26 april Het voorkómen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven Vervolgonderzoek

Transcriptie

1 Het voorkómen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven Vervolgonderzoek

2

3 Inhoudsopgave 1 Samenvatting 1 2 Aanleiding, doel en werkwijze Aanleiding Doel en afbakening Werkwijze 4 3 Resultaten en conclusies Overall conclusie Aanmerkelijke risico s Sturing en verantwoording t.a.v. het BRZO-traject Niet BRZO-bedrijven met een Wvo-vergunning Toegenomen risico s Randvoorwaarden BRZO-taken Risicoanalysemodel Proteus 9 Bijlage 1 11 Referenties 11 Bijlage 2 13 Aankondiging vervolgonderzoek 13 Bijlage 3 17 Resultaten vervolgonderzoek bij RWS m.b.t. overige risico s 17 Bijlage 4 23 Resultaten vervolgonderzoek bij DGW en Inspectie V&W 23

4

5 1 1 Samenvatting Rijkswaterstaat heeft nog steeds onvoldoende aandacht voor het voorkómen van verontreiniging van oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven. In 2004 is de audit Het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven gehouden, hierna audit BRZO 1 (IVW, 2004). Als reactie op deze audit heeft Rijkswaterstaat een verbeterplan opgesteld (RWS, 2004b). Ook heeft de Inspectie V&W adviezen uitgebracht aan Directoraat Generaal Water (DGW) en de unit Toelating en Continuering van de Inspectie Verkeer &Waterstaat. Vervolgens heeft de Inspectie V&W van november 2006 tot en met januari 2007 een vervolgonderzoek bij Rijkswaterstaat uitgevoerd. Doel hiervan was vast te stellen in hoeverre de verbeteracties van Rijkswaterstaat zijn uitgevoerd, of de geconstateerde risico s zijn gereduceerd dan wel weggenomen, en in hoeverre de adviezen van Inspectie V&W zijn opgevolgd. Onderstaande zaken zijn vastgesteld. - De twee geconstateerde aanmerkelijke risico s zijn niet verminderd. Het betreft de niet-uniforme/inefficiënte aanpak bij de uitvoering BRZO en het geen gebruik maken van een uniform afwegingskader, hetgeen leidt tot een aanmerkelijk milieurisico bij niet-brzo-bedrijven met Wvo 2 - vergunning. - Er heeft geen corporate aansturing door Rijkswaterstaat plaatsgevonden om de acties uit het verbeterplan te realiseren. Het organisatorische risico blijft daardoor aanwezig. Er zijn wel verbetermaatregelen geïnitieerd, maar de werking ervan kon niet worden aangetoond, waardoor een aanzienlijk milieurisico blijft bestaan. - Een tweetal kleinere risico s is toegenomen, waardoor ten eerste de kans bestaat dat de wettelijke BRZO-taak niet wordt uitgevoerd. Ten tweede blijkt het risicomodel (Proteus), dat bedrijven moeten gebruiken om een risico-inschatting te maken, veel problemen te kennen. Risico uit audit 2004 Vervolgonderzoek 2007 Sturing en verantwoording t.a.v. het BRZO-traject Risico niet gereduceerd Niet BRZO-bedrijven met een Wvo-vergunning Risico niet gereduceerd Randvoorwaarden BRZO-taken Risico toegenomen Risicomodel Proteus Risico toegenomen 1 BRZO = Besluit Risico s Zware Ongevallen Wet verontreiniging oppervlaktewateren

6 2

7 3 2 Aanleiding, doel en werkwijze 2.1 Aanleiding De heeft van november 2006 tot en met januari 2007 een vervolgonderzoek bij Rijkswaterstaat uitgevoerd naar de audit Het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven, hierna audit BRZO (IVW, 2004) 1. Als reactie op de audit BRZO heeft Rijkswaterstaat een verbeterplan opgesteld (RWS, 2004b). Naar aanleiding van de audit heeft de Inspectie V&W bovendien beleidsadviezen uitgebracht aan Directoraat Generaal Water en de unit Toelating en Continuering van de Inspectie V&W. Dit vervolgonderzoek is, als quick-scan, aangekondigd in de inspectieverklaring van de Inspectie V&W (IVW, 2004). 2.2 Doel en afbakening Het doel van dit vervolgonderzoek is vast te stellen in hoeverre de acties in het verbeterplan van Rijkswaterstaat zijn uitgevoerd en of de geconstateerde risico s zijn gereduceerd of weggenomen. Dit vervolgonderzoek richt zich met name op onderstaande risico s: Sturing en verantwoording t.a.v. het BRZO-traject; Niet BRZO-bedrijven met een Wvo-vergunning; Randvoorwaarden BRZO-taken; Risicomodel Proteus. Tevens zijn de overige in de audit geconstateerde risico s alsmede de verbeteracties van Rijkswaterstaat ten aanzien hiervan geanalyseerd (bijlage 3). Ten slotte wordt in dit vervolgonderzoek vastgesteld in hoeverre de beleidsadviezen van zijn opgevolgd (bijlage 4). 1 BRZO = Besluit Risico s Zware Ongevallen 1999

8 4 2.3 Werkwijze Het vervolgonderzoek is medio juli 2006 aangekondigd bij de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat (zie bijlage 2). Tevens is hierbij het verzoek gedaan informatie en documentatie over de voortgang en realisatie van de verbeteracties aan te leveren. De opzet was om een analyse uit te voeren op basis van de beschikbaar gestelde informatie en documentatie. Vervolgens zouden de resultaten van de analyse ter verificatie aan een aantal regionale diensten worden voorgelegd. Gebleken is echter dat er geen corporate aansturing is geweest voor de realisatie van de verbeteracties naar aanleiding van de audit BRZO. De vooraf aangekondigde werkwijze kon daarom niet worden gehanteerd. De gewenste documentatie en informatie zijn verkregen door het onderzoek uit te voeren bij de regionale diensten Zuid-Holland, Zeeland en Noord-Holland. Daarnaast zijn het RIZA en de van de Inspectie V&W in het onderzoek betrokken. Voor het onderzoek is een aantal medewerkers van de betrokken regionale diensten, het RIZA en de Inspectie V&W geïnterviewd. Daarbij is met name aandacht geweest voor de aanmerkelijke risico s uit de audit BRZO. Van de interviews zijn verslagen gemaakt die voor wederhoor aan de betrokken zijn voorgelegd. De naar aanleiding van de interviews beschikbaar gestelde documentatie is tevens in het onderzoek betrokken. Het concept van dit rapport is voorgelegd aan de geïnterviewden bij de betrokken regionale diensten, het RIZA en de Inspectie V&W. Op deze wijze is de mogelijkheid geboden te reageren op het conceptrapport met als doel feitelijke onjuistheden te corrigeren.

9 5 3 Resultaten en conclusies Centraal in dit hoofdstuk staan de resultaten ten aanzien van de in de audit geconstateerde twee aanmerkelijke risico s en de twee aspecten waarvan het risico is toegenomen. De resultaten van de overige verbeteracties van Rijkswaterstaat worden gegeven in bijlage 3. In bijlage 4 komen ten slotte de resultaten aan bod van de verbeteracties als gevolg van de adviezen aan DGW en IVW. Dit hoofdstuk en de bijlagen 3 en 4 geeft per risico de volgende zaken. Het risico uit het auditrapport (IVW, 2004a) en de geformuleerde verbeteractie van Rijkswaterstaat (RWS, 2004b): de verwachte situatie. De resultaten van het vervolgonderzoek: de aangetroffen situatie. De conclusie van het vervolgonderzoek: het verschil tussen de verwachte situatie en de aangetroffen situatie, de mogelijke gevolgen van het verschil en de invloed op het tijdens de audit geconstateerde risico. 3.1 Overall conclusie De risico s, die geconstateerd zijn tijdens de audit, zijn niet significant gereduceerd of weggenomen. Voor twee risico s is vastgesteld dat er een toename is als gevolg van (organisatorische) ontwikkelingen tussen het moment van de audit en het vervolgonderzoek. Tijdens het vervolgonderzoek is geconstateerd dat corporate geen initiatieven zijn genomen en/of coördinatie is geweest om de acties uit het verbeterplan te realiseren. Dit gebrek aan corporate aansturing is de belangrijkste reden dat de tijdens de audit geconstateerde risico s niet significant zijn gereduceerd of weggenomen. Wel hebben zowel Rijkswaterstaat als de Inspectie V&W sinds de uitvoering van de audit diverse verbeteracties gestart. Voor Rijkswaterstaat heeft de Adviesgroep Emissies (AGE) en de RWS Werkgroep Risico s/brzo dit gedaan. Bij de Inspectie V&W was dat de.

10 6 3.2 Aanmerkelijke risico s Sturing en verantwoording t.a.v. het BRZO-traject Risico auditrapport Er is onvoldoende (bij)sturing vanuit het hoofdkantoor 1 Rijkswaterstaat of de Inspectie V&W. Daarnaast vindt er beperkte verantwoording plaats door de regionale directies. Bovenstaande kan leiden tot een niet-uniforme en/of inefficiënte aanpak waarbij de zorgvuldigheid niet of onvoldoende geborgd is. Hierdoor is het mogelijk dat de risico s op verschillende wijze beheerst worden. Dit brengt een aanmerkelijk organisatorisch risico met zich mee, eventueel gevolgd door een gering politiek risico. Geformuleerde verbeteractie Rijkswaterstaat RWS stuurt op de uitvoering van de Wvo waar de risico's van zware ongevallen (BRZO) een onderdeel van uitmaken, maar niet apart op BRZO. Samen met Inspectie V&W start RWS een project professionalisering Emissiebeheer 2, waarin op basis van risicoanalyse en selectie van risicoactiviteiten, dit soort risico's (van BRZO en niet-brzo bedrijven) systematisch wordt beoordeeld. Aanvulling: Deze beoordeling zal tevens aan DGW ter toetsing worden voorgelegd. De uitkomst van deze risicoanalyse bepaalt eventuele noodzakelijke vervolgstappen. Het project professionalisering Emissiebeheer zal een gestructureerd kader geven voor sturing en verantwoording van het BRZO traject. Tevens wordt de Adviesgroep Emissies (AGE) om advies gevraagd op welke wijze de kritische massa voor het beoordelen van de risico's bij zware ongevallen (BRZO bedrijven en niet-brzo bedrijven met Wvo-vergunning) vergroot kan worden. Dit kan bereikt worden door concentratie van de beoordeling bij een of enkele RD's of bij het RIZA. Ik wacht het advies van de AGE af en zal op basis van dat advies een besluit voor vergroting van de kritische massa voorbereiden. Ook dit zal de sturing en verantwoording van het BRZO traject vergroten. Resultaten vervolgonderzoek Sturing en verantwoording vinden plaats via producten op basis van de afspraken in een Managementcontract 3. Het blijkt dat de BRZO-taak niet specifiek als product is benoemd en deze daarom onder druk komt te staan. Het project DOEN heeft daarin nog geen aantoonbare verandering gebracht, aangezien het 1 Het hoofdkantoor RWS is Staf DG. 2 Het project Professionalisering emissiebeheer is hernoemd naar Diensten Optimalisatie Emissiebeheer Nat, kortweg DOEN. 3 Het managementcontract is een contractvorm tussen de Directeur-Generaal van Rijkswaterstaat en een Hoofdingenieur-Directeur van een regionale of specialistische dienst die in gebruik is genomen sinds het moment dat Rijkswaterstaat een baten-lasten dienst is in Dit is na de uitvoering van de audit.

11 7 de prioriteit van de BRZO-taken in het gehele takenpakket van Rijkswaterstaat nog niet heeft vastgesteld (zie ook en bijlage 3 bevinding 1). De AGE heeft het project Uniformeren werkwijzen RWS in het kader van BRZO 99 (Syncera, 2006a) gestart. Doel hiervan is te komen tot een uniformering van de werkwijze van BRZO-taken. Het project moet input geven aan een door Rijkswaterstaat op te stellen uitvoeringskader. Het project is afgebakend tot één van de vier categorieën BRZO-bedrijven, namelijk de bedrijven die een veiligheidsrapportage moeten opstellen en tevens Wvo-plichtig zijn. De Inspectie V&W heeft een inspectiekader opgesteld dat een bijdrage zal leveren aan de uniformering van de werkzaamheden. Het inspectiekader is in concept beschikbaar; verwacht wordt dat dit kader in de loop van 2007 een formele status krijgt. Met het inspectiekader heeft de Inspectie V&W invulling gegeven aan het gegeven advies naar aanleiding van de audit (zie bijlage 4 bevinding 1). De AGE heeft geen advies gegeven om te komen tot een vergroting van de kritische massa door concentratie van de werkzaamheden bij één regionale dienst of het RIZA. Bovendien geven de geïnterviewden aan dat de AGE geen overlegorgaan is dat adviseert over organisatorische aspecten. Dit is een primaire taak van de directie van Rijkswaterstaat. Conclusie(s) vervolgonderzoek De door Rijkswaterstaat geformuleerde verbeteracties hebben nog niet geleid tot een betere sturing en verantwoording ten aanzien van het BRZO-traject. Een efficiëntievergroting door concentratie van de werkzaamheden heeft niet plaatsgevonden. Wel zijn er initiatieven genomen om tot een uniforme werkwijze te komen. Deze initiatieven zijn echter beperkt en de werking kan nog niet worden aangetoond. De tijdens de audit geconstateerde risico s zijn niet verminderd Niet BRZO-bedrijven met een Wvo-vergunning Risico auditrapport De risico s voor het oppervlaktewater worden veelal beoordeeld op basis van expert judgement en gezond verstand. De afweging om de in CIW nota (RWS, 1999) beschreven Stand der veiligheidstechniek toe te passen wordt bij twee directies niet gemaakt en bij één directie pas sinds kort. Hierdoor is het mogelijk dat er te weinig expliciete aandacht is voor het beperken van de risico s op verontreiniging van het oppervlaktewater. Dit betekent een aanmerkelijk milieurisico. In geval van een verontreiniging als gevolg van aan zwaar ongeval betekent dit tevens een gering politiek risico. Geformuleerde verbeteractie Rijkswaterstaat Ik zal door de regionale directies aan de hand van een risicobeoordeling een inventarisatie laten maken. Het gaat dan om de niet-brzo bedrijven met een

12 8 Wvo-vergunning, die bij zware ongevallen een significant milieurisico kunnen opleveren. Deze inventarisatie zal dan leidend zijn bij herzieningen van de Wvo vergunning en voor zover de zwaarte van het risico dat rechtvaardigt, zal de stand der veiligheidstechniek in de beoordeling worden meegenomen. Resultaten vervolgonderzoek Onder leiding van de RWS Werkgroep Risico s/brzo wordt een inventarisatie gemaakt van niet-brzo bedrijven met een Wvo-vergunning. Hiermee kunnen de werkzaamheden worden ingeschat. Deze inventarisatie is nog niet afgerond. Uit het plan van aanpak (RWS, 2006a) blijkt dat de inventarisatie het gewenste inzicht kan geven. De bestaande Wvo-vergunningen zijn nog niet herzien op basis van de inventarisatie en in afstemming met de geldende CIW-richtlijnen. Bij nieuwe vergunningen en vergunningen die om andere redenen worden herzien, wordt tevens nog niet afgestemd met de geldende CIW-richtlijnen (RWS, 1999 en CIW, 2000). Implementatie van het nog op te stellen uitvoeringskader van Rijkswaterstaat en het in concept beschikbare inspectiekader (IVW, 2006) van de Inspectie V&W kan hierin verandering brengen. Met het inspectiekader heeft de Inspectie V&W invulling gegeven aan het advies aan DGW om de status van de CIW-richtlijnen vast te stellen (zie bijlage 4, bevinding 4). Conclusie vervolgonderzoek Door de inventarisatie van de niet-brzo bedrijven met een Wvo-vergunning, het nog op te stellen uitvoeringskader en het in concept beschikbare inspectiekader, zal er expliciete aandacht zijn voor het beperken van risico s op verontreiniging van oppervlaktewater. Rijkswaterstaat kan de werking van deze geïnitieerde verbetermaatregelen in de uitvoering echter nog niet aantonen. De risico s, zoals geconstateerd tijdens de audit, zijn daarom niet gereduceerd. 3.3 Toegenomen risico s Randvoorwaarden BRZO-taken Risico auditrapport Door de regionale directies van Rijkswaterstaat zijn randvoorwaarden ingevuld voor het uitvoeren van de wettelijke adviestaak die Rijkswaterstaat heeft ten aanzien van het BRZO. Voor de overige werkzaamheden, om de risico s voor het oppervlaktewater als gevolg van een zwaar (industrieel) ongeval te beheersen, zijn de randvoorwaarden niet expliciet benoemd. Deze zitten impliciet in de Wvo-middelen. Hierdoor is het mogelijk dat de uitvoering van deze werkzaamheden een keer stagneert. Dit is een organisatorisch aandachtspunt.

13 9 Geformuleerde verbeteractie Rijkswaterstaat De wettelijke adviestaken ten aanzien van BRZO zijn ingevuld, maar voor de niet-wettelijke taken zijn de randvoorwaarden niet expliciet benoemd. Deze bevinding wordt (h)erkend. Onder leiding van IVW-DW unit VV 1 wordt een projectplan professionalisering Emissiebeheer opgesteld. Bij de uitvoering van dit projectplan zullen randvoorwaarden voor de niet-wettelijke taken een eigen plaats krijgen. Resultaten vervolgonderzoek Met het project DOEN zouden de randvoorwaarden voor de niet-wettelijke BRZO-taken moeten worden bepaald. Dit project is echter nog in ontwikkeling en dus nog niet geïmplementeerd in de organisatie. Het project heeft deze randvoorwaarden daarmee nog niet expliciet benoemd. In de Handhavingsuitvoeringsprogramma s (HUP) of Jaar uitvoeringsprogramma s (JUP) worden tijd en middelen gereserveerd voor BRZO-taken, maar deze hebben betrekking op de wettelijke adviestaak. Bovendien geldt dat bij de regionale dienst Zeeland deze onder druk staat omdat BRZO niet als product is benoemd in het Managementcontract. De regionale dienst Noord-Holland ervaart de gereserveerde tijd als zeer krap. De regionale dienst Zuid-Holland mist duidelijke keuzes op landelijk niveau als het gaat om de prioriteit die de BRZO-taken in het totale takenpakket hebben. Conclusie vervolgonderzoek De randvoorwaarden voor de niet BRZO-taken zijn door het project DOEN nog niet expliciet benoemd. Deze zitten nog steeds impliciet in de Wvo-middelen. Omdat de volledige BRZO-taak niet expliciet wordt genoemd in de managementcontracten, ontstaat zelfs de kans dat ook de wettelijke taak niet wordt uitgevoerd. Er is daarom nu sprake van een toename van het risico tot een gering organisatorisch risico Risicoanalysemodel Proteus Risico auditrapport De resultaten uit Proteus (de milieurisico s) worden bepaald door de (on)juistheid en (on)volledigheid van de invoer. Door de directies wordt dit onderkend en ze besteden hier veel aandacht aan, meer dan wenselijk wordt geacht. Daarnaast is het door gebruiksproblemen van het model voor de bedrijven frustrerend en tijdrovend om de Milieurisicoanalyse uit te voeren. De voortgang van het proces kan hierdoor in het geding komen, hetgeen een gering organisatorisch risico betekent. 1 IVW-DW unit VV is nu Inspectie V&W, Toezichtseenheid Waterbeheer, unit Toelating en Continuering.

14 10 Geformuleerde verbeteractie Rijkswaterstaat Door RWS wordt het model Proteus gebruikt voor de Milieurisicoanalyse. Het model wordt in 2004 verbeterd. Vooral de kwaliteit van de invoergegevens is van belang voor de output van Proteus. Jaarlijks wordt een afweging gemaakt van de kosten van een verdere verbetering van Proteus tegen de meerwaarden van een verbeterd Proteus model voor de Milieurisicoanalyse. In de onderzoeksprogrammering STUURBOORD wordt deze afweging door de gezamenlijke RD s tezamen met IVW gemaakt. Resultaten vervolgonderzoek Al in de onderzoeksperiode van de audit werd gewerkt aan een verbeterd model van Proteus. De implementatie van dit verbeterde model gaf veel problemen en frustraties bij regionale diensten van Rijkswaterstaat. De oplevering van de tweede versie is al meerdere malen uitgesteld. De regionale dienst Zeeland heeft een aantal bedrijven daarom uitstel gegeven van de kwantitatieve risicoanalyse via Proteus. De regionale dienst Zuid-Holland geeft aan dat het erg moeilijk is afspraken met bedrijven te maken over de uitvoering van een kwantitatieve risicoanalyse via Proteus. Ook worden de resultaten uit het verbeterde risicoanalysemodel niet vertrouwd. Dit geeft de regionale dienst Noord-Holland ook aan. De regionale diensten geven aan dat de geloofwaardigheid van Rijkswaterstaat in het geding is en dat Rijkswaterstaat blijvende imagoschade kan oplopen. Conclusie vervolgonderzoek De resultaten uit het verbeterde model van Proteus worden nog steeds niet vertrouwd door de regionale diensten. Ook de gebruiksproblemen van het model voor de bedrijven zijn nog niet verdwenen. Bovendien ging de implementatie van het nieuwe model met veel problemen en vertraging gepaard. Omdat het draagvlak en het vertrouwen in het (verbeterde) model verder zijn afgenomen, is er sprake van een toename van het risico tot een aanmerkelijk organisatorisch risico. Met name het imago van Rijkswaterstaat staat hierdoor onder druk.

15 11 Bijlage 1 Referenties CIW, 2000: Commissie Integraal Waterbeheer. Integrale aanpak van risico s van onvoorziene lozingen. Den Haag: februari IVW, 2004a:,, Auditrapport Het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven. Lelystad: juli IVW, 2004b:,, Risicoanalyse Werkprocessen Waterkwaliteit en veiligheid en Waterkwantiteit. Lelystad: september IVW, 2005a:,, Inspectieverklaring nav. audit Het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven. Lelystad: januari IVW, 2005b:,, Beleidsadvies aan DGW. Lelystad: april IVW, 2005c:,, Beleidsadvies aan IVW. Lelystad: maart IVW, 2005d:,, Meerjarenplan unit Audit Lelystad: november IVW, 2006a:,, Uitvoeringskader: De basis voor het uitvoeren van inspectieonderzoeken. Lelystad: juni IVW, 2006b:,. Concept-Inspectiekader: Implementatie Risico's onvoorziene lozingen, Inspectiekader voorkómen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven. Lelystad: oktober RWS, 1999: Rijkswaterstaat, Rijksinstituut Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling. Stand der veiligheidstechniek, Ten behoeve van de preventieve aanpak van de risico s van onvoorziene lozingen, RIZA rapport Lelystad: mei RWS, 2004a: Rijkswaterstaat, Regionale dienst Zeeland. Gerards BRZOTestament. Middelburg: 8 september RWS, 2004b: Rijkswaterstaat. Verbeterplan nav. audit "Het voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven". Den Haag: december 2004 RWS, 2005: Rijkswaterstaat, Rijksinstituut voor Kust en Zee. Wat zijn de mogelijke risico s voor de waterkwaliteit van het Noordzeekanaal bij calamiteiten? CONCEPT. Den Haag: 1 december RWS, 2006a: Rijkswaterstaat. Plan van Aanpak Project Inventarisatie bedrijven (Wvo vergunning) met een potentieel risico voor oppervlaktewater. Fase 2. Lelystad: 5 april 2006.

16 12 RWS, 2006b, Rijkswaterstaat werkgroep Risico s onvoorziene lozingen/brzo. Diverse verslagen. Lelystad: 2006 RWS, 2007: Rijkswaterstaat, Regionale dienst Zeeland. Managementcontract Middelburg: 12 december Syncera, 2006a: Syncera milieu in opdracht van RWS RIZA. Uniformering werkwijzen RWS i.h.k.v. BRZO 99. Delft: 4 april Syncera, 2006b: Syncera milieu in opdracht van RWS ZH. Aanpak MRA beoordeling Definitief. Delft: 29 november 2006.

17 13 Bijlage 2 Aankondiging vervolgonderzoek

18 14

19 15

20 16

21 17 Bijlage 3 Resultaten vervolgonderzoek bij RWS m.b.t. overige risico s Bevinding 1: Managementafspraken Risico auditrapport Verbeteractie Rijkswaterstaat Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Voor de categorie VR-bedrijven hebben de regionale directies de strategische doelformuleringen en uitgangspunten duidelijk geformuleerd in managementafspraken. De categorie PBZO-bedrijven is niet expliciet benoemd, maar wordt veelal meegenomen onder het taakveld van de Wvo. Voor het Wvospoor zijn managementafspraken geformuleerd, maar er wordt niet expliciet stilgestaan bij het voorkómen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van een zwaar industrieel ongeval. Omdat Rijkswaterstaat de categorie bedrijven die niet onder het BRZO vallen en geen Wvovergunning hebben (alleen Wm-vergunning) niet benoemt, kan de basis voor een goede bedrijfsvoering aangaande deze categorie ontbreken. Vragen van het bevoegd gezag Wm kunnen hierdoor mogelijk niet worden beantwoord of gaan ten koste van andere geplande activiteiten. Hierdoor ontstaat een gering organisatorisch risico. Ik herken en erken uw bevinding dat er voor BRZO/VR bedrijven en BRZO/PBZO bedrijven managementafspraken zijn en voor bedrijven met alleen een Wm vergunning niet. Indien bij de verdere professionalisering emissiebeheer tot een andere onderbouwde prioritering wordt gekomen t.a.v. de categorie bedrijven met alleen een Wvo-vergunning dan zal dit structureel in de managementafspraken binnen RD s worden opgenomen (via kaderstelling Inspectie V&W en/of aanvulling CIW-richtlijn). Het project professionalisering Emissiebeheer, hernoemt tot Diensten Optimalisatie Emissiebeheer Nat (DOEN), is nog in ontwikkeling. Het project heeft daarom (nog) niet geleid tot een herprioritering van de taken van de regionale diensten als waterbeheerder. De plaats van de BRZO-taken binnen het totale takenveld is ook nog niet duidelijk. Structurele managementafspraken over de categorie bedrijven met alleen een Wvovergunning kunnen niet gemaakt zijn of zijn niet gemaakt. Uit de gesprekken bij de regionale diensten blijkt dat met name de VR bedrijven aandacht krijgen. De door Rijkswaterstaat geformuleerde verbeteracties zijn geïnitieerd maar hebben nog niet geleid tot een reductie van het geringe organisatorische risico. Status: geïnitieerd Opzet en bestaan: opzet nog niet duidelijk zodat geen inschatting gemaakt kan worden van een toekomstige risicoreductie Werking: kan niet aangetoond worden Prioriteit van BRZO-taken nog steeds niet duidelijk.

22 18 Bevinding 8: Het advies aan het bevoegd gezag Wm Risico auditrapport Verbeteractie Rijkswaterstaat Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Tijdens de audit is geconstateerd dat Rijkswaterstaat het bevoegd gezag Wm over het Veiligheidsrapport en de Milieurisicoanalyse heeft geadviseerd. Er is invulling gegeven aan Door veel aandacht voor de kwaliteit van het RWS advies op het Veiligheidsrapport en de Milieurisicoanalyse is de tijdigheid van het advies soms in het gedrang gekomen. RWS erkent dit Er heeft nog geen vergroting van de kritische massa plaatsgevonden door concentratie van de werkzaamheden bij een regionale dienst of het RIZA op basis van een advies van het AGE. De door Rijkswaterstaat geformuleerde verbeteractie is niet aantoonbaar geïnitieerd en heeft daarom nog niet geleid tot een reductie van het organisatorische aandachtspunt. de wettelijke adviesrol. De kwaliteit van het probleem dat wordt veroorzaakt door het Status: onbekend advies heeft daarbij een hoge prioriteit gehad. beperkte aantal deskundigen bij de regionale Bovendien wordt aangegeven dat het AGE Opzet en bestaan: voor het vergroten van De tijdigheid is hierdoor soms in het gedrang gekomen. Het tijdig verstrekken van het advies directies dat deze BRZO zaken kan behandelen. Rijkswaterstaat zal de AGE vragen nog in 2004 geen overlegorgaan is dat adviseert over organisatorische aspecten. Dit is een primaire de kritische massa zijn nog geen aantoonbare acties ondernomen. blijft derhalve een organisatorisch een advies te geven over de aanpak van dit taak van de directie. Werking: kan niet aangetoond worden aandachtspunt. probleem van (te) geringe 'kritische massa'. Organisatie van advisering niet verbeterd.

23 19 Bevinding 9: Het uitvoeren van inspecties Risico auditrapport Verbeteractie Rijkswaterstaat Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Rijkswaterstaat neemt vaak deel aan de eerste gezamenlijke inspecties met de overige bevoegde gezagen. Aan de herinspecties wordt niet of in beperkte mate deelgenomen waardoor de controle op de uitvoering van de verbetermaatregelen en bijvoorbeeld het functioneren van het Veiligheidsbeheersysteem RWS neemt wel deel aan de eerste BRZOinspecties, maar niet aan de latere herinspecties. Deels wordt dit ondervangen door bij Wvoinspecties ook te letten op BRZO aspecten. Rijkswaterstaat zal aan Inspectie V&W vragen een inspectiekader te maken om systematisch bij Wvo-inspecties ook te letten op BRZO Rijkswaterstaat heeft geen verzoek gedaan aan de Inspectie V&W om een inspectiekader op te stellen. Het inspectiekader is opgesteld naar aanleiding van het advies aan de Inspectie V&W (zie bijlage 4, bevinding 1). Het opgestelde inspectiekader geeft De door Rijkswaterstaat geformuleerde verbeteracties hebben niet geleidt tot een verzoek aan de Inspectie V&W. De Inspectie V&W heeft wel een inspectiekader opgesteld maar dat geeft geen richtlijnen voor (her)inspecties. Er is geen reductie van het geringe milieu-risico. niet voldoende geborgd is. De reguliere Wvoinspecties aspecten. minimumeisen waaraan Rijkswaterstaat moet Status: afronding richten zich namelijk op andere voldoen. Opzet en bestaan: opzet beperkt tot aspecten waarbij niet altijd naar de uitvoering van de BRZO-verbetermaatregelen wordt Het inspectiekader regelt geen uitvoeringszaken en kan daarom niet dienen als minimumeisen waaraan Rijkswaterstaat moet voldoen gekeken. Dit leidt ertoe dat de risico s op kader bij (her)inspecties voor de BRZO-taken. Werking: kan nog niet aangetoond worden verontreiniging van het oppervlaktewater niet of onvoldoende worden gesignaleerd, hetgeen een gering milieurisico betekent. Uitvoering inspecties nog niet geregeld.

24 20 Bevinding 10: Laagdrempelige bedrijven Risico auditrapport Verbeteractie Rijkswaterstaat Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek PBZO 1 bedrijven vormen door de aard en hoeveelheid van de aanwezige stoffen niet per definitie een groter risico voor de kwaliteit van het oppervlaktewater dan een Wvo-vergund bedrijf dat buiten het BRZO valt. Rijkswaterstaat heeft ten aanzien van deze categorie geen wettelijke verplichting, maar mag een zekere alertheid ten toon spreiden. Door Rijkswaterstaat wordt in een aantal gevallen een bewuste afweging gemaakt hoe deze PBZObedrijven te behandelen, namelijk via het Wvospoor of via het BRZO. Deze afweging wordt niet duidelijk door elke directie uitgevoerd. Bij ondoordachte behandeling volgens het Wvospoor bestaat de mogelijkheid dat goed toepasbare PBZO-instrumenten en maatregelen ten onrechte niet worden benut. Bijvoorbeeld ten aanzien van het functioneren van het Veiligheidsbeheersysteem en de uit- en doorvoering van de specifieke technische verbetermaatregelen. Hierdoor is het mogelijk dat de risico s voor het oppervlaktewater bij deze bedrijven onvoldoende beheerst worden, hetgeen een gering milieurisico betekent. Rijkswaterstaat handelt niet overal gelijkelijk t.a.v. PBZO bedrijven. Soms worden ze via het Wvo spoor (al of niet met specifieke aandacht voor BRZO aspecten) meegenomen soms via het BRZO spoor. Rijkswaterstaat zal ook de laagdrempelige PBZO bedrijven expliciet bij de inspectiestrategie van Wvo-bedrijven meenemen. Rijkswaterstaat heeft geen strategie ontwikkeld in welk spoor deze bedrijven beoordeeld zullen worden: Wvo-spoor of BRZO-spoor. Het blijkt dat de aanpak van de verschillende regionale diensten niet uniform is. De dienst Zeeland behandelt alle bedrijven altijd in het BRZO-spoor. Bij de dienst Noord-Holland gaan de PBZO bedrijven mee in het vergunningenspoor, dus Wvo-spoor. De dienst Zuid-Holland ziet, bij behandeling in het BRZO-spoor, bevoegdheidsproblemen: zij vraagt zich af of je PBZO bedrijven kan dwingen BRZO-maatregelen te treffen. De door Rijkswaterstaat geformuleerde verbeteracties is niet geïnitieerd. Er is nog geen gekozen inspectiestrategie waarbij de PBZObedrijven expliciet worden meegenomen. Het geringe milieurisico blijft daardoor bestaan Status: geen uitvoering Opzet en bestaan: - Werking: - Uniformiteit behandeling PBZO-bedrijven niet geregeld. 1 PBZO = Bedrijven die een hun PreventieBeleid ten aanzien van Zware Ongevallen dienen vast te leggen in een PBZO-document

25 21 Bevinding 12: Niet-Brzo bedrijven zonder Wvo-vergunning Risico auditrapport Verbeteractie Rijkswaterstaat Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Het bevoegd gezag Wm is verantwoordelijk voor de vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer. Rijkswaterstaat is verantwoordelijk voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Van Rijkswaterstaat mag alertheid worden verwacht op de Rijkswaterstaat zal de regionale diensten verzoeken om structureel overleg te voeren (minimaal 1 keer per jaar) met de provincies en daarbij de risico's van zware ongevallen aan de orde te stellen. (N.B. voor de grotere bedrijven is de provincie veelal het bevoegde Wm gezag). De regionale diensten nemen deel aan diverse overlegvormen met het Bevoegd gezag Wm, deze zijn echter niet gebaseerd op het verzoek dat Rijkswaterstaat heeft gedaan en wat is geformuleerd in de verbeteractie. Ook zijn er impliciete of expliciete afspraken Hoewel er vanuit de regionale diensten overleg is met Bevoegd gezag Wm, zijn de afspraken niet overal expliciet gemaakt. Het geringe milieurisico is gereduceerd, echter om de relatie in stand te houden is blijvende aandacht vereist. vergunningverlening door bevoegd gezag Wm. met het Bevoegd gezag Wm over het ter Status: de verbeteractie is niet corporate Rijkswaterstaat heeft echter onvoldoende maatregelen getroffen of afspraken gemaakt beschikking stellen van aanvragen of beschikkingen van bedrijven waar geïnitieerd, wel is er invulling gegeven aan de actie door de regionale diensten. met het bevoegd gezag Wm om een juiste waterrelevante aspecten een rol spelen (en die Opzet en bestaan: er is geen formele beoordeling van de waterrelevantie te kunnen verzekeren voor de hier beschouwde categorie bedrijven. Dit blijkt uit het feit dat de regionale directies Noord-Nederland en Oost-Nederland niet beschikken over een Wvo-vergunning). Daarbij moet echter opgemerkt worden dat de aanvragen of beschikkingen voor deze categorie bedrijven niet altijd worden invulling gegeven aan de verbeteractie. Wel zijn er diverse initiatieven bij de regionale diensten die het risico reduceren. deze maatregelen niet getroffen hebben of beoordeeld. Werking: is beperkt aangetoond. hierover geen afspraken hebben gemaakt. Hierdoor is het mogelijk dat er geen of onjuiste preventieve maatregelen in de Wmvergunningen worden opgenomen. De risico s Afspraken met bevoegd gezag Wm verbeterd. voor de waterkwaliteit als gevolg van een zwaar ongeval kunnen hierdoor onvoldoende zijn beheerst. Dit betekent een gering milieurisico.

26 22

27 23 Bijlage 4 Resultaten vervolgonderzoek bij DGW en Inspectie V&W Bevinding 1: Managementafspraken Risico auditrapport Advies aan Inspectie V&W Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Voor de categorie VR-bedrijven hebben de regionale directies de strategische doelformuleringen en uitgangspunten duidelijk geformuleerd in managementafspraken. De categorie PBZO-bedrijven is niet expliciet benoemd, maar wordt veelal meegenomen onder het taakveld van de Wvo. Voor het Wvospoor zijn managementafspraken geformuleerd, maar er wordt niet expliciet stilgestaan bij het voorkómen van verontreiniging van het oppervlaktewater als gevolg van een zwaar industrieel ongeval. Omdat Rijkswaterstaat de categorie bedrijven die niet onder het BRZO vallen en geen Wvovergunning hebben (alleen Wm-vergunning) niet benoemt, kan de basis voor een goede bedrijfsvoering aangaande deze categorie ontbreken. Vragen van het bevoegd gezag Wm kunnen hierdoor mogelijk niet worden beantwoord of gaan ten koste van andere geplande activiteiten. Hierdoor ontstaat een gering organisatorisch risico. Samen met RWS uitvoerings- en inspectiekader opstellen om te komen tot heldere afspraken voor aansturing en verantwoording voor het BRZO. Een inspectiekader is in concept beschikbaar. Het kader geeft minimumeisen waaraan Rijkswaterstaat moet voldoen voor de beoordeling van de verschillende categorieën bedrijven. Daarmee stuurt de Inspectie V&W het proces inhoudelijk aan en kan het Rijkswaterstaat vragen verantwoording af te leggen. Het uitvoeringskader van RWS is in ontwikkeling. Het is nog niet duidelijk in hoeverre dit kader handvatten geeft voor aansturing en verantwoording van de BRZOtaken. De Inspectie V&W heeft het advies om inspectiekader op te stellen opgepakt. Omdat het uitvoeringskader van Rijkswaterstaat nog niet beschikbaar is kan niet worden vastgesteld in hoeverre er een goede basis is voor de bedrijfsvoering aangaande de verschillende categorieën bedrijven. Er is dus nog geen sprake van een reductie van het geconstateerde risico. Status: afronding Opzet en bestaan: opzet inspectiekader beperkt tot minimumeisen voor de waterbeheerder Werking: afhankelijk van uitvoeringskader en kan daarom nog niet aangetoond worden Advies IVW opgevolgd, maar werking in de praktijk nog niet aantoonbaar.

28 24 Bevinding 4: Sturing en verantwoording ten aanzien van het BRZO-traject Risico auditrapport Advies aan DGW Resultaten vervolgonderzoek Conclusie vervolgonderzoek Er is onvoldoende (bij)sturing vanuit het hoofdkantoor Rijkswaterstaat of de IVW. Daarnaast vindt er beperkte verantwoording plaats door de regionale directies. Bovenstaande kan leiden tot een niet-uniforme en/of inefficiënte aanpak waarbij de zorgvuldigheid niet of onvoldoende geborgd is. Hierdoor is het mogelijk dat de risico s op verschillende wijze beheerst worden. Dit brengt een aanmerkelijk organisatorisch risico met zich mee, eventueel gevolgd door een gering politiek risico. Ik verzoek u kennis te nemen van het auditrapport, het verbeterplan en de inspectieverklaring. Ik ben van mening dat de genoemde CIW-richtlijnen kunnen worden opgevat als vastgestelde uitvoeringskaders. Uw mening over de status van de genoemde CIWrichtlijnen is voor mij van belang. Ik wil u daarom vragen uw standpunt hierover kenbaar te maken aan de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Met belangstelling zie ik uw reactie tegemoet. De bedoelde CIW-richtlijnen hebben door middel van het inspectiekader van de Inspectie V&W status gekregen. De CIW-richtlijnen hebben een duidelijke plaats gekregen in het beoordelen van de risico s voor het oppervlaktewater als gevolg van zware ongevallen bij bedrijven. Met het opstellen van het inspectiekader is door de Inspectie V&W de status van de CIWrichtlijnen vastgesteld. Zie verder bijlage 4, bevinding 1. Status CIW-richtlijnen vastgesteld met inspectiekader.

29 25

30 26 Colofon Uitgever Projectteam Ing. S.T. van der Velde Ing. T. Hombergen Tekstredactie drs. M.C. van den Esschert Adres Noorderwagenplein 6 Postbus AP Lelystad Doorkiesnummer (0320) Druk MultiCopy Akkoord Unitmanager: Ir. G.N.M. Stokman (paraaf) Projectleider: Ing. S.T. van der Velde (paraaf)