, 2002 en 2003, dat hij er niet zo weg van was. Zalm: Dat schijnt dan ook allemaal te moeten, een motto. Ik denk, nou ja, het lijkt wel een wasmiddelenreclame. 25 Ook oud-minister-president Biesheuvel vond het maar niets. Op de vraag naar het motto van zijn kabinet ( ) antwoordde hij in 1998: Dat je daar met volwassen mensen een hele ochtend over kunt praten. 26 Het kabinet-balkenende i, dat in de zomer van 2002 in een onrustig politiek klimaat aan zijn karwei begon, voerde als leuze: Duidelijkheid en daadkracht. Het tweede kabinet-balkenende koos als motto: Meedoen, meer werk, minder regels. Balkenendes laatste kabinet, een coalitie bestaande uit cda, pvda en ChristenUnie, probeerde zich te onderscheiden van de voorgaande kabinetten, waarin het cda samenwerkte met (onder meer) de vvd, met het predicaat Samen werken, samen leven (2007). Vrijheid en verantwoordelijkheid is het devies van het kabinet-rutte (2010), waarin vvd en cda weer samen regeren. Incidenteel was wel eerder gewerkt met motto s of met iets wat daarop leek. Het eerste naoorlogse kabinet, Schermerhorn-Drees ( ) profileerde zich als een nationaal kabinet van herstel en vernieuwing. Het kabinet-cals beloofde in 1966: Wij werken voor het jaar En het kabinet-den Uyl is de geschiedenis ingegaan onder het parool De spreiding van kennis, macht en inkomen. De kabinetten-lubbers uit de jaren tachtig hebben naam gemaakt met de weinig aan de verbeelding overlatende leuze no nonsense. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

178 Stap 32 De fracties stemmen in met het regeerakkoord Huidige praktijk Nadat de onderhandelaars het eens zijn geworden over de voorwaarden waaronder zij met elkaar een kabinet willen vormen, leggen zij het bereikte akkoord voor aan hun fracties. Weliswaar mandateert de fractie de onderhandelaars om haar naar beste vermogen te vertegenwoordigen aan de onderhandelingstafel, maar dat gaat nooit zover dat de fractievoorzitters ook eigenmachtig handtekeningen onder het akkoord mogen zetten. In deze eindfase van de formatie is men extra alert op het uitlekken van vertrouwelijke informatie naar de pers. Daarom worden van het conceptregeerakkoord slechts enkele gemarkeerde kopieën gemaakt. De partijen maken zelf kopieën ten behoeve van de fractieleden. In de laatste jaren is een praktijk ontstaan waarbij er voor de leden van de fractie maar beperkte tijd is om het conceptregeerakkoord door te nemen, soms maar enkele uren. Daarna volgt de bespreking. De punten waarmee de fractie het niet eens is, neemt de voorzitter mee terug naar de onderhandelingstafel. Daarna komt het geamendeerde conceptregeerakkoord ter goedkeuring nog één keer terug in de fractie. De koningin krijgt het definitieve regeerakkoord onmiddellijk toegezonden. Nadat zij daartoe machtiging heeft verleend, wordt het akkoord openbaar gemaakt: de informateur stuurt het naar de Kamer en het komt ook ter beschikking van de media. Historische en staatsrechtelijke notities Fracties niet altijd unaniem tevreden over het conceptregeerakkoord Het is in de parlementaire geschiedenis uiteraard voorgekomen dat niet alle leden van de fractie even enthousiast waren over het bereikte onderhandelingsresultaat. Het meest recente voorbeeld betreft de formatie van 2010, toen het fractievoorzitter Verhagen (cda) buitengewoon veel moeite kostte om zijn fractie op één lijn te krijgen. Uiteindelijk is het hem gelukt, maar pas nadat er vele nachtelijke vergaderingen aan waren voorafgegaan, een Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

179 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, de f r ac t i e s st e m m e n i n m e t h e t r ege e r a k koor d 179 De fractie van het cda vergadert achter gesloten deuren. De pers wacht op nieuws, september [Martijn Beekman] prominent lid de fractie had verlaten en een extra partijcongres zich over het akkoord had uitgesproken. Aan het eind van de lange formatie van 1977 lukte het cda-leider Van Agt niet om de fractie op één lijn te krijgen. In totaal zes leden, vooral afkomstig uit de antirevolutionaire hoek, wezen het cda/vvd-regeerakkoord af. Wel zeiden zij bereid te zijn het kabinetsbeleid loyaal te beoordelen. Dat hield in dat deze loyalisten het kabinet niet al bij zijn eerste optreden naar huis zouden sturen en dat ze elk voorstel op zijn merites zouden beoordelen.1 Opmerkelijk was de afwijzing door Van der Goes van Naters in 1965 van het program op hoofdlijnen van het kabinet-cals; hij was de enige tegenstemmer in de pvda-fractie. De oud-fractievoorzitter was tegen omdat hij meende dat er na de val van het kabinet-marijnen verkiezingen uitgeschreven hadden moeten worden. Overigens ging het er bij de aanstaande coalitiepartner kvp harder aan toe: voorzitter Schmelzer moest dreigen met opstappen om zijn fractie mee te krijgen.2 De inbreng van fracties vroeger Sinds 1963 is, met uitzondering van 1973, steevast sprake van regeerakkoorden, die de instemming van de coalitiefracties moeten hebben. Dat neemt niet weg dat ook voor die tijd zelden tot nooit regeringsprogramma s tot stand kwamen zonder inmenging van de beoogde coalitiefracties in de Tweede Kamer. De mate waarin de politiek leider ook daadwerkelijk acht sloeg op kritische geluiden uit eigen parlementaire gelederen verschilt echter naar- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

180 180 stap 32 gelang partij en periode. Bij zogeheten extraparlementaire kabinetten, die voor 1963 wel voorkwamen, was de binding van de fracties met het kabinet gering en de inspraak navenant kleiner. 3 In juli 1901 moest Kuyper, wilde hij zich de navolgende vier jaren verzekerd weten van steun voor zijn kabinet, het door hem persoonlijk opgestelde conceptregeringsprogramma voorleggen aan de confessionele fracties, ook aan die van hemzelf. De antirevolutionaire fractie bestond niet louter uit jaknikkers. Zo had het nieuwe Kamerlid Talma duidelijke wensen op het terrein van het kiesrecht en de sociale politiek. De mannenbroeders stemden niettemin in met het program van hun voorman. Kuyper verkreeg tevens instemming van de katholieke Kamerclub, die daartoe een commissie van drie had ingesteld waarin voorzitter Schaepman de belangrijkste stem had. De overige leden van de fractie hadden duidelijk minder te vertellen. Kuyper overlegde ook met De Savornin Lohman, de aanvoerder van de vrij-antirevolutionairen, die het program vervolgens voorlegde aan zijn politieke geestverwanten. Enkele dagen later kon hij Kuyper het geen bezwaar meedelen. 4 Tijdens de formatie van 1922 overlegden Nolens, Colijn en Schokking voortdurend met hun fracties over het door hen samen met formateur Ruijs de Beerenbrouck uitgewerkte regeringsprogramma. Op 1 september van dat jaar ging de katholieke fractie akkoord met de laatste voorstellen, waardoor het program kon worden afgesloten met de formulering: Zijnde dit in viervoud onderteekend door de vertegenwoordigers der A.R., C.H. en R.K. Tweede Kamerfracties en den Kabinetsformateur, ten bewijze van overeenstemming in zake het optreden van den formateur op dit program, waardoor de drie fracties tegenover elkander en tegenover den formateur gebonden zijn tot het verleenen van steun in essentieele punten aan het Kabinet en aan ieder van zijne leden. 5 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

181 Stap 33 De onderhandelaars geven een persconferentie over het akkoord Huidige praktijk De laatste jaren is de gewoonte ontstaan dat de onderhandelaars, direct nadat zij het fiat van hun fracties hebben gekregen en de informateur de koningin hiervan op de hoogte heeft gebracht, een persconferentie geven over het regeerakkoord. Voor het eerst kan integraal kennis worden genomen van de nieuwe plannen van het in wording zijnde kabinet. Historische en staatsrechtelijke notities Op 7 februari 2007 ontvingen Balkenende, Bos en Rouvoet de parlementaire pers in de tuin van het Catshuis om live op radio en tv het coalitieakkoord zoals het regeerakkoord toen werd genoemd toe te lichten. En in 2010 verschenen Rutte, Verhagen en Wilders op 30 september 2010 voor camera s en microfoons in de Noenzaal van de Eerste Kamer om Nederland via de media kennis te laten maken met het nieuwe verschijnsel van het gedoogakkoord. Ook het regeerakkoord werd gepresenteerd. De onderhandelaars Verhagen, Rutte en Wilders bij de presentatie van het regeer- en gedoogakkoord, oktober [anp] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

182 Stap 34 Partijen beoordelen het onderhandelingsresultaat Huidige praktijk Sommige politieke partijen schorten het finale oordeel over het al dan niet toetreden tot het kabinet op tot zij het oordeel hebben vernomen van de leden. In dat geval wordt het conceptregeerakkoord of het onderhandelingsresultaat voorgelegd aan een partijraadsvergadering of een congres. Soms heeft zo n partijbijeenkomst ook daadwerkelijk beslissingsbevoegdheid. Het oordeel van een ledenraadpleging kan uitsluitend het conceptregeerakkoord betreffen, maar ook het algehele onderhandelingsresultaat, dus inclusief zetel- en portefeuilleverdeling. In het eerste geval betreft het een congres of partijraad na afloop van de programmatische onderhandelingen in de informatiefase, in het tweede vindt de partijbijeenkomst plaats vlak voor het constituerend beraad. Historische en staatsrechtelijke notities Oordeel partijen over het conceptregeerakkoord Het fenomeen van de inspraak van de partij is een progressieve vondst. 1 Vooral de sociaaldemocraten kennen hierin een lange traditie. Tijdens de formatie van 1913 blokkeerde een bijzonder congres van de sdap de mogelijkheid om voor het eerst in de partijgeschiedenis ministers te leveren. Het zou daarna nog ruim 25 jaar duren (tot 1939) voor het tot kabinetsdeelname van de sociaaldemocraten zou komen. 2 Al even legendarisch is de pvda-partijraad van 25 oktober Het partijbestuur had aan deze raad een doorslaggevende stem toebedeeld over het onderhandelingsresultaat. Door aanneming van de motie-reckman besloot de partijraad onder deze voorwaarden deelname aan het beoogde koalitiekabinet af te wijzen. Voornaamste steen des aanstoots was de door pvda, cda en d 66 bereikte portefeuilleverdeling en -bezetting. De linkervleugel van de partij keurde het bereikte compromis af. Aanneming van de motie- Reckman betekende nog niet onmiddellijk het einde van de onderhandelingen tussen de fracties van pvda, cda en d 66. De fractie bleef, ondanks de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

183 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, pa rt ije n beoor del e n h e t on de r h a n del i ngsr e sulta at 183 Het congres van de pvda geeft goedkeuring aan de deelname van het kabinet-kok i, augustus [Roel Rozenburg] uitspraak van de partijraad, onderhandelaar Van Thijn steunen. De dag na de partijraad werd Den Uyl voor de derde maal tot formateur benoemd, met als opdracht een kabinet te vormen dat mocht vertrouwen in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging te ondervinden. Kort nadien strandde de formatiepoging alsnog, een dag voor het speciaal belegde partijcongres waar de leden hun finale oordeel over kabinetsdeelname zouden geven.3 Aan het einde van de formatie van 1989 gaf de pvda op een speciaal partijcongres te Amersfoort na twee uur vergaderen unaniem groen licht voor toetreding tot het kabinet-lubbers iii. De bijeenkomst eindigde met de kandidaat-bewindslieden van de pvda zwaaiend met bloemen op het podium. De dag erna vonden de constituerende vergadering van het kabinet en de beëdiging plaats.4 Op 20 augustus 1994 keurde het pvda-congres, bijeengekomen in de Jaarbeurs in Utrecht, bij acclamatie de deelname aan het Paarse kabinet goed, hoewel daaraan voorafgaand wel diverse kritische kanttekeningen waren geplaatst. d66 betuigde tijdens een bijeenkomst in Amsterdam eveneens instemming met het onderhandelingsresultaat.5 In augustus 1998 gaven de pvda, die een partijcongres hield in de Nieuwe Buitensociëteit te Zwolle, de vvd, bijeen op een matig bezochte partijraad in Het Spant te Bussum, en d66, bijeengekomen in het Polmanshuis te Utrecht, hun fiat aan het tweede Paarse kabinet.6 d66 congresseerde ook nadien over regeringsdeelname. In mei 2003 werd met overweldigende meerderheid gestemd voor deelname aan het kabinet- Balkenende ii en in april 2005 steunden de leden de herziening van het regeerakkoord. Die herziening, die de geschiedenis is ingegaan als het Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

184 184 stap 34 Paasakkoord, was nodig toen door het aftreden van vicepremier De Graaf enkele oorspronkelijke d66- speerpunten niet verwezenlijkt konden worden. Met moeite konden de leden ervan worden overtuigd het kabinet te blijven steunen. Dat de mate van inspraak per partij verschilt, bleek duidelijk aan het einde van de formatie van 2006/2007. Direct na de gesprekken van de formateur met de kandidaat-bewindslieden, op 17 februari, hield de pvda een extra partijcongres. De leden konden zich hier uitspreken over de deelname aan het kabinet. 7 De ChristenUnie hield daarentegen pas na de beëdiging van het kabinet, op 24 februari, een verantwoordingscongres. De leden konden weinig anders doen dan de eigen bewindslieden toejuichen. De statuten en reglementen van de ChristenUnie voorzagen niet in regeringsdeelname en dus ook niet in een rol voor het partijcongres. 8 Het cda organiseerde rond het aantreden van het kabinet-balkenende iv geen speciale bijeenkomst. Tijdens de formatie van 2010 belegde zowel het cda als de vvd een bijeenkomst. Het cda hield op 2 oktober in de Rijnhallen in Arnhem een extra congres, waar ruim vierduizend mensen naartoe kwamen. De emoties laaiden er hoog op omdat een niet onaanzienlijk deel van de cda-leden gekant was tegen deelname van de partij aan een kabinet dat zou samenwerken met de pvv. Tot de tegenstemmers behoorden oud-premiers, oud-ministers en twee fractieleden. Uiteindelijk stemde tweederde van de aanwezigen vóór deelname aan het kabinet-rutte. Op dezelfde dag hield de vvd een speciale partijraad in de Evenementenhal te Gorinchem, met als doel de achterban te informeren over het akkoord. De liberalen hadden duidelijk minder moeite met het ophanden zijnde kabinet, dat, tot hun vreugde, zou worden aangevoerd door een premier uit eigen gelederen. Slechts enkele (prominente) leden maakten bezwaar. 9 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

185 Stap 35 De Tweede Kamer debatteert over het akkoord Huidige praktijk Nadat de onderhandelende fracties het conceptregeerakkoord definitief hebben goedgekeurd en de voorzitters van de fracties het akkoord hebben gepresenteerd aan de pers, kan er ten slotte ook nog een Kamerdebat plaatsvinden over het conceptregeerakkoord. Als een debat in de Tweede Kamer wordt gehouden, dan vergaderen na afloop daarvan de informateur en de onderhandelaars voor de laatste keer. Bekeken wordt of het debat in de Kamer nog aanleiding geeft tot wijzigingen van het akkoord. Als dat het geval is, worden deze aangebracht. Vervolgens krijgt het regeerakkoord zijn definitieve status. Historische en staatsrechtelijke notities De praktijk om voor de definitieve afronding van de informatiefase een Kamerdebat te houden over het conceptregeerakkoord, is ontstaan in Informateur Donner (cda) vroeg op 13 juni van dat jaar of de Tweede Kamer een debat wilde organiseren over het conceptregeerakkoord. De beoogde coalitiefracties cda, lpf en vvd hadden op dat moment hun fiat al gegeven aan het akkoord. Het door Donner aangevraagde debat vond plaats op 4 juli Direct na afloop van het debat overlegden informateur Donner en de drie onderhandelaars, Balkenende, Herben en Zalm, over de uitkomst van het debat en over het eindverslag. 1 Deze procedure herhaalde zich in 2003 en Op 20 mei 2003 debatteerde de Kamer, in aanwezigheid van de informateurs Hoekstra en Korthals Altes, over het conceptregeerakkoord. Vier dagen daarvoor hadden de informateurs het akkoord de Kamer doen toekomen. Direct na afloop van het debat vond overleg plaats tussen de informateurs en de drie onderhandelaars: Balkenende (cda), Zalm (vvd) en Dittrich (d66). Dezen lieten weten dat zij in het verloop van de beraadslagingen in de Tweede Kamer geen aanleiding zagen wijzigingen aan te brengen in het regeerakkoord. 2 In 2007 was de gang van zaken als volgt: op 8 februari vond een (kort) debat plaats over het coalitieakkoord, dat twee dagen eerder naar de Kamer Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

186 186 stap 35 was verzonden. Direct na het debat lieten de onderhandelaars voor cda, pvda en ChristenUnie Balkenende, Bos en Rouvoet informateur Wijffels weten in het verloop van de beraadslagingen geen aanleiding te zien nog wijzigingen aan te brengen in het akkoord. 3 Leek zich hiermee een nieuwe traditie te hebben gevestigd, in 2010 ging het weer anders. Weliswaar bood informateur Opstelten op 7 oktober de onderhandelingsresultaten het gedoogakkoord en het regeerakkoord aan de Kamer aan, maar daarover werd vervolgens niet gedebatteerd door de Tweede Kamer. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

187 Stap 36 De informateur brengt zijn eindverslag uit Huidige praktijk Nadat het regeerakkoord definitief is vastgesteld, schrijft de informateur zijn eindverslag, zoals onder de stappen 17 en 31 is beschreven. Het voornaamste verschil met de eindverslagen van verkennende en van mislukte informateurs, is gelegen in het feit dat in het verslag van de informateur onder wiens leiding een regeerakkoord is gesloten, een formateur wordt aanbevolen. Uiteraard is deze kandidaat-formateur, tevens beoogd minister-president, op de hoogte van diens voordracht aan de koningin. Het regeerakkoord wordt als bijlage bij het eindverslag gevoegd. De informateur biedt zijn eindverslag persoonlijk aan de koningin aan en licht het toe. Vervolgens geeft de oud-informateur een persconferentie (zie stap 18). Historische en staatsrechtelijke notities Voorbeeld van een voordracht tot formateur Een voorbeeld (2003) van de afsluitende zinnen uit het eindverslag van twee informateurs die de construerende informatiefase succesvol, dus met een regeerakkoord, hadden afgesloten: De fractievoorzitters van cda, vvd en d66 hebben geconcludeerd dat op basis van dit akkoord [het op 20 mei definitief vastgestelde regeerakkoord] kan worden overgegaan tot formatie van een kabinet bestaande uit cda, vvd en d66 en dat één formateur, van cda-huize, zou kunnen worden aangewezen. Op grond van onze bevindingen mogen wij u aanbevelen de heer mr.dr. J.P. Balkenende te benoemen tot formateur en deze te verzoeken op de kortst mogelijke termijn een kabinet te vormen bestaande uit cda, vvd en d66. Met gevoelens van bijzondere hoogachting, F. Korthals Altes R.J. Hoekstra Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

188 Stap 37 De formateur krijgt een opdracht Huidige praktijk Nadat de laatste informateur zijn eindrapport heeft uitgebracht aan het staatshoofd, nodigt de directeur van het Kabinet der Koningin de in dat verslag aanbevolen kandidaat-formateur telefonisch uit naar Huis ten Bosch of paleis Noordeinde te komen. Deze krijgt daar van de koningin het verzoek een kabinet te vormen. Doorgaans is de opdracht aan de formateur eenvoudiger geformuleerd dan die aan de informateur, aangezien de taakstelling eenduidiger is: eventuele alternatieve coalitiemogelijkheden zijn in de eerdere informatiefases afgevallen en het regeerakkoord is gesloten. Vaak wordt in de opdracht verwezen naar de conclusies van de laatste informateur en wordt gemaand tot spoed, al wordt nooit een termijn genoemd. De opdracht wordt geformuleerd in overleg met de beoogde formateur. Niettemin neemt deze de opdracht in beraad; de formateur aanvaardt de opdracht pas als vaststaat dat hij is geslaagd. De directeur van het Kabinet der Koningin legt de formatieopdracht schriftelijk vast en zorgt ook voor de doorgeleiding naar het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie, die de opdracht onmiddellijk publiceert. Net als de informateur is de formateur zelf verantwoordelijk voor het aanvaarden van de opdracht. De minister-president legt tijdens het debat over de regeringsverklaring verantwoording af over de formatie (zie stap 50). Historische en staatsrechtelijke notities De eerste formateur in de parlementaire geschiedenis De geboorte van het fenomeen formateur wordt wel teruggevoerd op de grondwetsherziening van Tot dan waren de ministers dienaren van de Kroon, die niet als eenheid opereerden. De Koning benoemde (en ontsloeg) hen naar eigen goeddunken. Dat veranderde met de grondwetswijziging, die de Koning onschendbaar en de ministers verantwoordelijk maakte. 1 Toen in maart 1848 revolutionaire tijden aangebroken leken te zijn in de buurlanden, en koning Willem ii die in één nacht van zeer conservatief zeer Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

189 de formateur krijgt een opdracht 189 liberaal geworden was een nieuw ministerie wenste, richtte hij zich in eerste instantie tot de staatscommissie tot herziening van de Grondwet. Die door Thorbecke geleide commissie was echter verdeeld en talmde om de vacatures in te vullen. Daarop liet de koning Schimmelpenninck, op dat moment de Nederlandse gezant in Londen, naar Nederland komen. Op 23 maart ontving deze van Willem ii de opdracht tot het vormen van een tijdelijk kabinet. Schimmelpenninck, de zoon van de raadpensionaris uit de Franse tijd, wordt zodoende wel gezien als de eerste kabinetsformateur uit de parlementaire geschiedenis. 2 Hij voltooide binnen twee dagen de vorming van zijn kabinet. Op 25 maart 1848 beëdigde de koning de nieuwe ministers en presenteerde het kabinet zich aan de Tweede Kamer. Tot het ministerie behoorden enkele leden van de staatscommissie, maar niet Thorbecke zelf, die zich verontwaardigd toonde over het optreden van Schimmelpenninck. Het kabinet-schimmelpenninck, waarin de naamgever minister van Buitenlandse Zaken en Financiën werd, bleef overigens nog geen twee maanden aan. Thorbecke kreeg zijn revanche, met een door de koning gesteunde nieuwe grondwet en in 1849 een liberaal kabinet onder zijn leiding. 3 Ook na de grondwetswijziging van 1848 had de Koning nog lange tijd een grote mate van keuzevrijheid bij de verlening van een formatieopdracht. Het ontbreken van politieke partijen en duidelijke Kamermeerderheden gaven hem die bewegingsvrijheid. Dat veranderde door de grondwetswijziging van Bij algemene verkiezingen werd voortaan de hele Tweede Kamer vernieuwd en niet, zoals daarvoor, iedere twee jaar de helft. De politieke betekenis van de stembusuitslag werd hierdoor groter. Als het zittende kabinet een nederlaag leed, trad het af. Inmiddels hadden zich met de arp (1879) en de Liberale Unie (1985) de eerste politieke partijen gevormd en hadden de confessionele politici in de Tweede Kamer elkaar gevonden in de gemeenschappelijke strijd om de gelijkstelling van het bijzonder met het openbaar onderwijs. De Tweede Kamer raakte verdeeld langs duidelijke scheidslijnen: rechts (confessioneel) versus links (niet-confessioneel). Bij de verkiezingen van 1888 haalde de rechterzijde van katholieken en antirevolutionairen voor het eerst een meerderheid: de toekenning van de formatieopdracht aan rechts lag voor de hand. Overigens was in deze periode lang niet altijd sprake van een duidelijk leiderschap van beide blokken, zodat de koning nog steeds enige vrijheid had in het kiezen van de persoon van de formateur. 4 Een volgend keerpunt was het aantreden van koningin Emma als regentes. Meer dan koning Willem iii stelde zij de formateur verantwoordelijk voor de samenstelling en het optreden van het nieuwe kabinet. De rol van het staatshoofd werd daarmee grotendeels beperkt tot het aanstellen van de formateur. 5 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

190 190 stap 37 De Koning verstrekt de opdracht in persoon De Koning verstrekt doorgaans de opdracht aan de formateur persoonlijk. In het verre formatieverleden leverde dat nog wel eens spanningen op als de relatie tussen het staatshoofd en de (kandidaat-)formateur niet goed was. In 1868 leidde dat tot de ongemakkelijke situatie dat de vicepresident van de Raad van State Mackay van Ophemert koning Willem iii moest overtuigen van de onontkoombaarheid van de benoeming van Thorbecke, met wie de vorst op slechte voet stond. Welnu, als het dan beter is dan zullen wij tot Thorbecke overgaan, maar ik wil hem niet zien, zou Willem iii volgens Mackay gezegd hebben. Deze antwoordde daarop: Dat zal moeilijk gaan Sire. De Heer Thorbecke zal het uit Uwer Majesteits mond dienen te vernemen. Ook Thorbecke zelf stond niet te trappelen om naar het paleis te gaan. Het gesprek, op 23 mei 1868, verliep gespannen, ondanks de aanwezigheid van Mackay. De koning sloot het gesprek af met het verzoek of Thorbecke de opdracht wilde overwegen. Ik zal erover denken, Sire, moet Thorbecke geantwoord hebben. De audiëntie eindigde zonder dat de koning zijn gasten de hand had geschud. 6 De ontmoeting op Het Loo tussen de jonge koningin Wilhelmina en kandidaat-formateur Kuyper op 11 juli 1901 verliep wat minder gespannen, al was de relatie tussen beiden nauwelijks beter te noemen dan die tussen Willem iii en Thorbecke. Kuyper had in zijn krant De Standaard eerder laten blijken weinig vertrouwen te hebben in de voortzetting van de Oranjedynastie door een vrouw. Van haar kant verweet Wilhelmina hem de scheuring in de nationale Nederlandse Hervormde Kerk en had zij moeite met zijn populistische stijl; zij vond hem bovendien ijdel en eerzuchtig. Het gesprek verliep niettemin correct, al liet de jonge vorstin de kandidaat-formateur wel instemmen met enkele politieke en beleidsmatige wensen inzake Indië, Zuid- Afrika en defensie. 7 Slechts bij hoge uitzondering kreeg de formateur zijn opdracht niet persoonlijk uit handen van de Koning. Tijdens de laatste twee jaren van zijn leven leverde de gezondheid van Willem iii regelmatig zodanige problemen op dat hij zijn taken niet kon vervullen. Zo kreeg eind maart 1888 arp-voorman Mackay, oomzegger van bovengenoemde vicepresident van de Raad van State, een opdracht zonder de koning gezien of gesproken te hebben. Drie weken later beëdigde Willem iii het nieuwe kabinet overigens wel in eigen persoon. 8 Tijdens de formatie van juli 1897 werden meerdere personen voor het formateurschap gevraagd, maar niet door regentes Emma persoonlijk. De directeur van het Kabinet der Koningin Gevers Deynoot benaderde achtereenvolgens Tweede Kamervoorzitter Gleichman, demissionair premier Röell, het liberale Kamerlid Mees en voormalig minister van Financiën Pierson. De laatste bewilligde. Hij sprak de regentes echter pas op 19 juli, toen hij al gevorderd was met het samenstellen van zijn kabinet. 9 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

191 de formateur krijgt een opdracht 191 Enkele weken nadat op 26 oktober 1923 het kabinet-ruijs de Beerenbrouck ii in de Tweede Kamer was gestruikeld over de Vlootwet, wilde koningin Wilhelmina een laatste poging doen de confessionele coalitie te herstellen met een opdracht aan de Rechterzijde. Zij verstrekte de formatieopdracht aan de leiders van de drie confessionele fracties echter niet in persoon, maar liet dat doen door de directeur van het Kabinet der Koningin, Van Tets van Goudriaan. 10 Is de formateur de kandidaat-premier? Sinds de grondwetswijziging van 1848 is het praktijk dat de formateur van het kabinet ook optreedt als primus inter pares in de ministerraad. 11 Van een voorschrift is echter geen sprake. De formateur is niet automatisch de kandidaat-minister-president. Het kwam zelfs voor dat de formateur helemaal niet in het kabinet plaatsnam. Thorbecke formeerde in 1868 een liberaal kabinet waarin hij zelf geen zitting nam; het werd geleid door de ministers Van Bosse (Financiën) en Fock (Binnenlandse Zaken). In 1905 maakte de voorman van de Liberale Unie, Goeman Borgesius, de koningin duidelijk dat hij weliswaar de opdracht om een liberaal minderheidskabinet te formeren accepteerde, maar dat hij niet ambieerde zelf de leider van dat kabinet te zijn. Uiteindelijk werd De Meester, die al gestrikt was voor Financiën, bereid gevonden ook als tijdelijk voorzitter van de ministerraad te fungeren. Voormalig premier Pierson schertste: Het had iets weg van het maken van een sneeuwpop. De kop het laatst! Of neen, wat aanvankelijk als been was bestemd, werd nu kop echter tijdelijk. 12 In 1918 trad de katholieke fractievoorzitter Nolens op als kingmaker voor Ruijs de Beerenbrouck al rondde de laatste wel zelf de samenstelling van zijn kabinet af. Dertig jaar later formeerde Tweede Kamervoorzitter Van Schaik het kabinet waarvan pvda-leider Drees minister-president werd en hijzelf viceminister-president. Drie jaar later was Nolens erfopvolger Romme de formateur van het kabinet-drees ii feitelijk een reconstructie van het voorgaande kabinet-drees-van Schaik ( ) zonder zelf minister te worden. Drees wilde de formatieopdracht niet op zich nemen omdat hij geen persoonlijke verantwoordelijkheid wilde dragen voor het laten vallen van Van Schaik, met wie hij in 1948 zijn eerste kabinet had geformeerd maar voor wie Romme in de nieuwe ploeg geen plaats meer had ingeruimd. 13 In 1963 traden na elkaar twee kvp-formateurs op. De eerste, fractievoorzitter De Kort, was vooraf duidelijk gemaakt dat hij geen minister-president mócht worden; de tweede, demissionair premier De Quay, had bedongen dat hij het niet hóéfde te worden. Voor De Kort was de situatie pijnlijk. Tijdens de consultaties hadden zijn partijgenoten Beel, De Quay en Tweede Kamervoorzitter Van Thiel de koningin duidelijk gemaakt dat hij de kwaliteiten voor het premierschap miste. Het leidde ertoe dat De Kort, die als Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

192 192 stap 37 leider van de grootste fractie niet te passeren was voor het formateurschap, van de koningin te horen kreeg dat hij weliswaar belast zou worden met het formateurschap, maar dat een ander (zijn partijgenoot Marijnen) ministerpresident zou worden. In 1973 fungeerden de politieke routiniers Ruppert en Burger als formateurs van het kabinet-den Uyl. In 1981 werden Kremers (cda) en Van Thijn (pvda) aangesteld als formateurs van een kabinet waarvan Van Agt ministerpresident had moeten worden. De poging mislukte echter. Nadien is de formateur steeds premier geworden. Zowel tijdens de formatie van 1989 als die van 1994 kreeg de laatste informateur, respectievelijk Lubbers en Kok, bij het uitbrengen van het eindverslag direct het verzoek om het kabinet ook te formeren. Beiden werden formateur en vervolgens ook minister-president. Formateur: altijd een man Was eerder vastgesteld dat de parlementaire geschiedenis slechts één vrouwelijke informateur kent, in de persoon van d66-leider Borst (1998), in de lijst met formateurs vanaf 1848 ontbreken vrouwen volledig. Wel zij hierbij opgemerkt dat tijdens de formatie van 1967 de naam van Klompé werd genoemd als mogelijk formateur. De invloedrijke kvp-politica achtte zichzelf hiervoor echter niet geschikt: ze meende onvoldoende financieel-economisch ingevoerd te zijn; bovendien vond ze de situatie [ ] psychologisch niet rijp om een vrouw tot minister-president te maken. 14 Levert de grootste (coalitie)partij de premier? Sinds 1973 levert de grootste coalitiefractie steevast de minister-president. In de praktijk is dat sindsdien ook bijna altijd de grootste fractie in de Tweede Kamer. De enige uitzondering was het cda, dat in 1982 niet de grootste Kamerfractie had, maar wel de minister-president leverde. Eerder kwam het regelmatig voor dat kleinere partijen de premier mochten leveren. Vooral de arp, nimmer de grootste fractie in de Kamer, heeft opvallend vaak de minister-president aangedragen: Mackay, Kuyper, Heemskerk, Colijn, Zijlstra en Biesheuvel. Toen in 1901 rechts de verkiezingen won, was de antirevolutionaire voorman Kuyper de aangewezen formateur, terwijl zijn Kamerfractie één zetel minder telde dan de katholieke Kamerclub. Een katholieke formateur/premier was voor het protestantse deel der natie echter ondenkbaar en al helemaal omdat de voornaamste katholieke politicus, Schaepman, een priester was. Daarbij was Kuyper de meest geprofileerde confessionele politicus van dat moment. Zijn benoeming kwam dan ook niet als een verrassing. 15 Na de Kamerverkiezingen van 1918, waarbij de katholieke Kamerclub de grootste was geworden, was een katholieke minister-president echter onvermijdelijk. Politiek leider Nolens achtte het vanwege zijn priesterschap Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

193 de formateur krijgt een opdracht 193 niettemin verstandiger niet zelf het premierschap te claimen. Een roomse geestelijke als minister-president was naar zijn inschatting voor veel nietkatholieke Nederlanders nog steeds een brug te ver. Die positie viel toe aan Nolens partijgenoot Ruijs de Beerenbrouck, commissaris van de koningin in Limburg. Nolens bleef zelf de grote souffleur in de Tweede Kamer. Overigens is het bij de katholieken gewoonte gebleven dat de politiek leider in de Tweede Kamer blijft. Pas na de vorming van het cda nam de partijleider achtereenvolgens Van Agt, Lubbers en Balkenende het premierschap op zich. Sinds de Tweede Wereldoorlog is het drie keer voorgekomen dat de kvp als grootste regeringspartij het premierschap gunde aan een kleinere coalitiepartner. Van 1948 tot 1952 liet de kvp het premierschap aan Drees in ruil voor instemming van de pvda met een kabinet op brede basis. In 1966 (Zijlstra) en 1971 (Biesheuvel) gunde de kvp het minister-presidentschap aan de arp, onder meer om te investeren in het samenwerkingsproces dat enkele jaren later resulteerde in de oprichting van het cda. Meer formateurs tegelijk In het verleden is het voorgekomen dat het staatshoofd de kabinetsvorming opdroeg aan meerdere personen. Zo verstrekte koning Willem iii in 1849 een formatieopdracht aan Thorbecke en Nedermeyer ridder van Rosenthal. 16 Tijdens het interbellum kwam het één keer bijna tot een duo. Tijdens de Vlootwetcrisis van 1923 wilde koningin Wilhelmina de impasse doorbreken met een opdracht aan minister-president Ruijs (katholiek) en minister van Financiën Colijn (arp). Na overleg in confessionele kring moest Colijn de koningin echter berichten dat door gebrek aan medewerking van de derde rechtse partner, de chu, een dergelijke poging geen perspectief had. De koningin verstrekte toen de ongebruikelijke opdracht tot het vormen van een kabinet aan de Rechterzijde dus niet aan personen in het bijzonder, maar aan de drie confessionele fracties. De betrokken politici zagen niets in het koninklijk voorstel, maar deden uit respect voor de koningin toch een poging, die mislukte. 17 De naoorlogse parlementaire geschiedenis kent vier formateursduo s. Op 28 mei 1945, direct na terugkeer in Nederland, gaf koningin Wilhelmina Schermerhorn, voorzitter van de Nederlandse Volksbeweging, en sdap-fractievoorzitter Drees de opdracht tot het vormen van een kabinet van herstel en vernieuwing. Beiden zouden het kabinet ook gaan leiden. Op 2 februari 1951 aanvaardden Drees en Van Schaik, op dat moment respectievelijk demissionair premier en vicepremier én vertegenwoordigers van de twee grootste regeringspartijen, een opdracht om gezamenlijk het kort daarvoor over het Indië-beleid gevallen kabinet te reconstrueren. De poging strandde na twee weken op de portefeuilleverdeling. 18 Na de verkiezingen van 1956 is een Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

194 194 stap 37 formateursduo van de twee grootste partijen pvda en kvp wel overwogen, maar niet beproefd. 19 In april 1973 werden Burger (pvda) en Ruppert (arp) benoemd tot formateurs. De opdracht kan niet losgezien worden van de moeizame verstandhouding tussen de pvda, die op dat moment de grootste partij was, en de dan nog afzonderlijk optredende confessionele partijen, die nodig waren om een kabinet-den Uyl aan een Kamermeerderheid te helpen. Burger en Ruppert slaagden uiteindelijk: op 11 mei trad het kabinet-den Uyl aan. In augustus 1981 benoemde de koningin Kremers (cda) en Van Thijn (pvda), vertegenwoordigers van de twee grootste partijen, tot formateurs. Overigens bemerkte de Limburgse commissaris van de koningin Kremers pas bij aankomst in Den Haag dat hij de opdracht samen met Van Thijn moest uitvoeren. Dit vond Kremers echter geen probleem. Hij had wel andere bedenkingen: Er lag [ ] een eindverslag waarvan ik vond dat het geen eindverslag was. De fracties moesten er zich nog over uitlaten; de informateurs hadden de koningin in een rare positie gebracht [ ]. Ik dacht: laat eerst de rook maar eens optrekken. Maar in dat etmaal bedenktijd besefte ik dat de zaken nog gecompliceerder zouden worden als ik zou weigeren. 20 De poging van Van Thijn en Kremers om te komen tot een cda/pvda/d 66- kabinet mislukte overigens. Nadien is er geen meerhoofdig formateurschap meer voorgekomen. Vanaf 1982 wordt een formateur pas aangesteld op het moment dat de vorming van het kabinet nog slechts de personele invulling van het kabinet door de kandidaat-premier behoeft. De opdracht aan de formateur Volgens Kortmann is de inhoud van de opdracht aan de formateur, net als die aan de informateur, van geringe staatkundige betekenis. Ze is niet juridisch dwingend voor het nieuwe kabinet of de betrokken Kamerfracties. Deze zijn zelfs niet verplicht om in te gaan op uitnodigingen van de formateur. 21 Niettemin is de formulering uiteraard wel van materieel belang voor het vervolg van de formatie. De formuleringen in de opdracht ontwikkelden zich naargelang de politieke omstandigheden. Schimmelpenninck kreeg op 23 maart 1848 de opdracht tot het vormen van een tijdelijk kabinet, Thorbecke op 3 oktober 1849 het verzoek tot het vormen van een kabinet, tot 1913 de meest voorkomende variant. Tijdens het interbellum kregen formateurs een enkele keer de expliciete opdracht een kabinet ter rechterzijde te vormen. Zo kreeg Ruijs de Beerenbrouck op 29 augustus 1918 het verzoek een rechts kabinet te vormen. Sindsdien komt het ook voor dat de beoogde coalitiesamenstelling in de opdracht opgenomen is. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

195 de formateur krijgt een opdracht 195 Formateur Ruijs de Beerenbrouck verlaat na een gesprek met koningin Wilhelmina Huis ten Bosch, juli [Haags Gemeentearchief] Naarmate de formatie gecompliceerder werd, werd de formulering van de opdracht doorgaans ruimer. Ten tijde van de Vaticaancrisis kreeg chufractievoorzitter De Visser eerst, op 8 december 1925, de opdracht een parlementair kabinet te vormen. Toen hij daarvoor onvoldoende medewerking kreeg van arp en chu, nota bene zijn eigen fractie, kreeg hij drie dagen later het verzoek tot het vormen van een kabinet. Ook dat leidde overigens tot niets, omdat Colijn (arp) en Nolens (rksp) terugkeer van het demissionaire kabinet wensten en andere varianten blokkeerden. 22 Na de Kamerverkiezingen van 1929 kreeg Ruijs eerst de opdracht een kabinet steunende op de rechterzijde te formeren. Toen dat mislukte door tegenwerking van de chu, die vasthield aan de dualistische formatiewijze, kreeg hij het verzoek een extra parlementair kabinet samen te stellen; er werd dus niet meer gevraagd om een overeenkomst met de Kamerfracties. 23 In juli 1948 kreeg Beel eerst een opdracht tot het vormen van een parlementair kabinet dat een zo groot mogelijk vertrouwen van de Tweede Kamer geniet, maar toen het overleg tussen de fractieleiders over de partijpolitieke basis van het kabinet strandde, kreeg hij een vervolgverzoek tot het vormen van een kabinet, zonder meer. 24 De opdracht kan ook ruim opgesteld worden omdat beoogde regeringspartners het niet meteen eens zijn over de te vormen coalitie. Na de Kamerverkiezingen van 1937 was weliswaar duidelijk dat de rksp, arp en chu in het nieuwe kabinet zouden plaatsnemen, maar de meningen liepen uiteen over de toetreding van ministers uit liberale partijen. Demissionair minister- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

196 196 stap 37 president Colijn wilde een kabinet op brede grondslag, de drie confessionele fractievoorzitters wensten een zuiver christelijke coalitie: rksp, arp en chu beschikten immers over een Kamermeerderheid. De aan Colijn verstrekte opdracht tot het vormen van een kabinet was dus een compromis dat alle uitkomsten openhield. 25 Sinds 1989, toen de formatieopdracht luidde vorming van een kabinet van cda en pvda, vermeldt de opdracht ook de beoogde coalitiesamenstelling; sinds 2003 is het tevens gebruik dat de formateur tot haast wordt gemaand. Daarnaast wordt verwezen naar het eindrapport van de laatste informateur. De opdrachten aan Balkenende in 2002, 2003 en 2007 bevatten instructies om op de kortst mogelijke termijn en gelet op het verslag van de informateur(s) en de daarin vervatte conclusies een kabinet te formeren van de bij naam genoemde partijen. In beraad houden Hoewel sinds 1981 alle formateurs hun missie succesvol hebben afgerond, houdt de formateur zijn opdracht in beraad vanuit de gedachte dat er geen zekerheid bestaat of hij slaagt. 26 Het verwijt van de historicus Maas aan het adres van kvp-fractievoorzitter De Kort als zou deze er in 1963 beter aan hebben gedaan zijn opdracht niet in beraad genomen maar direct aanvaard te hebben nu deze zo contre coeur verleend was, is dan ook een miskenning van dat gebruik. 27 De enige uitzondering in de naoorlogse periode betreft de opdracht tot het vormen van een interim-kabinet, die Beel op 19 december 1958 meteen aanvaardde. Hij noteerde in zijn dagboek: Uitvoerig werd nog van gedachten gewisseld over de formulering van de formatie-opdracht. Mijn bezwaar gold voornamelijk de opneming daarin van de opdracht tot ontbinding van de Tweede Kamer. Hierdoor zou te zeer deze beslissing voor de verantwoording komen van de persoon van de Koningin, als de opdracht door de formateur in beraad zou worden gehouden. Ik besloot daarom de opdracht niet in beraad te houden, doch direct te aanvaarden, waarmee ik zelf de verantwoordelijkheid terstond voor mijn rekening nam. 28 Opmerkelijk was de gang van zaken tijdens de kabinetsformatie van Op 1 juli van dat jaar aanvaardde Biesheuvel de opdracht die hij op 21 juni in beraad had genomen. Hij had op dat moment de verdeling van de portefeuilles over de beoogde coalitiepartijen weliswaar afgerond, maar moest nog beginnen met het formeel aanzoeken van de kandidaten. Op 6 juli vond de beëdiging van de nieuwe ministers plaats. 29 De oorsprong van het gebruik ligt in de negentiende eeuw. Eerder is gewezen op het voorbehoud dat Thorbecke maakte nadat koning Willem iii hem in 1868 had verzocht een kabinet te formeren. In 1901 vroeg Kuyper aan Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

197 de formateur krijgt een opdracht 197 koningin Wilhelmina of hij de aan hem voorgelegde opdracht twee dagen in beraad mocht houden. Toen hij zich verzekerd had van de steun van zijn vrij-antirevolutionaire coalitiepartner De Savornin Lohman, met wie hij op gespannen voet stond, aanvaardde hij ten slotte de opdracht. Daarna begon hij met het aanzoeken van ministers. 30 Toen koningin Wilhelmina na de val van het kabinet-de Meester op 30 december 1907 arp-fractievoorzitter Heemskerk verzocht een opdracht tot kabinetsformatie te aanvaarden, vroeg deze tijd om overleg te plegen met zijn politieke vrienden. Heemskerk veronderstelde uitgenodigd te zijn om advies uit te brengen en voelde zich overvallen door de vraag. De koningin gaf toe aan het verzoek, zelfs zonder er een tijdslimiet aan te verbinden. Op 16 januari 1908, toen Heemskerk zich had verzekerd van de noodzakelijke steun van zijn voorman Kuyper, aanvaardde hij de opdracht zij het slechts mondeling. Pas op 23 januari volgde, na aandringen van de koningin, zijn schriftelijke bevestiging. 31 Opdracht (nog) niet openbaar gemaakt Nadat de formateur zijn opdracht in beraad heeft genomen, maakt het Kabinet der Koningin deze tegenwoordig meteen openbaar. Dat is niet altijd zo geweest. In 1905 bleef de formatieopdracht aan Goeman Borgesius op diens verzoek en met instemming van koningin Wilhelmina bijna een maand lang geheim. 32 Ook uit het interbellum zijn geheime formatieopdrachten bekend. Zo kreeg tijdens de Vlootwetcrisis van 1923/1924 de partijloze demissionair minister van Buitenlandse Zaken Van Karnebeek een geheime opdracht tot het vormen van een extraparlementair kabinet. Al na drie dagen concludeerde de diplomaat dat zijn missie een hopeloze was. Wel was men erin geslaagd de opdracht geheim te houden. 33 Nadat in maart 1926, tijdens de maandenlange kabinetscrisis over het gezantschap bij de paus, al vier formateurs hun missie niet hadden kunnen volbrengen, kreeg demissionair minister van Binnenlandse Zaken De Geer de geheime opdracht om een extraparlementair kabinet te formeren. Pas toen hij drie dagen later kon melden dat hij daarin geslaagd was, werd de opdracht wereldkundig gemaakt. Zelfs demissionair premier Colijn wist lange tijd van niets tot diens grote woede. 34 Weigering formatieopdracht Het mag dan een koninklijk verzoek zijn, de betrokkene heeft het recht om de opdracht te weigeren. Indien hij zich niet kan vinden in de opdracht, valt dat zelfs aan te bevelen. De liberale politicus en staatsrechtsgeleerde Oud schreef hierover in 1947: Die verantwoordelijkheid berust bij hem, die een opdracht tot Kabinetsformatie aanvaardt. Een opdracht, die hij onjuist acht, moet hij niet aannemen. Een formateur, die zijn verantwoordelijkheid meent Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

198 198 stap 37 te mogen dekken met een beroep op de opdracht, die de Kroon hem heeft gegeven, handelt inconstitutioneel. 35 De laatste die zich bij het aannemen van de opdracht beriep op de koninklijke wil, was Colijn in juli Bij het in beraad nemen van de opdracht van koningin Wilhelmina tot het vormen van een kabinet had hij zich, zo bekende hij later tegen een partijgenoot, eerder opgesteld als een gehoorzame officier dan als een politicus met een eigen verantwoordelijkheid. De afloop is bekend: het door Colijn buiten het parlement om geformeerde kabinet kwam bij het eerste optreden in de Tweede Kamer ten val. Het aanvaarden van de opdracht door Colijn is allerwegen als een fout gezien. 36 Eerder, in augustus 1918, deed Wilhelmina een beroep op Uw soldatengevoel, Uw liefde tot het vaderland en Uw christenzin om Colijn een formatieopdracht te doen aanvaarden. Colijn, op dat moment directielid van de Bataafsche Petroleum Maatschappij, nam de opdracht aanvankelijk in beraad. Hij zou zich geleidelijk terugtrekken uit de bpm-directie en zijn financiële banden met de onderneming verbreken. Koningin Wilhelmina, De Savornin Lohman en Van der Voort van Zijp (arp) hadden geen bezwaar tegen de constructie. Voor de katholieke leider Nolens en demissionair premier Cort van der Linden was de combinatie echter onaanvaardbaar, waarop Colijn zich gedwongen zag af te zien van de formatieopdracht. 37 De formatiegeschiedenis kent nogal wat weigeringen. Behalve politieke redenen voerden de betrokkenen fysieke, zakelijke en financiële argumenten aan. Soms vond de aangezochte formateur/minister-president zichzelf ongeschikt. Vermoedelijk apocrief is in dit verband het verhaal dat betrekking heeft op de formatie van Mackay zou toen hebben geantwoord op een suggestie van De Savornin Lohman om het premierschap op zich te nemen: Ik aan het hoofd, Gij (Lohman) en Kuyper onder mij, het zou zijn Mercurius, die de raad der goden presideert. 38 In juli 1897 weigerden om uiteenlopende redenen maar liefst drie prominente liberalen achter elkaar een opdracht: de liberale voorman Mees beriep zich op gezondheidsproblemen, de voorzitter van de Tweede Kamer Gleichman vond zichzelf met zijn bijna 62 jaar te oud en demissionair premier Röell meende dat hij na ruim drie jaar was uitgeregeerd. Uiteindelijk nam Pierson de opdracht aan. 39 Nadat Nolens midden augustus 1918 een nagenoeg complete ministersploeg had geformeerd en slechts het minister-presidentschap nog vacant was, volgde een zoektocht naar een formateur-premier. Koningin Wilhelmina vroeg eerst haar vertrouwensman De Savornin Lohman. Deze weigerde echter, onder verwijzing naar zijn hoogen leeftijd. Lohman was inmiddels 81 jaar oud. De opdracht werd weliswaar officieel verstrekt koningin Wilhelmina wilde niet de indruk wekken dat de formatie stil lag, maar een dag later weer teruggegeven door de formateur. Successievelijk bedankten hierna ook Colijn en de buitengewoon gezant bij het Vaticaan, Van Nispen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

199 de formateur krijgt een opdracht 199 tot Sevenaer: de eerste vanwege zijn verplichtingen bij de bpm, de laatste om gezondheidsredenen. Aangezien Van Nispen volgens Nolens voor de protestantse partijen een acceptabele katholieke kandidaat zou zijn, hing diens kandidatuur enige tijd boven de markt, ofschoon hij eerder had laten weten niet beschikbaar te zijn voor een ministerspost. Op uitdrukkelijk en persoonlijk verzoek van koningin Wilhelmina maakte hij desondanks de reis vanuit Rome geen kleinigheid vanwege de oorlogssituatie, om haar op 16 augustus persoonlijk mee te delen dat hij wegens hartproblemen niet beschikbaar was. 40 Ook tijdens de Vaticaancrisis van 1925/1926 werd het formateurschap gezien als een weinig benijdenswaardige functie. Topambtenaar Kan zag af van aanvaarding van een opdracht tot het vormen van een zogenoemd ambtenaren-kabinet : een ministersploeg zonder prominente politici, maar samengesteld uit topambtenaren. Koningin Wilhelmina benaderde vervolgens haar adviseurs Idenburg en Cort van der Linden; beide ministers van Staat wensten echter niet zelf een formatieopdracht op zich te nemen. De door Cort van der Linden gesuggereerde Haagse burgemeester Patijn zag er na enig voorberaad eveneens vanaf. Ook diens broer, het voormalig Tweede Kamerlid Patijn, was niet bereid de opdracht dan maar in zijn plaats te aanvaarden. 41 Deze weigeringen werden overigens niet bekendgemaakt. Van de naoorlogse periode zijn zes publieke, dat wil zeggen per communiqué bekendgemaakte, weigeringen bekend. Nadat op 22 juli 1952 Drees een formatieopdracht had teruggegeven wegens gebrek aan medewerking van de partijen, weigerden een dag later achter elkaar Romme en Drees zelf. kvp-fractievoorzitter Romme zag niets in een poging het door hem bepleite brede basiskabinet te formeren. Die zou zijns inziens kansloos zijn, aangezien pvda en arp zich op dat moment onwillig opstelden. Bovendien vond hij zijn partijgenoot Van den Brink een betere kandidaat voor het premierschap, omdat deze beter zou liggen bij de pvda. Drees verzocht eveneens deze opdracht niet te hoeven aanvaarden, wegens de onduidelijke positie van de kvp. 42 Vier jaar later, op 22 augustus 1956, weigerde Romme opnieuw een formatieopdracht. Op zowel de opdracht een parlementair kabinet te vormen als die tot het formeren van een extraparlementair kabinet reageerde hij negatief. Nadat eerst het Kabinet der Koningin Rommes weigeringen wereldkundig had gemaakt, verklaarde de kvp-voorman zich in een eigen persbericht nog eens nader. 43 Buiten de publiciteit bleef de weigering van vvd-leider Oud in Het kabinet-drees-van Schaik was gevallen door een meningsverschil over de Indonesië-politiek van vvd-minister van Buitenlandse Zaken Stikker en de geestverwante fractie in de Tweede Kamer. Onder het mom wie breekt, betaalt leek een formatieopdracht aan vvd-fractieleider Oud voor de hand te Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

200 200 stap 37 liggen. Oud weigerde echter het verzoek van koningin Juliana; op aandringen van Stikker werd evenmin een communiqué uitgegeven. Dergelijke publiciteit zou de verdeeldheid in vvd-kring alleen maar verscherpen. Stikker aanvaardde vervolgens een informatieopdracht. 44 In 1959 werd Van den Brink gevraagd of hij een formatieopdracht wilde aanvaarden, terwijl Beel en Romme wisten dat hij die zou weigeren. Dit toneelstukje was echter nodig om De Quay, de premierskandidaat van Romme en Beel, over de streep te trekken. De Quay was op dat moment een gevierd commissaris van de koningin in Noord-Brabant en voelde weinig voor een Haags avontuur. Hij had de boot dan ook al eerder afgehouden. Ook nu eiste hij dat eerst beter gekwalificeerde mensen, onder wie Van den Brink, geweigerd moesten hebben. 45 Aan De Quays eigen weigering begin juni 1963 werd geen ruchtbaarheid gegeven. De demissionaire premier was opgelucht de Haagse politiek na vier jaren weer te kunnen verlaten. De Quay weigerde daarom een formatieopdracht, ondanks aandringen van koningin Juliana. Afgezien van zijn geringe persoonlijk enthousiasme voor een verlengd verblijf in Den Haag, wees De Quay op de voorkeur van de kvp-fractie voor haar voorzitter De Kort. Die werd vervolgens aangezocht, maar slaagde niet, waarna De Quay alsnog een formatieopdracht kreeg. 46 De demissionair premier slaagde echter evenmin, waarop koningin Juliana na een nieuwe consultatieronde andermaal bij haar vertrouwensman Beel uitkwam. Deze weigerde echter om diverse redenen: mijn positie als vice-president van de Raad van State; het testimonium paupertatis van een opnieuw op mij terugvallen; het bezwaar van een formatie door iemand die zelf geen zitting zou nemen in het nieuwe kabinet. De weigering werd niet naar buiten gebracht. Op voorstel van Beel kreeg vervolgens Marijnen de opdracht. 47 In 1965 stelde Cals zich aanvankelijk weigerachtig op. Hij dacht dat hij was teruggeroepen van zijn Italiaanse vakantieadres voor een informatieopdracht en deelde de koningin mee geen ambities te hebben voor het premierschap. Ook zijn eerdere gezondheidsproblemen speelden daarbij een rol. Cals liet zich uiteindelijk overhalen door kvp-fractievoorzitter Schmelzer, die hem gekandideerd had, en de koningin. 48 Schmelzer had eerder overigens zelf een verzoek van koningin Juliana om een formatieopdracht te aanvaarden afgewezen. Cals was naar zijn mening veel beter in staat de na de val van het kabinet-marijnen voor de hand liggende coalitie bestaande uit confessionelen en de pvda te smeden. 49 Op 18 juli 1977 weigerde cda-leider Van Agt de opdracht een kabinet te vormen dat geacht mag worden op een meerderheid in het parlement te zullen steunen. De uitnodiging aan Van Agt was opmerkelijk, aangezien deze tijdens de voorafgaande consultering al duidelijk had gemaakt (nog) geen formatieopdracht op zich te willen nemen. 50 De ontwikkeling van het forma- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

201 de formateur krijgt een opdracht 201 teurschap sinds de jaren tachtig maakt het onlogisch dat een opdracht nog wordt geweigerd. De formateur is immers de beoogde minister-president, die volledig bij het voortraject betrokken is geweest. Getuigenissen Diverse politici hebben, onder meer in dagboeknotities, de gang van zaken bij hun aanstelling tot formateur geschetst. Daaruit wordt vooral duidelijk wat de rol van het staatshoofd en van de directeur van het Kabinet der Koningin daarbij is geweest. Wilt U de heer Colijn verzoeken morgen 2 Mei om half 11 uur bij mij te komen en auto bestellen om hem te halen. Wilt U dan hier aanwezig zijn (met lectuur als U mocht moeten wachten) om iets over 11 uur. Tevens medebrengen s.v.pl. alle antecedenten van kabinetsopdrachten en com[muniqués] in de dagbladen en event[ueel] enkele stukken. Aldus een handgeschreven briefje van koningin Wilhelmina aan Van Tets van Goudriaan uit de formatie van het tweede kabinet-colijn, in Aalberse schreef in zijn dagboek over zijn benoeming tot formateur op 26 juli 1935: Gisteravond elf uur werd ik opgebeld door Van Tets, den directeur van het Kabinet van de Koningin, die mij mededeelde, dat de koningin mij hedenmorgen om negen uur op den Ruygenhoek wenschte te ontvangen. Daar zij gisteren reeds de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer en den vicepresident van den Raad van State ontvangen had, hoewel het kabinet zijn ontslagaanvrage nog niet had ingediend, dacht ik, dat zij nu vandaag de zes voorzitters van de fracties wenschte te hooren, om ingelicht te worden, en dat ik, als voorzitter van de grootste fractie, het eerst aan bod was. Het viel mij dan ook eenigszins rauw op het lijf, toen ik, bij haar gezeten, vernam: Mijnheer Aalberse, ik geef u opdracht een parlementair kabinet te vormen op den breedst mogelijken grondslag. Toen ik daarop inlichtingen vroeg over hetgeen zij daarmee bedoelde, zei zij lachend: Ik heb u precies gezegd wat ik te zeggen had, maar ik kan er niets aan toevoegen. U hebt dus alle vrijheid van handelen, op den aangegeven grondslag. Alleen met het oog op den zeer precairen toestand, waarin zich de gulden bevindt, moet ik er op aandringen, dat u zich in den kor[t]st mogelijken tijd van uw opdracht kwijt. [ ] Ik heb toen geantwoord, dat ik op dit oogenblik deze opdracht nog niet kon aanvaarden, omdat mij niet bekend was of er mogelijkheid zou bestaan haar uit te voeren, maar dat ik mij onverwijld met de voorzitters der zes kamerfracties in verbinding zou stellen, om van hen te vernemen, of principieel, Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

202 202 stap 37 afgezien van mogelijke moeilijkheden over een op te stellen program, op hun medewerking zou kunnen worden gerekend. Ik hoop daarmee Maandag gereed te kunnen zijn en zal Uwe Majesteit dan antwoorden, of ik de opdracht al of niet kan aanvaarden. Daar nam zij genoegen mee en werd de directeur van het Kabinet, Van Tets, binnengeroepen om een communiqué voor de pers op te stellen, dat onmiddellijk moest worden gepubliceerd. 52 Bijna elf jaar later noteerde Beel over zijn eerste benoeming tot formateur, in mei 1946: Overeenkomstig telefonische afspraak (van 25 mei) begaf ik mij hedenmorgen naar Soestdijk, alwaar ik te tien uur door HM in gehoor werd ontvangen. HM verzocht mij de formatie van een nieuw kabinet op mij te nemen. De formulering van de opdracht liet HM aan mij over. De president van de Tweede Kamer had Haar een tweetal suggesties gedaan namelijk ofwel het formeren van een kabinet, dat steunt op de Tweede Kamer, ofwel een behoorlijke meerderheid vindt in de Tweede Kamer. Ik adviseerde HM de opdracht te doen luiden: Het vormen van een kabinet, dat geacht mag worden het vertrouwen van de Tweede Kamer te genieten. Ik dankte HM voor het vertrouwen hetwelk uit deze opdracht bleek en verzocht Haar deze in beraad te mogen houden. 53 Dertien jaar later schreef De Quay na het begin van zijn werkzaamheden als formateur: Om 10 uur was ik op Soestdijk voor een gesprek met H.M.. t Was een lang en goed gesprek. Het duurde ruim 2½ uur. Zij is zeer intelligent en aardig; ze was mij zeer erkentelijk, dat ik alles op me wilde nemen, ondanks de tegenzin, ondanks de slechte ruil. Het rapport Beel [het eindverslag van de informateur] doorgenomen; dat is voortreffelijk, en ze noemde het o.a. waterdicht. Ik moet nu wel scherp en hard worden t.a.v. allen. Moeilijk voor mij. [ ] s Avonds Marianne Tellegen [directeur van het Kabinet der Koningin]. Ze kwam met de stukken. Ze is wel goed. Veel gelachen ook. Ze wil mee formeren. Wel wat oppassen. 54 De Jongs dagboekaantekening van zijn benoeming tot formateur, in maart 1967, geeft een adequate samenvatting van de gang van zaken: De opdracht die zij [koningin Juliana] mij wilde geven was overigens ruim genoeg om mij te dekken. Zij adviseerde hierover Prof. Beel nog eens te raadplegen. Na het gesprek werd de heer Roëll [directeur van het Kabinet der Koningin] binnengeroepen die een communiqué voorlegde, waarin de opdracht Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

203 de formateur krijgt een opdracht 203 en waarin de mededeling, dat ik deze in beraad had genomen. De opdracht luidt als volgt: Een kabinet te vormen, dat zal mogen rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volksvertegenwoordiging. Het communiqué werd daarna door H.M. en mij goedgekeurd. Vervolgens kreeg ik een bundel papieren van Roëll en ik heb mij om ± uur naar Minister Biesheuvel [de vorige formateur] begeven op het ministerie van Landbouw. Ik heb van hem verslag gekregen van de gang van zaken. 55 Van Thijn noteerde over zijn benoeming in augustus 1981 weemoedig: En dan word je door juffrouw De Graaff [directeur van het Kabinet der Koningin] uitgelaten en je staat buiten. Het paleis achter je en een onzekere toekomst vóór je. 56 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

204 Stap 38 De formateur aan het werk Huidige praktijk Nadat de beoogde coalitiefracties onder leiding van de informateur tot een programmatisch akkoord zijn gekomen, verdeelt de formateur in overleg met de beoogde coalitiepartijen de portefeuilles, waarvoor hij kandidaatbewindslieden uitnodigt. Het in de informatiefase opgestelde regeerakkoord dient als programmatische basis waarop de kandidaat-bewindslieden tot het kabinet toetreden. Overigens zoeken de fractievoorzitters ook al tijdens de informatiefase naar bewindslieden; meestal is daar zelfs al voor de verkiezingen een begin mee gemaakt. De formateur kan beschikken over dezelfde ambtelijke ondersteuning als de informateur. Hij kan advies inwinnen bij wie hij wil. Doorgaans heeft hij spoedig een onderhoud met de oud-informateur, zodat deze desgewenst zijn eindverslag kan toelichten. Een voor de hand liggende raadgever is ook de vicepresident van de Raad van State. 1 De belangrijkste gesprekspartners zijn echter de voorzitters van de beoogde coalitiefracties. Zij leveren immers de bewindslieden. De formateur informeert de koningin indien nodig over de voortgang van de werkzaamheden. Dat gebeurt telefonisch of in persoon. Ook stelt de formateur de koningin vooraf op de hoogte als hij de publiciteit zoekt. Historische en staatsrechtelijke notities Taken, status, faciliteiten en werkwijze Volgens Kortmann hoeft er materieel geen onderscheid te zijn tussen de werkzaamheden van een informateur en die van een formateur. 2 Hier gaan we omwille van de duidelijkheid toch uit van de sinds de formatie van het eerste kabinet-lubbers in 1982 feitelijk bestaande taakverdeling: de informateur ontfermt zich over de coalitiesamenstelling en de onderhandelingen over het regeerakkoord, en de formateur stelt het kabinet in personele zin samen. 3 Ook deze fase van de kabinetsformatie berust op staatkundige praktijk en is nergens formeel vastgelegd. De formateur is in zijn opereren afhankelijk Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

205 de formateur aan het werk 205 De demissionaire ministers Van Buuren, Welter en Van Dijk verlaten het departement van Algemene Zaken na een bespreking met formateur Colijn, juli [Haags Gemeentearchief/anp] van de medewerking van de betrokken politici, die daartoe niet verplicht zijn. De formateur beschikt dus niet over bindende bevoegdheden. 4 Zo had formateur Aalberse (rksp) in 1935 geen sanctiemogelijkheden toen de vdb niet kwam opdagen op een door hem belegde bijeenkomst van fractievoorzitters. 5 Sinds de formatie van het kabinet-lubbers in 1982 houdt de formateur zich vooral bezig met de personele invulling van zijn kabinet. De programmatische onderhandelingen zijn afgerond door de informateur. Vaak is de zetelverdeling al besproken. In 1982, 1986 en 2010 werd deze tijdens de informatiefase zelfs al afgerond. De verdeelsleutel was in deze formaties dan ook opgenomen in het eindverslag van de informateur. In 1986 werd het werk voor informateur De Koning vergemakkelijkt omdat de beoogde coalitiepartners cda en vvd op dat moment het demissionaire kabinet vormden. Formateur Lubbers hoefde de kandidaten slechts formeel te vragen en voor te dragen. Geen wonder dat zijn werk slechts drie dagen duurde. 6 Opereerde de formateur voor de Tweede Wereldoorlog zonder bijzondere voorzieningen, na 1945 stonden hem steeds meer faciliteiten ter beschikking. Voor formateurs van buiten de Haagse politiek moesten soms verblijfsvoorzieningen getroffen worden. Zo overnachtte de commissaris van de koningin in Noord-Brabant De Quay, woonachtig in s-hertogenbosch, in 1959 tijdens zijn formatiewerkzaamheden in het Kurhaus in Scheveningen. Kantoor Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

206 206 stap 38 hield hij overigens, op advies van Beel, in de ministerskamer in het gebouw van de Eerste Kamer. Deze gelegenheid was hem aangeboden door Jonkman (pvda), de voorzitter van de Eerste Kamer. Rommes suggestie zijn tenten op te slaan bij Schmelzer, de demissionaire staatssecretaris op het departement van Binnenlandse Zaken en vertrouweling van de kvp-leider, legde De Quay naast zich neer. Latere (in)formateurs zouden het voorbeeld van De Quay volgen en kwartier maken in de Eerste Kamer. 7 Eerdere formateurs werkten vanuit huis of, als ze demissionair minister waren, vanuit hun departement. In 1963 formeerden De Kort en De Quay vanaf Plein Demissionair minister van Defensie De Jong verrichtte in het voorjaar van 1967 zijn formateurswerk, dat vooral bestond uit het ontvangen van de kandidaat-ministers, op zijn werkkamer op het ministerie. Lubbers werkte als formateur in 1982 vanuit het Torentje. De locatie beviel hem zodanig dat hij er na afronding van de formatie bleef zitten en er het kantoor van de minister-president van maakte. 8 Eenmaal besteedde een formateur zijn werk uit aan een adviseur. In juli 1972, kort nadat hij een opdracht had gekregen om een kabinet te vormen, trok demissionair minister-president Biesheuvel voormalig chu-minister Scholten aan om het zojuist gevallen kabinet te lijmen. Hiermee kon Biesheuvel, die als formateur wel verantwoordelijk bleef en op afstand de regie hield, zelf politiek buiten schot blijven zo was althans de gedachte. De reconstructiepoging mislukte: de breuk tussen ds 70 en de vier andere coalitiepartijen kvp, arp, chu en vvd bleek niet te lijmen. Het experiment kreeg kritiek vanwege de onduidelijkheid ten aanzien van de verantwoording. 9 Bijna tien jaar later leek de figuur van de adviseur, zij het een met een andere opdracht, niettemin terug te keren. d 66-leider Terlouw suggereerde tijdens de formatie van 1981 om een adviseur toe te voegen aan het informateursduo De Koning en Lubbers (beiden cda). pvda-leider Den Uyl wees het voorstel echter af omdat de voorgestelde adviseur, vicepresident van de Raad van State Scholten, net als beide informateurs lid van het cda was. Den Uyl wilde niet nóg een christendemocraat tegenover zich. In plaats daarvan werd kort erna een derde informateur aangewezen: de pvda er Van Thijn. 10 Doorgaans begint de formateur met een gesprek met de oud-(in)formateur. Begin augustus 1952, tijdens de formatie van het kabinet-drees iii, volgde formateur Donker oud-formateur Beel op. Beel noteerde in zijn dagboek: Op 6 augustus bezocht mij de heer Donker. Ik besprak met hem de stand van zaken. [ ] De heer Donker vroeg mij welke namen tot dusver naar voren waren gekomen; waarop ik hem antwoordde dat mijn formatiepoging, zoals hem bekend, niet zo ver was gekomen dat ik reeds personen had aangezocht. Ik zei hem dat reeds in een vroeger stadium onder meer gedacht was aan de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

207 de formateur aan het werk 207 heren Loeff uit s-hertogenbosch of Kolfschoten uit Eindhoven voor Binnenlandse Zaken, en de heren Kraaijvanger en Witte voor Wederopbouw, en de heren Rutten en Cals voor Onderwijs. Tenslotte wees ik er hem op het onjuist te vinden, indien hijzelf bij slagen van zijn poging niet in het kabinet zitting zou nemen. 11 De invloed van de partijtop Afhankelijk van de structuur en de cultuur van de desbetreffende partij is voor toetreding van politici tot een kabinet ook de instemming van de partijvoorzitter gewenst. Tijdens de formaties van en 1918 moest de voorzitter van de antirevolutionaire Kamerfractie, respectievelijk Heemskerk en Colijn, zich vergewissen van de steun van de almachtige partijvoorzitter Kuyper, die in de genoemde jaren niet zelf in de Tweede Kamer zat. Pas daarna stonden de seinen voor kabinetsdeelname van de arp op groen. 12 Soms spelen partijvoorzitters een bemiddelende rol op de achtergrond. Zo was kvp-voorzitter Aalberse in 1963 voortdurend in de weer om tegenstellingen in eigen gelederen te bezweren. Uiteindelijk kreeg hij, bijvoorbeeld, formateur Marijnen zover om de voor de linkervleugel van de partij belangrijke Veldkamp in zijn kabinet op te nemen, ondanks de weerzin die de beoogd minister-president tegen diens opvliegende karakter had. Het door Aalberse gestimuleerde contact leidde tot een strandwandeling van Marijnen en Veldkamp bij Kijkduin, waardoor de lucht tussen beiden enigszins klaarde. 13 De bemiddelende rol van interim-cda-partijvoorzitter Bleker tijdens de formatie van 2010 vertoont sterke gelijkenissen met die van Aalberse in Tijdens de formatie van 1994 droeg de opstelling van het partijbestuur, onder leiding van interim-voorzitter Lodders-Elfferich, juist niet bij aan het gezag van onderhandelend fractievoorzitter Brinkman. Regelmatig bekritiseerden de cda-bestuurders Brinkman in de media. 14 Het einde van een formatiepoging Een formatiepoging komt vanzelfsprekend tot een einde indien zij geslaagd is, met als resultaat een nieuw kabinet. Het vaststellen van een mislukking is gecompliceerder. In 1959 dreigde formateur De Quay na de zoveelste weigering van een aangezochte minister er de brui aan te geven, waarna hij door zijn politieke mentoren Beel en Romme weer met nieuwe suggesties op pad werd gestuurd. 15 Op 17 maart 1967 wilde Biesheuvel zijn opdracht teruggeven nadat een nachtelijk overleg met de fractievoorzitters van kvp, arp, chu en vvd niet tot resultaat had geleid. Zowel Biesheuvel als de fractievoorzitters waren tot de conclusie gekomen dat iemand anders het maar moest proberen. Mededelingen van die strekking had de formateur ook al tegenover de media gedaan, waarna het anp een bericht had verspreid. Nadat hij Soestdijk had Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

208 208 stap 38 bezocht, verklaarde het Kabinet der Koningin echter in een communiqué dat de formateur een interim-rapport had uitgebracht en dat hij hoopte zeer binnenkort eindrapport te kunnen uitbrengen. rvd-directeur Van der Wiel liet via het anp verklaren dat Biesheuvel van gevoelen is veranderd. Op en rond het Binnenhof meenden velen dat de koningin, vermoedelijk na overleg met demissionair premier Zijlstra, Biesheuvel zijn huiswerk liet overdoen. Op aandringen van vicepresident van de Raad van State Beel nam Biesheuvel in een aanvullende verklaring alle verantwoordelijkheid voor de verrassende wending op zich. Van der Wiel concludeerde eruit dat een formateur nooit de avond vantevoren moet zeggen dat hij ermee stopt. De volgende dag moest hij daarop terugkomen en de pers melden dat hij toch nog wel mogelijkheden zag. Overigens gaf Biesheuvel drie dagen later zijn opdracht alsnog terug. 16 Soms vinden betrokkenen dat een formateur veel te lang doorgaat. In 1973 beproefde Burger het geduld van de confessionele partijen en de vvd tot het uiterste, toen hij persisteerde in zijn pogingen een kabinet te formeren bestaande uit de progressieve drie (pvda, d66 en ppr), aangevuld of gedoogd door de drie christendemocratische fracties. De fractievoorzitters van kvp, arp en chu hadden Burger duidelijk gemaakt niet verder te willen onderhandelen over een dergelijk kabinet, omdat hun eis om programmatisch en in de portefeuilleverdeling gelijkwaardig bedeeld te worden onvoldoende gehonoreerd werd. arp-onderhandelaar Biesheuvel, tevens demissionair premier, rekende erop dat Burger zou worden afgelost door een formateur die een (nieuw) centrumrechts kabinet moest formeren. Dat gebeurde echter niet: Burger beëindigde weliswaar de onderhandelingen met de collectiviteit der christen-democratische fractievoorzitters, maar zette vervolgens in op de vorming van een progressief minderheidskabinet waarin politici uit de drie confessionele partijen zitting zouden nemen zonder de instemming van hun fractievoorzitters. Deze handelwijze is de geschiedenis ingegaan als de inbraak van Burger. Op deze wijze probeerde de formateur alsnog de (gedoog)steun van de confessionele fracties te verwerven. vvd-leider Wiegel meende dat Burger hiermee de grenzen van zijn opdracht ( vormen van een kabinet, dat in voldoende mate steun in de volksvertegenwoordiging kan ondervinden ) overschreed en kwalificeerde de werkwijze van de formateur als ondemocratisch. Hij pleitte via de radio voor beëindiging van Burgers poging, desnoods via een Kameruitspraak. Ook chu-fractievoorzitter Tilanus meende dat Burger moest stoppen: Als hij toch doorgaat dan is dat bijna een staatsgreep want dan voldoet hij niet meer aan zijn opdracht. 17 Dat het niet tot een parlementaire correctie van Burgers optreden is gekomen, had veel te maken met de interne verdeeldheid binnen de confessionele fracties. Vooral bij kvp en arp waren substantiële minderheden voor deelna- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

209 de formateur aan het werk 209 me aan een links kabinet. De voorzitters van beide fracties, respectievelijk Andriessen en Biesheuvel, dienden daarmee rekening te houden. De chufractie was op dit punt eensgezinder. Burger stopte echter niet uit zichzelf, zoals Andriessen en Biesheuvel hadden gewenst. Hij beëindigde zijn poging pas ruim een week later, toen de programonderhandelingen vastliepen. 18 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

210 Stap 39 De formateur en de media Huidige praktijk Ook de formateur begint zijn werkzaamheden met een persconferentie, waarin hij zijn opdracht en werkwijze toelicht. Naar aanleiding van eventuele voortgangsrapportages van de formateur geeft de rvd persberichten uit. Doorgaans blijft het bij één persconferentie. Pas na de afronding van de formatie verschijnt de inmiddels voormalig formateur als minister-president voor de pers. Historische en staatsrechtelijke notities De discrete formateur Aan het begin van de twintigste eeuw waren de enige mededelingen die over de formatie werden gedaan afkomstig van het Kabinet der Koningin. Eerbiedigden de betrokken politici de geheimhouding niet, dan konden ze rekenen op de gramschap van koningin Wilhelmina. Zo tikte zij in 1901 Kuyper op de vingers toen de samenstelling van zijn kabinet vroegtijdig uitlekte. Toen Kuyper vervolgens zijn eindverslag wilde aanbieden, stelde de koningin de ontvangst van de formateur een dag uit, hetgeen diens geplande periodieke buitenlandse badkuur in de war stuurde. 1 Tijdens de formatie van 1907/1908 waren de journalisten dan ook minimaal geïnformeerd. Zij werden slechts op de hoogte gebracht van de benoeming van Heemskerk tot formateur, de conferenties van het staatshoofd met politici en enkele vergaderingen tussen de rechtse coalitiepartners. Het leidde tot veel speculatie in de kranten. Minister-president De Meester beklaagde zich er eind december 1907 over dat er nog geen officiële reactie naar de pers was uitgegaan naar aanleiding van zijn ontslagaanvrage. Heemskerk ergerde zich er enkele weken later aan dat de kranten in januari 1908 wel melding maakten van het bezoek aan de koningin van de katholieke fractieleider Kolkman, maar niet van dat van arp-leider Kuyper. En daar was het juist om begonnen: het antirevolutionaire volksdeel moest geïnformeerd worden over de betrokkenheid van de grote voorman bij de vorming van het kabinet-heemskerk. 2 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

211 de formateur en de media 211 Ook in 1918 informeerde het Kabinet der Koningin, met telefonisch aan het Nederlandsch Correspondentiebureau voor Dagbladen doorgegeven communiqués, de dagbladpers slechts over de ontvangsten door het staatshoofd en over de aanstelling van de formateur. 3 Toch is het voor de Tweede Wereldoorlog een enkele keer voorgekomen dat ook correspondentie tussen de formateur en de politieke leiders snel openbaar werd gemaakt. In 1913 gold dat voor de formatiepoging van vdb-leider Bos. Op 29 juli, vier dagen nadat hij zijn opdracht had teruggegeven omdat de sdap afzag van regeringsdeelname, liet Bos zijn briefwisseling met Troelstra in de dagbladpers publiceren. Bos wilde hiermee voorkomen dat van sociaaldemocratische zijde een verkeerde voorstelling van zaken zou worden gegeven. 4 Ook formateur Marchant meende eind 1925 de democratie het beste te dienen met het volop informeren van de kranten. 5 Beel, die tussen 1946 en 1973 vijf keer als formateur en zes keer als informateur is opgetreden, werkte juist heel discreet. De mislukking van de formatiepoging van demissionair premier De Quay in de zomer van 1963 weet hij grotendeels aan de vele publiciteit die het proces omgaf. 6 Vier jaar eerder had het aanzien van het ministersambt veel schade geleden toen De Quay bij zijn debuut als formateur de ene na de andere kandidaat-minister had ontboden op het Binnenhof, waarvan door de pers uitvoerig verslag was gedaan. 7 De besloten kabinetsformaties bemoeilijkten het werk van journalisten, die hun toevlucht namen tot inventief speurwerk, achtervolgingen of speculatie, om toch over de formatiegebeurtenissen te kunnen berichten. Om een en ander in betere banen te leiden, sloten Drees en de parlementaire pers in 1948 een gentlemen s agreement. Drees zou voortaan via zijn woord voerder de pers informeren over de waarneembare formatiehandelingen, in ruil waarvoor hij verder met rust zou worden gelaten. Onder Lammers, rvd-directeur van 1952 tot 1968, werd het gebruik dat de formateur (niet de informateur) een afsluitende persconferentie gaf. Dat deed bijvoorbeeld Drees op 12 oktober 1956, een dag voor de beëdiging van zijn vierde kabinet, 8 en De Quay eind april De Quay moest toen de pers uit leggen waarom zijn (eerste) poging om een kabinet te formeren was mislukt. Toen hij in juli 1963 andermaal geen succes had als formateur, zag hij af van een persconferentie. Wel werd een communiqué uitgegeven, dat mondeling aan de pers werd toegelicht door Lammers. De rvd-directeur had, om de pers ter wille te zijn, al voorafgaand aan de Kamerverkiezingen afspraken gemaakt met journalisten over de voorlichting gedurende de formatie. Twee keer per dag praatte hij hen bij over de agenda en werkzaamheden van formateur De Kort. De pers werd verder geïnformeerd via communiqués. 9 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

212 212 stap 39 Meer open(baar)heid sinds de jaren zestig De tijdgeest van het midden van de jaren zestig was er een van een snel toenemende behoefte aan openbaarheid en publieke verantwoording, waaraan geleidelijk werd tegemoetgekomen. 10 Verschillende factoren speelden hierbij een rol. Allereerst was van belang het vertrek van een generatie politieke leiders die niet veel op hadden met publiciteit, met name Drees (pvda), Romme (kvp), Oud (vvd), Schouten (arp) en Tilanus (chu); hun opvolgers werden veel kritischer gevolgd door de media. Het einde van de coalities tussen kvp en pvda leidde tot aanvullende opwinding, vooral omdat beide partijen elkaar vervolgens ook in de media gingen bestrijden. Ten slotte had het maatschappelijke verschijnsel van de ontzuiling tot gevolg dat het voor politici van belang werd niet alleen de geestverwante maar ook andere media te bespelen. Deze drie factoren inspireerden tot een grotere openheid. 11 Cals was, in het voorjaar van 1965, de eerste formateur die direct na zijn aantreden een persconferentie gaf; ook in het vervolg van zijn werkzaamheden sprak hij de verzamelde pers toe. Eerdere formateurs waren hun werk in stilte begonnen. Cals, wie enig spektakel niet vreemd was, had er evenmin moeite mee via de media de onderhandelende partijen onder druk te zetten. Hij zag de persconferenties ook als mogelijkheden om de burger te informeren, zo verklaarde hij later tijdens het debat over de regeringsverklaring: Ik blijf van mening, dat het voor de burger steeds moeilijker wordt de ingewikkelde problematiek, waarvoor de overheid, dus Regering en Staten- Generaal, is gesteld, te overzien; zijn belangstelling voor het politieke leven dreigt daardoor begrijpelijkerwijze wel eens in het gedrang te komen. Bestaat die moeilijkheid al in normale omstandigheden, hoeveel te meer in de dagen van een formatie, waarin de burgers niet zelden in verwarring worden gebracht door een veelheid aan geruchten, die omgekeerd evenredig is aan de weinige mededelingen, die van officiële zijde worden gedaan. Ik heb daarom gemeend, dat het verantwoord was, anders dan vroeger gebruikelijk was, op enkele momenten in de formatie na uiteraard telkens tevoren H.M. de Koningin te hebben ingelicht mededelingen aan de pers te moeten doen. Na afloop van de formatie beloonde de parlementaire pers Cals voor zijn openheid met drie flessen châteauneuf-du-pape. 12 Van belang was vervolgens het Koninklijk Besluit van december 1965, mede tot stand gekomen naar aanleiding van de verwikkelingen rond de verloving en het huwelijk van prinses Irene in , om de berichtgeving over het Koninklijk Huis in handen te geven van het ministerie van Algemene Zaken. In de praktijk betekende dit dat deze taak een verantwoordelijkheid werd van de rvd. Dat had onder meer tot gevolg dat berichten van en over het Koninklijk Huis, dus ook de communiqués van het Kabinet der Koningin Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

213 de formateur en de media 213 Onthulling van de fameuze foto van de ontmoeting van Van Agt en Wiegel in Le Bistroquet uit de formatie van [collectie Van Agt] in formatietijd, nog uitsluitend verspreid werden via de rvd. De gevolgen van dit kb werden zichtbaar tijdens de eerstvolgende formatie, in het najaar van rvd-directeur Lammers gaf als woordvoerder van de (in)formateur dagelijks vertrouwelijke persconferenties voor geaccrediteerde journalisten. Nadat de formateur, Zijlstra, zijn opdracht had afgerond, gaf hij in Nieuwspoort een persconferentie. Sinds 2002 informeert het Bureau Woordvoering Kabinetsformatie het publiek ook via internet. 13 In 1973 maakte formateur Burger volop gebruik van de publiciteit. De correspondentie die hij voerde met de fractievoorzitters liet hij regelmatig publiceren in de pers. Burger oefende hiermee druk uit op de confessionele fracties, die weigerden steun te geven aan het progressieve kabinet dat hij wilde samenstellen. Met dit formeren op straat slaagde Burger erin de confessionele fracties uit elkaar te spelen, de chu aan de kant te zetten en een inbraak in de arp te realiseren. Hij kreeg De Gaay Fortman en Boersma zover minister te worden in het kabinet-den Uyl. vvd-fractievoorzitter Wiegel kwalificeerde het optreden van Burger na afloop van de formatie, tijdens het debat over de regeringsverklaring, als van een macabere schoonheid. 14 Nadat ook tijdens de formaties van 1977 en 1981, mede onder invloed van de rivaliteit tussen cda en pvda, de publiciteit een grote rol had gespeeld, kenmerkten de volgende formaties zich door een grotere mate van discretie. Datzelfde gold overigens ook al voor de eindfase van de kabinetsformatie van 1977, toen informateur Van der Grinten aankoerste op een cda/vvd- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

214 214 stap 39 kabinet. De beroemde conspiratieve foto van Van Agt en Wiegel in restaurant Le Bistroquet in Den Haag is paradoxaal genoeg de visualisering van deze grotere geslotenheid geworden. 15 De eerste persconferentie van een formateur vindt tegenwoordig plaats direct nadat hij de opdracht in beraad heeft genomen. Dat kan tot nachtelijke taferelen leiden: in 2010 kreeg Rutte laat op de avond van 7 oktober het verzoek een kabinet te formeren; zijn persconferentie volgde omstreeks het middernachtelijk uur. 16 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

215 Stap 40 Vaststelling numerieke zetelverdeling en verdeling portefeuilles Huidige praktijk De kern van de werkzaamheden van de formateur bestaat uit het samenstellen van het kabinet. De formateur heeft daarbij slechts te maken met de voorzitters van de beoogde coalitiefracties. Als de formateur zelf fractievoorzitter is, neemt zijn plaatsvervanger de honneurs waar. De fractievoorzitters bepalen vervolgens zelf of en hoeveel overleg zij nog hebben met hun fractie of partij. Historische en staatsrechtelijke notities Staatsrechtelijk niets vastgelegd Ook over deze fase is niets wettelijk vastgelegd. Zelfs over het aantal ministers en staatssecretarissen is niets voorgeschreven. Het aantal ministersposten is sinds het begin van de twintigste eeuw geleidelijk toegenomen. In 1900 telde het kabinet-pierson acht ministers, in 2007 telde het kabinet-balkenende iv er twee keer zoveel. Het kabinet-rutte keerde het tij met slechts twaalf ministers. Soms wordt al in de informatiefase gesproken over de portefeuilleverdeling en de personele invulling van de posten. Tijdens de formatie van 1981 bijvoorbeeld namen de informateurs Lubbers en De Koning in precoalitiegesprekken een voorschot op de portefeuilleverdeling. Zo werd al snel de knoop doorgehakt over het premierschap: dat viel toe aan cda-lijsttrekker en demissionair minister-president Van Agt. 1 De ervaring van de voorgaande formatie was mede bepalend voor deze handelwijze. In 1977 hadden de onderhandelaars van pvda, cda en d 66 en de achtereenvolgende (in)formateurs bewust de brisante materie van de zetel- en portefeuilleverdeling van de ministeries lang uitgesteld; de besprekingen liepen er uiteindelijk alsnog op vast. In 1971 hadden de leiders van de confessionele partijen en de vvd, Schmelzer, Biesheuvel, Mellema en Geertsema, zelfs al voorafgaand aan de verkiezingen, tijdens een parlementair bezoek aan Londen in oktober 1970, Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

216 216 stap 40 de voornaamste kabinetsposten verdeeld. Aan de bar van het Kensington Hotel werd afgekaart dat Biesheuvel (arp) premier zou worden, dat Schmelzer (kvp) Buitenlandse Zaken zou krijgen, dat Geertsema (vvd) werd bedeeld met Binnenlandse Zaken en dat Nelissen (kvp) op Financiën kwam. 2 Vaststelling numerieke verdeling van de portefeuilles Sinds 1945 is de zetelverdeling doorgaans een afspiegeling van de grootte van de coalitiefracties. Andeweg spreekt in dit kader over de spelregel der evenredigheid. Het premierschap heeft daarbij een bonuswaarde, bij de toewijzing van de staatssecretariaten worden vaak afrondingsproblemen op ministersniveau opgelost. 3 Opmerkelijke uitzondering vormde de formatie van 2010, toen formateur Rutte het cda, dat in de Tweede Kamer 21 zetels had, evenveel ministers gunde als zijn eigen partij, die over 31 zetels beschikte. Beide partijen leverden zes ministers en vier staatssecretarissen aan het nieuwe kabinet. Eerder golden andere verdeelsleutels. Het tweede kabinet-colijn ( ) bijvoorbeeld telde twee ministers van de vdb, terwijl die partij in de Tweede Kamer slechts zes zetels had. De chu daarentegen, met tien Kamerzetels, was onderbedeeld met slechts één bewindsman. Dat was overigens mede het gevolg van de benoeming van De Graeff tot minister van Buitenlandse Zaken. Tijdens de formatie had De Geer deze partijloze liberale diplomaat verward met diens broer, die chu stemde. 4 De getalsverhouding in het kabinet heeft in de naoorlogse periode regelmatig aanleiding gegeven tot moeizame discussies. In 1952 kwam het derde kabinet-drees pas tot stand nadat de kvp als grootste partij een extra ministerszetel had gekregen. De hiervoor nieuw gecreëerde portefeuille van Maatschappelijk Werk stelde aanvankelijk inhoudelijk dan ook nauwelijks iets voor. In 1956 stapte de vvd uit de onderhandelingen omdat ze zich niet kon vinden in de portefeuilleverdeling in een vijfpartijenkabinet. De moeilijkheden ontstonden vooral doordat de arp twee zetels claimde. Tijdens de formatie van 1973 leidde de zetelverdeling tussen de progressieven (pvda, d 66 en ppr) en de confessionelen (kvp, arp en chu) tot problemen. Waar de progressieven inzetten op een verhouding van 10:6, wensten de christendemocraten een gelijkwaardiger verdeling van de portefeuilles tussen de twee blokken. Om uit de impasse te geraken, pleegde formateur Burger zijn eerdergenoemde inbraak in kvp en arp, waarna de verdeling alsnog op 10:6 uitkwam. In dit verband is ook de kabinetsformatie van 1977 befaamd geworden, toen pvda, cda en d 66 het oneens bleven over de getalsverhoudingen. De onderhandelaars discussieerden lange tijd over twee varianten: 8-7-1, zoals voorgesteld door de eerste formateur en pvda-leider Den Uyl, en 7-7-2, waarop de informateurs Vrolijk (pvda) en Verdam (arp) uitkwamen. Het droeg bij aan de verslechterende verhoudingen tussen pvda Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

217 vaststelling zetelverdeling 217 en cda en uiteindelijk ook aan het mislukken van de coalitievorming tussen beide partijen. 5 Welke partij krijgt welke portefeuille? Ook de portefeuilletoedeling kan hoofdbrekens opleveren. Sommige posten zijn en waren populair, zoals Binnenlandse Zaken, vanwege de verantwoordelijkheid van dit departement voor de benoemingen in het binnenlands bestuur (burgemeesters, commissarissen van de koningin). Ook Buitenlandse Zaken is een prestigieus ministerie. Tijdens de formatie van het kabinet-cals, in 1965, claimde de pvda dit departement. De kvp, die sinds 1952 stemmentrekker Luns op deze post wist, weigerde echter deze af te staan. De pvda gaf uiteindelijk toe, maar kreeg een staatssecretaris onder Luns. Defensie en Landbouw, waar nogal eens bezuinigd moet worden of forse herstructureringsoperaties nodig zijn, gelden als minder populair, al heeft het cda vanwege het agrarische deel van de achterban desondanks vaak een voorkeur voor het landbouwdepartement. In de jaren vijftig tot en met zeventig concurreerden kvp en pvda om het onderwijsdepartement. De ideologisch geïnspireerde gedachte was dat met een eigen minister van Onderwijs invloed kon worden uitgeoefend op de ontwikkeling van de Nederlandse jeugd. Cruciaal, maar niet altijd even gewild, zijn de ministersposten in de zogeheten financieel-economische driehoek: Financiën, Economische Zaken en Sociale Zaken, al is het prestige van Economische Zaken conjunctuurgevoelig. Tijdens het kabinet-de Quay ( ) drukte minister van Financiën Zijlstra een stevig stempel op het kabinetsbeleid door de strenge handhaving van de door hemzelf geïntroduceerde Zijlstra-norm, waarmee hij feitelijk het sociaaleconomische beleid domineerde. Een vergelijkbaar sterke positie had vvd-minister Zalm in de Paarse kabinetten en in de kabinetten-balkenende. In 1965 viel het beheer van s Rijks schatkist pvda-leider Vondeling toe. De combinatie met het partijleiderschap werkte in dit geval politiek desastreus uit. Vondeling zag zich vanwege de economische tegenspoed gedwongen tot impopulaire maatregelen, hetgeen hem uiteindelijk zijn positie als partijleider kostte. Tot na de Tweede Wereldoorlog golden de ministeries van Buitenlandse Zaken, Oorlog en Marine (later: Defensie) als nationale departementen, waarop vakministers zetelden. Dat waren vooral partijloze diplomaten en hoge militairen. 6 In 1952 maakte Buitenlandse Zaken voor het eerst volop deel uit van het politiek-strategische formatiespel. Tijdens de gecompliceerde onderhandelingen werd besloten tot twee ministers op het departement. De kvp schoof daarvoor Luns naar voren. Vanwege de vrees van pvda-leider Drees voor een volledig Vaticaans Europa omdat de toenmalige vijf andere landen van de Europese Gemeenschap katholiek waren, werd daarnaast een niet-katholiek benoemd. Dat werd de partijloze internationaal bankier Beyen. 7 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

218 Stap 41 Het zoeken van kandidaat-bewindslieden Huidige praktijk Het aanzoeken van kandidaten voor ministersposten en staatssecretariaten gebeurt door de partijen zelf. Daarbij neemt de fractievoorzitter het voortouw. Er is om praktische redenen een rol weggelegd voor de partijvoorzitter, met wie de fractievoorzitter overleg heeft. Meestal is het polsen van de kandidaten al ruim voor de verkiezingen begonnen. Historische en staatsrechtelijke notities Ongelooflijk geïntrigeer De voornaamste opgave voor een formateur is, volgens Kortmann, een kabinet te formeren dat bij zijn eerste optreden in de Tweede Kamer het debat over de regeringsverklaring niet naar huis wordt gezonden (zie stap 50). 1 Hij moet zich er daarom tijdens zijn werkzaamheden van vergewissen dat Formateur Cals, april [Eddy Posthuma de Boer] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

219 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 219 zijn keuzes gesteund zullen worden door een Kamermeerderheid. Het is dan ook logisch dat de namen van de kandidaat-bewindslieden worden voorgesteld door de (voorzitters van de) beoogde coalitiefracties. De zoektocht naar de geschikte man of vrouw is vaak ingewikkeld. Niet zelden weigeren de gedroomde kandidaten om hun moverende redenen. De fractievoorzitters moeten bij het aanzoeken van bewindslieden rekening houden met gevoeligheden in de eigen partij: zijn alle geledingen wel vertegenwoordigd? Wordt er gezocht binnen of buiten de fractie? Wordt er gedacht aan figuren van buiten de politiek? Wat wordt verwacht van de toekomstige samenwerking, met andere woorden: hoe zullen de verschillende persoonlijkheden bij elkaar passen? Oud-premier Van Agt zei hierover later: Bekwaamheid telt [ ] Nogal wiedes, maar je let minstens zozeer op iemands geschiktheid. En geschiktheid wordt niet louter aan ijver en daadkracht gemeten. Collegialiteit is ook belangrijk. Als minister-president moet je makkers om je heen verzamelen. Geen lastpakken, ijdeltuiten of luitjes met stevig ontwikkelde ellebogen. Als de zeeën te hoog gaan, is saamhorigheid nodig om het schip op koers te houden. 2 Soms namen formateurs, om het overzicht te bewaren, hun toevlucht tot curieuze methoden. In 1965 gebruikte Cals voor het samenstellen van zijn kabinet de gekleurde pionnen van het halmaspel van zijn kinderen. 3 De Jong knipte in kaartjes, corresponderend met het aantal kabinetsposten: Het was een spelletje patience. [ ] Ik schoof die kaartjes op een groot plateau heen en weer, net zolang tot ik een rechtvaardige verdeling had. Het was een heel geknobbel. Uiteindelijk zocht ik er mensen bij die ik kende, waarvan ik wist dat ik goed met ze kon pionieren. 4 Voor de media en het publiek spreekt de fase van het vinden van de mennekes, zoals De Savornin Lohman het in 1901 omschreef, 5 het meest tot de verbeelding: het aanstaande kabinet krijgt gezicht(en). Het aanzoeken van ministerskandidaten kan echter onder invloed van de publiciteit of weigerende kandidaten burleske trekken krijgen, die het aanzien van de politiek geen goeddoen. Dat was bijvoorbeeld het geval in 1959, toen formateur De Quay er maar niet in slaagde alle vacatures in te vullen omdat een flink aantal kandidaten bedankte voor de eer van het ministerschap. In totaal werden niet minder dan 35 personen gepolst! In de pers werd gesproken van ongelooflijk geïntrigeer, anderen spraken van een weerzinwekkend geknutsel. Duynstee concludeerde: Zelden heeft het ministersambt zo laag genoteerd gestaan. 6 Het is van oudsher gebruik dat iedere coalitiepartij de eigen bewindslieden kandideert. Niet altijd was de formateur tevreden met de door de partijen voorgestelde kandidaten. Zo stoorde het Beel tijdens zijn optreden als formateur na de verkiezingen van 1948 dat hem door de pvda bepaalde Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

220 220 stap 41 Formateur De Quay jaagt als Prikkebeen op ministerskandidaten, april [L.J. Jordaan/ Atlas Van Stolk] personen werden opgedrongen. 7 In maart 1967 was de samenstelling van de ministersploeg voor formateur en beoogd minister-president Biesheuvel de reden om de handdoek in de ring te gooien. Vooral de kvp-kandidaten voor het ministerie van Economische Zaken vond hij te licht en ook de door de chu naar voren geschoven personen waren naar zijn mening van onvoldoende gehalte, waardoor hij geen vertrouwen meer had in een succesvolle samenwerking. 8 Regelmatig vormt een specifieke portefeuille de bottleneck, of spelen toevalligheden een rol. Nadat formateur Ruijs de Beerenbrouck in 1929 de portefeuille van Onderwijs had toebedeeld aan de arp, benaderde hij eerst hoogleraar en Eerste Kamerlid Woltjer. Toen deze niet vlot genoeg van de Vrije Universiteit de garantie kreeg dat hij na afloop van het ministerschap zou mogen terugkeren, wilde Ruijs de Friese advocaat Gerbrandy vragen. Omdat deze telefonisch niet bereikbaar was, nam de formateur onder tijdsdruk eerst zijn toevlucht tot de Haarlemse wethouder Bruch, die echter bedankte voor de eer, en daarna tot Terpstra, de secretaris van de Schoolraad voor de Scholen met den Bijbel, die uiteindelijk ja zei. 9 Inmenging coalitiepartners Bemoeienis met de kandidaatstelling van een andere partij had zelden vruchtbare effecten. Tijdens de formatie van 1977, met 208 dagen de langste uit de geschiedenis, kwamen pvda en cda niet uit de portefeuilleverdeling, onder meer omdat de sociaaldemocraten bezwaren hadden tegen opname in het kabinet van de in sociaaldemocratische ogen conservatieve cda ers Van Agt, Andriessen én Kruisinga. Het leidde tot groeiende irritaties over en weer. Ook de formatie van 1981 werd bemoeilijkt door de spanningen tussen cda en pvda over de invulling van de portefeuilles. pvda en d 66 waren Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

221 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 221 slechts met tegenzin bereid Van Agt te aanvaarden als premier. Vooral voor Den Uyl was dit een grote mentale concessie. Pas nadat beide progressieve partijen dit premierschap hadden geaccepteerd, kon over het regeerakkoord gesproken worden. Tijdens de afronding van de formatieonderhandelingen tussen cda en vvd in 1977 en 1982 werd over elkaars kandidaten slechts een enkele keer een veto uitgesproken. Het betrof twee keer vvd-kamerlid Ploeg. Zowel in 1977 als in 1982 wees het cda hem af als staatssecretaris voor Defensie. Ploeg werd in 1982 uiteindelijk toch staatssecretaris, maar dan op Landbouw en Visserij. 10 Tijdens de Paarse formaties van 1994 en 1998 week de werkwijze enigszins af. De drie partijen moesten bij het opeisen van een portefeuille direct een persoon kandideren. Als een andere partij over een geschiktere kandidaat beschikte, kreeg die het departement. Zo verloor de pvda in 1994 Binnenlandse Zaken aan de vvd, toen de door alle drie partijen als geschikt beoordeelde Van Kemenade om medische redenen afzag van het ministerschap. 11 Verschillen tussen de partijen In de selectie van kandidaat-bewindslieden zijn ook verschillen tussen de partijen vast te stellen. chu-leider Tilanus, die in formatietijd solitair optrad en tot 1959 geen bemoeienis van partijgenoten duldde, zocht zijn ministers doorgaans buiten zijn eigen fractie, waarbij hij ook nog eens het initiatief grotendeels bij de formateur liet. De chu-ministers in de jaren hadden als gevolg daarvan een weinig partijpolitiek profiel. Drie van de christelijk-historische ministers in deze periode werden Tilanus overigens aangedragen door kvp-leider Romme. Het leidde soms wel tot ongemakkelijke situaties, bijvoorbeeld als de kandidaat geen partijlid bleek. In een enkel geval was ook dat geen doorslaggevend bezwaar. Zo werd in 1959 aspirantstaatssecretaris van Onderwijs Scholten kort voor zijn beëdiging nog chulid. Toen in 1963 na zijn benoeming tot staatssecretaris van Defensie bleek dat brigadegeneraal Haex nog geen lid was, werd dat snel alsnog geregeld. Het leverde minister van Defensie De Jong, die Haex had aangezocht, tijdens het debat over de regeringsverklaring een chu-lepeltje op: de beloning voor het aanbrengen van een nieuw lid. 12 Overigens was De Jong zelf ten tijde van zijn benoeming tot staatssecretaris voor marine, in 1959, ook geen lid van een politieke partij. De politieke entree van De Jong behoort hoe dan ook tot de canon van de formatie geschiedenis. Toen de kapitein-ter-zee als bevelvoerder van de jager Gelderland op oefening was in de Schotse wateren, bereikte hem een telegram dat hem opdroeg onmiddellijk naar Den Haag te komen. De volgende dag werd De Jong met een helikopter van het dek gehesen en overgebracht naar het vliegdekschip Karel Doorman. Dat bracht hem vervolgens aan land. Daar vertelde de chef van de marinestaf hem dat Romme hem wilde laten benoemen tot staatssecretaris. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

222 222 stap 41 De Jong werd snel daarna lid van de kvp. 13 Meer recentelijk werden ook Sorgdrager (1994) en Veldhuijzen van Zanten (2010) pas vlak voor hun toetreden tot het kabinet lid van respectievelijk d66 en het cda. kvp-leider Schmelzer prepareerde zich tijdens zijn fractievoorzitterschap voortdurend op mogelijke kabinetscrises, ook in personele zin. Steeds bezon hij zich op mogelijke alternatieven. Deze contingency-planning droeg bij aan Schmelzers imago van sluwe intrigant, die tijdens zijn Nacht in 1966 het kabinet-cals had laten struikelen. Hij had het lijstje namen voor het volgende kabinet immers al gereed. 14 Naar verluidt volgde pvda-voorman Den Uyl dezelfde strategie: Joop had altijd een pagina in zijn agenda waarop hij namen noteerde, aldus Van Thijn, jarenlang Den Uyls rechterhand. 15 Van oudsher kandideert de pvda personen die carrière hebben gemaakt in de partij en vaak ook in het parlement of in het lokaal bestuur. De formatie van 2006/2007 vormde hierop een uitzondering: toen schoof partijleider Bos buiten-politieke figuren als Plasterk, Vogelaar en Cramer naar voren. Vogelaar had hij al geruime tijd voor de verkiezingen op het oog gehad. We moeten eens een keer praten over hoe jij je toekomst ziet, moet Bos al in het najaar van 2005 tegen haar hebben gezegd. De verkiezingen waren toen nog anderhalf jaar weg. Enkele maanden later polste Bos haar voor het eerst over haar beschikbaarheid voor een kabinetspost. Nog voor de verkiezingen stelde Vogelaar zich in beginsel beschikbaar. Begin februari, toen de onderhandelingen tussen cda, pvda en ChristenUnie al een maand bezig waren, werd haar naam in de pers genoemd. Voor de kandidaat in kwestie bleef vervolgens lang onduidelijk of het ministerschap zou doorgaan. Op 13 februari kwam het definitieve verzoek van Bos; acht dagen later werd Vogelaar beëdigd als minister voor Wonen, Wijken en Integratie. 16 Professionelere zoektocht naar kandidaten? Volgens parlementair historicus Van den Braak verloopt het aanzoeken van kandidaten sinds 1971 aanzienlijk professioneler, hetgeen zich vooral vertaalt in een kortere tijdspanne waarin het kabinet ingevuld wordt. 17 Dat voorkwam ook in recente tijden echter niet altijd ongelukjes, zoals de benoemingen van Schwietert (1982) en Bijlhout (2002) bewijzen (zie stap 42). De werving van bewindslieden door de lpf in het voorjaar van 2002 was ook afgezien van de kwestie-bijlhout opmerkelijk. Fortuyn had de partij slechts drie maanden voor de verkiezingen van mei 2002 opgericht; het voor politieke partijen kenmerkende recruterings- en opleidingsmechanisme was nog lang niet effectief en zou dat door de moord op de partijleider en het echec van het kabinet-balkenende i ook nooit worden. Toen de partij tijdens de formatie op korte termijn vier ministers en vijf staatssecretarissen moest leveren, leidde dat tot een hectische zoektocht. Nogal wat aangezochte bewindsleden waren op het moment dat zij hun jawoord aan lpf-fractievoor- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

223 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 223 zitter Herben gaven nog lid van een andere partij: Bomhoff was lid van de pvda, De Boer van de vvd 18 en Nawijn en Hessing van het cda. Toen de ChristenUnie tijdens de kabinetsformatie van 2006/2007 in beeld kwam om mee te regeren, beperkte de partijtop de zoektocht naar bewindslieden tot de kleine groep van Binnenhof- routiniers waarover hij beschikte. De drie bewindslieden die de ChristenUnie uiteindelijk leverde, hadden samen nog geen vijf jaar beroepservaring búíten het Binnenhof, zo rekende Faber in zijn boek over de formatie voor. Partijleider Rouvoet, Eerste Kamerlid Van Middelkoop en Tweede Kamerlid Huizinga-Heringa waren gepokt en gemazeld in de Haagse politiek. 19 Instemming van de partijtop Politici kunnen zonder last of ruggespraak een kabinetspost aanvaarden. Intern partijoverleg voorafgaand aan de aanvaarding van een kabinetspost is niettemin gebruikelijk, omdat een bewindspersoon zonder instemming van de leiding van de eigen partij nauwelijks kan functioneren. In 1939 was de arp-leiding dan ook verontwaardigd toen Gerbrandy zonder haar medeweten toetrad tot het kabinet-de Geer ii. De totstandkoming van dat kabinet had niet de steun van de mannenbroeders, mede omdat zij het einde betekende van het premierschap van arp-leider Colijn. 20 Volgens parlementair historicus Maas bestaat er sinds 1951 een algemeen aanvaarde code dat kandidaat-bewindslieden alvorens het jawoord te geven aan een formateur eerst het fiat vragen aan de desbetreffende fractievoorzitter. 21 Zo ging tijdens de lange formatie van 1952 de jonge hoogleraar economie Zijlstra eerst op audiëntie bij partijleider Schouten om diens fiat te krijgen. Na diens zuinige reactie Ik kan het u niet ontraden stemde hij in met het verzoek van formateur Donker om minister van Economische Zaken te worden. 22 Vanuit dezelfde gedachte veroordeelde Maas om redenen van staatkundige aard en van politiek fatsoen het toetreden van De Gaay Fortman en Boersma tot het kabinet-den Uyl in 1973, zonder medeweten of instemming van de leider van hun partij, Biesheuvel. Vastgelegd is deze code echter nergens. Dat neemt niet weg dat het na 1973 niet meer is voorgekomen dat kandidaten werden benaderd zonder medeweten van de leiding van hun partij. In de jaren vijftig beriepen sommige fractievoorzitters zich nog op principieel-dualistische opvattingen, waardoor zij afzagen van inmenging in de afweging van de benaderde partijgenoot. Bovenstaand citaat van Schouten uit 1952 is er een illustratie van. Toen formateur Romme in 1956 de betrokken fractievoorzitters de vraag voorlegde welk advies zij voornemens waren uit te brengen aan geestverwanten om zitting te nemen in een kabinet van bevredigende samenstelling [ ], legde hij het verzoek niet voor aan vvd-leider Oud. Romme wist dat deze volledige vrijheid van handelen wilde behouden tegenover het (nieuwe) kabinet, ook als het partijgenoten betrof. 23 Drie jaar Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

224 224 stap 41 later trad Oud desondanks sturend en aanzienlijk minder dualistisch op toen hij, door formateur De Quay om ministerskandidaten gevraagd, zijn partijgenoot Van Riel niet noemde. Oud verkeerde op slechte voet met de liberale senator; hij wenste hem niet opgenomen te zien in het confessioneel-liberale kabinet dat op dat moment werd geformeerd. 24 Dat rugdekking van de partijtop voor vvd ers nadien voorwaarde was, bleek zonneklaar in Formateur De Quay had graag gezien dat demissionair vicepremier Korthals zou aanblijven. Sinds Korthals voor de verkiezingen onverwacht had afgezien van een plaats op de kandidatenlijst, had hij de steun van de vvd-top verloren. De Quay maakte in een communiqué melding van de blokkade van een door hem bepleite voortzetting van het ministerschap van Korthals door diens geestverwanten. Dat leidde weer tot ergernis bij vvd-leider Toxopeus, die de interne problemen van zijn partij door de formateur op straat gegooid zag. 25 Verdeel en heers In het verleden lieten de partijleiders zich in hun zoektocht naar bewindslieden nogal eens leiden door gevoeligheden in eigen kring. Dat gold, en geldt, vooral voor de brede volkspartijen, waarin verschillende geledingen herkenbaar zijn. Om het draagvlak voor deelname van de partij aan het kabinet te vergroten, is het van belang dat zoveel mogelijk van deze richtingen vertegenwoordigd zijn in het kabinetssmaldeel. Dat gaat niet altijd zonder fricties. Zo oordeelde de kvp-top in 1963 de deelname van Veldkamp als minister van Sociale Zaken aan het kabinet-marijnen onvermijdelijk, in de wetenschap dat binnen en buiten de kvp grote bezwaren bestonden tegen diens soms onhebbelijke optreden. De voor Economische Zaken benaderde chu er Andriessen zag na een eerste gesprek met Veldkamp zelfs af van toetreding tot het kabinet een besluit waarvan hij overigens korte tijd later terugkwam. Veldkamp was vanwege zijn succesvolle sociale politiek populair in de linkervleugel van zijn partij. Hij was zich bewust van zijn onmisbaarheid. De programmatische eisen die hij daardoor meende te kunnen stellen, brachten de formateurs De Quay en Marijnen nog in flinke problemen. 26 Om de betrekkingen tussen partijgenoten in kabinet en fractie te bevorderen, is het raadzaam aan de aspiraties van Kamerleden tegemoet te komen. In 1959 riep de arp het nodige onheil over zich af, toen na de formatie uiteindelijk geen enkel antirevolutionair Kamerlid in het kabinet was opgenomen. In de voorafgaande kabinetsperiode, die van het laatste kabinet-drees ( ), waren er al de nodige spanningen ontstaan tussen de arp-ministers Zijlstra voorop en de fractie, die zich steeds kritischer had getoond over het regeringsbeleid. De kloof werd alleen maar groter toen de twee antirevolutionaire ministerszetels in het kabinet-de Quay uiteindelijk toevielen aan Zijlstra en Van Aartsen. Aanvankelijk waren de fractieleden Hazenbosch en Biewenga voor Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

225 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 225 het kabinet gevraagd, maar door de mislukking van de eerste poging van formateur De Quay moest de portefeuilleverdeling overgedaan worden. Na deze herschikking keerden de demissionaire arp-bewindslieden alsnog terug. De mede hierdoor toegenomen irritaties tussen fractie en kabinetssmaldeel kwamen ruim een jaar later tot uitbarsting in de huizencrisis van Kerstmis Na de vorming van het cda in de jaren zeventig was het vanwege het draagvlak van de kabinetten waaraan de christendemocraten deelnamen van belang dat daarin vertegenwoordigers van alle drie de bloedgroepen (kvp, arp en chu) zichtbaar waren. Toen tijdens de formatie van 1989 door het terugtreden van Deetman een chu-vacature ontstond, vond formateur Lubbers voor de invulling daarvan Andriessen bereid. Deze keerde als gevolg daarvan na 24 jaar terug op Economische Zaken. 28 Begin 2007 slaagde de ChristenUnie er in om de drie verworven posten in het kabinet-balkenende iv te bezetten met alledrie de in de partij vertegenwoordigde geloofsrichtingen: de christelijk-gereformeerden (Rouvoet), de vrijgemaakt-gereformeerden (Van Middelkoop) en de Nederlands-gereformeerden (Huizinga). 29 Partijleiders in het kabinet? De eerste gewichtige beslissing omtrent de personele bezetting van de kabinetsposten betreft de toetreding van de fractievoorzitter zelf. Het bepaalt voor een belangrijk deel de mate van dualisme die de desbetreffende fractie ten opzichte van het kabinet in acht zal nemen. Niet zelden heeft de onderhandelende fractieleider eerder het voornemen geuit om in de Tweede Kamer te blijven om van daaruit het profiel van de eigen partij te bewaken, maar evenzovaak kiest hij toch voor een prominente positie in het kabinet. Meestal vanuit de gedachte zo meer invloed te kunnen uitoefenen, soms ook om de verbintenis aan de nieuwe coalitie te demonstreren. Vóór de jaren zeventig was het niet ongebruikelijk dat de politieke aanvoerders in de Tweede Kamer bleven. Vooral in de confessionele politiek kwam dat voor. De katholieke voormannen Nolens, Romme en Schmelzer regisseerden hun partij vanuit de Kamer, terwijl meer bestuurlijk ingestelde partijgenoten het premierschap vervulden: Ruijs de Beerenbrouck, Beel, De Quay en Marijnen. Na de oorlog bleven ook de protestants-christelijke partijleiders Schouten (arp) en Tilanus (chu) in de Tweede Kamer. Na de vorming van het cda veranderde dit. Eerst Van Agt en Lubbers en later Balkenende voerden hun partij aan als minister-president. Bij de sociaaldemocraten was het gebruikelijker dat de partijleider zitting nam in het kabinet. Dat was al het geval bij de eerste keer dat de sdap ministers leverde, in Toen aanvaardde de fractievoorzitter in de Tweede Kamer, Albarda, het ministerschap van Waterstaat. In de jaren vijftig was minister-president Drees de onbetwiste leider van de pvda, in de jaren zeventig gold hetzelfde voor Den Uyl en in de jaren negentig combineerde Kok Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

226 226 stap 41 het pvda-leiderschap achtereenvolgens met het ministerschap van Financiën ( ) en met het premierschap ( ). Tijdens de verkiezingscampagne van 2003 had Bos zich nog vrijgespeeld voor een voortgezet verblijf in de Tweede Kamer door zijn partijgenoot Cohen naar voren te schuiven als premierskandidaat. In 2007 koos Bos echter voor het vicepremierschap ondanks eerdere beloftes zijn partij te leiden vanuit de Kamer. Ook de voorman van de ChristenUnie, Rouvoet, trad als vicepremier toe tot het vierde kabinet-balkenende, in weerwil van zijn eerdere aankondigingen fractievoorzitter te zullen blijven. Het tijdens de formatie gegroeide commitment aan het kabinet, het verzoek van beoogd premier Balkenende en het aandringen van informateur Wijffels speelden hierbij een rol. 30 Bij de vvd wisselde de voorkeur per tijdvak. Oud en Bolkestein leidden de partij vanuit de Tweede Kamer, Wiegel en Rutte deden dat vanuit het kabinet. Voormalig informateurs en betrokkenen treden toe tot het kabinet Een ander mogelijk gevoelig punt betreft de toetreding van oud-informateurs tot het kabinet. Als dat gebeurt, kan het lijken alsof zij hiermee beloond worden voor het feit dat ze zich ingezet hebben voor het tot stand komen van het kabinet. Tevens wordt de suggestie gewekt dat de informateur in kwestie een extra belang had bij het slagen van de formatiepoging. Het is immers niet onmogelijk dat de kabinetspost hem al tijdens de informatiewerkzaamheden in het vooruitzicht is gesteld. Toch heeft een dergelijke gang van zaken tot voor kort zelden aanleiding gegeven tot publieke discussie. In 2010 echter zorgde de toetreding van de oud-informateurs Rosenthal en Opstelten (beiden vvd) en interim-partijvoorzitter Bleker (cda) tot het kabinet-rutte voor ophef, vermoedelijk als gevolg van het controversiële karakter van het kabinet en de totstandkoming ervan. Eerder werden ook de oud-informateurs De Koning (cda, 1986), 31 De Vries (pvda, 1998) en Donner (cda, 2002) minister in het kabinet tot de vorming waarvan zij zelf hadden bijgedragen. Tijdens de formatie van 1998 ging bovendien een compleet informateurstrio over naar het volgende kabinet. Het betrof de demissionaire ministers Kok, Zalm en Borst, die de overstap maakten naar het tweede Paarse kabinet. In 2003 trad demissionair minister van Justitie Donner toe tot het volgende kabinet-balkenende, aan de totstandkoming waarvan hij als informateur een bijdrage had geleverd. Opmerkelijk was de eerder beschreven rol van Zalm tijdens de formatie van 1994 (zie ook stap 27). Als directeur van het cpb vervulde hij aanvankelijk de rol van onafhankelijk adviseur van de informateurs De Vries, Van Aardenne en Vis (in mei en juni) en Kok (in juli) en de onderhandelende fracties. Aan het einde van de programbesprekingen vroeg vvd-leider Bolkestein hem minister van Financiën te worden. 32 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

227 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 227 Er moet een vrouw in 33 Sinds het emancipatiestreven van de jaren zeventig is het voor de formateurs en de betrokken coalitiepartijen van belang ook vrouwen in het kabinet op te nemen. Zo was bij de presentatie van het kabinet-rutte een van de voornaamste grieven van de buitenwacht het geringe aantal vrouwelijke ministers. Het kabinet telde er drie, op een totaal van twaalf. Sinds de entree van Klompé als minister van Maatschappelijk Werk in het vierde kabinet-drees ( ) werd doorgaans steeds minstens één vrouw in de ministersploeg opgenomen. Uitzonderingen waren het kabinet- Cals, dat uitsluitend bestond uit sterke mannen, en het kabinet-biesheuvel. Beide kabinetten sneuvelden overigens na ruim een jaar. Recordhouders zijn de kabinetten-balkenende ii, iii en iv, waarvan steeds vijf vrouwelijke ministers deel uitmaakten. Opvallend was ook het tweede kabinet-kok, waarin beide vicepremiers, Borst en Jorritsma, vrouw waren. Redenen om een kabinetspost te weigeren Kandidaten kunnen om zeer uiteenlopende redenen weigeren om een kabinetspost te aanvaarden. Dat zijn uiteraard vaak redenen van politieke aard. Zo weigerde De Gaay Fortman, minister in het kabinet-den Uyl, in 1977 de overstap naar het kabinet-van Agt i. De Gaay Fortman was een vertegenwoordiger van de linkervleugel van de arp (later het cda) en wilde niet deelnemen aan het cda/vvd-kabinet dat Van Agt formeerde. 34 Soms hebben politici hun zinnen gezet op een specifieke portefeuille. Winsemius (vvd) begeerde in 1986 een transfer van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu naar Economische Zaken. Toen dat niet haalbaar bleek omdat de vvd De Korte op deze post prefereerde, zag Winsemius af van een ministerschap. 35 Soms spelen financiële argumenten een rol. De in vergelijking met het bedrijfsleven en de financiële sector geringe salariëring weerhoudt mogelijk geschikte kandidaten van toetreding tot het kabinet. In het verleden was ook de magere pensioenvoorziening een reden om te weigeren. In 1959 zag Van den Brink mede om deze redenen af van het formateur- en premierschap. 36 Niet zelden voeren onwillige kandidaten gezondheidsredenen aan. In 1905 haakte de Amsterdamse hoogleraar strafrecht Van Hamel op het laatste moment af om medische redenen. Hij had al een onderhoud gehad met koningin Wilhelmina waarin zij hem had gevraagd minister van Binnenlandse Zaken en premier te worden. 37 Aan het einde van de formatie van 1918 nam De Geer, die voor verschillende posten in beeld was, in laatste instantie zijn toevlucht tot een doktersattest om maar geen minister te hoeven worden. Later erkende hij dat hij wellicht al te angstvallig was geweest; hij zou daarna nog regelmatig minister worden. 38 De Quay, die in de jaren vijftig en zestig regelmatig in beeld was voor een ministerspost maar niet graag zijn geliefde Brabant wenste te verlaten, Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

228 228 stap 41 slaagde er lang in de dans te ontspringen door te verwijzen naar een veto van zijn artsen. In 1956 bijvoorbeeld voerde hij medische redenen op om een ook door koningin Juliana gewenst ministerschap te weigeren. Drie jaar later zag zijn persoonlijke arts echter geen reden meer om De Quay van het premierschap af te houden. De Quay noteerde in zijn dagboek: Nu hij verklaarde mijn hart gezond; in elk geval gaaf; en geen reden om geen Premier te worden. En in oktober 1966 bleek er geen medisch beletsel te zijn het vicepremierschap te aanvaarden: Om 6 uur bij Dr. Gunneweg, want als hij neen had gezegd, dan moet ik ook neen zeggen ter wille van mijn gezin. Gunneweg zei: U kunt uw auto en het land blijven besturen. Alles was nog goed, mijn leeftijd in aanmerking genomen 39 Soms geven strikt persoonlijke redenen de doorslag om een ministerschap te weigeren. Befaamd is het veto dat de echtgenote van Heemskerk in juli 1901 uitsprak toen haar man gevraagd werd minister van Binnenlandse Zaken te worden in het kabinet-kuyper. Mevrouw Heemskerk had het niet erg begrepen op de voorman der kleine luyden: Kuyper ist ein Luegner, die besten Männer laszen ihm im stich und du willst dich dazu hergeben. Es wäre ein Wahnsinn, ich gehe unter diesen Umständen nicht in Den Haag. Heemskerk besloot het verzoek van Kuyper af te wijzen. 40 Soms spelen misverstanden in huiselijke kring een rol. Tijdens de formatie van 1977 vroeg vvd-leider Wiegel zijn geroutineerde partijgenoot Toxopeus voor Buitenlandse Zaken. De voormalig leider van de liberalen, op dat moment commissaris van de koningin in Groningen, had er wel oren naar, maar ging ervan uit dat zijn vrouw het zou afwijzen. Nadat hij bedankt had en Wiegel intussen anderen had benaderd, bleek dat mevrouw Toxopeus het juist geweldig zou hebben gevonden. 41 De koningin overreedt de kandidaat In een hoogst uitzonderlijk geval in de parlementaire geschiedenis is bij het over de streep trekken de hulp van het staatshoofd ingeroepen. Tijdens de formatie van 1905 overreedde koningin Wilhelmina in een persoonlijk onderhoud op Het Loo de onwillige Van Tets van Goudriaan om minister van Buitenlandse Zaken te worden. 42 In januari 1908 meende aanstaand premier Heemskerk dat deelname van Idenburg (arp) als minister van Koloniën aan zijn kabinet noodzakelijk was. Slechts met Idenburg in het kabinet, zo wist Heemskerk, zou partijleider Kuyper te overtuigen zijn van steun aan zijn ploeg. Toen Idenburg, op dat moment gouverneur van Suriname, onder verwijzing naar financiële en gezondheidsredenen het aanbod afsloeg, liet Heemskerk koningin Wilhelmina een klemmend telegram naar Paramaribo sturen. Daarin liet zij weten aan uwe medewerking hoog gewicht toe te kennen. Idenburg zwichtte. Directeur van het Kabinet der Koningin Vegelin van Claerbergen had de formateur op het Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

229 het zoeken van kandidaat-bewindslieden 229 hart gedrukt dat een beroep van de koningin op Idenburg alleen zou kunnen geschieden op uw schriftelijk advies en op uwe verantwoording. 43 De directeur van het Kabinet hield de constitutionele grenzen goed in het oog. Het aanzoeken van de staatssecretarissen Vanaf de introductie van de staatssecretaris in 1948 tot en met 1982 werden staatssecretarissen pas benoemd nadat de formatie was voltooid en het kabinet was aangetreden. Tot begin jaren zeventig werden staatssecretarissen vooral benoemd naar behoefte van de desbetreffende minister, die deze meestal ook zelf aanzocht. Over de verdeling van de staatssecretariaten werd daarom pas voor het eerst gesproken tijdens het constituerend beraad. De ministers kregen soms ruim de tijd zich eerst in hun departement in te werken voordat zij bepaalden of er behoefte bestond aan een ondersteunende staatssecretaris. Tot 1958 stonden de staatssecretarisbenoemingen zelfs geheel buiten de formatieonderhandelingen. Dat veranderde daarna geleidelijk. Bij de formaties van de kabinetten-de Quay (1959), -Marijnen (1963) en -De Jong (1967) werden tijdens het constitutionerend beraad afspraken gemaakt over de verdeling van de staatssecretariaten. Tijdens de formatie van het kabinet-cals (1965) maakte de getalsmatige verdeling van het aantal staatssecretariaten voor het eerst deel uit van de onderhandelingen tussen de coalitiepartijen. In 1973 viel de verdeling van de staatssecretariaten alsook het aanzoeken van de kandidaten voor het eerst toe aan de formateurs. Daarna gingen de staatssecretariaten deel uitmaken van het onderhandelingsspel om proportionaliteit en evenwicht te creëren in het kabinet. De discussie rond de benoemingen van de staatssecretarissen aan het einde van de formatie van 1982 gaf aanleiding tot een verandering. Vanaf 1986 treden de staatssecretarissen op dezelfde dag in functie als hun ministers. 44 Soms ook diende de staatssecretaris van de ene partij als waakhond bij de minister van de andere partij. Dat gold bijvoorbeeld de formatie van 1981, toen pvda-minister van Onderwijs Van Kemenade de cda ers Deetman en Hermes als staatssecretarissen kreeg toegevoegd. De positie van de minister was hierdoor reeds tijdens de formatie sterk ondergraven, al verliep de samenwerking tussen de drie tijdens de korte zittingsduur van het kabinet-van Agt ii probleemloos. 45 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

230 Stap 42 Screening kandidaat-bewindslieden en gesprek met de formateur Huidige praktijk Nadat de kandidaat-bewindspersoon heeft ingestemd met het verzoek van de fractievoorzitter, vinden, voorafgaand aan het formele gesprek met de formateur, drie feitenonderzoeken plaats, geëntameerd door de secretarisgeneraal van Algemene Zaken. Ten eerste wordt naslag gedaan in het justitieel documentatieregister, ten tweede wordt nagegaan of de aivd beschikt over informatie over de kandidaat-bewindspersoon en ten derde doet de Belastingdienst een onderzoek naar het fiscale dossier. Hiervoor worden drie tot vijf dagen uitgetrokken. Door zijn kandidatuur te aanvaarden, geeft de kandidaat toestemming voor de onderzoeken. De kandidaten worden vervolgens uitgenodigd door de formateur. Deze ontvangt de kandidaat-bewindslieden: eerst de ministers, daarna de staatssecretarissen. In de gesprekken wordt een aantal procedurele zaken langsgelopen, waarbij moet worden nagegaan of er mogelijke beletselen zijn in heden of verleden van de kandidaat om de functie te aanvaarden. Allereerst gaat het om de functies, nevenfuncties en andere nevenactiviteiten van de kandidaat; deze moeten voorafgaand aan de benoeming worden beëindigd. Zij mogen, behalve bij hoge uitzondering, ook niet slapend worden voortgezet. Nagegaan wordt verder of de betrokkene zeggenschapsrechten heeft in relevante financiële of zakelijke belangen. Daarvan moet volledig afstand worden gedaan of er moet een regeling worden getroffen waardoor de zeggenschapsrechten niet langer kunnen worden uitgeoefend. Een medische keuring behoort niet tot de standaardprocedure; wel wijst de formateur de kandidaat op de zware fysieke eisen die de functie stelt. De formateur sluit het gesprek af met de vraag of er nog zaken zijn die op enigerlei wijze in de toekomst problemen zouden kunnen opleveren. Mocht dat het geval zijn, dan overleggen formateur en kandidaat of, en zo ja hoe, dit probleem kan worden weggenomen. Na afloop van het gesprek bevestigt de kandidaat het besprokene schriftelijk door middel van een (standaard)brief aan de formateur. 1 Zodra de formateur het jawoord heeft van alle kandidaten, bespreekt hij zijn concepteindverslag met de fractievoorzitters van de beoogde coalitie. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

231 screening kandidaat-bewindslieden 231 De formateur informeert vervolgens telefonisch de minister-presidenten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. 2 In die gesprekken komen ook de aangelegenheden betreffende de Koninkrijksrelaties aan de orde. Historische en staatsrechtelijke notities De formateur spreekt de kandidaat-bewindslieden De formateur kan bij de gesprekken met de kandidaat-bewindslieden anderen uitnodigen. In 1986 woonden voormalig informateur De Koning en beoogd vvd-vicepremier De Korte de gesprekken bij. In 1989 liet Lubbers zich bijstaan door pvda-leider Kok, terwijl ook de (plaatsvervangend) voorzitter van de Tweede Kamerfractie van het cda, De Vries, bij twee gesprekken aanwezig was. 3 Vanaf 1994 spreekt de formateur de kandidaat-bewindslieden alleen. De gesprekken vinden tegenwoordig doorgaans op het Binnenhof plaats. In 1981 ontving formateur Van Agt, tevens demissionair premier, de kandidaat-bewindslieden op het Catshuis Tot ontsteltenis van de ijscoman op het Binnenhof, zo noteerden twee parlementaire verslaggevers. De kabinetsformatie trok bussen vol toeristen naar het Binnenhof. Het is daar nu ineens akelig stil. 4 Beëindigen (neven)functies Het lijkt voor de hand te liggen dat politici, zodra zij toetreden tot het kabinet, andere werkzaamheden en functies neerleggen. Dat is echter niet altijd vanzelfsprekend geweest. Goeman Borgesius en Lely combineerden hun ministerschap in het kabinet-pierson ( ) met het lidmaatschap van de Tweede Kamer. Sinds de grondwetswijziging van 1938 is dat niet meer mogelijk. Opmerkelijk is ook de aanvaarding van het ministerschap van Binnenlandse Zaken en Landbouw in het eerste kabinet-de Geer ( ) door Kan, die zijn functie als secretaris-generaal op hetzelfde departement gewoon aanhield. Zoals eerder beschreven (zie stap 37) overwoog Colijn in 1918 het minister-presidentschap te combineren met een positie in de directie van de Bataafsche Petroleum Maatschappij. Hij zocht en vond daartoe precedenten: Treub had als minister ( en ) diverse commissariaten aangehouden en Regout was tijdens zijn ministerschap ( ) aan het familiebedrijf verbonden gebleven als gedelegeerd commissaris. Het veto van de politiek leider van de katholieken, Nolens, haalde echter een streep door de rekening van Colijn. 5 In 1959 bleef lang onopgemerkt dat de nieuwe minister van Justitie, Beerman (chu), nog stond ingeschreven als procureur en advocaat bij de Orde Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

232 232 stap 42 van Advocaten in het arrondissement Rotterdam. Toen de oppositie in de Tweede Kamer hierover een half jaar na zijn benoeming vragen ging stellen, schreef hij zich alsnog snel uit. 6 De kandidaten gescreend Tot in de jaren zeventig bestond er geen formele screeningsprocedure. Dat had tot gevolg dat soms na de beëdiging zaken opdoken die, indien zij vooraf bij de formateur bekend zouden zijn geweest, een ministerschap in de weg hadden gestaan. Dat gold bijvoorbeeld in 1959 de benoeming van vvd-minister van Defensie Van den Bergh. Bij zijn gesprekken met fractievoorzitter Oud en formateur De Quay had hij verzwegen dat hij een relatie had met een getrouwde (Amerikaanse) vrouw. De echtgenoot dreigde met juridische stappen tegen Van den Bergh, waardoor deze als bewindspersoon in een lastig parket zou kunnen komen. Toen De Quay, inmiddels premier, en Oud vernamen van de affaire, moest Van den Bergh aftreden. 7 De eerste formateur/kandidaat-premier die werk maakte van de screening van de kandidaat-bewindslieden, lijkt De Jong geweest te zijn, aan het einde van de formatie van Decennia later herinnerde de voormalig onderzeebootcommandant zich: Ik had met allen die ik wilde hebben een langdurig gesprek, niet alleen over zaken; het was een vrij diepgaand gesprek. Aan het einde dacht ik dan: zou ik deze man ten tijde van oorlog aan boord willen hebben? 8 Het onderzoek dat hij naar de kandidaat-ministers liet doen, leverde echter niet alle relevante informatie op. Zo had De Jong de gangen van de door arp-fractievoorzitter Biesheuvel voor de portefeuille van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening gekandideerde Aantjes door de bvd laten nagaan. Dat onderzoek had niets noemenswaardigs opgeleverd. Later zei hij hierover: Ik heb in 1967 tegen alle ministerskandidaten twee dingen gezegd: spreek er thuis over en ga ook naar de dokter. In de tussentijd nam ik dan contact op met de bvd om de kandidaten te laten doorlichten. Ik had daar niet echt een aanleiding voor; het leek me gewoon een logische gang van zaken. Ik wilde niet dat achteraf zou blijken dat iets niet in orde was. Net als voor alle andere ministerskandidaten heb ik ook voor Aantjes destijds het groene licht gekregen van de bvd. Dat wil zeggen: ik kreeg mijn verzoek om inlichtingen blanco terug. Of dat betekende dat de bvd geen dossier over hem had of dat er een dossier was waarin niets belastends stond, viel uit die informatie niet op te maken. Ik heb gewoon geconcludeerd dat er met Aantjes niets mis was. 9 Binnen de arp-top waren echter belastende verhalen bekend over het oorlogsverleden van Aantjes, die zich na overleg met Biesheuvel bij de formateur om medische redenen alsnog afmeldde. De rvd verspreidde later, via het Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

233 screening kandidaat-bewindslieden 233 anp, het bericht dat Aantjes om strikt persoonlijke redenen afzag van het ministerschap. In het najaar van 1977 kwam Aantjes weer in beeld voor een ministerschap, ditmaal voor Binnenlandse Zaken. Hij stelde zich beschikbaar om de vorming van het tweede kabinet-den Uyl te redden. Doordat de onderhandelingen tussen pvda en cda mislukten, werd een ministerschap van Aantjes wederom voorkomen. Toen een jaar later oorlogsgeschiedschrijver De Jong Aantjes gewraakte lidmaatschap van de Germaansche ss bekendmaakte, was diens politieke loopbaan ten einde. 10 De hindernissen voor een ministerschap van Aantjes staan overigens in scherp contrast met de geringe bezwaren die in 1959 werden opgeworpen tegen het premierschap van De Quay, die in 1940/1941 lid was geweest van het Driemanschap van de Nederlandsche Unie, dat een tegemoetkomende houding had aangenomen jegens de Duitsers. 11 Uitbreiding van de procedure onder invloed van affaires De screeningsprocedure is vanaf het eind van de jaren zeventig steeds verder uitgebreid. In 1979 stelde premier Van Agt een Regeling inzake onverenigbaarheid van belangen en functies voor ministers en staatssecretarissen op, die de aspirant-bewindsman verplichtte de formateur schriftelijk te informeren over het volgende: a. welke belangen hij in een of meer ondernemingen heeft; b. welke functies en nevenfuncties hij uitoefent; c. welke nevenwerkzaamheden hij verricht; d. overige gegevens over zijn vermogenspositie, waarvan kennisneming voor de formateur van belang is met het oog op de goede uitoefening van het toekomstige ambt. De kandidaat-bewindspersoon kreeg ook een informatieplicht over functies, nevenfuncties, nevenwerkzaamheden en de vermogenspositie van hun gezinsleden [ ] waarvan kennisneming van belang is met het oog op de goede uitoefening van het toekomstige ambt. In het overleg met de formateur werden vervolgens besluiten genomen over neerlegging van functies, nevenfuncties en werkzaamheden die mogelijk tot onwenselijke vermenging van belangen aanleiding kunnen geven. Ook werden voorzieningen getroffen in het vermogensbeheer van de kandidaat. De regeling vermeldde dat de formateur zich hierbij zou kunnen laten adviseren door instanties als de Raad van State en de Algemene Rekenkamer. 12 In 1983 kwam premier Lubbers met een aanscherping van de regeling, die onder meer inhield dat de fractievoorzitters voortaan dienden te zorgen voor een deugdelijk curriculum vitae van hun kandidaten. Ook werd de mogelijkheid gecreëerd tot een medisch onderzoek en kon de formateur een justitieel antecedentenonderzoek gelasten. Tevens kon hij in het gesprek met de aan- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

234 234 stap 42 gezochte kandidaat de volgende vraag stellen: Zijn er overige gegevens met betrekking tot uw persoonlijke leven respectievelijk met betrekking tot uw vermogenspositie, die bij een eventueel bekend worden u dan wel het kabinet in een gecompliceerde positie zouden kunnen brengen? Mocht in het gesprek tussen formateur en kandidaat-bewindspersoon overeengekomen worden dat de laatste een of meer nevenfuncties kon behouden, dan diende dat vertrouwelijk gemeld te worden aan het presidium van de Tweede Kamer. Dat laatste betekende overigens niet dat het Kamerpresidium verantwoordelijk werd voor deze regeling. 13 Ongetwijfeld vormde de kwestie-schwietert de aanleiding tot deze aanscherping. Tijdens de formatie van het eerste kabinet-lubbers, in 1982, schoof de vvd de journalist Schwietert, op dat moment vooral bekend als parlementair verslaggever van het nos Journaal, naar voren als staatssecretaris van Defensie. Het bleek al snel dat hij onjuiste gegevens had verstrekt over zijn opleiding, officiersstatus en academische titel. Drie dagen na zijn benoeming moest hij aftreden. Diverse gebeurtenissen rond de formatie van 2002 gaven aanleiding tot een volgende aanscherping, die de vorm kreeg van een brief van premier Balkenende over de Beoordeling van kandidaat-ministers en staatssecretarissen. De brief verving de eerdere schrifturen van Van Agt en Lubbers en bevatte een hernieuwde vastlegging [ ] ten aanzien van de aard van de gesprekken met kandidaten, de eisen die daarin worden gesteld en de onderzoeken die ter voorbereiding daarvan worden uitgevoerd. Tevens werd beoogd een maximale transparantie te realiseren rond het selectieproces. Ook hier waren concrete kwesties de aanleiding voor een herziening van de procedure. Het betrof ten eerste de gebeurtenissen rond lpf-staatssecretaris Bijlhout, die al enkele uren na haar benoeming tot staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid moest aftreden. Uit opgedoken fotomateriaal bleek dat zij in 1983 dus na de Decembermoorden van 1982 nog actief was geweest in de burgermilities van Bouterse, terwijl zij eerder had verklaard deze milities al in 1981 verlaten te hebben. Tijdens dezelfde formatie verrichtte de Algemene Rekenkamer onderzoek naar de zakelijke belangen van Jorritsma (vvd), in het kabinet-kok ii minister van Economische Zaken. Het onderzoek pleitte haar vrij van belangenverstrengeling, maar het leidde er wel toe dat de regels omtrent het parkeren van persoonlijke commerciële belangen tijdens de formatie scherper werden. 14 Drie jaar later ontstond controverse over de zakelijke belangen die minister van Landbouw en Visserij Veerman (cda) bleek te hebben in zijn landbouwbedrijven in Frankrijk. De Tweede Kamer aanvaardde zijn verklaring dat hij geen rol meer had bij het beheer van deze bedrijven en dat zijn vermelding als directeur van vier werkmaatschappijen in het Franse handels- en vennootschapsregister het gevolg was van een fout van zijn notaris. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

235 screening kandidaat-bewindslieden 235 In een enkel geval werd het onderzoek naar de onmiddellijke omgeving van de aanstaande bewindspersoon wel heel ruim genomen. Bij het aantreden van Zalm als minister, in 1994, werd zelfs zijn werkster onderworpen aan een bvd-screening. 15 In februari 2007 nam de partner van aankomend minister Vogelaar (pvda) alvast maatregelen: Met onze accountant heb ik nog een keer doorgeëxerceerd of er geen valkuilen in je belastinggedrag zitten. Volgens hem is dat absoluut niet het geval. En jij zal tegen Balkenende nogmaals benadrukken dat je cpn-lid bent geweest. 16 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

236 Stap 43 Het constituerend beraad Huidige praktijk Zodra alle beoogde kandidaat-ministers hebben ingestemd met hun benoeming, kan de formateur het Bureau Formatie het constituerend beraad laten organiseren. Het gezelschap kandidaat-ministers komt dan voor het eerst bijeen, onder leiding van de formateur. De vergadering vindt plaats in de zogeheten rvd-zaal op Binnenhof 19. Pas na de beëdiging wordt vergaderd in de Trêveszaal. Het constituerend beraad wordt bijgewoond door de twee raadadviseurs en de rvd-vertegenwoordiger van het Bureau Formatie. Het secretariaat van de ministerraad leent voor de bijeenkomst een adjunct-secretaris uit om de conclusies van de vergadering vast te leggen. Deze worden na de beëdiging van het kabinet als agendapunt van de eerste ministerraad opgevoerd. 1 Tijdens de vergadering, die enkele uren duurt, worden afspraken gemaakt over procedurele zaken: de taakomschrijving van de staatssecretarissen, eventuele verschuivingen in de beleidsterreinen van de ministeries, taak en samenstelling van de onderraden van de ministerraad, de rol van de minister-president, het profiel van het kabinet en de eenheid van kabinetsbeleid. Tijdens de vergadering kunnen opmerkingen worden gemaakt over het regeerakkoord. Ook wordt alvast gesproken over de regeringsverklaring, waarvoor de formateur en de twee raadadviseurs van het Bureau Formatie een aanzet hebben gemaakt. 2 Historische en staatsrechtelijke notities Staatsrechtelijke status De constituerende vergadering mag dan gezien worden als het sluitstuk van de formatie, ze heeft geen formele status. De ter vergadering genomen conclusies hebben (nog) geen staatsrechtelijke betekenis. Wel wordt tijdens deze vergadering materieel de ministerraad samengesteld: hier verklaren de kandidaat-ministers dat zij verwachten een gezamenlijk, op het regeerakkoord gebaseerd beleid te kunnen uitvoeren. 3 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

237 het constituerend beraad 237 In 1959 kende het constituerend beraad voor de nieuwe minister-president De Quay blijkbaar nogal wat verrassingen: s Middags constituerende vergadering. Wat verward; overheersing van de oude Ministers geen secretaris. Controversiële punten besproken met mensen die elkaar niet kennen; wel met de eigenlijke formateur, want Beel was erbij aanwezig; ging vlug en dan ook wel slordig; moest er nu doorheen gejaagd worden! Waarschijnlijk altijd zo. Daarna gezamenlijk gegeten in Roijal. Goede stemming. 4 Zalm, die in 1994, 1998, 2003 en 2006 deelnam aan een constituerende kabinetsvergadering, signaleerde niettemin enkele vaste rituelen en agendapunten: Dat [het constituerend beraad] is in geen enkele wet of regelgeving voorgeschreven. De staatsrechtelijke crux is dat iedereen met de afspraken kan leven die tijdens de formatie en informatie zijn overeengekomen. Dit is een goeddeels rituele bijeenkomst. Onderdeel van het ritueel is ook dat de bijeenkomst niet plaatsvindt in de Trêveszaal, waar de ministerraad bijeenkomt. Pas na de bordesscène mag het heilige der heiligen worden betreden. De Rijksvoorlichtingsdienst (rvd) heeft een groot gevoel voor symboliek. De zaal waarin het constituerend beraad plaatsvindt, heet dan ook de rvd-zaal. [ ] Klassiek is dat de spelregels voor het stringente begrotingsbeleid worden onderschreven, inclusief de spelregels omtrent de samenwerking met de minister van Financiën. Het enige verdere concrete besluit is over het rookregime: er mag worden gerookt in de ministerraad, maar met mate. 5 Locatie van het constituerend beraad Parlementair journalist en jurist Van Raalte signaleert al een constituerend beraad voorafgaand aan het aantreden van het eerste kabinet-thorbecke. De door Thorbecke benaderde zes kandidaat-ministers kwamen op 28 oktober 1849 bijeen op het Kabinet des Konings, toen nog op het Binnenhof gevestigd in wat tegenwoordig de ministerskamer van de Eerste Kamer is. De directeur van het Kabinet des Konings, die destijds tevens secretaris van de ministerraad was, verzorgde de kladnotulen. Het op 1 november door koning Willem iii beëdigde kabinet was wat betreft de samenstelling niet helemaal gelijk aan het gezelschap van 28 oktober. 6 Lange tijd vond de oprichtingsbijeenkomst van het kabinet plaats ten huize van een in Den Haag woonachtige kandidaat-minister. Zo kwamen op 4 mei 1894 de door formateur en beoogd premier Röell aangezochte kandidaten bijeen op diens woonadres om het voorgenomen beleid door te nemen. 7 Ruim drie jaar later, op 22 juli 1897, vond de constituerende vergadering plaats in de woning van Pierson. Wij spraken van half elf tot half zes Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

238 238 stap 43 zeer vriendschappelijk zonder eenige moeielijkheid, schreef beoogd minister van Buitenlandse Zaken De Beaufort in zijn dagboek. 8 Op 27 juli 1901 riep formateur Kuyper, in een poging de pers te ontlopen, de door hem aangezochte ministers bijeen in de woning van kandidaat-bewindsman Harte van Tecklenburg aan de Haagse Nahuyskade. 9 Vlak voordat Heemskerk zijn formatie zou afronden, op 6 februari 1908, vergaderden de kandidaat-ministers op het privéadres van beoogd minister van Justitie Nelissen, vlak bij het Haagse Malieveld. 10 Het kabinet-ruijs de Beerenbrouck kwam op 7 september 1918 bijeen ten huize van Van IJsselsteyn, die minister van Landbouw, Nijverheid en Handel zou worden. Uit dagboeknotities van Aalberse, kandidaat-minister van Arbeid, blijkt dat de agenda sterke gelijkenis vertoont met die van tegenwoordige constituerende vergaderingen: Zaterdagochtend om tien uur was er weer vergadering der ministers-in-spe ten huize van Van IJsselstein. t Is een belangrijke vergadering geweest. Ruijs deelde allereerst mede dat de koningin wenschte, dat t kabinet zoo spoedig mogelijk tot stand kwam, desnoods dan maar zonder minister van Marine. Voorts waren ingekomen de antwoorden der drie rechtsche Kamerclubs over ons program. De Anti-Revolutionaire Kamerclub had met zeven tegen vier stemmen besloten het kabinet te steunen. Onder die zeven vóórstemmers was er echter één, die beslist tegen het optreden van een rechtsch kabinet was, doch het steunen zou, als t optrad. Heemskerk deelde me mede dat de oppositie stond onder leiding van Van der Molen die minister van Onderwijs had willen worden. Er was nog iets anders: dr. Kuyper was vrijdag uit t buitenland teruggekeerd. Ruijs wilde nu om vier uur een bezoek bij hem brengen. Verklaarde Kuyper het kabinet niet te zullen steunen, dan zou Ruijs ernstig overwegen ontheffing van zijn opdracht te vragen. De meesten kwamen daar tegenop. De crisis had al veel te lang geduurd, we konden en mochten niet meer teruggaan. Het slot van een lange beraadslaging, waarbij vooral de drie Anti-Revolutionairen zich zeer kras over dr. Kuyper uitlieten, was dat Ruijs wèl naar dr. Kuyper zou gaan en, mocht deze steun weigeren, dan zeggen zou: dat hij bij mogelijk verzoek om ontheffing aan H.M. de koningin verlof zou vragen te mogen publiceeren, welke redenen hem daartoe gemoveerd hadden en de voornaamste reden zou dan zijn: dr. Kuypers onwil om aan t kabinet, zelfs in deze omstandigheden, steun te verleenen. Vooral de Anti-Revolutionairen meenden, dat dr. Kuyper dat niet zou aandurven. Voorts werden nog eenige veranderingen in t program gebracht, vooral wat betreft t onderwijs. Bij Justitie kreeg ik erdoor dat uitdrukkelijk vermeld werd dat de publiekrechtelijke regeling van het collectief arbeidscontract niet bij Justitie, doch bij Arbeid zou behooren. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

239 het constituerend beraad 239 Ruijs bracht ter sprake de aanstelling van een nieuwe, hooge ambtenaar die hem als premier zou terzijde staan, n soort secretaris van den ministerraad die echter niet de vergaderingen van den ministerraad zou bijwonen. Doel: meer samenwerking en homogeniteit tusschen de departementen te bevorderen. 11 Bij Arbeid gaf ik aan den aandrang der Anti-Revolutionairen toe om bij te voegen: overwogen zal dan moeten worden of gelijke steun niet ook aan de arbeidersverzekering zal moeten worden gegeven, namelijk als aan de niet-arbeiders. Tijdens deze bijeenkomst werd de politieke steun van de beoogde coalitiefracties geverifieerd, werden wijzigingen aangebracht in het program en werden voorstellen gedaan om de onderlinge samenwerking te bevorderen. Omdat de steun van arp-voorzitter Kuyper nog niet gegarandeerd was, moest het beraad verdaagd worden. Colijn forceerde vervolgens de instemming van de partijleider, en de kandidaat-ministers kwamen twee dagen later weer bijeen: Maandagochtend tien uur zouden we dan weer bij elkaar komen om te beslissen, wat we zouden doen. Om te maken dat we dan zouden moeten beslissen, vroeg Ruijs terstond tegen maandagmiddag audiëntie bij de koningin aan om haar rapport te doen. Ik bleef bij Van IJsselstein eten, omdat ik beloofd had voor Ruijs, die even naar Maastricht ging, de stukken voor de koningin in orde te brengen; speciaal t program zooals het nu was vastgesteld. Om half negen brak er een ontzettend onweer los en onder een geweldige bui ging ik om negen uur naar t station. t Schijnt wel of deze kabinetsformatie voor mij steeds met donder en bliksem gepaard moet gaan! Maandagochtend 9 september kwamen we weer bijeen, niet om tien uur, maar eerst tegen half elf: juist tegen tien uur brak er weer een vreeselijk noodweer los. De straat zag wit van den hagel. De tram reed tot aan de assen door het water. Ontzettend was t onweer. [ ] Met algemeene stemmen werd besloten dat we door zouden gaan. Dit werd telefonisch aan t Kabinet der Koningin meegedeeld. 12 Op 23 juni 1937 riep Colijn de aspirant-bewindslieden van zijn vierde kabinet bijeen in het partijbureau van de arp, het Dr. Abraham Kuyperhuis, met de bedoeling de pers te ontlopen. Daarmee werd niet voorkomen dat die avond de namen van de ministers in de kranten vermeld stonden. De kandidaat-ministers voor zijn vijfde kabinet liet formateur en demissionair premier Colijn voor de afronding van de formatie, op 24 juli, samenkomen op zijn departement, het destijds in het paleis Kneuterdijk gevestigde ministerie van Algemene Zaken. Het kabinet-de Geer ii, dat het snel gestruikelde vijfde kabinet-colijn opvolgde, hield enkele weken later het constituerend beraad op het departement van Binnenlandse Zaken. 13 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

240 240 stap 43 De constituerende vergadering wordt sinds de Tweede Wereldoorlog weliswaar niet meer gehouden op een geheime locatie, maar is net als alle ministerraadsvergaderingen besloten. Op 6 augustus 1948 was de vergadering van de kandidaat-ministers van het kabinet-drees-van Schaik echter semi-openbaar, doordat de parlementaire journalisten de bijeenkomst in een vergaderzaal in het Kamergebouw konden gadeslaan vanaf opgestapelde tribunes op het Binnenhof. 14 Tussen 1945 en 1981 werd de constituerende vergadering gehouden in de Trêveszaal of in de vergaderzaal van het Kabinet van de Minister-President, met uitzondering van die van het kabinet-van Agt i, die plaatsvond in het gebouw van de Eerste Kamer. Sinds de formatie van 1982 wordt de rvd-zaal op het ministerie van Algemene Zaken gebruikt als de vaste locatie. 15 Aanpassingen van het regeerakkoord en de taakverdeling Het constituerend beraad geeft kandidaat-ministers de gelegenheid om ten aanzien van het regeerakkoord en de departementale taakverdeling kleine aanpassingen te bepleiten. Zo deed Veldkamp, beoogd minister van Sociale Zaken in het kabinet-marijnen, tijdens het constituerend beraad op 23 juli 1963 pogingen om het regeerakkoord in de door hem voorgestane richting bijgesteld te krijgen. Zijn streven naar de inzet van algemene middelen voor nieuwe sociale voorzieningen was hij al tijdens de formatie begonnen. Hij had overigens geen succes met zijn pleidooien. 16 In 1982 en in 1986 slaagde kandidaat-minister van Financiën Ruding erin het bezuinigingsprogramma aan te scherpen tijdens de constituerende vergadering. 17 Voorafgaand aan de oprichtingsbijeenkomst van het derde kabinet-lubbers (1989) had kandidaat-minister van Justitie Hirsch Ballin zijn aanstaande collega van Binnenlandse Zaken Dales enkele cruciale bevoegdheden op het terrein van de politie weten te ontfutselen. Tijdens de vergadering liet Dales, die vanwege een lange vliegreis uit Tokio wellicht wat vermoeid was, de wijziging passeren. 18 Ook in 2002 werd tijdens het constituerend beraad getwist om het politiebeleid. Remkes, die in het kabinet-balkenende minister van Binnenlandse Zaken werd, troefde hier de politiek veel minder ervaren lpf-kandidaat-staatssecretaris Hessing af. 19 Op 22 februari 2007 slaagde Vogelaar erin de naam van haar portefeuille gewijzigd te krijgen van Integratie en Wijkverbetering in Wonen, Wijken en Integratie. Het gevolg hiervan was overigens ook dat de benoemings-kb s moesten worden aangepast. 20 Preconstituerend beraad Het constituerend beraad wordt meestal voorgezeten door de beoogd minister-president, al is (ook) dat niet staatsrechtelijk voorgeschreven. 21 Het is zeker niet altijd het geval geweest. Op 11 mei 1973 zat formateur Burger het constituerend beraad van het kabinet-den Uyl voor; ook medeformateur Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

241 het constituerend beraad 241 Ruppert was aanwezig. Burger en Ruppert presideerden acht dagen eerder eveneens het zogeheten preconstituerend beraad, de acht uur durende vergadering waarin de kandidaat-ministers de programmatische grondslag van het kabinet bespraken. Deze extra vergadering was nodig omdat het onderhandelingsresultaat voorafgaand aan het constitueren van het kabinet moest worden voorgelegd aan de betrokken fracties, om te verifiëren of dit extraparlementaire kabinet wel kon rekenen op de in de formatieopdracht gevraagde parlementaire steun (zie stap 31). In de pvda was ook goedkeuring van de partijraad nodig; die kwam op 5 mei. Pas daarna kon de formatie van het kabinet-den Uyl worden afgerond. 22 Ook de formatie van 1981 kende een preconstituerend beraad. Tijdens die bijeenkomst, op 8 september 1981 op het Catshuis, werden de meeste programmatische zaken besproken en onderlinge afspraken gemaakt. Nadat een speciaal pvda-congres in Utrecht de dag erna goedkeuring had gegeven aan kabinetsdeelname, kon op 10 september het constituerend beraad worden gehouden. 23 Een soortgelijk preconstituerend overleg had plaatsgevonden op 25 april Formateur De Quay had toen een bijeenkomst belegd in het Scheveningse Kurhaus, waar hij voor de duur van de formatie een hotelkamer huurde, met alle elf reeds bereid gevonden kandidaat-ministers. Slechts de namen van de beoogde twee chu-ministers ontbraken nog. De bijeenkomst in het Kurhaus was dan ook vooral bedoeld om druk uit te oefenen op de chu deze vacatures in te vullen. Dezelfde dag leek De Quay zijn kabinet inderdaad rond te hebben door de toezegging van twee christelijk-historische kandidaten: Eerste Kamerlid Lichtenauer en demissionair minister Helders. Op dat moment trok de arp echter haar kandidaten terug. De ploeg was volgens de antirevolutionaire fractie veel te conservatief geworden, hetgeen niet meer te rechtvaardigen was jegens de eigen linkervleugel. De Quay gaf daarop zijn formatieopdracht terug. Na tussenkomst van informateur Beel kon hij enkele weken later overigens alsnog zijn kabinet presenteren, maar dat had wel een andere samenstelling dan het Kurhaus-gezelschap. 24 Voorafgaand aan het constituerend beraad van het tweede kabinet-balkenende werd in 2003 een zogeheten startberaad georganiseerd, waar de beoogde bewindslieden informeel de interne en externe communicatie in het kabinet bespraken. Het werd vooral gezien als een poging tot bouwen aan de eenheid en teamgeest, met het oog op de komende contacten met de media. 25 De formatie strandt tijdens het constituerend beraad Het is voorgekomen dat een formatiepoging tijdens het constituerend beraad, dus in het zicht van de haven, alsnog strandde. Op 2 september 1918 was Ruijs de Beerenbrouck zodanig gevorderd met het samenstellen van een ministersploeg, dat hij de aangezochte bewindslieden bijeenriep. Tijdens de Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

242 242 stap 43 vergadering trok beoogd minister van Financiën Trip zich echter terug omdat hij zich bij nader inzien niet kon vinden in het voorgenomen uitgavenbeleid. 26 Na de val van het eerste kabinet-colijn in de Nacht van Kersten, op 11 november 1925 de kabinetscrisis over het handhaven van het Nederlandse gezantschap bij het Vaticaan was de relatie tussen de rksp en de chu dermate verstoord geraakt dat de formatie van een nieuw kabinet wel uiterst moeizaam moest worden. Ook de derde formateur, voormalig vdbfractievoorzitter Limburg, had grote moeite zich staande te houden tussen de verdeelde rechtse partijen. Ik zit in een gekkenhuis! schreef hij ex-premier Ruijs, waarop deze antwoordde: Als je er maar voor zorgt dat je er de directeur van blijft. Limburg leek niettemin te gaan slagen in zijn opdracht een extraparlementair kabinet te vormen. Zelf zou hij Justitie op zich nemen. Hij had de regeringsverklaring al opgesteld. Op 26 februari 1926 vond bij hem thuis, in Villa Candida aan de Scheveningseweg te Den Haag, in het geheim het constituerend beraad plaats. Tot ontsteltenis van de overige aanwezigen distantieerden de beoogde twee chu-ministers, onder wie De Geer, zich hier alsnog van het door Limburg bedachte compromis inzake de gezantschapskwestie, waardoor de formateur zich genoodzaakt zag zijn opdracht terug te geven. rksp-politicus Koolen vond overigens dat Limburg de klip best had kunnen omzeilen: Hij had zijn leden [de kandidaat-ministers] natuurlijk moeten laten benoemen en daarna eerst een Ministerraad houden. Dan konden ze maar zoo niet wegloopen. 27 Het in statu nascendi verkerende kabinet-cals had in april 1965 maar liefst twee dagen nodig voor het constituerend beraad. Volgens Cals zelf was de lange duur geen reden tot zorg. Als minister van Onderwijs in eerdere kabinetten had hij ervaren dat het constituerend beraad vaak veel te oppervlakkig en te snel was afgewerkt, waardoor later problemen waren ontstaan. 28 Het in wording zijnde kabinet-van Agt ii doorstond in 1981 weliswaar het constituerend beraad en werd vervolgens ook beëdigd, maar strandde nog voor het debat over de regeringsverklaring. Een geslaagde lijmpoging van de informateurs De Galan en Halberstadt gaf het kabinet de mogelijkheid een doorstart te maken. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

243 Stap 44 De formateur brengt zijn eindverslag uit Huidige praktijk De stappen volgen elkaar nu snel op. Als het constituerend beraad geen onoverkomelijke bezwaren heeft opgeleverd, deelt de formateur via het Kabinet der Koningin aan het staatshoofd mee dat de formatiepoging is geslaagd. Hij stelt zijn eindverslag op, dat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de voorzitters van de beoogde coalitiefracties. In zijn verslag refereert de formateur aan de opdracht, schetst hij de door hem verrichte werkzaamheden, vat hij de resultaten van de constituerende vergadering samen en vermeldt hij de bereikte conclusie. Afsluitend vermeldt hij de namen van de personen die zich bereid hebben verklaard als ministers en staatssecretarissen tot het kabinet toe te treden. Voorts geeft hij het staatshoofd in overweging de genoemde personen tot minister respectievelijk staatssecretaris te benoemen dan wel de aanblijvende bewindslieden geen ontslag te verlenen. De formateur biedt vervolgens, daartoe uitgenodigd door het Kabinet der Koningin, het eindverslag persoonlijk aan de koningin aan en verklaart de eerder in beraad genomen opdracht te aanvaarden. Indien de formateur er niet slaagt om een coalitie te vormen, vraagt hij in het eindverslag om ontheffing van zijn opdracht. Bij de ontmoeting op het paleis is de directeur van het Kabinet der Koningin aanwezig om het door de rvd te publiceren communiqué over de uitkomst van de formatie op te stellen. Het eindverslag van de formateur wordt direct hierna naar de voorzitter van de Tweede Kamer gezonden en openbaar gemaakt, onder meer via de website van het Bureau Woordvoering Formatie. Het wordt tevens opgenomen als bijlage bij de Handelingen van de Staten-Generaal. Historische en staatsrechtelijke notities Het uitbrengen van het eindverslag voor de Tweede Wereldoorlog Het aanbieden van het eindverslag van de formateur is na de Tweede Wereldoorlog, voor zover bekend, steeds een formaliteit geweest. In de negentiende eeuw ging het staatshoofd nog wel eens in discussie met de formateur. Toen Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

244 244 stap 44 Formateur Beel verlaat paleis het Lange Voorhout na het uitbrengen van zijn eindverslag, juni [Spaarnestad] Thorbecke op 30 mei 1868 verslag uitbracht van zijn formatiepoging, had koning Willem iii kritiek op de lijst van kandidaat-ministers. Ook maakte de koning er bezwaar tegen dat Thorbecke zelf niet tot het kabinet wilde toetreden. De formateur achtte zich met zijn 73 jaar te oud voor het ministerschap. Zijt Gij er niet in, dan wil ik t Kabinet niet, zou hij Thorbecke gezegd hebben. Op het gesprek tussen de koning en Thorbecke volgden enkele hectische dagen van overleg, waarin de vicepresident van de Raad van State Mackay van Ophemert als bemiddelaar optrad. Twee van de drie kandidaten die de vorst ongewenst achtte, kwamen uiteindelijk niet in het kabinet dat op 4 juni werd beëdigd, maar Thorbecke persisteerde erin zelf buiten de regering te blijven. 1 In 1937 stuurde formateur Colijn al een dag voor het constituerend beraad zijn eindverslag naar koningin Wilhelmina. 2 Dat is daarna niet meer voorgekomen: het eindverslag wordt, althans bij een succesvolle formatiepoging, pas opgesteld na het constituerend beraad. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

245 Stap 45 De benoemingen van de ministers Huidige praktijk Na het uitbrengen van het eindverslag blijft de formateur op het paleis. Direct immers volgt de ondertekening van de Koninklijke Besluiten door middel waarvan de kandidaat-ministers worden benoemd en waarmee de vertrekkende bewindslieden op de meest eervolle wijze en onder dankbetuiging van de zeer vele en gewichtige diensten door hen aan Ons en het Koninkrijk bewezen ontslag wordt verleend. Deze kb s zijn eerder opgesteld door het Bureau Formatie en Algemene Zaken en worden door de directeur van het Kabinet van de Koningin ter ondertekening voorgelegd aan de koningin en de premier-in-spe. Eerst ondertekenen staatshoofd en formateur het kb waarmee de demissionaire minister-president wordt ontslagen en de nieuwe wordt benoemd. Indien de premier aanblijft, wordt besloten hem geen ontslag te verlenen. Tevens wordt (of blijft) de minister-president belast met de leiding van het ministerie van az. De formateur signeert dus zijn eigen benoeming tot minister-president. Vervolgens ondertekent hij alle volgende kb s, 1 waarmee hij de verantwoordelijkheid neemt voor het eindresultaat van de formatie en de totstandkoming van het kabinet. Eerst volgt het kb waarmee ontslag wordt verleend aan de vertrekkende ministers en aan alle staatssecretarissen: staatssecretarissen die overgaan van het demissionaire kabinet naar het nieuwe, worden in tegenstelling tot ministers eerst ontslagen en vervolgens herbenoemd. Ook worden kb s getekend die betrekking hebben op eventuele departementale herindelingen en naamswijzigingen. Hierop volgt een kb houdende niet verlening van ontslag aan de aanblijvende en de benoeming van de nieuwe ministers. Indien een minister van departement wisselt, wordt deze per kb ontheven van de leiding van het ene ministerie en belast met de leiding van het andere. Dan volgt de ondertekening van seperate benoemings-kb s van de staatssecretarissen, die later ook nog worden ondertekend door de desbetreffende minister (zie stap 46). Ten slotte wordt ook een kb ondertekend waarin de ministeriële vervangingsregeling is vastgelegd. De kb s worden gepubliceerd in de Staatscourant; in afschrift worden zij Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

246 246 stap 45 ook gestuurd naar de Hoge Colleges van Staat, de ministerraad, de departementen en de minister-presidenten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Historische en staatsrechtelijke notities Staatsrechtelijk-procedureel dilemma Het benoemingsbesluit is volgens Kortmann een handeling van formele aard met materiële betekenis: vanaf dat moment is de minister bevoegd tot handelen als zodanig. De navolgende eedaflegging (stap 46) is niet constitutief. 2 Deze redenering kan geïllustreerd worden aan de hand van de gang van zaken aan het einde van de kabinetsformatie van 1922, toen de afronding van de formatie van het tweede kabinet-ruijs de Beerenbrouck dreigde samen te vallen met een drie weken durend bezoek van koningin Wilhelmina aan Scandinavië (van 4 tot 20 september). Het staatshoofd was hierdoor niet in de gelegenheid om de nieuwe ministers te beëdigen. Ook zou zij ontbreken bij de opening van het parlementaire jaar, op 19 september. Ruijs, demissionair premier maar ook beoogd leider van het nieuwe kabinet, stelde aanvankelijk voor het Kabinet der Koningin op te dragen hem te beëdigen, waarna hij zelf de beëdiging van de andere ministers voor zijn rekening zou nemen. De koningin zag zelf meer in beëdiging door de vicepresident van de Raad van State. Uiteindelijk werd besloten het beëdigingsritueel uit te stellen tot na de terugkeer van de koningin uit het buitenland. Op 11 september tekende de koningin in Stockholm wél de door een koerier bezorgde benoemingsbesluiten, die ingingen op 18 september. Daardoor waren alle ministers bij de opening van het parlementaire jaar, een dag later, handelingsbevoegd en kon de Troonrede worden voorgelezen door de missionaire premier Ruijs de Beerenbrouck. Op 21 september beëdigde Wilhelmina de ministers op Het Loo. 3 Rol Algemene Zaken; nieuwe departementen Lange tijd werden de kb s van ontslag en benoeming opgesteld door het Kabinet der Koningin. In een interne nota van het najaar van 1963 wees secretaris-generaal van Algemene Zaken Van Nispen tot Pannerden echter op de eigen verantwoordelijkheid van zijn departement in dezen. Hij vond het nuttig, dat wij alle kanten, die daaraan zitten ook bij de opstelling van een concept doorexerceren. 4 De rol van az in de voorbereiding van de kb s nam daarna toe. Feitelijk verzorgt het Kabinet der Koningin nog slechts de formele afwerking en de doorgeleiding naar het staatshoofd. Als een bewindspersoon benoemd wordt op een nieuw ministerie, moet eerst het desbetreffende departement bij kb worden ingesteld. Soms leidde Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

247 de benoemingen van de ministers 247 dat tot vertraging in de aanstelling van de minister. Zo werden in 1918 Aalberse en De Visser, de beoogde ministers van Arbeid respectievelijk van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, om deze reden pas ruim twee weken later benoemd en beëdigd dan hun collega s in het kabinet-ruijs de Beerenbrouck (zie stap 46). In 1933 volgde de benoeming van Slotemaker de Bruïne, minister op het nieuwe departement van Sociale Zaken, eveneens pas ruim twee weken na het aantreden van de andere ministers. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

248 Stap 46 De beëdiging van de nieuwe ministers Huidige praktijk Direct nadat de benoemingsbesluiten zijn getekend arriveren ook de andere ministers op Huis ten Bosch. Normaal gesproken zou het Kabinet der Koningin zorg dragen voor het uitnodigen, maar vanwege de geboden snelheid doet az dat. Het ministerie beschikt immers doorgaans over de actuele contactgegevens. De ministers worden ontvangen in de Oranjezaal. De directeur van het Kabinet der Koningin of diens plaatsvervanger instrueert hen over de beëdiging. Bij de ceremonie zijn de koningin, alle ministers, de directeur van het Kabinet der Koningin en zijn plaatsvervanger aanwezig. De ministers die overgaan naar het nieuwe kabinet staan apart en worden niet opnieuw beëdigd. De volgorde waarin de nieuwe ministers de eed afleggen is conform de anciënniteit van het departement, dat wil zeggen: eerst Buitenlandse Zaken, dan Justitie, vervolgens Binnenlandse Zaken enzovoorts. De ministers zonder portefeuille komen achteraan. Uitzondering vormt de vicepremier; ongeacht diens portefeuille komt deze onmiddellijk na de premier. De nieuwe ministers staan in een rij en stappen beurtelings naar voren. Zij leggen tegenover de koningin op de wettelijk voorgeschreven wijze de eed dan wel verklaring en belofte van zuivering af en zweren of beloven trouw aan het staatshoofd, het Koninkrijksstatuut en de Grondwet en beloven een getrouwe vervulling van hun ambt. De eed of belofte wordt voorgelezen door de directeur van het Kabinet der Koningin: Ik zweer (verklaar) dat ik, om tot minister te worden benoemd, rechtstreeks noch middellijk, onder welke naam of welk voorwendsel ook, enige gift of gunst heb gegeven of beloofd. Ik zweer (verklaar en beloof) dat ik, om iets in dit ambt te doen of te laten, rechtstreeks noch middellijk enig geschenk of enige belofte heb aangenomen of zal aannemen. Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

249 de beëdiging van de nieuwe ministers 249 Ik zweer (beloof) dat ik de plichten die mijn ambt mij oplegt getrouw zal vervullen. De minister zegt daarop: Zo waarlijk helpe mij God almachtig! (Of: Dat verklaar en beloof ik! ) 1 De plaatsvervangend directeur van het Kabinet der Koningin plukt tijdens de ceremonie de reeds beëdigde ministers een voor een weg, waarna de directeur van het Kabinet hun het benoemingsbesluit (of de -besluiten) van hun staatssecretaris(sen) ter ondertekening voorlegt. De minister-president heeft deze kb s dan al ondertekend. 2 Historische en staatsrechtelijke notities De beëdiging staatsrechtelijk De beëdiging van de nieuwe bewindslieden is vastgelegd in de Grondwet (art. 49). Daarin is bepaald: Op de wijze bij de wet voorgeschreven leggen de ministers en de staatssecretarissen bij de aanvaarding van hun ambt ten overstaan van de Koning een eed, dan wel verklaring en belofte, van zuivering af en zweren of beloven zij trouw aan de Grondwet en een getrouwe vervulling van hun ambt. Tot 1922 was de eed van trouw aan de Koning vastgelegd in een Koninklijk Besluit dat voortvloeide uit de Grondwet van De tekst luidde aanvankelijk: Ik zweer (beloof) getrouwheid en gehoorzaamheid aan den Koning en getrouwheid aan de Grondwet en den Staat. Ik zweer (beloof) dat ik het mij opgedragen ambt van Minister der Kroon zal waarnemen met alle naarstigheid en ijver, overeenkomstig de instructiën, bereids voor hetzelve bepaald of nog te bepalen, en dat ik mij van mijne trouwe pligtbetrachting nimmer zal laten afbrengen door lief noch leed, door gunst noch ongunst, noch om enige reden hoe ook genaamd. Hoewel van gehoorzaamheid aan koninklijke bevelen en instructies sinds 1848 grondwettelijk geen sprake meer was, hield de oude formule stand tot de grondwetsherziening van Aanvaarding van een amendement van de liberaal Lely, de oud-minister van Waterstaat, door de Tweede Kamer leidde tot opname van de eed van trouw aan de Koning in de Grondwet. Sindsdien geldt de huidige formule. 3 De benoemingspraktijk van staatssecretarissen is in 1971 gewijzigd: daarvóór werd aan aanblijvende staatssecretarissen het ontslag geweigerd, sindsdien worden deze opnieuw benoemd. 4 Vanaf 1986 worden de staats- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

250 250 stap 46 secretarissen allemaal op dezelfde dag als de nieuwe ministers benoemd en beëdigd. 5 Getuigenissen uit de beëdigingsgeschiedenis Op 27 juli 1897 beëdigden regentes Emma en de nog minderjarige koningin Wilhelmina op Het Loo de liberaal De Beaufort als minister van Buitenlandse Zaken in het kabinet-pierson. De Beaufort noteerde hierover in zijn dagboek: Beëdigd. s Morgens om 9 uur Den Treek verlaten. Vond mijne collega s in Amersfoort. Te Apeldoorn twee open hofrijtuigen. Werden ontvangen door den hofmaarschalk Clifford, die een kamer in gereedheid had laten brengen om zich zoo nodig te verkleeden en te verfrischen. Om 11 uur op de goote zaal boven gebracht, waar wij Gevers, den directeur van het kabinet, vonden die eenigszins zenuwachtig en ontdaan scheen. Ik kan niet gissen waarom. De regentes en de koningin kwamen daarop binnen, spraken eerst met ons allen. De koningin was allerliefst gekleed in een bruin-groen zijden japon. De regentes zeide mij dat het haar aangenaam was dat ik de portefeuille had aangenomen en mijn studiën enzoovoort wilde opofferen. De koningin zeide dat het mij wel een opoffering zoude zijn om Den Treek te verlaten. Na afloop gingen wij terug naar de ontvangstkamer waar de hofmaarschalk ons aanbood te blijven dejeuneeren. Wij wilden echter liever met de volgende trein vertrekken en namen dus weder in de hofrijtuigen plaats. De receptie was bij uitstek vriendelijk. Wij bleven in Utrecht een trein over, dejeuneerden daar in het Hotel Central en kwamen bij half vijf te Den Haag aan. 6 Sommige kandidaat-ministers van het kabinet-ruijs de Beerenbrouck hadden geen rekening gehouden met hun beëdiging, op 9 september 1918, zo blijkt uit de dagboeken van Aalberse, die minister van Arbeid zou worden. [O]m twaalf uur zou Ruijs ontvangen worden, om drie uur de andere heeren, om terstond beëedigd te worden. Dit kwam absoluut onverwacht. Verschillende waren in n grijs pakje! Hals over kop moesten ze zich nog gaan verkleeden. Gelukkig had De Vries, die in Amsterdam woont, n zwart jasje aan. Maar hij moest van Van IJsselstein n hoogen hoed leenen die hem veel te wijd was. Met wat krantenpapier erin ging t! Omdat het nieuwe departement van Arbeid en dat van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen formeel nog ingesteld moesten worden, volgde de benoeming van Aalberse en De Visser pas zeventien dagen na die van hun collega s. Opnieuw dagboekschrijver Aalberse: Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

251 de beëdiging van de nieuwe ministers 251 Woensdagmiddag ontving ik van het Kabinet der Koningin den oproep om donderdag met de trein van 3.17 te Apeldoorn te arriveeren, daar H.M. mij op Het Loo wilde beëedigen. Dat was dus de eerste officieele, zij het indirecte, mededeeling van mijn benoeming als minister van Arbeid. Ik trok om twaalf uur erop uit. In Utrecht trof ik dr. De Visser, den minister van Onderwijs, en tezamen reisden we naar Apeldoorn. Precies op tijd kwam de trein aan. Aan t station stond het koninklijk rijtuig met twee mooie zwarte paarden ons af te wachten. Zoo reden we naar Het Loo onderweg door kinderen toegejuicht en door oude heeren eerbiedig gegroet! Op Het Loo werden we ontvangen door kapitein Ruijs, adjudant van den prins-gemaal, die ons voor dien dag was toegevoegd. Hij deelde ons mede dat H.M. ons te kwart voor vieren zou beëedigen en daarna ons ieder afzonderlijk in audiëntie zou ontvangen én dat H.M. last had gegeven, daar wij wegens den slechten treinenloop weinig gelegenheid zouden hebben om ergens iets te gebruiken, om voor ons gereed te zetten thee of chocolade, met sandwiches enz. en voorts dat wij zouden blijven dineeren, wijl we dan te 8.02 een mooie sneltrein naar huis hadden. Dat was aanstonds een prettig, huiselijk entree. Dr. De Visser wilde per se om zes uur vertrekken, ik ben gebleven tot acht uur. We werden nu voorgesteld aan mr. Stoop [referendaris van het Kabinet der Koningin] die voor den directeur van het Kabinet der Koningin optrad en daarna werden we naar onze vertrekken geleid, dr. De Visser beneden, ik boven. We kregen vier kamers, waaronder zelfs een badkamer! Een lakei ging met me mee, trok mijn jas uit, maakte waschwater gereed en stond met de handdoek naast me te wachten. Daarna vertrok hij en ging bij de deur op den gang staan. Zoo zat ik in een plechtigen leunstoel, op Het Loo. En de gedachte schoot me door het hoofd: dat hadden mijn goede vader en moeder nog eens moeten beleven; ze hebben zooveel voor ons opgeofferd om ons te laten studeeren; als ze nu dàt resultaat nog eens beleefd hadden! Kapitein Ruijs kwam me halen en met ons beiden, vergezeld van mr. Stoop, gingen we naar de groote zaal, waar we beëedigd zouden worden. Slechts enkele oogenblikken behoefden we te wachten, toen H.M. de koningin, alleen, binnenkwam. Eerst sprak zij dr. De Visser aan, daarna mij. Haar vragen betroffen vooral de voorloopige en definitieve huisvesting der twee nieuwe departementen. Toen las mr. Stoop de twee eeden achtereenvolgens voor die wij aflegden. De koningin neigde, wij bogen en de plechtigheid was afgeloopen. Dr. De Visser werd daarop terstond bij H.M. toegelaten. Ik ging weer naar beneden, waar een groote kan chocolademelk klaarstond met sandwiches met tong en kalfsvleesch, gebak en fruit. 7 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

252 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, 252 sta p 46 De beëdiging van de ministers op 21 september 1922 was om meer dan één reden uitzonderlijk. Allereerst vanwege het tijdsverschil met de benoemingen die waren al getekend op 11 september en ingegaan op 18 september (zie stap 46). Bijzonder was ook het feit dat alle ministers opnieuw benoemd en beëdigd werden, terwijl er slechts twee nieuwe namen waren. Koningin Wilhelmina had daarop gestaan, vooral om te demonstreren dat het tweede kabinet-ruijs de Beerenbrouck niet zonder meer een voortzetting van het eerste was. Dat laatste had de minister-president direct na de verkiezingen bepleit (zie stap 2). Ruijs was gezwicht voor de wensen van de koningin, zo noteerde Aalberse een van de ministers die overgingen van het eerste naar het tweede kabinet-ruijs in zijn dagboek: Er is n gek ding bij. De koningin wil ons allen absoluut ontslaan en dan terstond weer benoemen. Ze wil daarmee demonstreeren dat er een nieuw kabinet komt, al zijn t op twee na dezelfde personen. Ruijs had dit toegestemd. Eerst gisteren kwam hij daarmee aan. We vonden t allen absurd en ik ook beslist fout. Ruijs zat er erg mee in zijn maag, maar hij durfde niet meer terug!8 De vvd er Korthals Altes was weinig onder de indruk van zijn beëdiging als minister van Justitie in november 1982: Het is een sobere plechtigheid, echt geen magische voorstelling. We blijven tenslotte nuchtere Nederlanders. 9 Zijn partijgenoot Zalm had mooiere herinneringen: In de prachtige Oranjezaal staan we op rij. Voortreffelijk geïnstrueerd. Niet alleen over waar je moet staan en wat je mag zeggen, maar ook wie je moet aankijken. De koningin Na afloop van de beëdiging van het kabinet-biesheuvel feliciteert koningin Juliana de ministers Biesheuvel en Drees jr. [anp] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

253 de beëdiging van de nieuwe ministers 253 zegt niks maar er is iemand die voorleest wat je belooft/zweert. Die moet je wel aanhoren, maar als je belooft/zweert moet je naar de koningin kijken. 10 Beslotenheid van de ceremonie Tot op heden speelt de beëdigingsceremonie zich af in de beslotenheid van het paleis; er worden geen foto s gemaakt. 11 Aanvaarding van de motie van de Tweede Kamerleden Van der Burg (vvd) en Smilde (cda) in november 2010 maakt het mogelijk dat aan het einde van de volgende formatie de beëdiging in het openbaar plaatsvindt. 12 In zijn herinneringen Blinde ambitie verklapte Bomhoff (lpf) dat op 22 juli 2002 negen ministers van het kabinet-balkenende i de eed aflegden, terwijl bij de Paarse kabinetten iedereen voor de gelofte had gekozen. 13 Na de beëdiging worden de ministers door het staatshoofd gefeliciteerd met hun benoeming. Koningin Juliana sprak soms een kort woord tot het kabinet. In 1971 wenste ze het kabinet-biesheuvel volgens zijn premier veel eelt op de ziel toe. 14 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

254 Stap 47 De bordesscène Huidige praktijk Direct na de beëdiging vindt de zogeheten bordesscène plaats, die live op tv wordt uitgezonden. De nieuwe ministersploeg presenteert zich rond de koningin op de trap van Huis ten Bosch aan fotografen en cameralieden. De ongeschreven dresscode voor mannen is tenue de ville : een donker pak met das. Voor vrouwen bestaan minder duidelijke kledingvoorschriften. De regie is in handen van de directeur van het Kabinet der Koningin en zijn plaatsvervanger, beiden gekleed in jacquet. Zij zorgen voor een ordelijk verloop van de ceremonie. Beiden dalen met koningin en ministers aan de zijkanten de trap af, de koningin met premier en vicepremier(s) voorop, en zorgen ervoor dat de opstelling in drie of twee rijen enigszins symmetrisch oogt. In weerwil van wat sommige media berichten, zijn de plaatsen op de trappen niet gemarkeerd. De directeur van het Kabinet der Koningin en zijn plaatsvervanger verdwijnen uit beeld zodra de koningin en ministers hun plaatsen hebben ingenomen. De ministers stellen zich op volgens een vastgelegde formatie. De koningin staat in het midden van de voorste rij. Rechts van haar staat de ministerpresident, links de (eerste) vicepremier. Een eventuele tweede vicepremier staat rechts van de premier. Vervolgens groeperen de ministers zich hieromheen, naar anciënniteit van het departement, Buitenlandse Zaken voorop. Ministers van nieuwe departementen en ministers zonder portefeuille staan dus aan de buitenzijde van de achterste rij. 1 De foto s worden overigens gemaakt terwijl de koningin en de ministers op de trappen van het paleis staan; de term bordesscène is in strikte zin dus onjuist. De pers heeft enkele minuten de gelegenheid om foto s te maken. 2 Nadien ontvangen de ministers van de rvd als aandenken een foto van de bordesscène. 3 Na afloop van een kort samenzijn in de Oranjezaal, waar getoast wordt met champagne, vertrekken de ministers naar hun departementen, de minister-president uitgezonderd. Vervolgens arriveren de staatssecretarissen voor hun beëdiging. De uitnodiging daarvoor hebben zij ontvangen van de eigen minister. 4 De minister-president is bij de beëdiging van de staatssecretarissen aanwezig in zijn hoedanigheid van voorzitter van de ministerraad. Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

255 Carla van Baalen en Alexander van Kessel, de bor de ssc è n e 255 Het zojuist beëdigde kabinet-biesheuvel op het bordes, juli [Nationaal Archief] Historische en staatsrechtelijke notities De eerste bordesscène met een volledig kabinet vond plaats op 6 juli 1971, toen de zojuist beëdigde ministers van het kabinet-biesheuvel samen met koningin Juliana plaatsnamen op de trappen van Huis ten Bosch. Daarvoor gebeurde het ook wel dat de nieuw beëdigde ministers na afloop van de ceremonie gezamenlijk werden gefotografeerd op de paleistrappen, maar dan zonder de vorstin. De demissionaire bewindslieden die overgingen naar het nieuwe kabinet waren bij deze beëdiging niet aanwezig: zij hoefden immers niet opnieuw beëdigd te worden. Vroegere eerste officiële foto s van een zojuist aangetreden kabinet zijn vaak gemaakt bij aanvang van de eerste ministerraadsvergadering, dus in de Trêveszaal of tot 1951 in het gebouw van het ministerie van Justitie.5 De introductie van de bordesfoto was een gevolg van de pleidooien voor meer openbaarheid in de politiek, zoals uitgewerkt in het rapport Openbaarheid openheid van de commissie-biesheuvel (1970).6 Naar verluidt wenste koningin Juliana bij de eerstvolgende formatie, in 1971, niet op de foto met een stelletje begrafenisondernemers, waardoor al meteen afgezien werd van het bij eerdere beëdigingen gebruikelijke jacquet.7 Accessoires vallen op, zo merkte minister Gardeniers (cda) na de bordesscène van het kabinet-van Agt i: Ik moest op de eerste rij staan voor het plaatje, omdat ik vrouw ben. Ik ben nog veel geplaagd vanwege het tasje Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

256 256 stap 47 dat ik vasthield. 8 In 2007 droeg minister Vogelaar (pvda) een schoudertas, en dat bleef evenmin onopgemerkt. Opzien baarde in 1994 het gele vest van vvd-minister van Verkeer en Waterstaat Jorritsma. 9 Hoewel de staanplaatsen min of meer zijn vastgelegd, kan daarvan worden afgeweken. Zo kregen de vrouwelijke ministers Vorrink (1973), Gardeniers (1977) en Kroes (1986) een prominentere plaats op de foto dan hun op basis van het protocol toekwam. In 1973 stonden Gruijters en Van Doorn, de enige ministers van respectievelijk d 66 en ppr, op de eerste rij om de bijdrage van deze partijen aan de coalitie beter zichtbaar te maken. 10 In 1977, toen Huis ten Bosch werd gerenoveerd, werd de eerste officiële foto van het kabinet-van Agt i gemaakt op de bordestrap van Soestdijk. Bij slecht weer wordt de foto in de hal van het paleis gemaakt. Dat gebeurde in 1981 bij de presentatie van het kabinet-van Agt ii. Na de afronding van de formatie van het interim-kabinet-balkenende iii, op 7 juli 2006, werd geen bordesfoto gemaakt. Balkenende verdedigde deze afwijking van de gebruikelijke gang van zaken door erop te wijzen dat de ministersploeg geen nieuwe gezichten kende. Dat was niet helemaal waar: Wijn (cda) en Nicolaï (vvd) promoveerden van staatssecretaris tot minister. De minister-president gaf persfotografen overigens wel de gelegenheid om in de Trêveszaal foto s te maken bij aanvang van de eerste ministerraadsvergadering. 11 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

257 Stap 48 De ministers beginnen: departementale overdracht en presentatie kabinet Huidige praktijk De ministers gaan met hun dienstauto s van het paleis naar de departementen, waar zij ontvangen worden door de ambtelijke top en de zojuist ontslagen minister. De oude en de nieuwe minister tekenen beiden het proces- verbaal van de overdracht. Voor de minister-president is bijzondere aandacht: in de Trêveszaal vindt de overdracht van de sleutels van het Torentje plaats. Bij de transitie krijgt de nieuwe minister overdrachts- of introductiedossiers overhandigd. Deze zijn opgesteld door de ambtenaren en worden in principe na de overdracht openbaar gemaakt. Het is ongewenst dat deze dossiers het karakter van een laatste wilsbeschikking hebben: zij vallen immers niet onder de eenheid van kabinetsbeleid. Daarbij kunnen de in een dergelijk politiek testament neergelegde opvattingen van de vorige minister zijn opvolger hinderen. De dossiers zijn feitelijk en technisch van aard. Meer gevoelige zaken, waaronder mogelijke lijken in de kast, verneemt de nieuwe bewindspersoon bij de eerste gesprekken met de ambtelijke top. Soms hebben dergelijke gesprekken al plaatsgehad vlak voor het constituerend beraad. De bewindspersoon wordt nu ook logistiek en facilitair geëquipeerd: dat betreft allerlei praktische zaken, variërend van persoonsbeveiliging tot het kennismaken met de persoonlijke ambtelijke staf. De minister draagt zelf een politiek assistent aan. 1 Na afloop van de beëdiging van de bewindslieden geeft de nieuwe minister-president een persconferentie. s Avonds verschijnt het nieuwe kabinet live op televisie, in een door de rvd georganiseerde en door de nos verzorgde uitzending vanaf het Binnenhof. Journalisten krijgen dan de gelegenheid vragen te stellen aan de nieuwe bewindspersonen. Snel na hun benoeming gaan de nieuwe ministers voor kennismaking langs de (vice)voorzitters van de Hoge Colleges van Staat: de beide Kamervoorzitters, de vicepresident van de Raad van State, de president van de Algemene Rekenkamer en de Nationale Ombudsman. 2 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

258 258 stap 48 Opheffing Bureau Formatie; administratieve afhandeling Er rest nog een aantal administratieve handelingen. Het Bureau Formatie biedt de voorzitter van de Tweede Kamer een aantal relevante stukken uit het formatiedossier aan. Daarbij zit ook een lijst van aan de (in)formateur(s) gestuurde brieven, nota s en gevraagde en ongevraagde adviezen. Na afloop van de formatie wordt het archief van de (in)formateur ondergebracht bij Algemene Zaken. Vanaf dat moment valt het wettelijk onder de Archiefwet en de Wob (zie stap 28). Ook zal het nieuwe kabinet, in beginsel via Algemene Zaken, ter afwikkeling van de formatie een aantal procedurele zaken afhandelen met het parlement. Daaronder vallen het melden van nadere afspraken tussen de formateur en de bewindslieden over het eventuele continueren van (neven) functies en de nadere taakafbakening tussen bewindslieden. Enkele dagen na de beëdiging volgt de logistieke ontbinding van het Bureau Formatie. Alle medewerkers keren terug naar Algemene Zaken. Het kabinet kan aan het werk. Het is een gedragsregel dat geen der bewindslieden voorafgaand aan het debat over de regeringsverklaring uitlatingen doet over beleidsmatige zaken. Historische en staatsrechtelijke notities Nieuwe ministers maken kennis op het departement Voor beginnende ministers is de departementale overdracht een memorabel moment, zoals blijkt uit de memoires van Zijlstra: Op 3 september 1952 betrad ik voor het eerst van mijn leven het departement van Economische Zaken aan de Bezuidenhoutseweg, een pand dat naar mij spoedig zou blijken werd gedeeld met het ministerie van Landbouw. De statige trap leidde naar een zeer royale overloop op de eerste verdieping. Vervolgens moest ik rechtsaf, een gang op. In de deuropening stond een kleine, dikbuikige man die mij wantrouwend aankeek. Ik zag hem denken: Dat is de zoveelste. Begrijpelijk, want in zijn lange staat van dienst had hij een stoet van bewindslieden zien voorbijtrekken. Hij bleek Van der Straaten te heten. Nog een korte gang en ik betrad het voor bij bestemde domein. Ik bevond mij oog in oog met dr. J.R.M. van den Brink, die ik (hoewel eens op afstand gezien) nog nooit had ontmoet. Omgekeerd was dat ook het geval, want hij had tegen Van der Straaten gezegd naar ik later vernam Heb je enig idee hoe die man (dat was ik) eruitziet? Hij gaf mij alvast een goede raad. In de eerste plaats, zei hij, als je advies nodig hebt sta ik altijd tot je beschikking, maar niet het eerste halfjaar, want je moet echt op eigen benen leren staan. Vervolgens: Blijf s zaterdags thuis, want je moet voldoende tijd hebben om Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

259 de ministers beginnen 259 De zojuist beëdigde ministers van het kabinet-colijn iv verlaten Huis ten Bosch, juni [Haags Gemeentearchief/anp] na te denken en respectievelijk voor je gezin beschikbaar te zijn. (De vrije zaterdag bestond toen nog niet.) En ten slotte: Pas op voor Mansholt, de minister van Landbouw, die in de andere vleugel van het gebouw resideert, want hij is een wet aan het voorbereiden (dat bleek de Landbouwwet te zijn) waarmee hij jouw beleid zou kunnen doorkruisen op allerlei gewichtige terreinen. [ ] Daarna werd de akte van overdracht getekend, de ex-minister verliet het door hem vijf jaar beheerde domein, ik ging in de monumentale leunstoel achter het al even monumentale bureau zitten en keek om mij heen. Aan de wand achter mij hing links en rechts een vervaarlijk schilderij van Giordiano, halfblote lichamen met pijlen doorboord en uiterst smartelijke trekken op het gelaat. 3 In mei 1959 noteerde de nieuw aangetreden minister-president De Quay over de overdracht van het departement van Algemene Zaken toen nog op Plein 1813 in zijn dagboek: Overdracht door Beel aan mij. Kennismaking met Schmelzer, Middelburg en Mej. de Jong en Fock. Beel was de demissionair premier, Schmelzer de staatssecretaris van Algemene Zaken, Middelburg de secretaris van de ministerraad, De Jong de secretaresse van de minister-president en Fock de secretaris-generaal van het departement. 4 Vier jaar later, toen hij opgelucht Den Haag verliet na de beëdiging van het kabinet-marijnen, schreef hij: Ik droeg mijn portefeuille over aan Vic. Ma- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

260 260 stap 48 Oud-premier Cals tekent de overdracht van het ministerie van Algemene Zaken aan zijn opvolger Zijlstra, november [Spaarnestad] rijnen, met een korte plechtigheid alwaar v. Nispen [secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken], ik, Schmelzer en Marijnen het woord voerden. Hartelijk. 5 In een enkel geval was de beoogde minister al aan het werk voordat hij of zij benoemd en beëdigd was. Dat gold in 1994 voor Zalm, die zijn werkzaamheden al was begonnen voordat het eerste Paarse kabinet op 22 augustus aantrad. Formateur en demissionair voorganger op Financiën Kok had hem hierom verzocht vanwege de aanstaande afronding van de Miljoenennota De secretaris-generaal van het departement, Postma, vond het overigens niet gepast als Zalm al voor de benoeming zou rondrijden in een departementale auto met chauffeur. Die dagen werd hij daarom nog rondgereden in een auto van zijn vorige werkgever, het Centraal Planbureau. 6 Verdwenen ritueel De afrondende fase van de formatie kent ook verdwenen rituelen. Bezoekt elke nieuwe minister kort na zijn aantreden de Hoge Colleges van Staat voor een kennismaking, tot 1973 behoorde tot deze introductieronde ook een beleefdheidsbezoek aan de directeur van het Kabinet der Koningin. De journalist Van Wijnen typeerde deze gang naar het Kabinet als een overblijfsel uit de negentiende eeuw, toen de directeur van het Kabinet des Konings een centrale positie innam. Den Uyl schafte het dwingende karakter van het gebruik in 1973 af, al liet hij de ministers vrij om vrijwillig langs het Kabinet aan de Korte Vijverberg te gaan. Minister van Binnenlandse Zaken De Gaay Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

261 de ministers beginnen 261 Fortman hield aan de traditie vast, waarna korte tijd later minister van Economische Zaken Lubbers dat voorbeeld volgde. Naar verluidt hebben beiden daarvan geprofiteerd bij de snelheid van afhandeling van wetsontwerpen. Het Kabinet dient immers te zorgen voor doorgeleiding van te ondertekenen wetsontwerpen naar de koningin. 7 Het kabinet gepresenteerd Persconferenties na afloop van geslaagde formatiepogingen zijn al langer gebruikelijk (zie ook stap 39, De formateur en de openbaarheid ). Zo verscheen op 24 juli 1963 de pas benoemde minister-president Marijnen voor de verzamelde pers. De secretaris-generaal van az, Van Nispen tot Pannerden, vond het in een schriftelijke evaluatie van deze formatie nodig, dat een persconferentie (bij voorkeur in Nieuwspoort) wordt gehouden. Deze bijeenkomst moet tijdig zijn geprepareerd. 8 De kandidaat-ministers van het interim-kabinet-beel ii, op 22 december 1958 bijeen tijdens het constituerend beraad, zagen nog geen noodzaak voor een persconferentie, tenzij de pers er bijzonder prijs op stelt, maar dan eerst na het Kamerdebat. 9 De presentatie van een nieuw kabinet via een rechtstreekse televisie-uitzending is gebruikelijk sinds 7 november 1989, toen het eerder die dag beëdigde kabinet-lubbers iii zich s avonds in de Trêveszaal aan de parlementaire journalisten presenteerde. De ministers werden geïntroduceerd met een kort filmportret en een interview op televisie. De locatie voor deze presentaties is sindsdien niet steeds dezelfde geweest: Paars ii en het eerste kabinet- Balkenende presenteerden zich aan de pers in de Trêveszaal, het tweede en derde kabinet-balkenende in de Rolzaal van het Ridderzaalgebouw. Voor 1989 was de introductie van een nieuw kabinet bescheidener. In 1973 interviewde nos Den Haag Vandaag alleen premier Den Uyl. Vier jaar later lieten enkele ministers van het kabinet-van Agt zich interviewen in kro s Brandpunt. In 1982 wijdde Den Haag Vandaag een speciale uitzending aan het nieuwe kabinet en had premier Lubbers een kennismakingsgesprek in zowel het televisiejournaal als het radioprogramma Met het oog op morgen. 10 Het introductiedossier openbaar Kwam het zelfs in de negentiende eeuw bijvoorbeeld in 1853, 1868, 1886 en al voor dat na afloop van de formatie de relevante stukken openbaar werden gemaakt, toch kan gesteld worden dat wat betreft het informeren van de Tweede Kamer de formatie van 1963 een keerpunt was. Na de afronding van de formatie van het kabinet-marijnen werd de Tweede Kamer voor het eerst ingelicht over het regeerakkoord, het zogenoemde Akkoord van Wassenaar, dat als bijlage bij de Handelingen werd opgenomen. 12 Eerdere regeringsprogramma s, die vooral de toetredende ministers en niet zozeer de regeringsfracties bonden, bleven geheim voor het parlement. Na Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

262 262 stap 48 afloop van de volgende formatie, die van 1965, stuurde ook premier Cals Bescheiden in verband met de Kabinetsformatie naar de Kamer. 13 De invoering van de Wob, in 1980, had gevolgen voor de verstrekking van informatie over de kabinetsformatie. In 1982 boog de Voorlichtingsraad, het coördinerend gezelschap van departementale voorlichtingshoofden onder leiding van de rvd, zich over de wenselijkheid van de publicatie van de zogeheten introductiedossiers voor de nieuwe ministers. Besloten werd deze voorlopig te beperken tot passieve openbaarmaking van feitelijke gegevens, prognoses en beleidsalternatieven na het aantreden van het nieuwe kabinet. Persoonlijke opvattingen en adviezen van de vertrekkende minister moesten uitgezonderd blijven van deze openbaarheid. In 1989 besloot het kabinet helemaal geen politieke testamenten meer op te stellen, maar zich te beperken tot feitelijke inwerkdossiers. Tijdens de volgende vijftien jaren bleven deze dossiers steeds gesloten. 14 In 2006 maakte premier Balkenende aan alle collega-ministers echter duidelijk dat deze introductiedossiers in beginsel openbaar worden gemaakt nadat zij zijn aangeboden aan de nieuwe bewindspersonen. 15 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

263 Stap 49 Het kabinet begint: de eerste ministerraad Huidige praktijk De stappen 43 (constituerend beraad) tot en met 48 (departementale overdracht en kabinetspresentatie) worden op dezelfde dag doorlopen. Enkele dagen daarna vindt in de Trêveszaal de eerste officiële ministerraadsvergadering plaats. Aan het begin van de eerste vergadering mogen de media foto s en tv-opnames maken. De tafelschikking wordt, op basis van een voorstel van de secretaris van de ministerraad, bepaald door de minister-president en geldt in beginsel voor de rest van de kabinetsperiode. Voor aanvang van de eerste vergadering worden naambordjes op tafel gezet. Bij de rangschikking van de ministers kunnen factoren als portefeuille en politieke achtergrond een rol spelen. Soms worden ministers die vanwege de inhoud van hun portefeuilles veel met elkaar van doen hebben, naast elkaar geplaatst. Ook wordt gestreefd naar een spreiding van politieke kleur, zodat rond de tafel geen partijblokken ontstaan. Vaak zit de minister van Financiën (schuin) tegenover de minister-president, net als de vicepremier, maar evengoed kan daarvan worden afgeweken. Tijdens deze eerste vergadering worden de in het constituerend beraad gemaakte afspraken formeel overgenomen als besluiten. Het voornaamste agendapunt betreft het voorbereiden van de regeringsverklaring. Soms is daarover al tijdens het constituerend beraad gesproken. Uiteraard hangt de inhoud van de regeringsverklaring nauw samen met die van het regeerakkoord. Het concept wordt een of twee keer in de ministerraad besproken, waarna de definitieve tekst wordt vastgesteld. 1 Historische en staatsrechtelijke notities Tafelschikking Soms wordt kort voor aanvang van de eerste ministerraadsvergadering de tafelschikking aangepast. Zo wisselden voor de eerste bijeenkomst van het kabinet-balkenende i twee ministers van plaats. 2 In 1981 wenste ministerpresident Van Agt met het oog op de te verwachten discussies over het finan- Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

264 264 stap 49 cieel-economische beleid in het nieuwe kabinet (cda, pvda en d 66) recht tegenover de minister van Financiën, zijn partijgenoot Van der Stee, te zitten, opdat ik zijn fysionomie voortdurend kon observeren. Daarom ben ik kort voor aanvang van de eerste vergadering van dat kabinet de Trêveszaal binnengeslopen om de naamkaartjes te verwisselen die de secretaris al bij de zetels had neergelegd. 3 Tot 1940 werden conform het Reglement van Orde van de Ministerraad in de eerste vergadering van de ministerraad de voorzitter, de ondervoorzitter en de secretaris gekozen. Die laatste was toen nog geen ambtelijke functionaris, maar een van de ministers. Dat had overigens onder meer tot gevolg dat de notulen uiterst summier waren; ze bestaan feitelijk uit niet meer dan besluiten. 4 De regeringsverklaring wordt opgesteld De Quay noteerde eind november 1966 in zijn dagboek over de eerste ministerraadsvergadering van het kabinet-zijlstra, waarin hij vicepremier was: Ministerraad om 10.30, vooral over regeringsverklaring. Wordt wel een goed stuk. Zijlstra is meester van het team. Ik zie het nu met rustige ogen aan. 5 Bij het formuleren van de regeringsverklaring wordt de premier bijgestaan door zijn ambtenaren. Doorgaans hebben zij enig voorwerk verricht. De secretaris-generaal van az schreef hierover na de formatie van 1963: Tenslotte is wenselijk vooraf reeds zoveel mogelijk stukken gereed te maken voor de Regeringsverklaring en het antwoord van de Minister-President in eerste termijn bij de discussie over deze verklaring. In de eerste week van het bestaan van het nieuwe Kabinet wordt deze door zoveel dingen overvallen, dat het alleen maar bijzonder prettig is dat aan de hand van concept-teksten snel een definitieve gereed kan worden gemaakt. 6 Komt de opstelling van de regeringsverklaring vanzelfsprekend voor rekening van het nieuwe kabinet, in het verleden is het voorgekomen dat het staatshoofd zich mengde in de tekst. In 1933 bijvoorbeeld stuurde premier Colijn de directeur van het Kabinet der Koningin het concept van de verklaring, bestemd voor koningin Wilhelmina, met het bijgaande verzoek: Als het mogelijk is zou ik haar gaarne Dinsdag voor 2 uur terug hebben. Dan toch is er Ministerraad en kan beraadslaagd worden over door de Koningin gewenschte veranderingen. 7 Gezien de ontstaansgeschiedenis van het kabinet en de persoonlijke voorkeur van Wilhelmina voor Colijn was deze inspraak van de koningin wellicht begrijpelijk, maar niettemin opmerkelijk. In 2007 leverde elke minister voor de regeringsverklaring van het kabinet-balkenende iv een passage aan op het terrein van zijn of haar portefeuille. De definitieve tekst werd uiteindelijk ook ter goedkeuring voorgelegd aan de twee vicepremiers. 8 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

265 Stap 50 Het debat over de regeringsverklaring Huidige praktijk Het debat over de regeringsverklaring wordt in overleg tussen de ministerpresident en de voorzitter van de Tweede Kamer gepland. Meestal vindt het plaats binnen twee weken na de benoeming en beëdiging van de nieuwe bewindslieden. De Kamervoorzitter vraagt de griffie om een voorstel over de spreektijdverdeling waarover het Kamerpresidium beslist. 1 Doorgaans duurt het debat een tot drie dagen. Alle bewindslieden zijn hierbij aanwezig, al spreekt slechts de premier. Deze opent het debat met het afleggen van de regeringsverklaring. Daarna krijgen de voorzitters van de Tweede Kamerfracties de gelegenheid een reactie te geven. De voorzitter van de grootste oppositiefractie begint, dan volgt de voorzitter van de grootste Minister-president Rutte legt de regeringsverklaring af in de Tweede Kamer, oktober [wfa/dirk Hol] Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

266 266 stap 50 coalitiefractie, dan de een-na-grootste oppositiefractie en dito regeringsfractie enzovoorts. Meestal volstaan twee termijnen. Tijdens het debat legt de premier verantwoording af over de formatie, al is dit onderdeel van de regeringsverklaring naar de achtergrond gedrongen sinds het verschijnen van informateurs in de Kamer om inlichtingen te verstrekken. Veel is dan immers al besproken in de Kamer. 2 Daarnaast geeft de premier in zijn verklaring een uiteenzetting van het regeerprogramma van zijn kabinet. De hoffelijkheid wil dat enige vriendelijke woorden worden gericht aan het afgetreden kabinet alsook aan de informateurs. Historische en staatsrechtelijke notities De motie-deckers De formatie is materieel pas voltooid als het nieuwe kabinet de eerste confrontatie met de Tweede Kamer heeft doorstaan en het dus niet door een aangenomen motie van wantrouwen is weggestuurd. De negatief geformuleerde vertrouwensregel is hier bepalend: een kabinet heeft het vertrouwen tot het tegendeel is bewezen. Het is eenmaal voorgekomen dat een kabinet aan het einde van het debat over de regeringsverklaring werd heengezonden. Dat overkwam het vijfde kabinet-colijn op 27 juli rksp-fractievoorzitter Deckers stelde, tijdens het debat, dat Colijn bij het vormen van zijn kabinet de parlementaire mores had overtreden door geen rekening te houden met de verhoudingen in de Tweede Kamer: Het spreekt vanzelf, dat de formateur volkomen vrij is in het ontwerpen van een program en in het zoeken van medewerkers, die dit program met hem wenschen uit te voeren. Maar de formateur, die het parlementaire stelsel wenscht te eerbiedigen, zal bij het samenstellen van het program en bij de keuze van de Ministers rekening houden met de staatkundige samenstelling van de Kamer. [ ] De formateur, die dit beginsel niet eerbiedigt, toont gebrek aan eerbied voor onze staatkundige verhoudingen, gelijk die in Nederland historisch zijn gegroeid, gebrek aan eerbied voor het parlementaire stelsel, dat zeker niet volmaakt is [ ] maar in ons land onverlet ernstige aanvallen heeft doorstaan en aan Nederland, ook in tijden van onrust, beroeringen en internationale verwikkelingen, een Staatkunde heeft verzekerd, welke ons, ik meen het zonder overdrijving te mogen zeggen, nagenoeg allerwegen wordt benijd. Het is een van de schoonste sieraden van den Staatsman, dat hij zulk een Staatsbestel eerbiedigt. 3 Deckers diende de volgende motie in: Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

267 het debat over de regeringsverklaring 267 De Kamer, Overwegende, dat de Kabinetsformatie niet heeft geleid tot het optreden van een Kabinet, dat de noodige waarborgen biedt voor een deugdelijke behartiging van s Lands belang in gemeen overleg met de Staten-Generaal, Keurt het optreden van dit Kabinet af En gaat over tot de orde van den dag. De motie werd aangenomen met 55 tegen 27 stemmen. Het kabinet kon meteen zijn ontslag indienen. 4 Eens te meer was duidelijk geworden dat een nieuw kabinet niet kan functioneren zonder de steun van een Kamermeerderheid. Het gebruik De praktijk dat het nieuwe kabinet zijn werk begint met een regeringsverklaring en een debat daarover, is pas na de Tweede Wereldoorlog definitief gevestigd. Ook hier betreft het een gebruik, geen (wettelijk) voorschrift. Tot 1906 was het de gewoonte dat een nieuw kabinet parlementair debuteerde bij het debat over het Adres van Antwoord op de Troonrede. Een van de meest memorabele intentieverklaringen van een nieuw kabinet het wacht op onze daden van Thorbecke werd op 13 december 1849 uitgesproken tijdens de algemeene beraadslagingen over de begrootingswetten. Thorbecke had zijn kabinet een maand eerder, op 13 november, in de Tweede Kamer gepresenteerd met eenige verklaring betreffende zoowel de geschiedenis van de formatie van het nieuwe Gouvernement, als de veronderstelling en het vertrouwen, waarin wij het bewind hebben aanvaard; en onze taak met betrekking tot de eerstvolgende werkzaamheden van de Kamer. 5 Soms duurde het geruime tijd voordat het nieuwe kabinet in de Tweede Kamer verscheen. Zo duurde het tot de algemene beschouwingen van midden december 1913 voordat Cort van der Linden kwam te spreken over de formatie; dat was tweeënhalve maand na de beëdiging van zijn kabinet. Cort weigerde tijdens het debat overigens in te gaan op de verwikkelingen tijdens de eerdere formatiepoging, die van vdb-voorman Bos, waarmee hij geen bemoeienis had gehad. 6 Tussen 1900 en 1940 debuteerden, naast het kabinet-colijn v, alleen de kabinetten-heemskerk (1908), -De Geer i (1926), -Colijn ii (1933) en -De Geer ii (1939) met een verklaring in de Tweede Kamer, gevolgd door een debat. Het debat over de regeringsverklaring van het kabinet-de Geer ii op 11 maart 1926 was van extra belang vanwege het geheime karakter van de formatieopdracht aan De Geer, die daar uiteindelijk in slaagde. Zelfs demissionair premier Colijn, met wie De Geer tijdens zijn formatie gewoon aan de vergadertafel van de ministerraad zat, wist van niets. De nieuwe ministerpresident was de Kamer dan ook veel uitleg verschuldigd. 7 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43

268 268 stap 50 Minister-president Colijn legt de regeringsverklaring van zijn derde kabinet af voor de radio, augustus [Haags Gemeentearchief/anp] De kabinetten-ruijs de Beerenbrouck iii (in 1929), -Colijn iii (in 1935) en -Colijn iv (in 1937) begonnen zonder regeringsverklaring aan hun werk. In 1935 koos Colijn er vanwege het zomerreces voor zijn nieuwe ploeg te presenteren via de radio. Op de avond van 2 augustus sprak hij het Nederlandse volk toe. De eerste confrontatie met de Kamer stelde hij uit tot de officiële opening van het parlementaire jaar, midden september. Niet iedereen kon deze handelwijze waarderen: zo vonden rksp-voorlieden Ruijs en Aalberse de radiorede weinig respectvol ten opzichte van de Kamer. 8 Tien jaar later zou Schermerhorn, zij het onder geheel andere omstandigheden, eveneens de regeringsverklaring uitspreken voor de radio. Op 27 juni 1945 zette de nieuwe premier, ingeleid door koningin Wilhelmina, via radiozender Herrijzend Nederland in anderhalf uur de totstandkoming en de beleidsvoornemens van zijn kabinet uiteen. Op dat moment functioneerde het parlement, dat in juni 1940 zijn werkzaamheden vanwege de oorlog had opgeschort, nog niet. Pas op 8 januari 1946 reageerde de Voorlopige Tweede Kamer op de radiorede van Schermerhorn. 9 De periode na 1946 kent slechts één uitzondering: om praktische redenen besloot het kabinet-drees iii geen afzonderlijke regeringsverklaring te houden en de eerste confrontatie met de volksvertegenwoordiging uit te stellen tot de algemene politieke beschouwingen. Het kabinet werd immers beëdigd op 2 september De contouren van het kabinetsbeleid werden uiteengezet in de twee weken later voorgelezen Troonrede. De algemene beschouwingen begonnen op 4 november. 10 Kabinetsformatie in 50 stappen 3.indd :43