> Koen Verhoest & Roel De Meu > D/2008/10106/012

Transcriptie

1 SBOV: B-project Bestuurskundige evaluatie van het decreet intergemeentelijke samenwerking rapport > Koen Verhoest & Roel De Meu > D/2008/10106/012

2 Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep Management en Bestuur Prinsstraat 13B Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Tel: Fax: ria.janvier@ua.ac.be Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270B Gent Prof. dr. Filip De Rynck Tel: Fax: habe@hogent.behabe.hogent.be Universiteit Gent Centrum voor Lokale Politiek Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Universiteitstraat 8BB Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Tel: Fax: CLP@UGent.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus Leuven Prof. dr. Annie Hondeghem Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator) Tel: Fax: io@soc.kuleuven.be Universiteit Hasselt SEIN, Instituut voor Gedragswetenschappen Agoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan Ackaert Tel: Fax: sein@uhasselt.be Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 36 bus B-3000 Leuven - België Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be - URL: D/2008/10106/012 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever. Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.

3 SBOV: B-project: BESTUURSKUNDIGE EVALUATIE VAN HET DECREET INTERGEMEENTELIJKE SAMENWERKING Prof. dr. Koen Verhoest Roel De Meu 1

4

5 Inhoudstafel I. Achtergrond - aanleiding 9 II. Methodologie, structuur en uitgangspunten bij aanbevelingen Methodologie Structuur Uitgangspunten 12 III. Decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking - krachtlijnen 14 IV. IGS tegenover soortgelijke regelingen: Waals Gewest - Nederland Frankrijk Waals Gewest Nederland Frankrijk 17 V. Invloed wetgeving overheidsopdrachten en principe voorafgaande mededinging Bevoegdheidsoverdracht Exclusiviteit In-house exceptie 20 VI. Zachte sectoren - de IV en PV Totstandkoming - keuze tussen IV en PV Keuze tussen IV en PV Duur PV Structuur en werking 26 Algemene bemerkingen vanuit praktijkonderzoek IV 27 a. Organen binnen de IV 27 Formele bepalingen 27 Praktijkonderzoek 27 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 28 b. Verhouding tot gemeenten 29 Formele bepalingen 29 Praktijkonderzoek 29 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 30 Juridische regels terbeschikkingstelling personeel 31 3

6 2.2. PV 32 a. Organen binnen de PV 32 Formele bepalingen 32 Praktijkonderzoek 32 i. Raad van bestuur 32 ii. Mogelijkheid andere organen 33 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 33 i. Samenstelling raad van bestuur 33 ii. Mogelijkheid andere organen 34 b. Personeel van de PV 35 Praktijkonderzoek 35 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 35 c. Verhouding tot gemeenten 36 Formele bepalingen 36 Praktijkonderzoek 36 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Andere deelnemers wetgeving Provincie Gewest 38 Formele bepalingen 38 Praktijkonderzoek 38 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Privé 40 Formele bepalingen 40 Praktijkonderzoek 40 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Wetgeving overheidsopdrachten - principe mededinging 40 VII. Harde sectoren - de DV en OV 42 Situering optie DIS Totstandkoming en verlenging 43 a. De DV en OV - het onderscheid DV/OV - situering 43 Praktijkonderzoek 43 Relevantie juridisch luik 45 Besluit - opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 45 Optie 1. Geen onderscheid DV/OV - privaatrechtelijke rechtsvorm 45 Optie 2. Onderscheid DV-OV behouden 46 b. Voorbereidende fase 48 Formele bepalingen 48 Praktijkonderzoek - opmerkingen onderzoekers 48 4

7 c. Omschrijving doelstellingen - wijziging statuten 48 Formele bepalingen 48 Praktijkonderzoek 49 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers situering 50 d. Duur IGS-verband - verlenging - ontbinding 51 i. Duur en verlenging 51 Formele bepalingen 51 Praktijkonderzoek 51 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 51 Optie 1. Behoud bestaande situatie 52 Optie 2. Verlenging - nadien uitwerking 52 Optie 3. Verlenging - meteen uitwerking 53 ii. Rol evaluatierapport bij verlenging 53 Formele bepalingen 53 Praktijkonderzoek 53 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Structuur en werkin Organen binnen DV en OV 55 Formele bepalingen - situering door onderzoekers vanuit corporate governance 55 a. Algemene vergadering 56 Formele bepalingen 56 Praktijkonderzoek 57 i. Samenstelling en werking 57 ii. Aantal algemene vergaderingen 57 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 58 i. De algemene vergadering als orgaan samenstelling 58 ii. Aantal algemene vergaderingen 59 b. Raad van bestuur - directiecomité - deskundigen 60 i.rol raad van bestuur, directiecomité en deskundigen 60 Formele bepalingen 60 Praktijkonderzoek 60 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 62 ii. Rol oppositieraadsleden binnen raad van bestuur 64 Formele bepalingen 64 Praktijkonderzoek 64 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 65 5

8 iii. Rol deskundigen 65 Formele bepaling 65 Praktijkonderzoek 65 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 65 iv. Specifieke problemen: vergoedingen, cumuls en onverenigbaarheden 66 Vergoedingen 66 Formele bepalingen 66 Praktijkonderzoek 66 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 66 Cumuls en onverenigbaarheden 67 Formele bepalingen 67 Praktijkonderzoek 67 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 67 c. Adviescomités 67 Formele bepalingen 67 Praktijkonderzoek 68 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 68 d. Statuut personeel 68 Praktijkonderzoek 68 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Verhouding tot gemeenten 69 Situering vanuit praktijkonderzoek 69 a. Afgevaardigde algemene vergadering - bepaling mandaat 70 Formele bepalingen 70 Praktijkonderzoek 70 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 70 b. Inhoudelijke betrokkenheid gemeente 71 Formele bepalingen 71 Praktijkonderzoek 71 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 72 i. Voorstellen ter activering betrokkenheid gemeenten 72 ii. Jaarverslag situering Andere deelnemers - wetgeving Provincie/gewest 73 Formele bepalingen 73 Praktijkonderzoek 73 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 73 6

9 3.2. Privé 74 Praktijkonderzoek 74 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Wetgeving overheidsopdrachten - principe mededinging 74 VIII. Discussie: krachtlijn inzake versterking democratische controle Vaststellingen en problemen Basisstandpunt: democratische controle, gecombineerd met corporate governance Verhogen bedrijfseconomische slagkracht en stuurbaarheid (corporate governance) - raad van bestuur Verhogen democratische controle en betrokkenheid vanuit gemeenteraden 77 i. Algemene vergadering 77 ii. Ambtelijke betrokkenheid 80 iii. Statuut mandataris 80 IX. Discussie: krachtlijn inzake zuiverheid van IGS-verbanden Deelname private actoren in IGS-verbanden 81 Situering; formele bepalingen 81 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Deelname andere bestuurslagen 83 Optie 1. DIS behouden voor taken van gemeentelijk belang met uitbreiding via gemeentedecree 84 Optie 2. DIS behouden voor taken van gemeentelijk belang met afzonderlijk decreet IBS voor uitvoering taken van niet-gemeentelijk belang 86 Optie 3. DIS verruimen (naast vormen voor taken van gemeentelijk belang ook vormen voor taken van niet-gemeentelijk belang) 86 Optie 3A: DIS wordt decreet interbestuurlijke samenwerking met twee hoofdstukken 86 Optie 3B: DIS als decreet interbestuurlijke samenwerking met 6 rechtsvormen 87 Optie 4: Eén decreet interbestuurlijke samenwerking - voorstel VVP 87 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers 88 X. Discussie: krachtlijn inzake diversificatie - evoluties in regelgevend kader Afsluiten contracten gemeenten - detacheren personeel tussen gemeenten - shared service concept Uitzonderings- of sectorale decreten Bredere denkpistes met fundamentele gevolgen voor bestuurlijke organisatie 91 XI. Discussie: igs als kader- of als detaildecreet 93 XII. Samenvattende tabel 94 7

10 Bijlage 1: lijst respons bevraging, deelnemers cases en focusgroepen Respons bevraging Cases Focusgroepen 96 Bijlage 2: leden klankbordgroep 98 8

11 I. Achtergrond - eindrapporten - dankwoord In zijn "Beleidsnota Binnenlands bestuur " stelde de Minister bevoegd voor Binnenlands Bestuur, de heer Marino Keulen, een evaluatie van het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking (DIS) 1 in het vooruitzicht Met het oog op deze evaluatie werden in 2005 de interlokale, project-, dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen verzocht hun bevindingen inzake het decreet over te maken. Ook de Vlaamse Vereniging van Steden en Gemeenten (VVSG) werd uitgenodigd om bedenkingen terzake te formuleren. Dit heeft geresulteerd in tal van reacties vanuit de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden (IGS-verbanden). De VVSG vatte haar visie samen in een knelpuntennota. Daarnaast kreeg het SBOV de opdracht om een evaluatieonderzoek rond de intergemeentelijke samenwerking (IGS) te voeren. Dit onderzoeksproject behelsde twee luiken, die zijn opgenomen in afzonderlijke deelrapporten. Een eerste deelrapport bevat de juridische component van het onderzoek. Het betreft een analyse van de impact van de wetgeving overheidsopdrachten, het principe van voorafgaande mededinging en de regels inzake staatssteun op IGS en vormen van lokale verzelfstandiging. Een tweede deelrapport omvat het bestuurskundige luik van het onderzoek. Onderhavig rapport is hiervan de weergave. Het gaat om een studie van de concrete beleving van het DIS. Daarbij wordt nagegaan of en waarom de praktijk al dan niet beantwoordt aan de krachtlijnen en voorschriften van het decreet en welke concrete pijnpunten worden aangevoeld. Mede vanuit dit praktijkonderzoek worden beleidsaanbevelingen gedaan. Het zal de lezer niet ontgaan dat er interactie is tussen beide deelrapporten. Zo kunnen de juridische principes ook relevant zijn voor het bestuurskundige luik, in die zin dat zij bijvoorbeeld de mogelijkheden tot wijzigingen begrenzen. Omgekeerd kan het ook zijn dat waar het juridische antwoord neutraal is, bestuurskundige (praktijk)vaststellingen een voorkeur aanreiken. Deze interactie wordt in de rapporten bij herhaling geëxpliciteerd. Beide rapporten zijn dan ook werkelijk deelrapporten; zij maken deel uit van het globale evaluatieonderzoek en worden best samen gelezen. Dit onderzoek en vooral het bestuurskundige luik hield de medewerking in van tal van organisaties en personen. Zij werden betrokken bij het caseonderzoek, de focusgroepen en afzonderlijke interviews. Men kan hun namen terugvinden als bijlage bij het bestuurskundige deelrapport. De onderzoekers danken elk van hen voor hun bereidwillige en enthousiaste participatie en de hieraan bestede tijd. Onze dank ook aan de betrokken medewerkers van het Kabinet en het Agentschap voor Binnenlands Bestuur en de heer Regeringscommissaris Evert Van Walle voor de expertise. Bijzondere dank gaat tot slot ook uit naar de leden van de klankbordgroep van het project, die op de verschillende vergaderingen nuttige bedenkingen hebben geformuleerd (samenstelling eveneens als bijlage gehecht aan het rapport). 1 Decreet 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, B.S. 31 oktober

12 II. Methodologie, structuur en uitgangspunten bij aanbevelingen 1. Methodologie Het bestuurskundige onderzoek werd gevoerd door middel van de input op de hoger genoemde bevraging, en verder op basis van casestudy en focusgroepen. De cases dienden als een eerste verkenning van het veld; per rechtsvorm werd één case geselecteerd. Op die manier kon een meer diepgaand, verticaal zicht verkregen worden op de mogelijke werking van deze rechtsvormen. Het caseonderzoek werd gevoerd aan de hand van documenten, en interviews met betrokken politici, ambtenaren en personeel van het IGSverband. Het betrof gemiddeld vier interviews per case: de voorzitter van het IGS-verband, een lid van het leidinggevend personeel, een ander betrokken personeelslid of ambtenaar, alsook een in het IGS-verband vertegenwoordigd oppositieraadslid. Op die manier werden de verschillende invalshoeken bekomen. Daar betrokkenen vrijuit hun mening dienden te kunnen vertolken, werd hen gewaarborgd noch hun namen, noch de case nominatim aan te duiden. Enkel de sector wordt vermeld: voor de IV de sportsector, daar hier de meeste IV in actief zijn. Om diezelfde reden werd voor de PV de culturele sector geselecteerd. Voor de DV werd een streekontwikkelingsverband gekozen. Deze samenwerkingsverbanden hebben een ruime taakstelling en affiniteit met de ruimere context. De OV betrof de sector cultuur; dit om de mogelijkheden van deze vorm voor zogenaamd lichtere sectoren verder na te gaan. Naast het caseonderzoek werden ook 6 focusgroepen ingericht. 3 focusgroepen bestonden uit personeel van de IGS-verbanden zelf: - 1 voor de lichtere sectoren (IV en PV ); - 1 voor de DV; - 1 voor de OV. 3 focusgroepen waren samengesteld uit politici en ambtenaren, vanuit hun gemeente of provincie betrokken bij IGS en geclusterd naar zachte en harde sectoren. Met deze focusgroepen werd geen gehele representativiteit beoogd. Deze werkvorm liet wel toe een meer horizontale, gebieds- en sectorbrede blik te krijgen op IGS. De samenstelling der focusgroepen is in bijlage opgenomen, doch als één, algemene lijst en niet uitgesplitst. Daar ook hier vrije oordeelsvorming belangrijk was, wordt doorheen het rapport niet naar een bepaalde focusgroep verwezen. Om anonimiteit te waarborgen zal in de verdere tekst sprake zijn van het praktijkonderzoek, zonder concrete referentie naar een case of focusgroep. Wat onder de hoofding praktijkonderzoek voorkomt is dus een verzameling van standpunten, zoals geuit in respons op de bevraging, tijdens de cases en focusgroepen. De bijdrage van de onderzoekers onder die rubriek betreft enkel een structureren, zonder inhoudelijke wijzigingen. Het bleek daarbij ook niet mogelijk een andere uitsplitsing van de geuite standpunten door te voeren, bijvoorbeeld naargelang de categorie van respondenten (politici-gemeentelijke ambtenarenpersoneel IGS-verband). De verschillende standpunten doorkruisten immers de mogelijkheid van een dergelijke homogene opdeling; binnen elke groep was de meerderheid zich bewust van de noodzaak tot differentiatie en nuancering en had elkeen oog voor eventuele bijzonderheden. Waar nodig werden ook bijkomende gesprekken georganiseerd. 10

13 De aldus verkregen informatie werd gecombineerd met de input op de reeds aangehaalde bevraging. Dit geheel werd vervolgens nog verwerkt en tevens ter discussie voorgelegd op een klankbordgroep, samengesteld voor dit onderzoeksproject (deelnemerslijst als bijlage). 2. Structuur Hieronder worden eerst kort de context en de krachtlijnen van het DIS weergegeven (titel III), en naar de regelgeving in het Waalse Gewest, Nederland en Frankrijk verwezen (titel IV). Deze voorbeelden kunnen nuttig zijn om het Vlaamse decreet in een ruimer perspectief te zien en andere opties te illustreren. Verder worden kort de belangrijkste juridische principes weergegeven, die voor dit rapport relevant zijn (titel V). Voor de weergave en bespreking van het praktijkonderzoek, zoals vervat onder de titels VI en VII, wordt vervolgens in eerste instantie een structuur gehanteerd, die ook als leidraad diende bij de besprekingen in het kader van de cases en focusgroepen. De relevante thema's worden gegroepeerd in 3 rubrieken: i. de totstandkoming van het IGS-verband, waarbij in het bijzonder ook werd gepeild naar de verhouding tot de vroegere rechtsvormen en thema s als duur en verlenging van de samenwerking; ii. de werking, sturing en controle: -- de werking binnen het IGS-verband komt aan bod, i.e. rol van de voorziene organen, vraag naar een gebeurlijk meer feitelijke dynamiek, ; -- de verhouding tussen IGS-verband en de deelnemers (in het bijzonder de gemeenten) wordt belicht, i.e. informatiedoorstroming, rol gemeenteraden bij sturing en evaluatie, rol ambtenaren, ; iii. andere deelnemers en wetgeving, mogelijkheden tot participatie, Hierbij wordt de krachtlijn van zuivere samenwerking besproken, de door het decreet geboden participatiemogelijkheid in andere rechtspersonen, de verhouding van het decreet tot sectorale initiatieven en de invloed van de wetgeving overheidsopdrachten. Daar reeds een decretaal kader voorhanden is wordt voor de bespreking van het praktijkonderzoek aangehaakt bij de daarin opgenomen rechtsvormen en wordt uitgegaan van het onderscheid zachte-harde sectoren. Zoals zal blijken werd deze link met de bestaande rechtsvormen niet normatief opgevat, in die zin dat bedenkingen die de rechtsvorm zelf in vraag stellen uiteraard ook worden weergegeven. Deze analyse onder de titels VI en VII bevat meer punctuele aanbevelingen per rechtsvorm. Nadien worden de gedane vaststellingen hernomen per krachtlijn. Bijgevolg zal men daar drie rubrieken terugvinden (democratisering, zuivere samenwerking, diversificatie, resp. titels VIII, IX en X), waarin telkens een samenvatting en bredere duiding wordt gegeven van de bevindingen uit de bespreking per rechtsvorm en de aanbevelingen van de onderzoekers worden weergegeven. Deze verdere structuur wordt om 2 redenen gehanteerd: 11

14 - zij laat toe terug te koppelen naar de krachtlijnen van het DIS en de verschillende vaststellingen hierrond op meer duidelijke wijze te groeperen; - de uitsplitsing naar krachtlijnen biedt de mogelijkheid een aantal discussies breder te kaderen, waar dit bij de meer punctuele analyse minder aan bod kwam, hetzij omdat we de daar gehanteerde structuur duidelijk wilden houden, hetzij omdat het punten betreft die relevant zijn voor alle rechtsvormen, of nog, omdat het om ruimere opties gaat die een punctuele bespreking overstijgen. Dit geldt in het bijzonder voor de krachtlijn van zuivere samenwerking en differentiatie. Hier zal men dan ook aanbevelingen terugvinden die nog niet werden geformuleerd bij de punctuele analyse. Daarna wordt ter algemene afronding de globale positie inzake kaderdecreet/detaildecreet geschetst (titel XI). Tot slot wordt een samenvattende tabel opgenomen met weergave van de diverse aanbevelingen (titel XII). 3. Uitgangspunten - Zoals gesteld worden de meningen geuit uit in respons op de bevraging, cases en focusgroepen niet uitgesplitst per bron, zulks teneinde de anonimiteit op verschillende niveau s te waarborgen. Ook een andere opdeling werd niet gehanteerd (bv. naar categorie respondenten), omdat de antwoorden daarvoor veelal te zeer uiteenliepen en te genuanceerd waren. Hieronder wordt echter steeds een eerlijke weergave teruggevonden van de diverse standpunten. Daarbij is steeds duidelijk wat de formele bepaling is uit het huidige DIS, wat de vertolkte opinies zijn en wat conclusies, opmerkingen en aanbevelingen van de onderzoekers uitmaken. - Wat over een en hetzelfde punt werd gezegdloopt dus vaak uiteen. De aanbevelingen zijn dikwijls geënt op het praktijkonderzoek, maar niet steeds; soms houden zij zelfs een nieuw idee van de onderzoekers in. De redeneerwijze en afweging die naar de aanbeveling leiden worden dan duidelijk geschetst. Hetgeen onder de hoofding opmerkingen en aanbevelingen van de onderzoekers wordt gevonden staat derhalve meestal niet los van het praktijkonderzoek, doch vormt er ook geen letterlijke gevolgtrekking van. Er wordt daarin wel rekening gehouden met de verkregen opmerkingen en de daaraan onderliggende ideeën; is zulks niet het geval, dan worden daartoe duidelijk de redenen aangemerkt. - Daar het in de eerste plaats de bedoeling was intergemeentelijke samenwerking te evalueren, staat in het praktijkonderzoek vooral deze bestuurslaag centraal. Gezien de betrokkenheid der provincies worden bij de terugkoppeling wel een aantal vastgestelde bijzonderheden opgenomen. Daar met IGS ook onvermijdelijk bredere thema s inzake interbestuurlijke samenwerking op de voorgrond treden, worden deze bij de behandeling der krachtlijnen belicht. - Bij de aanbevelingen wordt ervan uitgegaan dat niet alles een wetgevend kader behoeft en kan de voorkeur gegeven worden aan de totstandkoming van een richtlijn voor goede praktijk en best practices. Dit ligt ook in de lijn van de opmerkingen van respondenten, die niet voor alles een wetgevend kader wilden. Dergelijke richtlijn voor goede praktijk heeft op zich geen bindend karakter. Het gaat om een leidraad voor de IGS-verbanden; toepassing van de erin vervatte principes kan een meerwaarde betekenen voor hun werking. 12

15 Het DIS is op zich echter al een vrij gedetailleerd corpus van regels, zodat bijkomende bepalingen op het eerste zicht soms ook in dit decreet dienen opgenomen te worden. Dit geldt enkel indien men het DIS in de huidige vorm wenst te bewaren. Dit wordt niet per se als uitgangspunt vooropgesteld. De ruimere discussie zal worden aangegeven, bijvoorbeeld of het DIS naar een kaderdecreet dient te evolueren. Voor- en nadelen worden gesitueerd, rekening houdend met bestuurskundige uitgangsprincipes. Bovendien zal daarbij ook het juridisch luik relevantie vertonen. - Bij de aanbevelingen wordt inderdaad ook rekening gehouden met het juridisch kader, zoals dit thans in de Europese wetgeving en rechtspraak een articulatie kent. Het gaat in het bijzonder om de materie overheidsopdrachten en de principes van transparantie en voorafgaande mededinging, zoals door het Hof van Justitie afgeleid uit het EG-Verdrag. Uit het juridisch rapport is echter gebleken dat niet alles hieromtrent thans reeds duidelijk is. Waar gepast werd deze onduidelijkheid aangestipt, en werd de interpretatiemarge geschetst. Dit resulteerde in verschillende juridische opties, al naargelang de lezing die werd gehuldigd. Waar juridisch verschillende mogelijkheden bestaan, kan het in onderhavig rapport voorkomen dat de slotsom volgens de onderzoekers niettemin overtuigend in één richting wijst: in dat geval zijn ook bestuurskundige krachtlijnen bepalend geweest in de redenering. - Verder wordt ook aandacht besteed aan de coherentie met de regelgeving die voor het lokale bestuursniveau is tot stand gekomen na het DIS, in het bijzonder het Gemeentedecreet. Er wordt zoveel mogelijk naar consistentie met de daarin vervatte beleids- en beheerscycli gestreefd. Op het einde van het rapport wordt onder de krachtlijn democratische controle een tabel opgenomen die de gelijkenissen op overzichtelijke wijze weergeeft. - Het DIS wordt door de onderzoekers ook zoveel mogelijk opgevat als een koepeldecreet. Daartoe wordt naar de redenen gekeken die sectorale uitzonderingen motiveren (bv. het in voorbereiding zijnde uitzonderingsdecreet op toeristische samenwerkingsverbanden) en worden wijzigingen voorgesteld die integratie in het DIS toelaten. Dit dient er voor te zorgen dat ook in de toekomst het DIS het leidend regelgevend kader blijft om de intergemeentelijke verbanden te regelen, en dat sectorale uitzonderingsdecreten minder of zelfs niet nodig zijn. Zulks moet ook een proliferatie van samenwerkingsverbanden tegengaan en de transparantie van het intergemeentelijke veld behouden of versterken. De aanbevelingen die hieruit voortvloeien zijn vooral uitgewerkt onder de krachtlijnen van zuiverheid en diversificatie. 13

16 III. Decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking - krachtlijnen Het Vlaams Gewest verkreeg de bevoegdheid tot regeling van de intergemeentelijke samenwerking krachtens het Sint-Michielsakkoord, en de daaruit voortvloeiende grondwetsherziening van 5 mei 1993 en de Bijzondere Wet van 16 juli In het hoger aangehaald citaat is sprake van de principes van het decreet. Deze principes werden mede geïnspireerd door een advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie (CBO). 2 Ook in het pact dat de Vlaamse Regering op 23 maart 1999 sloot met de gemeenten, komen zij reeds deels naar voren. Hierin is sprake van een versterking van de band tussen de gemeenten en de intercommunales en een streven naar zachte juridische samenwerkingsvormen, naast zwaardere formules. Deze krachtlijnen die de decreetgever aan het DIS ten grondslag wenste te leggen zijn: diversificatie, democratisering en keuze voor zuivere samenwerking. i. De diversificatie van de samenwerkingsvormen hield in dat de gemeenten voortaan vier samenwerkingsvormen worden aangeboden 3 : - de interlokale vereniging (IV): een samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid dat zonder beheersoverdracht een welbepaald project van gemeentelijk belang verwezenlijkt. Hierbij werd gedacht aan een heel concreet, in omvang wellicht beperkt project. Het gaat om overeenkomsten met een duurzaam karakter, bijvoorbeeld voor de levering van een goed of dienst, of de uitvoering van een werk. Verder werd deze vereniging ook bedoeld om de constructie van de zgn. centrumgemeente vorm te geven, waarbij van door grotere gemeenten gedane belangrijke investeringen eveneens gebruik wordt gemaakt door omliggende, kleinere gemeenten. - de projectvereniging (PV): een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht dat tot doel heeft een duidelijk omschreven project te plannen, uit te voeren en te controleren. Voor deze vorm werd gedacht aan kleinschalige projecten, die een beperkt aantal gemeenten aanbelangen en eventueel slechts een korte tijdsspanne omvatten. Gelet op deze kleinschaligheid wilde men voor de PV een soepeler werking instellen dan voor de hierna vermelde vormen. - de dienstverlenende vereniging (DV): een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht dat tot doel heeft een duidelijk omschreven ondersteunende dienst te verlenen aan de deelnemende gemeenten, eventueel voor verschillende beleidsdomeinen. - de opdrachthoudende vereniging (OV): een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid en met beheersoverdracht waaraan de deelnemende gemeenten de uitvoering van een of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot een of meer functioneel samenhangende beleidsdomeinen toevertrouwen. 2 F. DE RYNCK et al., De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen - Advies van de Commissie Bestuurlijke Organisatie, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1997, 220 p. Deze Commissie stelde o.m.: de huidige intercommunale formule legt redelijk zware verplichtingen op inzake de organisatie en is een bestuursstructuur die voor bepaalde doelen te omstandig, te uitgebreid, te permanent en te langdurig is (Ibid., 113). Er werden naast de meer zware vormen, ook lichtere vormen aanbevolen. De vier rechtsvormen in het DIS zijn mede hierop gebaseerd. 3 Zie hieromtrent Memorie van Toelichting bij het DIS, art. 6 e.v. 14

17 Waar onder de vroegere wetgeving de naamloze vennootschap, de coöperatieve vennootschap of de vereniging zonder winstoogmerk als rechtsvorm gold 4, werd in het DIS derhalve voor vier nieuwe rechtsvormen geopteerd, die elk een eigen regeling omvatten en waarbij het vennootschapsrecht slechts suppletief van toepassing is. ii. Met de krachtlijn van democratisering werd vooral een herwaardering van de gemeenteraad beoogd. Wanneer dit wordt afgetoetst aan de vroegere wetgeving, krijgt zulks concrete vertolking in het DIS in ondermeer de volgende bepalingen: - de gemeenteraad is expliciet bevoegd voor een aantal beslissingen, zodat een delegatie naar het college van burgemeester en schepenen (CBS) niet meer mogelijk is; - er worden minimaal twee algemene vergaderingen gehouden binnen de DV en OV; - voor elke algemene vergadering dient een afgevaardigde te worden gekozen door de gemeenteraad, waarbij het mandaat dient te worden bepaald; - gemeenteraden moeten hun instemming betuigen met elke statutenwijziging; - de leden van de raad van bestuur moeten tweemaal per jaar verslag uitbrengen in de gemeenteraad. Daarnaast behelsde deze democratisering ook de introductie van een aantal elementen van bestuurlijke vernieuwing als een sperperiode in het jaar van gemeenteraadsverkiezingen, een cumulatiebeperking, uitbreiding van de onverenigbaarheden. iii. De optie voor zuivere samenwerking houdt de uitsluiting van privaat kapitaal in de IGSverbanden met rechtspersoonlijkheid in, alsook de beperking van deelname van de provincies tot maximaal 20%. 5 4 Zie Wet 22 december Voor de overgangsmaatregelen: zie art. 80 DIS. 15

18 IV. IGS tegenover soortgelijke regelingen: Waals Gewest - Nederland - Frankrijk 1. Waals Gewest In het Waals Gewest werd reeds vroeger gebruik gemaakt van de verworven bevoegdheid tot organieke regeling van de intergemeentelijke samenwerking, met name bij decreet van 5 december 1996, zoals laatst gewijzigd bij decreet van 9 maart De normering van IGS ligt er vervat in boek V van de Code de la démocratie locale, getiteld: "De la coopération entre communes". Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de overeenkomsten tussen gemeenten (IV in Vlaanderen), de projectverenigingen en de intercommunales. Als een aantal hoofdverschillen ten aanzien van het Vlaamse decreet kunnen worden vermeld: i. Het Waalse decreet laat privaatrechtelijke participatie in IGS-verbanden toe. Daarnaast kunnen ook alle publiekrechtelijke rechtspersonen deelnemen, de provincies, en het Waalse Gewest. De participatie van deze andere rechtspersonen dan gemeenten mag in beginsel maximaal 49% bedragen; een uitzondering is evenwel bepaald voor de provincies en het Gewest, die een hogere deelname en overeenkomstig stemmenaantal kunnen aanhouden. 6 ii. De intercommunales nemen de rechtsvorm aan van een NV, CVBA of VZW. Hun duur bedraagt maximaal 30 jaar, waarbij uittreding mogelijk is onder bepaalde voorwaarden. 7 iii. De bestuursorganen worden volgens een stelsel van evenredigheid samengesteld. Het aantal leden der bestuursorganen wordt eveneens beperkt. Zo heeft elke gemeente in de algemene vergadering van een intercommunale 5 vertegenwoordigers; de raad van bestuur bestaat uit maximaal 30 leden. Op die manier wordt gezien dat het Waalse decreet enerzijds nog meer op de principes van de vroegere intercommunalewetgeving is gemodelleerd, maar dat anderzijds toch een aantal wijzigingen zijn aangebracht. Eventuele nuttige bepalingen die inspirerend kunnen werken worden doorheen de verdere voltekst aangehaald. 2. Nederland De eerste regeling van IGS dateert in Nederland van In 1931 volgde een belangrijke wijziging: waar voorheen een ruim beroep op privaatrechtelijke rechtspersonen mogelijk was, zou thans een publiekrechtelijke regeling de boventoon voeren. Bovendien konden gemeenten vanaf dan tot samenwerking worden gedwongen. Na de Tweede Wereldoorlog ontstond discussie omtrent deze rechtsvormen, waarbij ook voorstellen werden gedaan om nieuwe bestuursvormen te creëren. Uiteindelijk werd hiervan afgezien; in 1950 werd wel een meer extensieve regeling aangenomen: de wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). 8 In deze wet wordt een onderscheid gemaakt tussen vrijwillige en gedwongen samenwerking. De samenwerking kan tussen gemeenten onderling, maar ook provincies en de centrale 6 Zie artt. L1512-4, , e.v. 7 Zie artt. L e.v. 8 Wet 20 december 1984 houdende nieuwe bepalingen met betrekking tot gemeenschappelijke regelingen. 16

19 overheid, alsook andere rechtspersonen kunnen deelnemen. Na vele debatten omtrent gebrek aan democratische controle en transparantie werd deze wet in 1984 gewijzigd: de vorming van een zelfstandige bestuurslaag, tussen gemeenten en provincies werd daarbij tegengegaan. Om de IGS transparanter te maken werden ook geografische gebieden afgebakend, waarbinnen de samenwerking diende te gebeuren. Verder werd de rol van de provincies versterkt. 9 De verplichtingen tot samenwerking werden naderhand meer begrensd en omschreven. Een laatste belangrijke wijziging van de Wgr in 2004 hield de instelling van plusregio's in, voor samenwerking rond stedelijke gebieden. Deze Nederlandse wetgeving omvat duidelijk een meer algemeen kader dan bijvoorbeeld het Vlaamse decreet; invulling van concrete bepalingen inzake bestuur wordt aan de lokale overheden overgelaten. Deze algemene benadering geeft in de praktijk ook aanleiding tot problemen. In het bijzonder ook vanuit het oogpunt van democratische legitimatie en controle vanuit de deelnemende besturen. In 2004 werd hieromtrent door de Minister aan de Tweede Kamer een studie overgemaakt Frankrijk Waar in Nederland één enkele wet richtinggevend is, en enkel vrij algemene principes worden gesteld, vertoont het intercommunale landschap in Frankrijk een meer verscheiden structuur. Dit ligt mede aan het zeer hoge aantal Franse gemeenten, waar samenwerking veelal een noodzaak is. Zo kunnen worden vermeld 11 : - le syndicat de communes: een samenwerkingsverband dat een of meerdere diensten kan waarnemen ten behoeve van de gemeenten. Het gaat om een bevoegdheidsoverdracht, zodat de gemeenten zelf niet meer kunnen optreden, bijvoorbeeld inzake afval. Naast de gemeenten kunnen ook de departementen of andere publieke instellingen participeren; dan spreekt men van een syndicat mixte. Er is één bestuursorgaan: het comité, bestaande uit 2 vertegenwoordigers per gemeente. - la communauté urbaine: deze vorm werd in het leven geroepen om tegemoet te komen aan de specifieke problemen en samenwerkingsnoden van grote steden en omliggende gemeenten (agglomeraties). Het bestuur wordt uitgeoefend door een conseil de communauté, die ook een bureau kan verkiezen In bepaalde gevallen kan samenwerking verplicht worden. Dit samenwerkingsverband kan ook zelf belastingen heffen. In 1992 werden hieraan een aantal samenwerkingsvormen toegevoegd: - la communauté de communes: deze rechtsvorm werd in hoofdzaak gecreëerd voor samenwerking tussen landelijke gemeenten en is van rechtswege bevoegd voor de inrichting van het gebied en de economische ontwikkeling. Zij beschikt eveneens over eigen fiscale 9 Voor een korte historische duiding: zie L. ZWAAN, "Intergemeentelijke samenwerking in nieuw perspectief",, alsook via Wat betreft het interbestuurlijke werd in 2004 ook een Code interbestuurlijke verhoudingen afgesloten: zie eveneens via aangehaalde site. 11 Voor een bevattelijk overzicht: Zie o.m. J. RIVERO, Droit administratif, Parijs, Dalloz, 2006, 190 e.v. 17

20 inkomsten. Het bestuur wordt uitgeoefend door een conseil de communauté, samengesteld door de gemeenteraden. - la communauté d'agglomération: vooral bedoeld voor samenwerking in stedelijke gebieden, waarbij gemeenschappelijk bevoegdheden voor ondermeer ruimtelijke en economische ontwikkeling worden waargenomen. Het bestuur wordt uitgeoefend door een raad, samengesteld op dezelfde wijze als deze van de communauté de communes. Naast de regels eigen aan ieder van deze rechtsvormen, zijn ook een aantal meer generieke bepalingen voorzien. Waar nuttig wordt hierbij stilgestaan. Nederland heeft dus een meer kaderstellende regeling; in Frankrijk is IGS duidelijk het voorwerp van een meer gedetailleerde wetgeving. Daarbij zijn elementen aanwezig die dichter staan bij IGS als afzonderlijke bestuurslaag: wettelijke bepaling van omschreven bevoegdheden, eigen fiscale inkomsten,... 18

21 V. Invloed wetgeving overheidsopdrachten en principe voorafgaande mededinging De hieronder vermelde principes zijn in hun volledigheid uitgewerkt in het juridische rapport. Hieronder betreft het een samenvatting van een aantal punten die ook belang vertonen voor het bestuurskundig luik. Bij de omschrijving van het toepassingsgebied van de wetgeving overheidsopdrachten acht het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen de publiek- of privaatrechtelijke aard van een rechtspersoon niet bepalend. Ook motieven van algemeen belang doorkruisen het bereik niet. Door deze Europese stellingname verscherpte het toezicht op naleving van deze wetgeving. Daar ook uit het EG-verdrag een verplichting tot voorafgaande medededinging werd afgeleid voor situaties die niet onder de wetgeving overheidsopdrachten vallen (bv. beneden de drempelbedragen), werd de focus verplaatst naar de uitzonderingen hierop. Uitzonderingen dus op de toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten en het principe van voorafgaande mededinging in de relatie tussen gemeente en IGS-verband. Vooral drie uitzonderingen op richtlijnen en EG-Verdrag zijn van belang: 1. bevoegdheidsoverdracht 2. exclusiviteit 3. in-house exceptie 1. Bevoegdheidsoverdracht Het moet gaan om de toekenning van een daadwerkelijke beslissingsbevoegdheid, waarbij zelfstandige besluitvorming mogelijk is. 12 Ook de Commissie betrekt dit steeds meer in haar recente beslissingspraktijk en ziet hierin een toegelaten interne bestuurlijke reorganisatie; hier stellen zich dus geen problemen meer. Dit stemt overeen met de eerdere rechtspraak van de Belgische Raad van State. Indien de invulling van bevoegdheidsoverdracht beantwoordt aan deze term, dan wordt de relatie gemeente-opdrachthoudende vereniging dus niet geviseerd door genoemde verplichting Exclusiviteit De richtlijnen voorzien een uitzondering op naleving wanneer de dienstverlening geschiedt in het kader van exclusiviteit. De draagwijdte is nog enigszins onduidelijk; kan dergelijke exclusiviteit bv. via statuten worden toegekend. Deze exclusiviteit dient verenigbaar te zijn met het EG-Verdrag. Wat hiermee wordt bedoeld is ook nog onduidelijk. Er zijn auteurs die voorhouden dat dit een toetsing via art. 86, 2 EG- Verdrag impliceert. Dat zou betekenen dat het moet gaan om diensten van algemeen economisch belang, waarbij de waarneming hiervan een naleving van de verdragsregels onmogelijk maakt/sterk bemoeilijkt. Daarbij is een meer globale afweging mogelijk, waarbij 12 H.v.J. 20 oktober 2005, nr. C-264/03 (Commissie/Frankrijk), ptn en 65. Zie ook juridisch rapport: p. 60 e.v. 13 Zie voor een nuancering: juridisch rapport. 19

22 bv. ook geen voorafgaande mededinging vereist zou zijn voor economisch rendabelere taken die samen in één rechtspersoon worden waargenomen met economisch onrendabele, omdat er op die manier een compensatie mogelijk is. De toegekende exclusiviteit zou met andere woorden wel ook voorwerp zijn van een evenredigheidstoets. Deze uitzondering biedt mogelijkheden bij de dienstverlenende vereniging In-house exceptie Een jurisprudentiële uitzondering, die werd ontwikkeld om een al te extensieve toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten/verdrag te temperen. Twee voorwaarden: i. Toezicht als op eigen diensten De invulling hiervan staat nog niet geheel vast in de rechtspraak. Duidelijk is dat het toezicht niet verenigd kan zijn bij aanwezigheid van privaat kapitaal, hoe miniem deze deelname ook is. 15 Gaat het om 100% overheid dan bleek uit het juridisch rapport dat twee interpretaties worden gehuldigd. 16 In een eerste interpretatie, die steunt op tal van arresten, wordt een globale beoordeling toegepast, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante wetsbepalingen en omstandigheden. Het moet gaan om een doorslaggevende invloed, zowel op de strategische doelstellingen als op de belangrijke beslissingen. Zo werd in een concrete zaak de gezamenlijke aanwezigheid van de volgende criteria door het Hof problematisch geacht: - de omzetting van de onderneming in een naamloze vennootschap (dus kritisch tav privaatrechtelijke rechtsvorm zonder bijkomende waarborgen, omdat toezichtsmechanismen voor de gemeenten daar vaak onrechtstreeks/onvoldoende zijn); - de aanzienlijke verruiming van het maatschappelijk doel (dus liever duidelijk omschreven bevoegdheden); - de verplichte openstelling voor privaat kapitaal; - de territoriale uitbreiding der activiteiten; - de aanzienlijke bevoegdheden van de raad van bestuur, waarvan het beheer door de gemeente nauwelijks werd gecontroleerd (dus belang controle- en toezichtsmechanismen ). 17 Het ging te dezen volgens het Hof om een marktgerichte onderneming, waarbij voornoemde criteria een toezicht als op eigen diensten uitsloten Cf. infra; ook omtrent de mogelijkheid van decretale verankering van de exclusiviteit. 15 H.v.J. 11 januari 2005, nr. 26/03 (Stadt Halle, RPL Recyclingpark Lochau/Arbeitsgemeinschaft Thermische Restabfall- und Energieverwertungsanlage TREA Leuna). 16 Zie juridisch rapport, 95 e.v. 17 Ook in een later arrest werden door het Hof bijvoorbeeld de ruime bevoegdheden van de raad van bestuur, zonder bijzondere controle of stemrecht van de gemeenten, waarbij enkel het vennootschapsrechtelijk kader werd gehanteerd, problematisch geacht ten aanzien van de aanwezigheid van bedoeld toezicht als op eigen diensten (zie H.v.J. 11 mei 2006, nr. C-340/04 (Carbotermo en Consorzio Alisei/Comune di Busto Arsizio en AGESP). 20

23 Wanneer meerdere overheden participeren, mag hun toezicht wel worden opgeteld. 19 Het is echter nog steeds niet duidelijk wat hierbij de ondergrens is, i.e. wat als minimumdeelname geldt voor één deelnemer. 20 Op grond van een recent arrest wordt ook een andere interpretatie van de vereniging van dit toezicht voorgehouden. Daarbij zouden vooral volgende criteria bepalend zijn: het verplicht karakter van de taakstelling waardoor de organisatie als louter instrument van de overheid te beschouwen is, de reglementaire vaststelling van de tarieven, 21 Volgens een recente conclusie van advocaat-generaal TRSTENJAK zou het zwaartepunt meer algemeen in de richting van een beantwoording aan het vereiste toezicht verschuiven, en dus naar een sterkere klemtoon op de bestuurlijke organisatievrijheid. 22 Het Hof heeft in deze nog geen arrest gewezen. ii. Merendeel der activiteiten ten behoeve van de deelnemers Zowel kwalitatief als kwantitatief moet het merendeel van de werkelijk uitgeoefende activiteiten voor de deelnemers worden verricht. Activiteiten ten behoeven van derden mogen slechts van marginale aard zijn. 23 iii. Belang Aan de in-house exceptie wordt thans een groot belang gehecht. Indien men buiten het bereik van de wetgeving overheidsopdrachten/mededinging wil blijven dan begrenzen genoemde indicatoren enigszins de mogelijke hervormingen binnen het decreet, zonder dat evenwel steeds duidelijk is in welke mate; dit hangt ook af van welke interpretatie wordt gegeven aan de rechtspraak. Daar wordt ook verder doorheen de voltekst bij stilgestaan. 18 H.v.J. 13 oktober 2005, nr. C-458/03 (Parking Brixen/Gemeinde Brixen en Stadtwerke Brixen). 19 H.v.J. 11 mei 2006, nr. C-340/04 (Carbotermo en Consorzio Alisei/Comune di Busto Arsizio en AGESP). 20 Zie ook juridisch rapport, pp. 81 e.v. 21 Hieromtrent: juridisch rapport, 98 e.v. 22 Zie concl. adv.-gen. TRSTENJAK inzake Coditel Brabant, nr. C-324/ Zie bv. H.v.J. 11 mei 2006, nr. C-340/04 (Carbotermo en Consorzio Alisei/Comune di Busto Arsizio en AGESP); juridisch rapport, pp

24 VI. Zachte sectoren - de IV en PV Zoals hoger gesteld wordt thans stilgestaan bij een meer punctuele bespreking van de IV en PV, met de bevindingen vanuit de bevraging, cases en focusgroepen als leidraad. Daarbij wordt besproken: 1. de totstandkoming (gezamenlijk voor IV en PV); 2. de structuur en werking, afzonderlijk voor de IV (2.1.) en de PV (2.2.); 3.de participatie van andere actoren en de relevantie van andere wetgeving. Telkens worden eerst de formele bepalingen uit het DIS aangehaald, vervolgens de empirische input en dan de aanbevelingen. Daar deze rechtsvormen minder gedetailleerd zijn gevat in het DIS en daar zij vooral gehanteerd worden om lichtere samenwerking vorm te geven, zal de bespreking omtrent bepaalde punten ook afwijken of minder gedetailleerd zijn dan deze bij de DV en OV. Een aantal punten die nog sterker naar voren werden gebracht bij de DV en OV, zoals bijvoorbeeld met betrekking tot het statuut van het personeel, zullen bij die rechtsvormen opnieuw of uitgebreider worden belicht. Zoals hoger gezegd, worden de verschillende problemen en aanbevelingen naderhand rond de krachtlijnen geclusterd. Een aantal zaken die ook ten aanzien van de DV en OV werden aangehaald, zoals de deelname van privaatrechtelijke rechtspersonen en provincie, worden bij de globale bespreking van deze krachtlijnen meer extensief behandeld, daar zij fundamentele opties van het DIS raken. 22

25 1. Totstandkoming - duur - verlenging 1.1. Keuze tussen IV en PV Praktijkonderzoek De "lichte" vormen van samenwerking zijn nieuw ten aanzien van de vroegere wetgeving. De mogelijkheid tot gebruik hiervan werd doorheen de gesprekken overwegend positief beoordeeld. De IV houdt als samenwerkingsverband zonder rechtspersoonlijkheid weinig verplichtingen in. Vanuit de sportsector werd bijvoorbeeld aangegeven dat hierin een nuttige structuur werd gevonden om de activiteiten mee waar te nemen, daar de administratieve verplichtingen ook beperkt zijn. Met een minimum aan verplichtingen wordt toch een rechtszekere vorm bekomen. Niettemin houdt ook de IV een zekere formalisering in, die door andere gemeenten toch als te zwaar werd ervaren. Hun samenwerking neemt dan ook nog steeds enkel een feitelijke vorm aan. Dat de IV een makkelijke vorm van samenwerking uitmaakt werd ook door anderen bevestigd. Daarbij werd eenzelfde kanttekening gemaakt: vroeger bestond nog meer vrijheid, daar deze lichte samenwerking geheel niet geregeld was. Door sommigen wordt ook deze lichte regeling als te zwaar ervaren. Op die manier wordt een paradox geschetst: is er niets geregeld, dan ontstaat een aanvoelen van rechtsonzekerheid; wordt wel een regelgevend kader geboden, dan wordt dit al snel te stringent geacht. In de keuze tussen IV en PV wordt vaak aangehaald dat de PV de lichtst mogelijke structuur is waarbij toch eigen personeel kan worden tewerkgesteld. Het voordeel van de rechtspersoonlijkheid wordt genoten, terwijl toch een relatief lichte structuur wordt geboden. De totstandkoming kan ook ingegeven zijn door andere regelgeving, die een kruisverwijzing inhoudt naar het DIS (bv. decreet lokaal cultuurbeleid), omwille van het bekomen van subsidies, Dit kan bestaande verenigingen ertoe aanzetten een rechtsvorm van het DIS aan te nemen. Andere regelgeving kan dus als katalysator werken, net als reeds bestaande contacten in ruimere verbanden (bv. Streekplatform). Het komt ook voor dat deze nieuwe vormen minder enthousiast werden onthaald. Er wordt dan niet goed ingezien waarom de vroegere werking binnen een intergemeentelijke VZW dient te worden geconformeerd aan het DIS. Bij een aantal verenigingen leidt dit er zelfs toe dat ervoor werd geopteerd de VZW te laten bestaan. Naast deze VZW wordt dan soms louter formeel een IV of PV gecreëerd; de feitelijke werking blijft echter bij de VZW liggen. Een meer algemeen probleem betreft de onbekendheid van de rechtsvormen uit het DIS, bijvoorbeeld bij de Rechtbank van Koophandel, sociaal secretariaat, Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De nieuwe rechtsvormen IV en PV worden relatief enthousiast onthaald. Worden zij in het licht gezien van de feitelijke samenwerking hebben zij voor velen als voordeel dat nu een bijkomende differentiatie mogelijk is die toch een rechtszeker kader biedt. Indien immers totaal geen regeling aanwezig is, heerst onzekerheid bij betrokkenen. 23

26 Worden zij echter beschouwd ten aanzien van het beroep dat vroeger mogelijk was op de VZW vorm, dan zijn bepaalde stemmen kritischer. i. De nieuwe rechtsvormen bieden weliswaar meer democratische controle (cf. ook infra), maar tegelijk houden zij volgens betrokkenen een afname van flexibiliteit in. De VZW werd als een meer soepele vorm gezien. Het lijkt de onderzoekers om volgende redenen echter niet wenselijk deze VZW vorm opnieuw mogelijk te maken voor intergemeentelijke samenwerking die het gemeentelijk belang betreft: - krachtlijn democratisering: bij de VZW is de controle van meer indirecte aard dan bij de PV. Bij deze lichte vormen is echter net een sterke band met de gemeenten gewenst (cf. ook infra, bij werking). Hiervoor kunnen binnen een decreet ten aanzien van de VZW wel de nodige garanties worden ingebouwd, maar daarmee wordt dan net geraakt aan de redenen die betrokkenen voor de VZW doen pleiten. - juridisch luik: een louter beroep op een privaatrechtelijke rechtsvorm wordt door het Hof kritischer onderzocht. Indien er geen bijkomende garanties inzake toezicht en controle voor de deelnemers zijn, kan dit het Hof ertoe brengen te stellen dat de wetgeving overheidsopdrachten dient te worden nageleefd. ii. De VZW werd door betrokkenen bijvoorbeeld ook omwille van de mogelijkheid tot privaatrechtelijke deelname positief beoordeeld. Hier kan een ander standpunt verdedigd worden, mits naleving van de wetgeving overheidsopdrachten/principe voorafgaande mededinging (cf. infra, titel IX-Krachtlijn zuivere samenwerking). De onderzoekers staan binnen het DIS een vijfde vorm voor, die privaatrechtelijk van aard is, waarbij dergelijke privaatrechtelijke deelname mogelijk is. De onderzoekers zien dus geen redenen om de rechtsvormen IV en PV in vraag te stellen. De meeste geuite bedenkingen betreffen de werking. Dit wordt hieronder verder uitgewerkt. Teneinde de rechtsvormen van het DIS meer bekendheid te geven wordt aanbevolen de diensten die worden geconsulteerd bij oprichting en werking, omtrent hun bestaan en kernbepalingen bevattelijk kennis te geven. Noot van de onderzoekers: IV als vorm voor dienstverlening vanuit centrumgemeenten? De Memorie van toelichting vermeldt de IV als mogelijkheid om de dienstverlening vanuit een centrumgemeente aan omliggende gemeenten vorm te geven. Het is niet meteen duidelijk of de IV hiervoor veel wordt gehanteerd. Uit de beschikbare inventaris van IV blijkt dit alleszins niet. Zij opgemerkt dat de IV misschien ook niet het meest geschikte instrument is hiervoor, daar zulks naleving van de wetgeving overheidsopdrachten kan vereisen. 24 Functioneel worden immers vaak diensten verstrekt door één gemeente aan een andere. Terzake zijn mogelijk andere vormen denkbaar. Dit komt verder doorheen de voltekst aan bod, in het bijzonder bij de krachtlijn differentiatie (cf.infra,titel X-Krachtlijn diversificatie). 24 Zie meer uitgebreid: juridisch rapport, 45 e.v. 24

27 1.2. Duur PV Formele bepalingen Art. 13 DIS: De projectvereniging wordt opgericht voor een periode van ten hoogste zes jaar ingevolge daartoe strekkende gemeenteraadsbeslissingen die genomen worden binnen een tijdsbestek van twee maanden. Tijdens de bij de oprichting van een projectvereniging vastgestelde duur, is geen uittreding mogelijk. De projectvereniging kan opeenvolgende keren verlengd worden voor een termijn die telkens niet langer mag zijn dan zes jaar, ingevolge de voor het verstrijken van de termijn door de deelnemende gemeenten genomen beslissingen ten gunste van de verlenging. Bij gebrek aan instemming van alle betrokken gemeenten of bij het uitblijven van een of meer beslissingen, wordt de projectvereniging ontbonden. De statuten bepalen de wijze van vereffening [ ]. Praktijkonderzoek Meestal wordt de projectvereniging opgericht voor de maximale duur van 6 jaar. Door een aantal PV wordt opgemerkt dat deze duur te kort is, daar hun activiteiten een langere termijn vereisen. Deze worden dan enigszins doorkruist door de gehele procedure van verlenging en de daarbij horende onzekerheid. Dit verlamt de werking van de PV tijdens deze procedure. Hoger werd reeds de bijzondere dynamiek binnen deze rechtsvormen opgemerkt. Deze is het gevolg van een meer directe betrokkenheid van de deelnemende gemeenten. Soms is er omtrent de verlenging vooral op uitvoerend niveau discussie en wordt zij ook vooral op dit niveau besproken en overeengekomen. Vooral wanneer eventueel een verhoogde financiële tussenkomst wordt gevraagd, durft de genoemde lokale reflex vanuit het oogpunt van de vereniging een problematisch karakter te vertonen. Van het IGS-verband wordt dan een extra inspanning gevraagd om hun bestaan te legitimeren. Dit kan bijvoorbeeld infosessies per gemeente noodzaken. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De decreetgever zag de PV in eerste instantie als een rechtsvorm voor concrete projecten, die een beperkte duur beslaan. In de praktijk kan worden vastgesteld dat deze rechtsvorm ook wordt gehanteerd voor projecten die een langere werking vereisen. Meer nog, er zijn ook PV die een meer ruime werking behelzen, die misschien eerder aansluit bij wat men van een DV verwacht. Er wordt dan voor een PV geopteerd omdat de werking voor deze vorm lichter is. Samenhang met de termijn van een legislatuur is goed, omwille van de democratische controle. Dat dit extra inspanningen vereist vanuit de PV hoeft niet noodzakelijk negatief te worden gezien: de verlenging wordt door het DIS ook als een denkoefening beschouwd die de vraag inhoudt of verdere samenwerking opportuun is. Dit sluit ook aan bij soortgelijke heroverwegingen van verzelfstandigde agentschappen op lokaal niveau (zoals voorzien in het gemeentedecreet). Nochtans werd ook vastgesteld dat lokale reflexen bij de verlenging sterker naar boven kunnen komen, waar dit anders misschien niet het geval zou zijn. Zulks kan zelfs optreden indien de tussentijdse rapportering gedegen werd ingevuld. 25

28 Er kan voor worden geopteerd de maximale duur tot 12 jaar te brengen, mits bijzondere motivering en goedkeuring door de toezichthoudende overheid. Uitgangspunt blijft hierbij dat de PV een samenwerking is voor een duidelijk omschreven project. Het is slechts als bij aanvang duidelijk is dat dergelijk project de duur van 6 jaar te boven zal gaan, dat een initiële termijn van 12 jaar mogelijk is. De motivering betreft dan redenen eigen aan de aard, draagwijdte en impact van het project. Op die manier kan de werking een zekere continuïteit kennen, zonder dat na 6 jaar reeds instemming van alle betrokkenen vereist is voor de verdere werking. De PV dient echter ook een temporele begrenzing te kennen; de termijn kan niet telkens weer verlengd worden. Indien het project nog langer duurt dan 12 jaar, dan geniet een overstap naar een andere rechtsvorm de voorkeur. Een nog verdere verlenging zal bijzondere motivering en goedkeuring behoeven door de toezichthoudende overheid. Een oneigenlijk gebruik van de PV als rechtsvorm moet worden vermeden. Gaat het niet om een duidelijk omschreven project, en worden ruimere activiteiten bestreken, dan is een beroep op de DV en OV mogelijk. De in het DIS bepaalde structuur en werking van de PV is immers niet op dergelijke ruime activiteitensfeer toegerust. 2. Structuur en werking Algemene bemerkingen vanuit praktijkonderzoek Er werd vaak opgemerkt dat de lichte vormen meer bottom-up ontstaan, met een grotere betrokkenheid van de gemeenten, terwijl de zwaardere DV en OV niet zelden al een meer gevestigde structuur en werkwijze hebben, zodat inbreng vanuit de gemeenten niet steeds van dezelfde aard is. Deze sterkere betrokkenheid werd positief gekwalificeerd vanuit het oogpunt van democratische legitimatie. Wordt een andere invalshoek gehanteerd, en deze betrokkenheid eerder vanuit de gezamenlijke werking bekeken, dan werd ook gesteld dat zij uitdagingen kan impliceren, indien het daarbij niet zozeer de terugkoppeling betreft, maar de inhoudelijke invulling van activiteiten. Ook bij de PV die rechtspersoonlijkheid heeft en zich dus afzonderlijk kan profileren, verwachten gemeenten-deelnemers vaak initiatieven met lokale herkenbaarheid, of een onmiddellijke financiële return vanuit de vereniging. Dit laatste kan dan de vorm aannemen van een subsidiëring van zekere projecten in die gemeente. Ondanks het bestaan van een intergemeentelijke dynamiek, blijft de primaire reflex dan van lokale aard. Dit kan ook evenwichten omvatten naar personeelsinvulling toe, bv. een coördinator binnen één domein vanuit een bepaalde gemeente, voor een ander domein vanuit een andere gemeente; of nog, een wisselend voorzitterschap. De intergemeentelijke dynamiek verschilt ook naargelang de grootte van de gemeente: kleinere gemeenten zijn immers sneller tot samenwerking genoodzaakt, terwijl grotere gemeenten meer taken zelf kunnen waarnemen. Zowel bij de IV als PV zien deze grotere gemeenten in het IGS-verband dan een mogelijkheid tot regionale uitstraling, alsook een vehikel voor het vervullen van projecten die ook voor hen tot samenwerking nopen. Hoe deze dynamiek wordt beoordeeld, hangt dus niet zelden af van het standpunt van waaruit men ze bekijkt: politici vinden het normaal dat het IGS-verband toch ook op meer directe wijze ageert ten behoeve van hun gemeente; personeel betrokken bij de IGS vindt dan weer 26

29 dat vooral het eigen karakter en de nieuwe mogelijkheden van het intergemeentelijke dienen beklemtoond te worden. Dat het IGS-verband handelt voor het belang der gemeenten als geheel wordt dan normaal bevonden; dat meer directe lokale respons wordt verwacht, wordt dan aanzien als de vertolking van de eigenheden van het politieke spel. Zij opgemerkt dat zulks de werking niet al te zeer hoeft te doorkruisen: vaak leidt dit tot een evenwicht, zowel tussen de deelnemers, als tussen politici en betrokken ambtenaren/personeel IV a. Organen binnen de IV Formele bepalingen Art. 7 DIS: Het samenwerkingsverband is gegrond op een overeenkomst met statutaire draagkracht die bepalingen bevat omtrent [ ] de interne organisatie [ ]. Art. 9 DIS: Een beheerscomité dat samengesteld is uit minstens één afgevaardigde van elke deelnemer, voor de gemeenten aangewezen onder de gemeenteraadsleden, de burgemeester of de schepenen, overlegt over de wijze waarop de overeenkomst wordt uitgevoerd. Het formuleert waar nodig adviezen ten behoeve van de beherende gemeente, stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent. De organisatie van zijn werkzaamheden legt het beheerscomité vast in een huishoudelijk reglement dat gevoegd wordt bij de overeenkomst zonder er deel van uit te maken. Uitgezonderd de personen die het ambt van burgemeester of schepen waarnemen, ontvangen de leden van het beheerscomité per bijgewoonde vergadering een presentiegeld dat gelijk is aan het hoogste bedrag dat uitkeerbaar is aan een gemeenteraadslid voor een gemeenteraadszitting in een van de deelnemende gemeenten. Praktijkonderzoek Het voorziene beheerscomité bestaat soms uit meerdere leden per deelnemer: zo komt het voor dat naast de schepen ook een gemeenteraadslid wordt afgevaardigd. Dit is mogelijk volgens het DIS. Dit beheerscomité wordt vanuit ambtelijke hoek vaak positief ervaren: op die manier is er duidelijk een politieke betrokkenheid. Waar vroeger vooral het ambtelijke niveau bepalend was, is er nu legitimatie door politici, die het beleid dragen en hiervoor verantwoordelijkheid nemen. Anders geformuleerd: "men kan zich dan ook niet meer verschuilen achter de ambtelijke diensten". Deze politieke betrokkenheid leidt er ook toe dat politici elkaar beter leren kennen en op die manier ontstaan er nieuwe initiatieven: de contacten op politiek niveau verlopen vlotter. Ook betrokken politici vonden dit een goede evolutie. Binnen het beheerscomité komen zij eenmaal per maand samen. Door deze vorm zijn zij nu ook meer ingeschakeld binnen de werking; een aantal IV gaven aan dat in dit beheerscomité zeker ook debat is tussen de politici. Dit wil echter niet zeggen dat politici alles zelf wensen te bepalen; ambtenaren wordt vaak veel vrijheid gelaten, maar de politici zijn nu ook formeel betrokken. De schepenen geven dan richting aan de ambtelijke creativiteit en beklemtonen bepaalde initiatieven. Het beleid zelf wordt bijvoorbeeld voorbereid in en uitgevoerd door werkgroepen met diverse subcomités, waarbij ook ambtenaren van de deelnemende gemeenten betrokken zijn. 27

30 Ambtenaren wonen soms het beheerscomité bij; politici en ambtenaren komen soms samen in een ruimere stuurgroep. Er zijn daarbij vaak ook linken met ruimere overlegplatformen, waarbij ook personen van de IV betrokken zijn. Daarnaast werd hoger reeds aangehaald dat de oprichting van een IGS-verband soms een louter formele oefening betreft, waarbij parallelle structuren blijven bestaan. Het beheerscomité bestaat dan bijvoorbeeld uit dezelfde mensen als degenen die in een intergemeentelijke VZW in persoonlijke naam als bestuurder zetelen. Het wordt als moeilijk ervaren dat het DIS bepaalt dat in elk geval het hoogste presentiegeld van de aangesloten gemeenten dient te worden uitgekeerd per vergadering aan leden die geen burgemeester of schepen zijn. Voor deze lichte vorm zou volgens betrokkenen ook de mogelijkheid moeten bestaan dat helemaal geen of een lager presentiegeld wordt betaald. Genoemd bedrag zou dan als maximum gelden. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Hoger werd al opgemerkt dat de IV als een nuttige rechtsvorm wordt beoordeeld om lichte samenwerking vorm te geven. Het DIS laat veel vrijheid, ook wat betreft de samenstelling van het beheerscomité. Dit wordt in de praktijk positief bevonden en de onderzoekers treden dit bij. De IV is immers te onderscheiden van de DV en OV. Een uitvoerend mandaat zal bijvoorbeeld niet steeds de voorkeur genieten, daar het om lichtere samenwerking gaat en daar er bij de IV ook geen algemene vergadering is waarin de gemeenteraadsleden vertegenwoordigd kunnen zijn. Bijkomende organen naast het beheerscomité worden niet uitgesloten. Zij komen vaak voor, bijvoorbeeld onder de vorm van werkgroepen, in het bijzonder ook om ambtenaren en derden te betrekken. Dergelijke soepele werking wordt geboden: de overeenkomst met statutaire draagkracht bepaalt de interne structuur en werking. Een verdere stroomlijning in het DIS lijkt de onderzoekers niet wenselijk. Binnen deze lichte vorm is flexibiliteit nodig. Ook in een richtlijn voor goede praktijk behoeven geen nadere details te worden opgenomen. Geïnteresseerden kunnen zich nog altijd laten inspireren door de bepalingen voor andere vormen. Wel wordt de creatie van een platform of website met best practices aanbevolen. Dit kan een goede ondersteuning bieden voor de praktijk, bv. ter optimale vormgeving van de interne structuur. Dergelijk platform of website zou alle rechtsvormen uit het DIS dienen te omvatten. Omtrent het presentiegeld. In het DIS werd geoordeeld dat de waarneming van de taak in een IV door een burgemeester of schepen in het verlengde van zijn mandaat ligt. Daarom wordt betrokkene geen presentiegeld uitgekeerd. Het was niet geheel de bedoeling dat zulks bij andere vertegenwoordigers wel verplicht zou zijn, doch dit volgt wel uit lezing van art. 9 DIS. Het geniet de voorkeur betrokken deelnemers de vrijheid te laten of al dan niet een presentiegeld wordt toegekend. Zo hiervoor wordt geopteerd is het hoogste bedrag hetgeen maximaal uitkeerbaar is per vergadering in de aangesloten gemeenten. 28

31 Wijziging art. 9 DIS: het presentiegeld is facultatief; aangehaald bedrag betreft een maximumgrens. Sommige deelnemers gaven aan dat de IV nog een te zware vorm is. Zij erop gewezen dat dan individuele overeenkomsten ook mogelijk een alternatief bieden (cf. art. 196 Gemeentedecreet). Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat dergelijke overeenkomsten enkel een niet bestendige samenwerking betreffen. b. Verhouding tot gemeenten Formele bepalingen Art. 7 DIS: Het samenwerkingsverband is gegrond op een overeenkomst met statutaire draagkracht die bepalingen bevat omtrent [ ] de informatieverstrekking aan de deelnemers en de jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraden, de opmaak van de rekeningen en de bestemming van het resultaat, de financiële controle, de vereffening. Art. 8 DIS: De beherende gemeente kan eigen personeel inzetten ten behoeve van het samenwerkingsverband [ ]. Art. 9 DIS: Een beheerscomité [ ] stelt de rekeningen van de interlokale vereniging vast en legt ze ter goedkeuring voor aan de raden van de deelnemende gemeenten, waarvan de gewone meerderheid de goedkeuring verleent. Praktijkonderzoek Zoals hoger gesteld wordt het principe op zich van de politieke vertegenwoordiging door vele gemeenten positief ervaren: nu is er politieke legitimatie, waar voorheen alles meer ambtelijk verliep. Wat de inhoudelijke verslaggeving naar en jaarlijkse evaluatie door de gemeenteraad betreft, deze loopt sterk uiteen. In sommige gemeenten wordt hieraan veel aandacht besteed en zijn er toelichtingen door de betrokken afgevaardigden. Bij anderen lijkt de doorstroming van informatie minder te vlotten. Een aantal verenigingen hanteert een beleidsplan, hoewel zulks niet verplicht is door het DIS. Anderen gebruiken andere documenten, die al dan niet als een formalisme worden aanzien. Hetzelfde geldt voor de ambtelijke betrokkenheid. Is zij er, dan wordt zij vaak zowel door politici als ambtenaren sterk geapprecieerd: op die manier is de gemeentelijke administratie ook duidelijk actief binnen het IGS-verband, hetgeen dan wordt gezien als een verlengde van de gemeentelijke taken binnen het domein. Er werden wel een aantal problemen aangehaald, zoals met betrekking tot personeel dat voor andere gemeenten werkt. De organisatie hiervan is niet steeds evident. Bijkomend wordt opgemerkt dat ook andere gemeenten dan de beherende gemeente personeel zouden ter beschikking moeten kunnen stellen. 29

32 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De terugkoppeling naar de gemeenten verloopt niet steeds even vlot. De relatieve vrijheid die het DIS laat voor de invulling hiervan, leidt niet steeds tot een kwalitatieve concretisering. De onderzoekers vinden niet dat voor deze lichte vorm verdere details in het decreet moeten worden opgenomen: de bepalingen terzake volstaan. In een richtlijn voor goede praktijk kan wel hetvolgende worden belicht om deze terugkoppeling te verbeteren: -- er dient voldoende aandacht te worden besteed aan de terugkoppeling door het lid van het beheerscomité naar het college (zo het een schepen betreft) en de gemeenteraad. Dit dient op regelmatige basis te gebeuren. Ten aanzien van de gemeenteraad is een toelichting wenselijk vooraleer zij tot de bespreking en goedkeuring overgaat van enerzijds het beleidsplan en anderzijds het jaarverslag en de rekeningen. Dit zijn twee belangrijke momenten. Een toelichting door de afgevaardigde is dan nuttig voor de gemeenteraad om met kennis van zaken te oordelen. Hiermee zijn de twee belangrijke momenten genoemd binnen de beleidscyclus. Afdoende aandacht hiervoor creëert een gedegen band tussen gemeente en IV, zowel voor de realisatie van activiteiten, als achteraf, ter evaluatie. -- Voor ieder werkjaar kan een beleidsplan worden opgesteld met strategische en operationele doelstellingen ter concretisering van de missie. Dit plan kan worden voorbereid in het beheerscomité en door betrokken ambtenaren. Vervolgens wordt het dus door de gemeentelijke vertegenwoordiger toegelicht voor de gemeenteraad. -- Naast de in het DIS genoemde rekeningen kan de jaarlijkse opvolging geschieden aan de hand van een jaarverslag. Ook dit wordt voorafgaand toegelicht door de vertegenwoordiger in het beheerscomité, waarna het dient te worden goedgekeurd door de gemeenteraad. Deze beide momenten zouden in de tijd gekoppeld moeten worden aan hetgeen bepaald is in het Gemeentedecreet: - omtrent het beleidsplan: de bespreking koppelen aan de planning binnen de gemeente - omtrent het jaarverslag: de bespreking koppelen aan de individuele en geconsolideerde verslaggeving aan de gemeenteraad over de verzelfstandigde agentschappen, zoals voorzien in het gemeentedecreet. - een evaluatie na 6 jaar zou omwille van deze koppeling ook wenselijk zijn. Op die manier is een beleidsgerichte consolidatie binnen de gemeente mogelijk (in de lijn van wat door het gemeentedecreet wordt voorgestaan voor de kernadministratie en verzelfstandigde agentschappen). Een globale denkoefening omtrent het geheel van de gemeentelijke activiteit, intern en extern, wordt ondernomen. Het in de tijd koppelen leidt ertoe dat de gemeenteraad duidelijk het geheel van de inhoudelijke activiteit en daarmee verbonden financiële inkomsten en uitgaven ziet. 30

33 Deze documenten zijn best beknopt en systematisch opgesteld, teneinde de planlast niet te groot te maken. Ze gaan best vergezeld van een bevattelijke synthese. Het geniet ook de voorkeur ze via elektronische weg ter beschikking te stellen aan de gemeenteraadsleden. De betrokkenheid van gemeentelijke ambtenaren werd reeds hoger aangehaald (cf. supra: organen binnen de IV, in het kader van werkgroepen). Ook naar terugkoppeling kan zij positief zijn. De aldus verworven expertise kan ambtenaren immers toelaten gemeenteraadsleden te ondersteunen bij vragen. Best practices kunnen aangeven hoe zulks concreet kan vormgegeven worden. Juridische regels terbeschikkingstelling personeel Doorheen het onderzoek bleek dat de principes die de terbeschikkingstelling van een personeelslid aan de IV en dus aan andere gemeenten, gezien de IV geen rechtspersoonlijkheid heeft, beheersen, niet steeds voldoende bekend zijn. Het verdient aanbeveling hieraan voldoende bekendheid te geven bij de betrokken gemeenten en IGS-verbanden. Statutair gemeentepersoneel kan slechts ter beschikking gesteld worden wanneer en in de mate dat het administratief en geldelijk statuut van de betrokken gemeente zulks toelaat. Voor de detachering van contractuele personeelsleden is rekening te houden met het principiële verbod als bepaald in artikel 31 van de wet van 24 juli Hieronder valt bijvoorbeeld evenwel niet de instructies die door de derde aan de personeelsleden worden gegeven in uitvoering van de overeenkomst die hem met de werkgever verbindt, zowel inzake arbeids- en rusttijden als inzake de uitvoering van het overeengekomen werk. De uitvoering van de overeenkomst kan taken omvatten die ook binnen de IGS worden waargenomen; hiernaar kan al referentie zijn in deze overeenkomst. Gemeenten die personeel ter beschikking zouden willen stellen aan een IGS-verband, zouden hiermee bijgevolg rekening dienen te houden, bij de omschrijving van het statuut, en gebeurlijk ook bij de inhoudelijke bepalingen van de overeenkomst die wordt gesloten met contractueel personeel. Aan de regels omtrent terbeschikkingstelling van personeel en de mogelijkheden terzake dient beter kennis te worden gegeven aan de IGS-verbanden. Wijziging art. 8 DIS: ook andere gemeenten dan de beherende gemeente moeten personeel ter beschikking kunnen stellen. 31

34 2.2. PV a. Organen binnen de PV Formele bepalingen Art. 16 DIS: De projectvereniging beschikt uitsluitend over een raad van bestuur. De deelnemers benoemen rechtstreeks de leden van de raad van bestuur. Voor de gemeenten kunnen uitsluitend gemeenteraadsleden, burgemeesters of schepenen dit mandaat vervullen. Het voorzitterschap wordt steeds toevertrouwd aan een door een gemeente aangewezen bestuurder [ ] Aan de vergaderingen van de raad van bestuur wordt deelgenomen door een door iedere aangesloten gemeente aangeduide afgevaardigde, als lid met raadgevende stem. Deze afgevaardigden zijn steeds raadsleden in de betrokken gemeenten, verkozen op een lijst waarvan geen enkele verkozene deel uitmaakt van het college van burgemeester en schepenen of aangesteld is als voorzitter van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn [ ]. Praktijkonderzoek i. Raad van bestuur Het DIS voorziet dus enkel een Raad van Bestuur. Voor gemeenten kunnen hierin gemeenteraadsleden, burgemeesters of schepenen zetelen. Meermaals is gebleken dat bij de respondenten een vertegenwoordiging op uitvoerend niveau de voorkeur geniet. Dit optimaliseert de werking binnen het IGS-verband, alsook de terugkoppeling naar de gemeenten. Aldus heeft men immers een vertegenwoordiger die een meer directe link kan leggen met het college van burgemeester en schepenen en het in de gemeente gevoerde beleid. De voorkeur gaat ook uit naar een uitvoerend mandataris van het domein waarin het IGSverband actief is (bv. schepen van cultuur bij een PV actief in cultuursector). Maar indien zulks niet mogelijk is, bleek in elk geval dat het feit van een vertegenwoordiger van uitvoerend niveau belangrijker wordt geacht, omwille van de genoemde link met het gemeentelijk beleid. Er werd aangegeven dat ook best bij aanvang een plaatsvervanger wordt aangeduid, gezien aanwezigheid niet steeds evident is, en dat nog minder zal zijn bij voorkeur voor een uitvoerend mandataris. Een probleem wordt geschetst bij verkiezingen. De uittredende raad van bestuur blijft dan actief tot de nieuwe leden worden aangesteld, maar de interesse blijkt vaak beperkt. De rol van de oppositie op de raad van bestuur blijkt te variëren. Vooral in materies die ook lokaal belang vertonen reageren zij. Voor het overige worden zij opgenomen in de intergemeentelijke dynamiek, en voeren zij geen werkelijke oppositie. Of informatie die zij op die manier verkrijgen doorstroomt naar het lokale niveau, loopt uiteen. Het wordt wel overdreven bevonden dat iedere gemeente een oppositieraadslid dient af te vaardigen. Het werd jammer geacht dat personeel van de PV of ambtenaren van de deelnemers geen deel kunnen uitmaken van de raad van bestuur. In sommige PV is dit de facto het geval (bv. coördinator PV of gemeentesecretarissen als waarnemend lid). 32

35 ii. Mogelijkheid andere organen - Dagelijks bestuur - delegatie naar personeel Een opmerking die bij alle PV werd gehoord is dat naast de raad van bestuur nog andere organen mogelijk zouden moeten zijn. In het bijzonder wordt hierbij aan een dagelijks bestuur gedacht. Hiermee wordt vermeden dat de raad van bestuur elke beslissing, tot de kleinste toe, dient te nemen. Vele PV kennen al dergelijk dagelijks bestuur. De samenstelling varieert; om een zekere continuïteit te garanderen bestaat het bij sommigen uit de vorige, huidige en volgende voorzitter. Verder werd gesteld dat in een delegatiemogelijkheid zou kunnen worden voorzien naar het personeel van de vereniging, bijvoorbeeld voor de ondertekening van facturen. Daarbij werd in het bijzonder ook naar de coördinator van de PV verwezen, die vaak vele taken verricht. Deze bereidt dossiers voor, maakt verslagen en voert uit. De inhoudelijke en zakelijke coördinatie behoort tot het takenpakket, alsook het uitvoerend personeelsbeleid. Op die manier is de coördinator betrokken bij de gehele werking. Aanwezigheid van de coördinator op de raad van bestuur en een eventueel dagelijks bestuur werd dan ook wenselijk geacht. Delegatie naar deze persoon toe werd als mogelijkheid geopperd. - Adviesorganen In een aantal PV zijn naast de raad van bestuur ook advies- en werkgroepen actief, waarin een informele discussie plaatsheeft. Deze bestaan dan vaak (mede) uit ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemers. Zij nemen een adviesfunctie waar ten aanzien van de raad van bestuur. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers In tegenstelling tot bij de IV, waar het DIS zeer weinig regelt, werden voor de PV al meer bepalingen opgenomen. Dit noodzaakt er soms toe dat aanvullingen ook een decretale basis vereisen. i. Samenstelling raad van bestuur Vanuit de verenigingen werd sterk de voorkeur gegeven aan uitvoerende mandatarissen in de raad van bestuur. Zulks blijkt de werking en verhouding ten aanzien van de gemeente inderdaad ten goede te komen. Nochtans behoort het ook tot de vrijheid van de gemeenten te kiezen wie zij wensen af te vaardigen. Er moet ook gewezen worden op een duidelijk onderscheid ten aanzien van de DV en OV. De PV heeft enkel een raad van bestuur. De DV en OV hebben daarentegen ook een algemene vergadering. Bij de DV en OV kunnen gemeenteraadsleden in deze algemene vergadering vertegenwoordigd zijn, zodat deze in elk geval betrokken zijn binnen de organen van het IGS-verband. Als een duidelijke voorkeur wordt gegeven voor uitvoerende mandatarissen in de raad van bestuur van een PV, kan dit ertoe leiden dat gemeenteraadsleden niet meer binnen het IGS-verband zelf actief zijn. Daarom valt het te begrijpen dat gemeenten ook opteren voor gemeenteraadsleden binnen dit orgaan. 33

36 Vandaar dat de onderzoekers deze voorkeur voor mandatarissen van uitvoerend niveau niet in een richtlijn voor goede praktijk zouden opnemen voor wat betreft de PV, terwijl ze dit wel willen bij de DV en OV. Worden de facto toch vooral uitvoerende mandatarissen afgevaardigd, dan dient extra aandacht te worden besteed aan de terugkoppeling naar de gemeenten (cf. infra). Wijziging art. 16 DIS: De PV werd aanvankelijk voor een eerder beperkt aantal gemeenten bedoeld. Hoger werd reeds opgemerkt dat de PV nu ook voor bestendiger projecten wordt gehanteerd, die ook een ruimer aantal deelnemers kennen. Het is logischer het aantal oppositieraadsleden net zoals bij de DV en OV te begrenzen tot maximaal 5. Zij nogmaals beklemtoond dat de PV echter niet oneigenlijk mag gebruikt worden en de taakstelling een duidelijk omschreven project dient te omvatten. Nochtans komt het ons voor dat dit meer dan 5 deelnemers kan betreffen, zodat deze aanbeveling omtrent maximum aantal oppositieraadsleden zeker nut vertoont. Het verdient aanbeveling decretaal te bepalen dat ook hiertoe door het orgaan aangeduid personeel van de PV en ambtenaren vergaderingen van de raad van bestuur en dagelijks bestuur kunnen bijwonen, zonder dat zij hiervan evenwel lid zijn (vgl. ook artt. 47 en 54 DIS). ii. Mogelijkheid andere organen Wijziging art. 16 DIS: Naast de raad van bestuur moeten ook andere organen mogelijk worden. Dit dient niet opgelegd te worden. Statutaire vrijheid is terzake wenselijk; wordt ervoor gekozen dan moeten zij wel met taakomschrijving zijn opgenomen in de statuten. In een richtlijn voor goede praktijk kan nader vorm worden gegeven aan dagelijks bestuur, advies- en werkgroepen, waarbij ook gedacht kan worden aan betrokkenheid van gemeentelijke ambtenaren. Best practices kunnen online worden uitgewisseld op de reeds bij de IV aanbevolen site of platform. Delegatie aan deze organen en personeel moet mogelijk zijn. Er kan ook worden voorzien dat het dagelijks bestuur in geval van verkiezingen een delegatie kent voor dringende zaken. Dit kan problemen in verband met gebrek aan interesse bij de uittredende raad van bestuur deels opvangen. Bijzondere bepalingen inzake terugkoppeling naar de raad van bestuur kunnen in een richtlijn voor goede praktijk worden omschreven. Zo kan die richtlijn ook principes voorzien voor inhoudelijke onderverdeling, dat de coördinator hiervan deel kan uitmaken, of kan worden bepaald dat deze groepen onder hun leden een voorzitter verkiezen, die verslag kan uitbrengen op de relevante raad van bestuur. Dit zou een concrete articulatie kunnen kennen in een huishoudelijk reglement. - omtrent de mogelijke betrokkenheid van vertegenwoordigers van andere (non-profit) organisaties: cf. infra: e. andere deelnemers/wetgeving en titel IX-Krachtlijn zuivere samenwerking. 34

37 b. Personeel van de PV Praktijkonderzoek Aangaande het personeel werd hoger reeds de terbeschikkingstelling door gemeenten behandeld (cf. supra, bij de IV, 2.1.b.). Dit vertoont ook belang bij de PV. Deze beschikt vaak maar over beperkte middelen, zodat zij anders dan bij sommige DV en OV geen groot personeelsbestand heeft. De zeer ruime polyvalentie van het takenpakket van de coördinator vloeit mede hieruit voort. Ook ander personeel dient de nodige flexibiliteit te vertonen. In tegenstelling tot de gemeentelijke diensten heeft de PV geen functioneel onderscheiden departementen, als een technische dienst, communicatiedienst,... Een zekere band met de werking van de gemeente zou een meer efficiënte werking toelaten: voor gemeentelijk personeel van deze diensten kan het soms maar een kleine moeite zijn ook taken te vervullen voor de PV. Nochtans kon op het terrein ook hier worden gemerkt dat het voor betrokkenen niet steeds even duidelijk is of en in welke mate gemeentelijk personeel kan worden ingezet voor de PV. Ook werden tal van problemen en onduidelijkheden omtrent het eigen personeel van de PV bericht. Zij betreffen aanwerving en evaluatie, vormingsplan, educatief verlof, verzekering arbeidsongevallen, werktijden, Ook is onduidelijk wat dient te gebeuren met het personeel wanneer een PV niet verlengd wordt. Kan personeel aangeworven worden voor "onbepaalde duur", moet een sociaal passief ontwikkeld en aangehouden worden voor eventuele ontslagvergoedingen, PV die hierover nagedacht hebben passen bijvoorbeeld een eigen systeem toe dat gebaseerd is op de principes van de gemeente waar het IGS-verband gehuisvest is. Er werd ook aangegeven dat de sectorale akkoorden van het gemeentepersoneel op personeel van het IGS-verband worden toegepast. Hierbij werd opgemerkt datzulks soms te begrenzend werkt, daar meer flexibiliteit gewenst is (bv. op vlak van loonbeleid). Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De PV heeft rechtspersoonlijkheid en beschikt ook over eigen personeel. Er kan echter behoefte bestaan aan een beroep op gemeentelijk personeel. Om welk personeel het dan gaat, kan voorwerp zijn van een afspraak tussen de deelnemers. Om eventuele BTW-problemen te vermijden zou ervoor kunnen worden geopteerd dat de PV betrokken gemeente niet dient te vergoeden, maar dat de door deze gemeente te betalen bijdrage voor de werking van de PV met het financieel equivalent van deze personeelsinzet wordt verminderd. De onduidelijkheid omtrent de regels die van toepassing zijn op personeel van het IGSverband leidt tot problemen. Zulks wordt ook aangehaald bij de DV en OV, waar dit nog meer aan de orde is. i. Toepassing van dezelfde regels als voor gemeentepersoneel zou minder problematisch zijn indien zij enkel een regeling omtrent hoofdlijnen zouden omvatten, waarbij gemeenten en IGS-verbanden afdoende vrijheid hebben om nadere details in te vullen. Deze aanbeveling geniet de voorkeur. 35

38 ii. Dit probleem stelt zich des te scherper in de IGS-context omdat daar nog vaker functies voorkomen die een meer flexibele invulling vereisen dan de gemeentelijke CAO s toelaten. Indien de invulling van de sectorale akkoorden meer gedetailleerd blijft, dan dient voor IGSverbanden de mogelijkheid te bestaan bijzondere functies te omschrijven waarvoor zij niet gelden (zoals ook mogelijk is gemaakt ten aanzien van autonome gemeentebedrijven). Deze aanbeveling is van subsidiaire aard tegenover de eerste; op korte termijn is zij mogelijk wel het meest realistisch. Om verdere duidelijkheid te bepalen zou net als voor de DV en OV in art. 69 DIS, voor de PV een soortgelijke bepaling kunnen worden opgenomen, waarbij de raad van bestuur het administratief en geldelijk statuut van het eventuele personeel dient te bepalen (en in voorkomend geval een arbeidsreglement voor contractueel personeel), alsook hun lot bij eventuele beëindiging van de PV. c. Verhouding tot gemeenten Formele bepalingen Art. 16 DIS: [ ] De controletaak op de financiële toestand wordt toevertrouwd aan een accountant benoemd door de raad van bestuur. De raad van bestuur stelt de jaarrekeningen vast en legt ze, samen met een activiteitenverslag en het verslag van de accountant, voor aan de deelnemers die hun goedkeuring verlenen overeenkomstig de procedure bepaald in de statuten. Art. 19 DIS: De duur en de wijze van beëindiging van het mandaat van bestuurder worden statutair bepaald [ ]. Praktijkonderzoek De terugkoppeling naar de gemeenten blijkt te variëren. Door bepaalde deelnemers wordt aangehaald dat de focus nu specifieker is, en dat er meer aandacht is voor de werking van de PV. De controle door de gemeenteraad is toegenomen. Over het algemeen wordt echter aangehaald dat er weinig discussie is. In een aantal PV gebeurt de terugkoppeling in concrete zaken vooral via het college van burgemeester en schepenen. Als er al discussie is, dan heeft die daar plaats. In dergelijk geval gaan de coördinator en voorzitter dan bijvoorbeeld ter plaatse toelichting geven en gebeurt de goedkeuring op een volgende raad van bestuur. Eén aspect hierbij is de communicatie. Een deelnemer stelt dat communicatie een grote uitdaging is teneinde positieve betrokkenheid te creëren. De rol van het activiteitenverslag blijkt hierbij beperkt, in die zin dat het alleszins weinig actieve discussie uitlokt in de gemeenteraden. Een aantal PV stellen bijkomend beleidsplannen, actieplannen en werkingsverslagen ter beschikking via het internet. Ook worden bijvoorbeeld nieuwsbrieven verstuurd naar alle gemeenteraadsleden. 36

39 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De terugkoppeling naar de gemeente blijkt bij een PV vaak anders te verlopen dan bij een DV en OV. Dit ligt deels aan de structuur, die lichter van aard is. Zo is er geen algemene vergadering. Verder zijn er decretaal ook geen verplichte toelichtingen door de bestuurder opgelegd. Terzake wordt statutaire vrijheid gelaten. Hoewel de raad van bestuur als orgaan van de PV optreedt en een bestuurder hierin het belang van de PV behartigt, is terugkoppeling naar de gemeente zeker gewenst. Het is goed dat ter nadere invulling vrijheid wordt gelaten; niet alles behoeft decretaal geregeld te worden. In een richtlijn voor goede praktijk kunnen wel verschillende aspecten beklemtoond worden teneinde een meer actieve betrokkenheid van de gemeenteraden te faciliteren (net als bij de IV). Indien vooral wordt geopteerd voor uitvoerende mandatarissen in de raad van bestuur verdienen deze punten des te meer aandacht: - aandacht voor de statutaire bepaling inzake duur en wijze beëindiging van het mandaat van de bestuurder. - wenselijkheid van terugkoppeling door de bestuurder naar het college (zo het een schepen betreft) en een toelichting door de bestuurder op de gemeenteraad. Zoals gesteld bij de IV verdient het de voorkeur de goedkeuring van een beleidsplan en activiteitenverslag door dergelijke toelichting te laten voorafgaan. - Voor ieder werkjaar kan een beknopt beleidsplan worden opgesteld met strategische en operationele doelstellingen ter concretisering van de missie. Dit plan kan worden voorbereid in de raad van bestuur en door betrokken ambtenaren. Vervolgens wordt het dus door de gemeentelijke vertegenwoordiger toegelicht voor de gemeenteraad.. - Aandacht voor de opstelling van het activiteitenverslag, dat bevattelijk, overzichtelijk en helder dient te zijn. Het wordt samen met de jaarrekeningen en het verslag van de accountant aan de gemeenteraad overgemaakt en voorafgaand door de gemeentelijke afgevaardigde in de raad van bestuur toegelicht. Net als bij de overige IGS-verbanden, zouden deze beide momenten in de tijd gekoppeld moeten worden aan hetgeen bepaald is in het Gemeentedecreet: - omtrent het beleidsplan: de bespreking koppelen aan de planning binnen de gemeente - omtrent het jaarverslag: de bespreking koppelen aan de individuele en geconsolideerde verslaggeving aan de gemeenteraad over de verzelfstandigde agentschappen, zoals voorzien in het gemeentedecreet. - een evaluatie na 6 jaar zou omwille van deze koppeling ook wenselijk zijn. Op die manier is een beleidsgerichte consolidatie binnen de gemeente mogelijk (in de lijn van wat door het gemeentedecreet wordt voorgestaan voor de kernadministratie en verzelfstandigde agentschappen). Een globale denkoefening omtrent het geheel van de gemeentelijke activiteit, intern en extern, wordt ondernomen. Het in de tijd koppelen leidt ertoe dat de gemeenteraad duidelijk het geheel van de inhoudelijke activiteit en daarmee verbonden financiële inkomsten en uitgaven ziet. 37

40 Deze documenten zijn best beknopt en systematisch opgesteld, teneinde de planlast niet te groot te maken. Ze gaan best vergezeld van een bevattelijke synthese. Het geniet ook de voorkeur ze via elektronische weg ter beschikking te stellen aan de gemeenteraadsleden. - Gemeentelijke ambtenaren kunnen sterker betrokken worden bij de werking van de PV, bijvoorbeeld door deelname aan werkgroepen (cf. supra, 2.2.b.), of door een overleg met hen. De aldus verworven expertise kan de ambtenaren ook toelaten de gemeenteraadsleden te ondersteunen bij vragen. Best practices kunnen aangeven hoe zulks concreet kan vormgegeven worden. 3. Andere deelnemers/wetgeving 3.1. Provincie/Gewest Formele bepalingen Art. 6 DIS: Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen andere rechtspersonen van publiek recht en privaat recht hieraan deelnemen. Art. 10 DIS: [ ] Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen hieraan naast gemeenten en provincies uitsluitend deelnemen autonome gemeentebedrijven, openbare centra voor maatschappelijk welzijn en hun verenigingen, in zoverre die uitsluitend uit openbare rechtspersonen bestaan, en andere samenwerkingsverbanden, opgericht volgens de bepalingen van dit decreet. Praktijkonderzoek Verschillende IV geven aan de ondersteuning vanuit de provincie sterk te waarderen. Vanuit de sportsector wordt bijvoorbeeld gezegd dat zij naast financiële input ook belangrijke inhoudelijke ondersteuning biedt, ondermeer door het aanleveren van informatie omtrent de beleidsplannen. Deze know-how zou de verschillende partijen ten goede komen. Betrokkenen geven aan dat bij ontstentenis van provinciale ondersteuning dit zeker minder professioneel zou ingevuld zijn. Dat provinciale participatie in de IV niet begrensd is, werd dan ook als goed aanzien. Bij de PV daarentegen is dergelijke deelname wel beperkt tot 20%. Deelnemers zeggen dat de rol van de provincie varieert. Deze kan subsidiëren en vertegenwoordigd zijn in de organen, maar van een inhoudelijke deelname afzien in een bepaalde sector; in andere provincies is er dan weer wel een inhoudelijke profilering in die sector. In bepaalde provincies lijkt een thematische clustering de boventoon te voeren, waarbij de visie omtrent IGS eerder ad-hoc wordt ingevuld; in andere provincies is er een sterk beleid rond streekgerichte werking, waarbij een globale visie omtrent IGS ook meer is geëxpliciteerd. De visie omtrent de rol die de provincie zou dienen waar te nemen verschilt. De ene vindt het goed dat er een beperkte participatie is en geen sterke inhoudelijke betrokkenheid; een ander wijst op de feitelijk sterke aanwezigheid van de provincie, en vindt dat zulks ook kan vertaald worden in een grotere financiële participatie. Nog een andere reactie duidt de mogelijkheden die te dezen nog weggelegd zijn voor de provincie. Met andere woorden: dit is sterk afhankelijk van de sector en streek, alsook de persoonlijke ideeën omtrent de rol van de provincie. 38

41 In de cultuursector wordt ook de rol van de Vlaamse Gemeenschap beklemtoond: deze verstrekt via het erfgoedconvenant bijvoorbeeld veel subsidies. In het kader van het Decreet Lokaal Cultuurbeleid worden ook voor de afstemming van het cultuuraanbod en regionale cultuurcommunicatie middelen ter beschikking gesteld. Informeel zijn er vaak contacten met de administratie hieromtrent. Vraag is of dit niet ook articulatie zou dienen te krijgen in een mogelijkheid van interbestuurlijke samenwerking. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Andere rechtspersonen Dat bij de IV onbegrensde participatie mogelijk is van publiek- en privaatrechtelijke rechtspersonen werd door de respondenten positief geacht. Nochtans heeft de IV geen rechtspersoonlijkheid, wat de werking dan weer bemoeilijkt. Dit leidt tot een aantal sectorale initiatieven die rechtsvormen mét rechtspersoonlijkheid en mét mogelijkheid tot deelname van deze rechtspersonen mogelijk willen maken. Het gaat daarbij dan vooral om de provincie en privaatrechtelijke rechtspersonen uit de non-profit sector. Een nader standpunt hieromtrent wordt hieronder bepaald (cf. infra, titel IX-Krachtlijn zuivere samenwerking). Sectorale initiatieven In dat verband wordt erop gewezen dat thans decretale initiatieven hangende zijn voor de sectoren toerisme en onderwijs. Toerisme Op 7 maart 2008 werd een voorontwerp van decreet betreffende de organisatie en erkenning van toeristische samenwerkingsverbanden goedgekeurd door de Vlaamse regering. 25 Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen een Gemeentelijk, Intergemeentelijk, Regionaal, Interprovinciaal en Provinciaal Toeristisch Samenwerkingsverband. Hierbij wordt voor alle vormen een privaatrechtelijke participatie toegestaan. Het Intergemeentelijke verband bestaat enkel uit gemeenten, met uitsluiting van provincies. Dergelijke gezamenlijke deelname van gemeenten en provincies is wel mogelijk binnen de Regionale en Provinciale vorm. Daarin wordt de deelname van de provincie niet aan grenzen onderworpen (art. 3). Dergelijk samenwerkingsverband kan de rechtsvorm aannemen van een VZW, stichting of vennootschap (art. 6). Zij dienen over een raad van bestuur en een algemene vergadering te beschikken waarin de deelnemende gemeenten en provincies de meerderheid der stemmen moeten hebben (art. 4). Een aantal minimale bevoegdheden van deze organen wordt nader omschreven. Op die manier wordt duidelijk afgeweken van een aantal opties van het DIS: - de rechtsvorm: het mag om een VZW of vennootschap gaan; - de deelnemers: de provincie mag onbeperkt participeren; ook privaatrechtelijke participatie wordt toegestaan. 25 Zie 39

42 3.2. Privé Formele bepalingen Art. 22 DIS: [ ]De deelneming van één of meer provincies samen mag niet meer bedragen dan 20 % van het totale maatschappelijk kapitaal [ ]. Praktijkonderzoek Vanuit de sectoren toerisme en onderwijs wordt aangegeven dat de deelname van privaatrechtelijke rechtspersonen belangrijk is (resp. VVV s en inrichtende machten). Dit kan de keuze voor de IV bepalen. Nochtans heeft deze geen rechtspersoonlijkheid. Daar in de vormen met rechtspersoonlijkheid privaatrechtelijke deelname is uitgesloten kan dit volgens betrokkenen nopen tot het verder laten bestaan van vroegere rechtsvormen. Ook buiten de genoemde sectoren achten diverse verenigingen betrokkenheid van privaatrechtelijke rechtspersonen wenselijk. Het gaat bij deze lichtere vormen van samenwerking dan vaak om actoren uit de non-profit sector. Opmerkingen onderzoekers Een stellingname hieromtrent is verder in de voltekst terug te vinden (cf. infra, titel IX- Krachtlijn zuivere samenwerking). Onderzoekers staan de creatie voor van een vijfde, privaatrechtelijke rechtsvorm met onbegrensde mogelijkheid tot deelname van privaatrechtelijke rechtspersonen. Daarbij dienen de gemeenten wel steeds een meerderheid der stemmen en bestuurders aan te houden. Zij verder alvast wel opgemerkt dat vaak ook betrokkenheid gewenst is zonder dat hieraan per se deelname in het kapitaal wordt gelinkt. Het gaat dan eerder om een mogelijkheid tot overleg met andere actoren. Deze betrokkenheid op bestuursniveau of in werkgroepen zou ook voor de PV mogelijk kunnen worden gemaakt. Dit kan in diverse vormen. Zo kunnen deze derden worden toegelaten de vergaderingen bij te wonen of als deskundige worden betrokken (vgl. ook art. 47 DIS). Indien een meer verregaande inschakeling gewenst is, kan overwogen worden de raad van bestuur toe te laten leden met stemrecht te coöpteren (eventueel beperkt in aantal en mits motivering, vgl. art. 55 DIS voor adviescomités bij DV en OV). Indien het te verregaand wordt geacht dit op het niveau van de raad van bestuur mogelijk te maken, zou een gelijkaardige betrokkenheid in werk- of adviesgroepen kunnen worden gecreëerd. Dergelijke toelatingen behoeven explicitering in het DIS zelf Wetgeving overheidsopdrachten/principe mededinging Deze wetgeving is niet relevant indien het louter overleg betreft. Zoals in het juridisch rapport uiteengezet kan de wetgeving overheidsopdrachten/principe voorafgaande mededinging wel relevant zijn in het kader van de IV, wanneer gemeenten aan elkaar prestaties leveren die hierdoor geviseerd worden. Mede daarom kan de IV minder geschikt zijn voor dienstverlening door een centrumgemeente aan omliggende gemeenten. Hierop wordt later teruggekomen (cf. infra, titel X-Krachtlijn diversificatie). 40

43 Door een aantal deelnemers werd gedacht dat ook in de verhouding gemeente-pv de wetgeving overheidsopdrachten/principe mededinging naleving zou kunnen behoeven. Een enkele vereniging suggereert beheersoverdracht bij de PV teneinde dit te vermijden. Nochtans lijkt de structuur van de PV niet op dergelijke beheersoverdracht toegerust. Voor een meer gedetailleerde bespreking van de PV wordt verwezen naar het juridisch rapport. Er zijn goede gronden om aan te nemen dat hier een beroep op de in-house exceptie mogelijk is, al werd daarbij wel beklemtoond dat over statutaire invullingen inzake terugkoppeling dient gewaakt te worden. 41

44 VII. Harde sectoren - de DV en OV Situering optie DIS De regeling voor de DV en OV in het DIS is gedetailleerder dan deze voor de IV en PV. Zulks laat zich in de ogen van de decreetgever verantwoorden door het feit dat deze rechtsvormen bedoeld zijn voor een meer verregaande samenwerking, vaak ook in de harde sectoren. Het wordt dan belangrijk geacht deze samenwerking goed vorm te geven en in het bijzonder een naleving van de krachtlijnen te bewaken. Gelet op deze meer gedetailleerde regeling, krijgt de bespreking ook meer aandacht. Zij knoopt immers ook aan bij de bepalingen van het decreet. Hierbij wordt hetzelfde stramien gevolgd als bij de IV en PV, zij het hier enigszins anders geordend bij de uitwerking, daar de behandeling geheel gezamenlijk geschiedt voor de DV en OV: 1. Totstandkoming en verlenging; 2. Structuur en werking; 3. Andere deelnemers/wetgeving; Benevens de verschillende opmerkingen inzake tal van punten uit het DIS, zullen ook de uiteenlopende basisvisies de lezer niet ontgaan. Ook doorheen het praktijkonderzoek kwamen deze naar voren. Waar de enen zich kunnen vinden in de meeste bepalingen van het DIS, verweten velen het decreet echter een te gedetailleerde regeling vast te stellen. Zij stellen dat het decreet een te nauw corset uitmaakt. Er is dan sprake van een zekere betutteling, waarbij een koepelaanpak zoek wordt bevonden. In dergelijke visie ligt een pleidooi voor een kaderdecreet vervat. Daarbij kan worden opgemerkt dat de ergernis niet altijd wordt opgewekt door meer grote principes; het zijn vaak ook bepalingen inzake aantal vergaderingen, bepaling van het mandaat, cumulatie, onverenigbaarheden, vergoeding, waaraan aanstoot wordt genomen. De voor-en nadelen van dergelijk kaderdecreet worden hieronder nader besproken (cf. infra, titel XI). 42

45 1. Totstandkoming - duur - verlenging a. De DV en OV - het onderscheid DV/OV - situering De DV en OV zijn 2 nieuwe rechtsvormen; zij vervangen voor de intergemeentelijke samenwerking de vroegere NV en CVBA. Op deze privaatrechtelijke rechtsvormen kan thans geen beroep meer worden gedaan. Voor de evaluatie van de DV en OV zijn samenwerkingsverbanden betrokken die de overgang hebben meegemaakt van de oude naar de nieuwe regelgeving. Dit vertoont belang. Deze creatie van 2 afzonderlijke rechtsfiguren, waarbij het al dan niet dienstverlenend karakter en het al dan niet overdragen van de uitoefening van bevoegdheid richtinggevend werd, had ondermeer tot gevolg dat bestaande samenwerkingsvormen die in een aantal sectoren binnen één en dezelfde rechtspersoon werden gevoerd, dienden te worden uitgesplitst, indien zij ook taken waarnamen met beheersoverdracht. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de streekontwikkelingsintercommunales die ook met afvaltaken belast werden. Deze laatste moesten dan voortaan door een OV worden uitgevoerd. Naast de reeds bestaande verenigingen bij inwerkingtreding van het DIS dienen ook de nieuwe IGS-verbanden in ogenschouw te worden genomen, met name zij die voor het eerst ontstaan zijn onder het nieuwe decreet en die dus niet gewerkt hebben onder de vroegere regelgeving. Algemeen wordt een onbekendheid met de nieuwe rechtsvormen aangegeven. Griffie, overheidsdiensten, kruispuntbank ondernemingen, notarissen en private actoren blijken niet op de hoogte te zijn omtrent het bestaan van deze nieuwe rechtsvormen. Daarom wordt men soms verplicht geregistreerd of verplicht op te treden onder een privaatrechtelijke rechtsvorm (cf. ook supra, bij de IV en PV). Praktijkonderzoek i. Bestaande IGS-verbanden De rechtsvormen DV en OV In het bijzonder vanuit de energiesector werd aangevoerd dat de creatie van deze sui generis publiekrechtelijke rechtsvormen hun activiteiten bemoeilijkt. Bevenevens de bijzondere opmerkingen betreffende werking, zoals hieronder weergegeven, wordt meer algemeen gesteld dat buitenlandse ondernemingen deze rechtsvormen uiteraard niet kennen. Zij kennen in hoofdzaak de privaatrechtelijke NV s; het sui generis karakter lokt enig wantrouwen uit. De opdrachthoudende vereniging blijkt ook niet overal identiek te worden ingevuld en ervaren. Zo komt het voor dat beslissingen achteraf toch in vraag worden gesteld. Verder bleek dat mengvormen voorkomen, waarbij de OV ook vrij af te nemen diensten aanbiedt. Dit bijvoorbeeld omdat gehele eenvormigheid niet mogelijk is. Ook de notie beheersoverdracht krijgt geen eenduidige invulling: het komt voor dat gemeenten ook nog zelf de betrokken taken kunnen waarnemen, zelfs indien zij terzake beheersoverdracht hebben gedaan. Ook bestaan situaties waarbij gemeenten niet verplicht zijn het beheer voor het gehele statutaire pakket over te dragen. Dan ontstaan met andere woorden verschillen tussen de onderscheiden deelnemers in het IGS-verband, waarbij de ene verder gaat dan de andere ( keuzepakket ). Dit wordt nodig bevonden om een geslaagde dynamiek te kunnen laten 43

46 ontstaan; mochten alle deelnemers voor het geheel overdracht moeten doen, zouden vooruitgang, innovaties en experimenten te zeer bemoeilijkt worden. Het onderscheid DV/OV De reactie op het onderscheid tussen DV en OV is niet onverdeeld positief. Door verschillende deelnemers, vooral vanuit de sectoren streekontwikkeling en afval, werd het onderscheid zelf in vraag gesteld: er wordt niet goed ingezien waarom zij tot splitsing genoodzaakt werden en hun activiteiten niet net als voorheen binnen één vorm konden blijven waarnemen. Zij zien dit onderscheid dan als artificieel en weinig efficiënt. Het zou tot een inflatie van samenwerkingsverbanden en bijhorende beheersorganen leiden, waarvan het nut niet goed wordt ingezien. Om hieraan te remediëren en een mogelijk verlies aan synergie te vermijden, worden dan ook oplossingen uitgedacht, waarbij bijvoorbeeld de bestuursorganen een identieke samenstelling kennen en het personeel en management voor beide rechtsvormen wordt ingezet (cf. infra). Dit wordt door betrokkenen niet als oplossing ervaren, maar als de articulatie van het probleem dat zij tot splitsing gedwongen werden. Naast voormelde reacties kon evenwel ook duidelijk een andere strekking worden waargenomen, ook bij wie onder de oude wetgeving actief was. Zij kwam bijvoorbeeld ook vanuit de sectoren streekontwikkeling en water. Daarbij wordt het onderscheid op zich veeleer als positief beoordeeld. Door de activiteiten onder te brengen in 2 aparte vormen is thans meer duidelijk dat zij inhoudelijk van een geheel andere aard zijn. Zo kan streekontwikkeling nu door een DV gebeuren. Deze dienstverlening verschilt van gemeente tot gemeente. De opdrachthoudende vereniging kan dan de afval- en milieuopdrachten invullen. Waar streekontwikkeling een meer individuele aanpak vereist, bijvoorbeeld inzake industrieterreinen, is het afvalbeleid op een meer uniforme leest geschoeid. Daar er voor deze taken nu duidelijk een beheersoverdracht is, binnen een eigen rechtspersoon, ontwikkelen beide vormen zich ook op een geheel eigen manier. Binnen deze strekking geeft men dan aan dat de dynamiek totaal verschillend is. Binnen de DV blijft een meer individuele benadering centraal staan; de OV laat meer een eenheidsbenadering toe, waarbij meer complexe taken een grotere continuïteit kennen. Deze duidelijke articulatie kan ook positief zijn naar de gemeenten toe. Deze hebben nu duidelijk beslist omtrent de beheersoverdracht en dit kan de OV extra slagkracht geven. Zonder beheersoverdracht zouden een aantal zaken, zoals uniforme tarifering bij afval, zeker meer weerstand hebben opgeroepen of onmogelijk zijn geweest. Pas na een tijd wordt hiervan het positieve effect ingezien door de gemeenten, waardoor ook nieuwe gemeenten gaan toetreden. Deze eigen dynamiek maakt dat beide rechtspersonen elk een afzonderlijke ontwikkeling kennen die verder uit elkaar groeit. Dit wordt als positief gezien omwille van genoemd inhoudelijk onderscheid. Daarbij wordt ook in tegenstelling tot de hogere reactie, opgemerkt dat het feit dat geen menu wordt geboden, het principe van alles of niets van de OV, net de dynamiek bevordert. ii. Nieuwe IGS-verbanden Er kan geen representatieve uitspraak worden gedaan over het feit of de bedenkingen bij nieuwe IGS-verbanden ten aanzien van het onderscheid DV/OV globaal anders zijn. Wel bleek in een aantal gevallen dat dit onderscheid nuttig was om een voornemen tot samenwerking te vatten. De OV laat dan toe het beleid geheel over te dragen. Betrokkenen 44

47 spraken daarbij zelfs van een fusie. Inhoudelijke motieven voor de mate van gewenste samenwerking waren dan richtinggevend voor de keuze. Als er al kritiek is zal deze dan niet de vorm op zich betreffen, doch wel de werking. Relevantie juridisch luik Zij opgemerkt dat bij dit onderscheid het juridisch luik relevantie vertoont. Bij de OV dient de wetgeving overheidsopdrachten en B.T.W. niet te worden nageleefd; voor de DV in verhouding tot de gemeente in beginsel wel, behoudens een geslaagd beroep op andere uitzonderingen (cf. supra, in-house exceptie en exclusiviteit). Dit onderscheid lag al besloten in de rechtspraak van de Raad van State. Op de correcte toepassing hiervan wordt nu mede door Europeesrechtelijke ontwikkelingen scherper toegekeken. Het is de rechtspraak van het Hof van Justitie die hiertoe noodzaakt. Wat betreft de in-house exceptie is het Hof kritisch ten aanzien van privaatrechtelijke rechtspersonen, indien geen bijzondere controle- en toezichtsmechanismen zijn voorzien voor de deelnemers. Besluit - opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De reacties op de 2 nieuwe rechtsvormen DV en OV zijn gemengd. Bij reeds bestaande IGS-verbanden wordt het nut van dit onderscheid niet altijd ingezien. Deze groep reacties acht een scheiding artificieel en vindt dat de activiteiten beter binnen het kader van één enkele rechtspersoon kunnen worden waargenomen; soms gaat daarbij ook de voorkeur naar een privaatrechtelijke rechtsvorm. Om dit onderscheid te temperen zoeken betrokkenen dan ook naar oplossingen: identieke samenstelling van bestuursorganen, personeel dat zowel voor de DV als OV werkt, Anderen beoordelen het onderscheid veeleer positief: de activiteiten van een DV en OV kennen een eigen dynamiek. Door deze in afzonderlijke rechtspersonen in te bedden komt dit beter tot uiting en kan een eigen ontwikkeling verder groeien. Het onderscheid wordt dan duidelijker bevonden dan de voorheen bestaande situatie. Bij samenwerkingsverbanden die voor het eerst zijn tot stand gekomen na inwerkingtreding van het DIS is de link met de vroegere wetgeving minder expliciet of geheel niet aanwezig. Daar kon worden opgemerkt dat een aantal onderzochte IGS-verbanden het onderscheid als een meerwaarde ziet, omdat het hun keuze op nuttige wijze richting geeft. De OV wordt dan duidelijk als een meer verregaande vorm van samenwerking gezien. Optie 1. Geen onderscheid DV/OV - privaatrechtelijke rechtsvorm Het juridisch luik biedt op zich geen uitsluitsel om de vraag naar de wenselijkheid van suigeneris rechtsvormen en het onderscheid tussen DV en OV in deze of gene zin te beantwoorden. Zoals gezegd is het Hof kritisch ten aanzien van privaatrechtelijke rechtsvormen, maar zulks geldt enkel indien geen bijzondere controle- en toezichtsmechanismen zijn bepaald die afwijken van het gemeen vennootschaps- en verenigingsrecht. Dergelijke mechanismen zijn evenwel perfect denkbaar binnen een decreet, zodat de privaatrechtelijke rechtsvorm niet a- priori kan uitgesloten worden. Dit geldt eens te meer indien meer belang gehecht wordt aan een recent arrest van het Hof, waarbij de organisatievrijheid centraler zou staan Zie hieromtrent verder: juridisch rapport, 95 e.v. (arrest Asemfo). 45

48 Verder is duidelijk dat voor de OV de wetgeving overheidsopdrachten niet dient nageleefd te worden. Ten aanzien van de DV werd gezien dat zulks in beginsel wel het geval is, behoudens een geslaagd beroep op andere uitzonderingen, als de in-house exceptie en exclusiviteit. Mochten alle activiteiten nog steeds binnen eenzelfde rechtspersoon worden uitgeoefend, dan valt niet uit te sluiten dat, behoudens dergelijke andere uitzonderingen, het geheel in verhouding tot de gemeenten aan de wetgeving overheidsopdrachten onderworpen zou worden. Het Hof zal immers voor deze beheersoverdracht niet noodzakelijk de beoordeling op het niveau van de individuele activiteit maken; het is mogelijk dat de rechtspersoon als geheel wordt gevat. Nochtans werd inderdaad uiteengezet dat beheersoverdracht niet de enige uitzondering op toepassing van deze wetgeving is. Zo is er ook de in-house exceptie. Wanneer alle activiteiten binnen eenzelfde rechtspersoon worden waargenomen en de uitzondering van beheersoverdracht niet mogelijk is voor dergelijke taken, dan zal een beroep op deze exceptie mogelijk nog steeds succesvol zijn. Mocht alsnog geopteerd worden voor de privaatrechtelijke rechtsvorm dan dient erover gewaakt te worden directe controlemechanismen te voorzien vanuit de gemeenten ten aanzien van het IGS-verband. Mocht deze piste van gezamenlijke waarneming in één rechtspersoon de voorkeur genieten, dan zou in elk geval ook een duidelijke omschrijving nodig zijn van de verschillende doelstellingen. Optie 2. Onderscheid DV-OV behouden Deze optie geniet duidelijk de voorkeur van de onderzoekers. Om volgende redenen lijkt het ons immers niet aangewezen deze rechtsvormen zelf en het onderscheid ertussen in vraag te stellen: - diversificatie Als het inhoudelijk criterium en de mate van gewenste samenwerking bepalend zijn, dan komt het ons voor dat de DV en OV als nieuwe rechtsvormen een bijkomende differentiatie toelaten, zoals ook werd beoogd. In de toekomst kan de OV dan ook voorkomen in alle sectoren, bijvoorbeeld ook in cultuur, informatica en sectoren met een toenemende technische complexiteit (bv. riolering). Het palet aan mogelijke samenwerkingsvormen is hiermee verruimd. Wordt beheersoverdracht gewenst dan is nu de OV voorhanden, waarbinnen de activiteiten op een andere wijze kunnen ontwikkelen dan binnen de DV. Nochtans is het grootste aantal OV in de meer harde sectoren te situeren (afval, energie, water,..). Dit hangt ook samen met de zwaardere structuur en verplichtingen inzake werking; dit leidt ertoe dat zij minder snel voor zachte sectoren wordt gehanteerd, hoewel daar in beginsel wel inhoudelijke beweegredenen kunnen voor zijn, zoals een gewenste beheersoverdracht. 46

49 - transparantie Het is veel transparanter te opteren voor deze sui-generis rechtsvormen, veeleer dan privaatrechtelijke rechtsvormen met bijkomende controlemechanismen. Het is eveneens veel transparanter en duidelijker de werking DV-OV te scheiden, gelet op de verschillende materiële inhoud van de waargenomen taken. - juridische luik Sui-generis rechtsvormen zoals thans uitgetekend in het DIS lijken meer waarborgen te bieden in het kader van de in-house exceptie. Verder, door de activiteiten met beheersoverdracht in een afzonderlijke rechtspersoon onder te brengen is duidelijk dat deze in relatie tot de gemeente niet onderworpen is aan naleving van de wetgeving overheidsopdrachten; daarvoor is dan geen beroep nodig op andere uitzonderingen. Omtrent de notie beheersoverdracht kan daarbij hetvolgende worden gezegd. Het is niet absoluut duidelijk of de werkwijze van een keuzepakket mogelijk is. De rechtspraak biedt hieromtrent geen uitsluitsel. In een eerste visie kan gesteld worden dat het logisch lijkt dat alle gemeenten zich voor het geheel engageren, daar de bevoegdheids- of beheersoverdracht een reorganisatie inhoudt. Een disparate vormgeving zouden de Commissie en het Hof ertoe kunnen doen besluiten dat hiermee niet wordt beantwoord aan het concept bevoegdheidsoverdracht. Een tweede visie stelt dat de juridische notie dergelijk keuzepakket niet uitsluit. Zij wijst erop dat zulks ook voorkomt in andere lidstaten, zoals bv. in Frankrijk (syndicat à la carte ). Gezien het juridisch luik geen absolute zekerheid biedt komen ook andere argumenten op de voorgrond. Voorstanders van het keuzepakket wijzen op de grote flexibiliteit, de mogelijkheid tot maatwerk en de innovatieve kracht. Tegenstanders wijzen erop dat het veel duidelijker en transparanter is, ook voor de gemeenten zelf, om in geval van een OV de beheersoverdracht uniform en voor alle doelstellingen te doen. Tijdens het praktijkonderzoek werden beide standpunten gehoord. Uit dit praktijkonderzoek bleek wel dat de mogelijke toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten in de verhouding gemeente-dv als problematisch wordt ervaren. De mogelijke oplossingen teneinde dit te vermijden worden verder besproken (cf. infra, 3. Andere deelnemers/wetgeving). Hoewel het zoals gezegd niet doorslaggevend is, daar een beroep op de in-house exceptie gebeurlijk mogelijk zou zijn, zou bij rechtspersonen met gemengde activiteiten dit juridisch luik toch ook meer onduidelijkheid vertonen. Deze argumentatie betreft enkel het behoud van de rechtsvormen op zich. Andere facetten die de totstandkoming en werking raken, en die door deelnemers vaak in direct verband hiermee worden aangehaald, worden hieronder belicht en uitgewerkt. 47

50 b. Voorbereidende fase Formele bepalingen Art. 25 DIS: De gemeenten die de oprichting van een dienstverlenende of een opdrachthoudende vereniging overwegen, beslissen via hun gemeenteraad vooraf een overlegorgaan op te richten om de samenwerkingsmogelijkheden en -voorwaarden te bestuderen voor één of meer welbepaalde beleidsdomeinen. Terzelfder tijd wijzen ze een lid van het college van burgemeester en schepenen aan die zitting zal hebben in het overlegorgaan en leggen ze eventueel een begrotingskrediet vast om de voorbereidende fase te financieren [ ]. Art. 26 DIS: Het overlegorgaan organiseert autonoom zijn werkzaamheden. Behoudens wat bepaald is in artikel 31 van dit decreet beschikt het overlegorgaan over een periode van maximaal één jaar, ingaand op zijn installatievergadering, om zijn studieopdracht te vervullen. Indien het resultaat van de studieopdracht positief is ten opzichte van de mogelijke oprichting van een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging, stelt het overlegorgaan aan de deelnemende gemeenten een bundel ter beschikking waarin de volgende documenten opgenomen zijn : -een grondige motiveringsnota; - een bestuursplan met een omschrijving van de maatschappelijke opdrachten en de daaraan verbonden wijze van dienstverlening, en met een beschrijving van de bestuurlijke organisatie van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging; - een ondernemingsplan voor een periode van zes jaar, met een omschrijving van de bedrijfsopdrachten, de financiële structuur en de in te zetten middelen, en de controlemogelijkheden op de uitvoering; - een ontwerp van statuten. Deze documenten vormen de basis van de uitwerking van het samenwerkingsconcept. Art. 27 DIS: De gemeenten zijn niet gebonden door hun deelneming in het overlegorgaan. Ze spreken zich uit over de documenten die hun worden voorgelegd. Ofwel beslissen ze af te zien van deelneming aan de eventuele oprichting van een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging, ofwel gaan ze akkoord met het voorstel, al of niet op voorwaarde dat wijzigingen aan dat voorstel worden aangebracht. De beslissingen van de gemeenten worden voorgelegd aan het overlegorgaan, dat daarover in consensus beslist. De vertegenwoordigers van de afhakende gemeenten nemen niet deel aan deze besluitvorming. Het definitieve voorstel wordt aan de overblijvende gemeenten voorgelegd. De gemeenten kunnen het voorstel enkel goedkeuren of afkeuren. De gemeenteraadsbeslissingen houdende de oprichting van een overlegorgaan en betreffende de voorstellen van het overlegorgaan worden ter informatie meegedeeld aan de toezichthoudende overheid. Praktijkonderzoek - opmerkingen onderzoekers Deze voorbereidende fase blijkt nut te hebben. De beslissing tot samenwerking is in bepaalde gevallen wel al voordien genomen op politiek niveau, doch het proces via een overlegorgaan laat dan toe dit meer concreet vorm te geven, door kennisname van de mogelijke rechtsvormen en door reflectie omtrent de inhoudelijke uitwerking. Daarbij worden dan ook vaak ambtenaren betrokken. c. Omschrijving doelstellingen - wijziging statuten Formele bepalingen Art. 10 DIS: Twee of meer gemeenten kunnen een samenwerkingsverband met rechtspersoonlijkheid tot stand brengen om doelstellingen te verwezenlijken die behoren tot een of meer inhoudelijk samenhangende beleidsdomeinen[ ]. Art. 12, 2 DIS: [ ] 2 dienstverlenende vereniging : een samenwerkingsverband zonder beheersoverdracht dat tot doel heeft een duidelijk omschreven ondersteunende dienst te verlenen aan de deelnemende 48

51 gemeenten, eventueel voor verschillende beleidsdomeinen; 3 opdrachthoudende vereniging : een samenwerkingsverband met beheersoverdracht waaraan de deelnemende gemeenten de uitvoering van een of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot een of meer functioneel samenhangende beleidsdomeinen toevertrouwen. Praktijkonderzoek Het feit dat doelstellingen duidelijk en beperkend moeten zijn omschreven, dat er een statutenwijziging moet gebeuren voor nieuwe opdrachten en de interpretatie van samenhangende beleidsdomeinen door de toezichthoudende overheid, werd door sommige deelnemers, bijvoorbeeld vanuit de sectoren elektriciteit en streekontwikkeling, te stringent en star bevonden. Daarbij worden voorbeelden aangehaald van rechtspersonen die enkel om die reden verschillende rechtspersonen dienden op te richten, hoewel de voorgenomen activiteiten toch een zekere samenhang vertoonden; het personeel en de samenstelling van de beheersorganen bleef dan identiek, zodat het volgens betrokkenen een puur formele operatie betrof. Het wordt volgens deze reacties niet efficiënt bevonden dat deze verschillende taken binnen afzonderlijke rechtspersonen moeten worden waargenomen; minstens zou een overkoepelende structuur met gemeenschappelijke organen mogelijk moeten zijn. Een meer soepele interpretatie zou volgens hen een proliferatie van samenwerkingsverbanden kunnen vermijden. Andere reacties, bijvoorbeeld vanuit de sociale sector, gingen in een andere richting. Zij vonden over een goede doelomschrijving te beschikken, die afdoende toelaat nieuwe activiteiten waar te nemen. Tijdens het praktijkonderzoek werd vanuit de sector streekontwikkeling een bijkomend probleem opgemerkt. Deze verbanden met brede taakstelling zijn voor de deelnemende gemeenten vaak een aanspreekpunt wanneer zich nieuwe uitdagingen voordoen. Hun vragen zijn dynamisch en veranderlijk. Gemeenten zouden dan wensen dat het IGS-verband deze nieuwe taak kan waarnemen. Dit blijkt echter niet steeds mogelijk, omdat zulks in een interpretatie van de toezichthoudende overheid bijvoorbeeld het statutair doel te buiten gaat. Deze interpretatie wordt niet steeds door de betrokken IGS-verbanden onderschreven. Zij wensen dan meer vrijheid om bijkomende taken op te nemen; een brede formulering van de doelstellingen, waarbij taak en doelstelling geen synoniem zijn, zou zulks mogelijk moeten maken, zonder dat telkens een statutenwijziging noodzakelijk is. De decretaal vereiste samenhang zou daarbij volgens hen een minder stringent kader dienen te vormen. Een beperkte interpretatie van doelstellingen en taakomschrijving leidt tot meer verkaveling, waarbij het moeilijk wordt nieuwe dienstverlening in bestaande structuren in te passen. Dit resulteert volgens betrokkenen ook in een bijkomende democratische last. Zulks wordt sterk aangevoeld door IGS-verbanden actief in streekontwikkeling, daar zij als gezegd vaak een eerste aanspreekpunt uitmaken. Zo komt het ook voor dat zij voor een georganiseerd burgemeestersoverleg het secretariaat waarnemen enz. 49

52 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers - situering Reeds tijdens de parlementaire bespreking bestond terzake enige verwarring. Zo werd door sommigen gedacht dat voor iedere doelstelling een afzonderlijk IGS-verband zou dienen te worden opgericht. In de omzendbrief DIS werd verduidelijkt dat zulks niet het geval is. 27 Art. 10 DIS stelt dat de doelstellingen van een samenwerkingsverband behoren tot een of meer inhoudelijk samenhangende beleidsdomeinen. De DV heeft tot taak een duidelijk omschreven ondersteunende dienst [ ], eventueel voor verschillende beleidsdomeinen. De beheersoverdracht van de OV betreft een of meer duidelijk omschreven bevoegdheden met betrekking tot een of meer functioneel samenhangende beleidsdomeinen (art. 12 DIS). Meervoudigheid van doelstellingen is dus niet verboden. Derhalve kan een IGS-verband op verschillende terreinen optreden, zolang zij functionele samenhang vertonen. De bedoeling van voormelde bepalingen uit het DIS was dat tot een duidelijke omschrijving van de doelstellingen zou worden gekomen en dat zou worden vermeden dat de radius al te breed zou zijn. Aldus werden zij ingegeven door een gebrek aan controle dat voorheen werd aangevoeld. De CBO stelde terzake al in haar rapport dat sommige intercommunales die een algemene actiegerichte ontwikkelingsopdracht van de gemeenten krijgen evolueren naar een feitelijke bestuurslaag. 28 Zij gaf verder het advies te bepalen dat doelstellingen goed omschreven moeten worden en duidelijk gekoppeld aan bevoegdheden van gemeentelijk belang. Algemene opdrachten konden volgens haar niet. Dit sloot ook in de vise van de CBO evenwel niet de waarneming van meerdere opdrachten uit, mits zij functionele samenhang vertonen en elk op zich duidelijk en scherp omschreven zijn. 29 Bij de omschrijving van het doel heeft ook het juridisch luik belang. Het Hof houdt er voor de in-house exceptie bijvoorbeeld ook rekening mee dat de doelstellingen nauwkeurig zijn omschreven en het doel niet al te zeer wordt verruimd. Nochtans moet ook een goed onderscheid worden gemaakt tussen doelstelling en taak. Een doelstelling moet niet dermate nauwkeurig zijn omschreven dat zij een individuele taak betreft. De memorie van toelichting preciseerde reeds dat overleg tussen de initiatiefnemers en de overheid uitsluitsel zou geven in concrete gevallen. Over de houding van de toezichthoudende overheid kan hierin geen representatieve uitspraak worden gedaan. Een aantal elementen wijst er echter op dat hierin de nodige soepelheid wordt betoond: - het bestaan van de samenwerkingsverbanden voor streekontwikkeling, die vaak een zeer brede statutaire doelomschrijving hebben; - lectuur van de inventaris van de DV en OV; hieruit blijkt duidelijk dat zeker niet systematisch de oprichting van nieuwe IGS-verbanden wordt opgelegd. Een zekere soepelheid lijkt ons verdedigbaar. Een doorgedreven opsplitsing van IGSverbanden moet immers worden vermeden teneinde een te sterke proliferatie van verbanden 27 Omzendbrief betreffende de toepassing van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, nr. BA 2002/01, B.S. 14 februari 2002, onder punt CBO-rapport, Ibid.,

53 tegen te gaan. Er moet echter ook worden over gewaakt dat de omschrijving afdoende precies is en dat genoemde samenhang aanwezig is. d. Duur IGS-verband - verlenging - ontbinding i. Duur en verlenging Formele bepalingen Art. 34 DIS: Tijdens de bij de oprichting van een dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging vastgestelde duur die, behoudens wat bepaald is in artikel 36 van dit decreet, achttien jaar niet mag overschrijden, is geen uittreding mogelijk [ ]. Vroeger was de maximale duur 30 jaar. Praktijkonderzoek De reacties op deze maximale termijn en verbod van uittreding lopen uiteen. Zo zien verschillende reacties in het verbod tot uittreding een compensatie voor de kortere maximumtermijn. Dergelijk verbod is een tegengewicht omdat nu tijdens die termijn de deelnemers niet meer kunnen uittreden. Dit creëert een sterker engagement en laat een meer continu beleid toe. Anderen voeren aan dat het belang van het verbod tot uittreding niet overdreven mag worden. Om de 6 jaar bestaat immers de mogelijkheid dat aan het IGSverband een einde wordt gesteld. Vele reacties vanuit de harde sectoren stellen vooral de vraag naar wat dient te gebeuren met lange termijn verbintenissen die worden aangegaan en die deze duur overschrijden. Het lot van dergelijke verbintenissen is onzeker: wat als bij verloop van de termijn immers tot stopzetting van de IGS wordt besloten? Te denken valt aan investeringen in glasvezel, pensioenfondsen, afschrijvingen op 18 of 30 jaar, langere duur van contracten uit andere wetgeving (bv integraal waterbeheer), Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Een langere duur dan 18 jaar zou een voordeel van continuïteit bieden. Het nadeel bestaat echter uit een al te sterke afname van de krachtlijn van democratische controle. De onderzoekers onderschrijven daarom de bestaande termijn. Uittreding en tussentijdse beëindiging mogen niet verward worden. Het verbod tot uittreding houdt in dat een gemeente tijdens de duur niet uit de vereniging kan stappen. De 6-jaarlijkse evaluatie daarentegen houdt een gezamenlijke oefening in, waarbij de raad van bestuur voorstelt de samenwerking al dan niet verder te zetten. Het verbod tot uittreding beoogt te vermijden dat een enkele gemeente de verdere samenwerking in gevaar kan brengen; de evaluatie is dus van een geheel andere orde. Nochtans werd tijdens het praktijkonderzoek aangevoerd dat het gevolg identiek kan zijn, namelijk dat de vereniging ophoudt te bestaan. Daarmee werd ook specifiek aan het lot van lange termijn verbintenissen gedacht 51

54 Zij opgemerkt dat dit probleem zich vroeger net zo goed kon voordoen, wanneer dergelijke verbintenis in de loop van de 30 jaar werd opgenomen. Hetzelfde geldt ook in de private sector. Niet de maximale duur is dus problematisch, wel het feit dat de vereniging niet eerder dan tijdens het laatste jaar verlengd kan worden (art. 35 DIS). Dit werd ingegeven door een bekommernis van democratische legitimatie: latere gemeentebesturen mogen niet al gebonden zijn door dergelijke genomen beslissingen. Dit probleem is ook niet eigen aan IGS; bij het aangaan van lange termijn verbintenissen treedt altijd een factor van onzekerheid in. Het klopt dat deze hier meer geëxpliciteerd is. De medecontractant zal daarvan echter op de hoogte zijn; het betreft particulariteiten eigen aan de publiekrechtelijke sfeer. Het alternatief, met name reeds eerder verlenging toelaten, waarbij dan als compensatie wellicht mogelijkheden tot uittreding dienen te worden voorzien, lijkt evenmin absolute zekerheid te bieden. Bovendien zou dan het voordeel van een verbod tot uittreding verdwijnen. Er zijn een aantal mogelijkheden: Optie 1. De huidige situatie laten bestaan, waarbij het duidelijk is dat latere gemeentebesturen ook in zekere mate gebonden zijn. Dergelijke lange termijn verbintenissen houden immers op zich al een engagement in van latere besturen. Besluiten zij de vereniging te beëindigen, dan zullen zij hiervan ook de gevolgen dienen te dragen. Teneinde een geheel vrije keuze mogelijk te laten zou in dat verband kunnen gesteld worden dat IGS-verbanden geen verbintenissen zouden mogen aangaan die hun duur overtreffen. Dit is bv. bepaald in het Waalse decreet. 30 Het aangaan van een lange termijn verbintenis kan het recht van de gemeente om niet te verlengen hypothekeren. Dit lijkt ons wel verregaand en kan de werking van het IGS-verband hypothekeren. Er zou decretaal kunnen worden bepaald dat de statuten duidelijkheid dienen te verschaffen omtrent het lot van deze verbintenissen: - bij beëindiging van de vereniging; - wanneer een gemeente niet deelneemt aan de verlenging. Optie 2. Bij het aangaan van dergelijke verbintenissen toelaten dat de algemene vergadering tot een verlenging beslist. Het Waalse decreet laat bijvoorbeeld toe dat de vereniging eerder wordt verlengd, op voorwaarde dat dezelfde meerderheid van deelnemers als voor een statutenwijziging hiermee instemt. Als modaliteit kan bepaald worden dat deze verlenging pas kan ingaan na het verstrijken van de lopende termijn, ogenblik waarop gemeenten eventueel zouden kunnen uittreden. Dit impliceert een zeker bijkomend engagement. Ter tempering wordt dan bepaald dat de nieuwe termijn pas kan ingaan na de lopende. Het lijkt immers om genoemde redenen te verregaand de verlenging meteen te laten ingaan. Nochtans wordt het nut van dergelijke voortijdige verlenging niet goed ingezien, indien zij toch niet eerder kan ingaan dan bij verstrijken van de lopende termijn. Bijkomend zou kunnen worden voorzien dat dergelijke verlenging enkel geen uitwerking zal krijgen indien het om gemotiveerde redenen op dat ogenblik anders wordt gezien. De juridische waarde daarvan is echter beperkt. Een bijkomende meerderheidsvereiste vertoont ook weinig nut, daar de meerderheid om thans al te verlengen reeds drie/vierde is. De uiteindelijke beslissing om al dan niet te verlengen zou nog steeds op hetzelfde ogenblik in de toekomst liggen. Dat een negatieve beslissing meer overweging zou vergen, door het vereisen van een eventuele bijzondere motivering, lijkt weinig waarschijnlijk. 30 Art. L1523-4: [ ] L intercommunale ne peut prendre d engagements pour un terme excédant sa durée qui rendrait plus difficile ou onéreux l exercice par un associé du droit de ne pas participer à la prorogation[ ]. 52

55 Optie 3. Verlenging reeds toelaten en laten ingaan op een eerder ogenblik, lijkt de opties van het DIS te zeer te doorkruisen. Het lijkt ook te verregaand om de verlenging van een IGSverband mogelijk te maken enkel omwille van het aangaan van dergelijke verbintenis. Derhalve gaat de voorkeur van de onderzoekers uit naar de eerste optie. Een nadere omschrijving van het lot van de lange termijn verbintenissen en de weerslag hiervan op gemeenten die eventueel niet wensen te verlengen, lijkt wenselijk. De statuten kunnen dit reeds algemeen bepalen. Zo nodig is hiervoor bijzondere aandacht bij het aangaan van dergelijke verbintenissen. Verder kunnen ook in het DIS zelf een aantal algemene regels inzake vereffening worden opgenomen. ii. Rol evaluatierapport bij verlenging Formele bepalingen Art. 70 DIS: In de dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen legt de raad van bestuur aan de jaarvergadering, die telkens plaatsvindt in de loop van het eerste werkingsjaar na het jaar waarin verkiezingen voor de algehele hernieuwing van de gemeenteraden worden georganiseerd, een evaluatierapport voor over de werking van de vereniging. Dat rapport bevat een nieuw ondernemingsplan voor de komende zes jaar of een gemotiveerd voorstel het samenwerkingsverband te beeïndigen met inachtneming van de statutair bepaalde rechten van de deelnemers[ ]. Praktijkonderzoek De rol van het zesjaarlijkse evaluatierapport blijkt te variëren. Wat de inhoud betreft: bij sommige IGS-verbanden is het een loutere samenvoeging van de jaarplannen, zonder dat er voor het overige veel aandacht naar uitgaat. De verlenging blijkt dan op meer evidente wijze uit hetgeen is gepresteerd, zonder dat een extensieve uiteenzetting in een ondernemingsplan is opgenomen. Bij anderen wordt deze oefening meer nauwgezet ondernomen, en ontstaat dit rapport doorheen een parcours waarbij politieke betrokkenheid centraal staat. Nochtans blijken dit de uitzonderingen. De meeste deelnemers geven aan dat weinig aandacht uitgaat naar dit evaluatierapport en ondernemingsplan. Beiden worden betiteld als een interne oefening, een verplicht nummer, een formaliteit en een papieren maatregel. Echte discussie ontbreekt. Algemeen wordt ook de moeilijkheid van timing geschetst. Art. 70 bepaalt dat de raad van bestuur dit evaluatierapport voorlegt in het jaar volgend op de verkiezingen. Er wordt gesteld dat deze termijn wel zeer kort is om de werking van 6 jaar te evalueren en ook nog een visie te ontwikkelen op de komende 6 jaar. De nieuwe raad van bestuur is dan ook zelden de enige vormgever van dit rapport. In sommige IGS-verbanden wordt de evaluatie van de voorbije periode overgelaten aan de uittredende raad van bestuur, terwijl de nieuwe raad de komende 6 jaar omschrijft. Bij anderen is het de uittredende raad van bestuur die beide oefeningen onderneemt. Als oplossing werd door verschillende deelnemers naar voren geschoven het tijdstip van deze globale evaluatie te verplaatsen, zodat zij niet samenvalt met een gemeentelijke legislatuur, 53

56 maar bijvoorbeeld in het midden van deze termijn valt (na 3 jaar). Op die manier raken de bestuurders al vertrouwd met het IGS-verband. Hiertegen wordt door anderen dan weer aangevoerd dat de rol van de evaluatie hiermee deels verloren gaat. Als deze in de helft van de legislatuur plaatsheeft, dan wordt immers al verder gewerkt op basis van waaromtrent achteraf misschien een negatief eindoordeel wordt gevormd. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Het Gemeentedecreet voorziet ten aanzien van de extern verzelfstandigde rechtspersonen een beheers- of samenwerkingsovereenkomst. Dergelijk instrument lijkt ons niet bruikbaar voor de IGS-verbanden: - deze overeenkomst zou moeilijk individueel met elke gemeente onderhandeld kunnen worden; - de marge voor onderhandeling is bij IGS voor de betrokken gemeenten kleiner. Bovendien voorziet het DIS dus al een 6-jaarlijks evaluatierapport en ondernemingsplan. Dit wordt door de onderzoekers van groot belang geacht. Hieraan dient grondige aandacht te worden besteed. Het dient meer te zijn dan een louter formele oefening: gemeenten moeten het belangrijke statuut hiervan beseffen, het ondernemingsplan is een soort pendant of tegenhanger van de beheersovereenkomst tussen gemeente en verzelfstandigde agentschap, zoals voorzien in het gemeentedecreet. Dit moment dient zeker versterkt te worden en verder gelinkt aan de gemeentelijke cyclus (cf. infra, titel VIII-Krachtlijn democratische controle, met een tabel die de verschillende overeenkomsten aangeeft). De inhoud van de rapporten dient kwalitatief te zijn en vergezeld van een bevattelijke synthese. Wat de timing betreft lijkt het inderdaad moeilijk al 3 jaar verder te werken en dan pas te evalueren; zulks gaat ook voorbij aan de eigenlijke bedoeling van het DIS en het zonet geschetste belang van dit moment. Dat deze evaluatie wordt gelinkt aan de gemeentelijke legislatuur is nuttig; zij kan zo worden gekoppeld aan de strategische planning binnen de gemeente (meerjarenplan, cf. infra, titel VIII-Krachtlijn democratische controle). Dit moment haakt ook aan bij hetgeen bepaald is voor autonome gemeentebedrijven en gemeentelijke extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm. Bij de praktijk dat de uittredende raad van bestuur het rapport opstelt past de kanttekening dat zij niet altijd de meest objectieve evaluator is van de voorbije periode. Nochtans laat het tijdsbestek ook niet toe dat de nieuwe raad dit geheel zelf doet. Hetzelfde geldt uiteraard voor de komende termijn. Dat de feitelijke input dus ook vanuit andere hoeken komt, zoals de uittredende raad van bestuur en het personeel van het IGS-verband hoeft niet te verbazen. Dezen kunnen de facto ook al een ontwerp van rapport hebben opgesteld. Uiteindelijk komt het erop aan dat de nieuwe raad in alle vrijheid moet kunnen beslissen, en daartoe toegang moet hebben tot alle informatie teneinde de aangereikte gegevens te verifiëren. Deze toegang heeft zij. Daarmee wordt duidelijk dat de vraag naar een ander niveau verschuift. Met name niet: kan de nieuwe raad van bestuur én een evaluatie van het voorbije én een visie op de komende periode ontwikkelen, maar wél: heeft de raad van bestuur feitelijk voldoende tijd om de aangeleverde gegevens te beoordelen, en daarmee met kennis van zaken al dan niet verlenging voor te stellen. Het antwoord zal meestal negatief zijn. Het gaat immers om nieuwe bestuurders, die 54

57 soms zelfs nog geheel niet betrokken waren bij kwestieuze IGS. Dan in een aantal maanden een gedegen oordeel ontwikkelen over de al dan niet verlenging van een IGS-verband zal vaak een moeilijke oefening blijken, temeer daar het ook technische domeinen kan betreffen. Als werkwijze is het goed dat de uittredende raad van bestuur een voorstel doet. Er kan bijkomend voor worden geopteerd in een richtlijn voor goede praktijk op te nemen dat gemeentelijke ambtenaren sterker worden betrokken bij de opstelling van dit zesjaarlijks evaluatierapport en dat de nieuwe raad van bestuur eventueel een beroep kan doen op een externe deskundige, die op basis van alle gegevens een rapport opstelt met de verschillende mogelijkheden en daarbij een bevattelijk verslag voegt. Om gedegen oordeelsvorming door de raad van bestuur en de gemeenteraden toe te laten zou het ook aanbeveling kunnen verdienen bij dit moment de in het gemeentedecreet voorziene externe auditcommissie te betrekken. Als de bepalingen van het Gemeentedecreet dienaangaande in werking treden, zal deze commissie dan een advies kunnen geven dat als extra document nuttig kan zijn bij de beoordeling. Op die manier hebben de raad van bestuur en de verschillende gemeenteraden een goede basis om hun oordeel te schragen. 2. Structuur en werking Wat de opmerkingen inzake werking betreft, kan in hoge mate abstractie worden gemaakt van het onderscheid tussen DV en OV. Natuurlijk houden deze twee rechtsvormen een totaal ander engagement in, wat de inhoudelijke werking beïnvloedt, maar de basisstructuur en voorziene instrumenten die de verenigen vormgeven in het DIS, zijn identiek. De meeste pijnpunten worden dan ook ten aanzien van beiden gesignaleerd. Waar toch verschilpunten optreden, wordt dit hieronder uitdrukkelijk aangegeven Organen binnen DV en OV Formele bepalingen - situering door onderzoekers vanuit corporate governance Art. 43 DIS: De dienstverlenende en de opdrachthoudende vereniging beschikken ten minste over een algemene vergadering en een raad van bestuur. Art. 54 DIS: Het dagelijks bestuur kan door de raad van bestuur statutair worden toevertrouwd aan een directiecomité dat de leden uit zijn midden benoemt en dat tevens belast is met de voorbereiding van de vergaderingen van de raad van bestuur [ ] Een of meer leden van het leidinggevend personeel van de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging kunnen met raadgevende stem zitting hebben in het directiecomité [ ]. Art. 55 DIS: Er zijn geen andere bestuursorganen met beslissingsbevoegdheid dan de in de voorgaande artikelen bepaalde organen. In elke dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging kunnen adviescomités worden opgericht, indien de doelstellingen meervoudig zijn, indien niet aan alle aangesloten gemeenten het recht is toegekend kandidaatbestuurders voor te dragen, of indien de geografische spreiding het verantwoordt [ ] De leden van de adviescomités kunnen overeenkomstig de statutaire bepalingen terzake, vertegenwoordigers van belanghebbende derden als leden met stemrecht coöpteren.. In de private sector werd reeds eerder nagedacht omtrent de optimale rol van de verschillende bestuursorganen en hun onderlinge verhouding. Daarbij wordt gesproken van een zgn. 55

58 tripod : het betreft de relatie en wisselwerking tussen de aandeelhouders, de bestuurders en het management. In Belgische ondernemingen kan aldus hetvolgende worden vastgesteld 31 : - de aandeelhouders wijzen in de algemene vergadering de bestuurders aan, waarvan zij de vergoeding bepalen en die het beleid van de onderneming zullen voeren; hiervoor zijn zij verantwoording verschuldigd aan de aandeelhouders; - de raad van bestuur oefent toezicht uit op de onderneming en het management; zij voert het algemeen beleid en bepaalt de strategie; het dagelijks bestuur delegeert zij aan het management; - het management staat in voor het dagelijks bestuur en de operationele uitvoering van de strategie en bedrijfsplannen. Om de werking van en verhouding tussen deze organen te optimaliseren werden codes ontwikkeld; zo is er voor niet-beursgenoteerde ondernemingen de zgn. Code Buysse. 32 Deze stelt dat deugdelijk bestuur vooral betekent dat de onderneming: - steunt op een visie en een missie, die geëpliciteerd worden; - een oordeelkundig beroep doet op externen; - tijdig structuren instelt, inzonderheid een actieve raad van bestuur; - een performant (senior) management heeft; - kan steunen op betrokken aandeelhouders; - kan bogen op een naadloze samenwerking en wisselwerking tussen de raad van bestuur, het management en de aandeelhouders. 33 In de Code krijgt dit nadere articulatie in concrete aanbevelingen. Er dient uiteraard bijzondere aandacht te zijn voor de eigenheden van de publieke sector wanneer wordt gereflecteerd omtrent overeenkomstige toepassing van deze principes. Ook hier bestaat reeds literatuur rond: het betreft government governance. Mits dergelijke aandacht voor de specificiteit van IGS, kunnen deze literatuur en ervaring rond corporate en government governance en genoemde codes, zeker inspirerend werken. Dit geldt hier in het bijzonder voor de DV en OV, vermits zij meer uitgewerkte rechtsvormen uitmaken. Zeker voor wat betreft het scherp stellen van de rol en onderlinge verhouding van de verschillende bestuursorganen en voor wat betreft de versterking van de raad van bestuur als strategisch sturend orgaan, zijn deze principes nuttig. a. Algemene vergadering Formele bepalingen Art. 44, in fine en art. 65, tweede lid DIS bepalen het aantal algemene vergaderingen op minimaal twee. Een algemene vergadering in de loop van het eerste semester stelt de jaarrekeningen van het voorbije boekjaar vast, op basis van een verslag van de raad van 31 Zie hieromtrent beknopt: L. VAN DEN BERGHE, M.-E. BELLEFROID en A. LEVRAU, Deugdelijk bestuur in de private en publieke sector: een permanente kruisbestuiving, VTOM 2007, afl. 4, 8 e.v. 32 Zie 33 Code Buysse, I. Aanbevelingen voor alle niet-beursgenoteerde ondernemingen. 56

59 bestuur en de revisor. Dan wordt ook kwijting verleend aan de bestuurders en de revisoren. Een tweede, buitengewone algemene vergadering tijdens het laatste trimester bespreekt de te ontwikkelen activiteiten en de te volgen strategie voor het volgende boekjaar; een door de raad van bestuur opgestelde begroting staat eveneens op de agenda. Art. 44 bepaalt dat het aantal leden dat elke gemeente kan afvaardigen naar de algemene vergadering wordt vastgesteld op basis van twee criteria: bevolkingscijfers en kapitaalinbreng; de verdeelsleutel tussen beiden wordt statutair bepaald. De zittingen van de algemene vergadering zijn openbaar. Zij benoemt de leden van de raad van bestuur, op voordracht van de deelnemers. Daarnaast heeft zij nog een aantal voorbehouden bevoegdheden die blijken doorheen het DIS. Het gaat om de goedkeuring van wijzigingen van statuten, goedkeuring van de rekeningen, begroting, Praktijkonderzoek i. Samenstelling en werking Wat de samenstelling aangaat werd in respons op de bevraging door een vereniging gesteld dat de bedoelde verdeelsleutel een samenstelling op basis van één lid per gemeente onmogelijk maakt, hoewel zulks binnen tal van verenigingen de gewenste praktijk zou uitmaken. Er werd door de meeste deelnemers opgemerkt dat binnen de algemene vergadering geen of weinig discussie plaatsheeft; er wordt daarbij ook gezegd dat zulks vroeger niet noodzakelijk anders was. 34 De bepaling van het mandaat en het vaak grote aantal vertegenwoordigers lijkt dit thans ook uit te sluiten. Door sommige deelnemers werd dit als nadeel aangemerkt: het zou de werking ten goede komen als ook in de AV uitgebreid kan gediscussieerd worden. Weinigen stellen echter de algemene vergadering in vraag. Het merendeel vindt deze voorafgaande bepaling van het mandaat door de gemeente ook logisch: betrokkenen vertegenwoordigen hun gemeente in het IGS-verband en het wordt dan ook normaal geacht dat zij daar de mening van de gemeente, als bepaald door de gemeenteraad, vertolken. Er werd daarbij opgemerkt dat de leden van de algemene vergadering wel een eerder passieve rol spelen: zij krijgen veel informatie en ondergaan vooral de besluitvorming. Of er dan discussie plaatsheeft in de onderscheiden gemeenteraden wordt hieronder extensief uitgewerkt: zulks betreft de verhouding van het IGS-verband tot de gemeente. ii. Aantal algemene vergaderingen Er is scherpe kritiek op het aantal van 2 algemene vergaderingen. De meeste betrokken IGSverbanden en gemeenten wezen dit af, net als de VVSG. Eén algemene vergadering per jaar zou volstaan. 34 L. VAN DEN BERGHE e.a. geven overigens aan dat de algemene vergadering bij vele overheidsorganisaties niet benut wordt (L. VAN DEN BERGHE e.a., l.c., 13). 57

60 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers i. De algemene vergadering als orgaan - samenstelling Het komt ons voor dat de algemene vergadering als orgaan niet in vraag kan gesteld worden. De algemene vergadering is op institutioneel niveau binnen het IGS-verband de pendant van de gemeenteraden; op het intergemeentelijk vlak vormt zij de emanatie van de verkozen gemeenteraden. In die zin geniet dit orgaan grote democratische legitimiteit. De algemene vergadering laat toe dat de visies van alle deelnemers in het IGS-verband worden bijeen gebracht. Dit zou anders moeilijk zijn; men kan immers niet alle betrokken raden samen laten vergaderen. Het lijkt ook niet aangewezen deze rol naar de raad van bestuur te verschuiven. Deze heeft immers andere taken. De geschetste principes van corporate governance bieden een nuttige illustratie en zijn inspirerend om de eigenheid van elk orgaan te situeren. Het belang van de algemene vergadering ligt niet bij de discussie binnen dit orgaan: die is er immers niet of nauwelijks. Het gaat er eerder om dat via dit orgaan de gemeenteraden de IGS-werking formeel binnentreden. Om het met de woorden van een deelnemer te zeggen: de gemeenten zijn aan boord. Een a-priori verzekering dat het gemeentelijk standpunt zal worden weergegeven lijkt de voorkeur te genieten boven een (relatieve) vrijheid van de gemeentelijke vertegenwoordiger met eventuele a-posteriori sancties indien deze zich niet naar het gemeentelijk oordeel richt. Dit is ook duidelijker voor de afgevaardigden, die op die manier weten hoe zij dienen te stemmen. Nu het standpunt vooraf bepaald is kan wel de vraag gesteld worden naar de samenstelling van dit orgaan: het lijkt niet echt nodig dat elke deelnemer hierin veel vertegenwoordigers heeft. De criteria van het DIS inzake kapitaalinbreng en bevolkingsaantal beogen een meer objectieve leidraad te bieden bij de bepaling van het aantal leden; wij menen dat verenigingen wel de vrijheid zouden moeten hebben het aantal leden ook op één per deelnemer vast te stellen. Hiermee wordt geen afbreuk gedaan aan de ratio van bedoeld artikel. Deze afgevaardigde kan dan het aantal stemmen uitoefenen. Dergelijke samenstelling is zelfs niet onlogisch, gezien het standpunt vooraf bepaald is. Nadeel ervan is wel dat minder leden betrokken zijn bij de werking van de vereniging, via de algemene vergadering. Nochtans bleek net dat deze laatste rol niet overschat mag worden: leden van de algemene vergadering zitten eerder in een passieve functie; onderstreept werd dat dit ook normaal is. Hieronder zal blijken dat de discussie binnen de gemeenteraden ook vaak afwezig is: dat is wél problematisch en daarom zal men zich meer dienen te richten naar een activering van kanalen ter doorstroming van informatie, dan naar een hoog aantal leden binnen een algemene vergadering. Overigens bepaalt art. 44 DIS dat deze vergaderingen openbaar zijn, zodat eenieder, ook bijvoorbeeld gemeenteraadsleden van de oppositie, ze kan bijwonen. In een richtlijn voor goede praktijk kan het nuttig zijn mee te geven dat het aantal leden van de algemene vergadering liefst beperkt wordt gehouden. Art. L van het Waalse decreet omvat een absolute begrenzing: 5 per gemeente. Dergelijke uniforme maatstaf lijkt ons echter niet aangewezen, daar dit afbreuk zou doen aan de uiteenlopende schaal van gemeenten en verenigingen. Het kan wel aanbeveling genieten het aantal leden meer uitdrukkelijk te motiveren. Het moet ook mogelijk zijn één lid per gemeente af te vaardigen. Zulks dient uitdrukkelijk vermeld te worden in art. 44 DIS. 58

61 ii. Aantal algemene vergaderingen De onderzoekers treden de kritiek op het aantal van 2 algemene vergaderingen niet bij. Een afbouw hiervan tot één per jaar lijkt ons moeilijk verenigbaar met de wens van hoge betrokkenheid van de gemeenteraden zelf. Het vaststellen van rekeningen, het verlenen van kwijting en de goedkeuring van een activiteitenverslag kunnen moeilijk uitgesteld worden tot het laatste trimester. Verder, willen een begroting en een activiteitenplan enigszins met de realiteit overeenstemmen, dan worden zij best zo laat mogelijk opgemaakt. Het verdient dan ook de voorkeur discussie hieromtrent in het laatste trimester te laten plaatshebben. Dit tijdstip naar voren verschuiven zou ertoe leiden dat dergelijke discussie mogelijk weinig zin heeft; zij kan nog doorkruist worden door gebeurtenissen die zich nadien in het jaar voordoen. Een aantal van 2 algemene vergaderingen lijkt wenselijk en ook niet onredelijk. De algemene vergadering is immers een belangrijk orgaan en articulatie van de gemeentelijke betrokkenheid. Feitelijke afwegingen als zou dit weinig uitmaken daar toch ook hier meerderheid tegen oppositie zal stemmen, doen hieraan geen afbreuk. Twee algemene vergaderingen sluit ook aan bij de jaarcyclus inzake planning en evaluatie binnen de gemeente en ten aanzien van gemeentelijke EVA s in publiek- of privaatrechtelijke vorm. Op die manier wordt ook hier een nuttige overeenstemming bekomen (cf. ook infra, titel VIII-Krachtlijn democratische controle, met tabel). Een alternatief zou erin bestaan slechts één algemene vergadering te houden, bijvoorbeeld in het tweede trimester, hetgeen dan wel genoemd nadeel includeert. Geen latere wijzigingen in de begroting toelaten lijkt nogal rigide voor de werking. Dit kan eventueel worden opgevangen door een latere wijziging van de begroting expliciet te betrekken in het infomoment van de bestuurders ten aanzien van de gemeenten, zodat deze informatie zeker de gemeenteraden bereikt. Het zal dan ook niet meer zijn dan dat: informatie die wordt verstrekt. Benevens de druk van algemene a-posteriori sanctiemechanismen, kan de gemeenteraad zulks dan niet beïnvloeden. Tenzij ervoor wordt geopteerd de band bestuurder-gemeenteraad te versterken en dit mandaat bijvoorbeeld onmiddellijk herroepbaar te maken. Deze weg zou enkel enig feitelijk belang hebben indien het de gemeenteraad dan vrijstaat een andere bestuurder aan te duiden tot de volgende algemene vergadering. Het is echter de vraag of dit mechanisme wel vanuit deze specifieke context van aantal algemene vergaderingen naar voren dient te worden geschoven. Als sanctie op bijvoorbeeld een gewijzigde begroting zal het allicht weinig toepassing vinden (meerderheid-oppositie), en gaat het voorbij aan de verhoogde betrokkenheid die met een bijkomende algemene vergadering wordt beoogd. Onrechtstreeks kan het wel als democratische compensatie dienen bij het wegvallen van deze extra vergadering. Doch dit komt veeleer als oneigenlijk voor. Het doorkruist ook teveel de eigenheid van de verschillende organen, waarbij de raad van bestuur een orgaan is van het IGS-verband, waarvan de leden uitdrukkelijk door de algemene vergadering worden benoemd. Om deze redenen zijn de onderzoekers er uitdrukkelijk voorstander van het aantal van twee algemene vergaderingen te behouden. Doorheen de voltekst zal verder blijken dat het belang van de algemene vergadering hoog wordt ingeschat en dat zulks samenhangt met het feit dat in de raad van bestuur de voorkeur wordt gegeven aan uitvoerende mandaten en een beperking van het aantal leden. Een betrokkenheid van de gemeenten via de algemene vergadering is dan cruciaal: zij bepalen het standpunt hierin. Gemeenteraden zullen hun 59

62 oordeel hierover nog beter kunnen overwegen, daar verder zal blijken dat wordt aanbevolen de voorziene bestuurstoelichting aan de bepaling van het standpunt te laten voorafgaan. 35 Op die manier kan het standpunt voor deze twee algemene vergaderingen met kennis van zaken worden bepaald. Zo wordt vanuit de gemeenten een controle voor- en achteraf bekomen (vooraf: activiteitenplan en begroting; achteraf: rekeningen, activiteitenverslag en kwijting). Dit maakt een effectieve sturing op basis van reële gegevens mogelijk. Het stemt overeen met de praktijk binnen de gemeente en ten aanzien van extern verzelfstandigde agentschappen. b. Raad van bestuur - directiecomité - deskundigen i. Rol raad van bestuur, directiecomité en personeel IGS-verband Formele bepalingen Art. 47 DIS: [ ]De bestuurders, benoemd op voordracht van de gemeenten, kunnen zich laten bijstaan door deskundigen die na gezamenlijk overleg worden voorgedragen door de gemeente waar de zetel gevestigd is, en worden benoemd door de gemeentelijke vertegenwoordigers op de algemene vergadering. De deskundigen maken geen deel uit van de raad van bestuur, maar ze kunnen de vergaderingen van alle organen bijwonen en alle documenten opvragen[ ]. Art. 49 DIS bepaalt dat de raad van bestuur bevoegd is voor alles wat niet uitdrukkelijk overeenkomstig het decreet of de statuten aan de algemene vergadering is voorbehouden. Dit orgaan beschikt bijgevolg over de residuaire bevoegdheid. De raad van bestuur vertegenwoordigt ook de vereniging, zowel naar derden toe als in rechte. Art. 54 DIS bepaalt dat de raad van bestuur het dagelijks bestuur statutair kan toevertrouwen aan een directiecomité. De leden hiervan worden door de raad van bestuur uit zijn midden benoemd; het aantal bedraagt ten hoogste één derde van dat van de raad van bestuur. Het directiecomité bereidt ook de vergaderingen voor van de raad van bestuur. Een of meer leden van het leidinggevend personeel van de vereniging kunnen deel uitmaken van het directiecomité. Verder zij verwezen naar de hoger geschetste principes van corporate governance, inzonderheid wat betreft de rol van de verschillende organen. Praktijkonderzoek Doorheen het onderzoek is gebleken dat de feitelijke rol van de raad van bestuur en directiecomité niet steeds dezelfde is. Er werd vaak opgemerkt dat de raad van bestuur inderdaad een belangrijke rol vervult; er werd gezegd dat het gaat om het belangrijkste orgaan. Deze vaststelling werd vanuit andere verenigingen op verschillende wijzen genuanceerd of geheel weerlegd: - Om elke gemeente een stem te geven in de raad van bestuur wordt er vaak voor geopteerd iedere gemeente minimaal één bestuurder toe te kennen; deze kan dan ook de informatie naar zijn gemeente doorstromen. Zulks heeft wel tot gevolg dat bij grotere IGS-verbanden de raad van bestuur vaak te groot wordt om een efficiënt centrum te vormen. Daar deze raden 35 Zie ook Omzendbrief DIS, pt

63 bijvoorbeeld uit 50 of meer leden bestaan, neemt het belang net af en komt het zwaartepunt dan elders te liggen, met name bij het directiecomité. Eerst wordt dan binnen het directiecomité naar een consensus gestreefd. Kan die niet bereikt worden, dan komt het betrokken punt vaak zelfs niet op de raad van bestuur. - Bestuurders zijn niet steeds van uitvoerend niveau. In de woorden van een deelnemer: soms wordt bijvoorbeeld geopteerd voor gebuisde schepenen, i.e. politici die bij de verdeling der mandaten net geen schepenambt verkregen. Zij hebben dan ook niet deze toegang tot het beleid. Ook hier werd, net als bij de IV en PV, vaak sterk benadrukt dat dergelijke uitvoerende mandatarissen nochtans de voorkeur genieten. Als lid van het college van burgemeester en schepenen zijn zij meer betrokken bij hun gemeente, kennen zij beter de vragen vanuit hun gemeente, en de door de gemeente gevolgde strategie. Daarbij werd gesteld dat een uitvoerend mandataris van het betrokken inhoudelijk domein natuurlijk de voorkeur geniet en het meest logisch is, daar die schepen net het meest vertrouwd is met de materie, maar dit werd niet als belangrijkste punt aangestipt. Om genoemde redenen werd het vooral cruciaal geacht dat de politicus van uitvoerend niveau is, zelfs al heeft hij binnen de eigen gemeente de taken van het IGS-verband niet in zijn bevoegdheidspakket. Door sommige deelnemers werd opgemerkt dat indien de bestuurders niet van uitvoerend niveau zijn, al snel parallelle structuren ontstaan tussen IGS-verband en gemeenten, teneinde deze mandatarissen en de informatie waarover zij beschikken, te betrekken bij de werking. Dit is slechts anders wanneer gemeenteraadsleden worden afgevaardigd die over een bijzondere expertise beschikken of reeds een lange anciënniteit hebben. Dit laatste werd ook opgemerkt bij de provinciale participatie: ook daar wordt het bestuursmandaat vaak kwalitatief ingevuld door provincieraadsleden die op een lange anciënniteit kunnen bogen. Deze ervaring laat een gedegen waarneming en terugkoppeling toe. - De kwaliteit van de bestuurders wordt niet steeds afdoende geacht. Ook dit kan tot gevolg hebben dat het feitelijke centrum eerder bij het directiecomité ligt. Dit hoeft niet altijd aan de kwaliteit te liggen; een professionalisering van de IGS-verbanden zou er ook toe leiden dat de beleidskracht naar het directiecomité verschuift. Bij de case en focusgroepen werd meermaals beklemtoond dat het centrum op die manier naar het directiecomité kan verschuiven, én ook naar het personeel van het IGS-verband. Een aantal verenigingen ervaart dat de beste mandatarissen in het directiecomité zitten. Bij andere is dat dan weer niet het geval. Ook de continuïteit die dit orgaan biedt loopt uiteen. Bij sommigen is er een grote stabiliteit in samenstelling merkbaar, bij anderen niet. De betrokkenheid van het personeel van de vereniging werd als positief beschouwd; zeker in technische materies wordt het normaal bevonden dat zij een belangrijke voorbereidende rol vervullen. Ook de dagelijkse leiding en de uitstraling van de vereniging kunnen op positieve wijze mede gedragen worden door het personeel en het management; dit hangt ook af van de betrokken personen. Als het management een goede rol vervult kan dit ertoe leiden dat de gemeenten meer vertrouwen hebben en het IGS-verband autonomer laten werken. Daarom werd het door verschillende betrokkenen ook wenselijk geacht dat dit personeel de vergaderingen van alle organen kan bijwonen. 61

64 Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Bij de bespreking van de corporate governance principes bleek dat elk orgaan binnen de vereniging een eigen rol te vervullen heeft. Zo ook voor de raad van bestuur: zij bepaalt het algemeen en strategisch beleid en oefent toezicht uit op het directiecomité. Leden van de raad van bestuur handelen als bestuurders en dus in de eerste plaats in het belang van het samenwerkingsverband. Voorgaande bedenkingen die een nuancering inhielden van het feitelijke belang dat de raad van bestuur als orgaan vervult binnen de vereniging raken dan ook aan de bedoelde structuur en werking van de DV en OV en behoeven verdere aandacht. Door het grote aantal leden werd deze raad door een aantal deelnemers aan de focusgroep zelfs betiteld als de feitelijke algemene vergadering en werd deze laatste als een formalisme gezien. Dit wijst erop dat de taakstelling en de onderlinge verhouding tussen de verschillende organen niet steeds even duidelijk is bij de DV en OV. Het komt ons voor dat het DIS terzake een goede blauwdruk bevat, door een aantal bevoegdheden van de algemene vergadering uitdrukkelijk te omschrijven. Ook is duidelijk dat het directiecomité belast wordt met het dagelijks bestuur. Hiermee is een nuttige driedeling gemaakt die ook aanknoopt bij hetgeen hoger werd opgemerkt. Uit het praktijkonderzoek blijkt dat een aantal aspecten de rol van de raad van bestuur kunnen doorkruisen en bemoeilijken: - Door voormelde bevoegdheidsomschrijving van de andere organen blijkt dat vele aangelegenheden door de raad van bestuur zullen behartigd worden. Dit maakt ook de reden uit dat gemeenten vaak allemaal vertegenwoordigd willen zijn binnen dit orgaan. Er werd gezien dat dit bij grotere verenigingen de slagkracht kan ondermijnen, waardoor het feitelijk centrum zelfs verschuift naar het directiecomité, een orgaan dat hiertoe echter niet bedoeld is. Het verdient aanbeveling het aantal leden van de raad van bestuur te begrenzen. Hiervoor zijn twee mogelijkheden. Dit kan decretaal, zoals is gebeurd in het Waalse decreet: niet minder dan 10 leden en niet meer dan Het aantal wordt vastgesteld op basis van het totaal inwonersaantal van de aangesloten gemeenten. Nochtans geniet het de voorkeur van de onderzoekers dit te doen in een richtlijn voor goede praktijk. Zulks is consistent met overige aanbevelingen, in het bijzonder omtrent uitvoerende mandatarissen, die ook in dergelijke richtlijn zouden vervat worden. Dergelijke absolute begrenzing kan hier wél nuttig zijn. In tegenstelling tot de algemene vergadering is binnen de raad van bestuur wel ruimte voor discussie. Dit vereist een aantal leden dat discussie mogelijk maakt. Zulks zou echter wel impliceren dat niet steeds elke gemeente vertegenwoordigd is binnen de raad van bestuur, een werkwijze die nu binnen zekere verenigingen vanuit politieke hoek de voorkeur geniet. 37 Een toerbeurtsysteem binnen één legislatuur lijkt om redenen van continuïteit ook niet echt aangewezen. 36 In de bedrijfswereld worden vaak andere maxima gehanteerd: bv of Gelet op de specifieke context van IGS is een hoger aantal, bv. 30 echter wenselijk. 37 Wat betreft het juridisch luik:het toezicht als op eigen diensten wordt globaal beoordeeld; het is weinig waarschijnlijk dat de enkele ontstentenis van een bestuursmandaat zou impliceren dat dergelijk toezicht onmogelijk is. 62

65 - In een richtlijn voor goede praktijk zou ook de voorkeur kunnen worden bepaald voor mandatarissen van uitvoerend niveau (burgemeester of schepenen), behoudens indien gemeenteraadsleden hiertoe bijzonder geschikt zijn wegens een passend profiel. Het gaat dan om een feitelijke handelwijze, die geen statutaire verankering behoeft. De gemeentelijke keuzevrijheid dient immers te worden gewaarborgd. Afwijking is dus inderdaad denkbaar, bijvoorbeeld voor grotere gemeenten die in tal van IGS-verbanden participeren of voor deskundige raadsleden. Er zou in de richtlijn kunnen bepaald worden dat dergelijke afwijking best gemotiveerd wordt. Het beperken van het aantal bestuurders kan ook hier dienend zijn. Zulks impliceert een grotere beschikbaarheid van politici. Dat gemeentelijke mandatarissen in de raad van bestuur zetelen doorkruist niet de eerder aangehaalde principes van corporate governance. Het klopt weliswaar dat de raad van bestuur een orgaan is van het IGS-verband en dat de leden van de raad van bestuur dus niet namens een bepaalde gemeente handelen doch in het enkele belang van de vereniging zelf, maar het is een goede praktijk deze raad toch ook samen te stellen uit gemeentelijke politici. Zulks verhoogt immers de terugkoppeling. Zij opgemerkt dat genoemde principes van corporate governance ook een articulatie kennen in de aanbeveling van de onderzoekers ook onafhankelijke bestuurders deel te laten uitmaken van de raad van bestuur (cf. infra). - De kwaliteit van de bestuurders kan o.m. worden verhoogd door het organiseren van vorming. Bij het opnemen van het bestuursmandaat kunnen vanuit het IGS-verband een aantal gezamenlijke vormingssessies worden georganiseerd, die de bestuurders meer vertrouwd kunnen maken met de materie. Zeker indien een hogere vergoeding mogelijk wordt, kan ook meer engagement verwacht worden van bestuurders, bijvoorbeeld met betrekking tot dergelijke vorming. Zulks kan leiden tot meer professionalisering. Een soortgelijke bepaling is bijvoorbeeld opgenomen in het Waalse decreet onder de Titel Principes de bonne gouvernance, in Chapitre II: Droits et devoirs. In art. L wordt o.m. gesteld dat de bestuurder zich bij zijn aantreden zich schriftelijk engageert à développer et à mettre à jour ses compétences professionnelles dans les domaines d activité de l intercommunale ou de l associationde projet notamment en suivant les éances de formation et d information dispensées par l intercommunale ou l association de projet lors de leur entrée en fonction et chaque fois que l actualité liée à un secteur d activité l exige. Hierin ligt bedoeld prinicipe vervat. De correcte waarneming kan dan voorwerp zijn van vragen vanuit de algemene vergadering of gemeenten. - IGS-verbanden zouden ook meer moeten overwegen om onafhankelijke bestuurders aan te stellen, omdat dit de professionalisering van de raad van bestuur versterkt in zowel zijn rol als strategisch sturingsorgaan en als toezichthouder op het dagelijks bestuur. Het DIS biedt terzake reeds mogelijkheden: het kan hier bijvoorbeeld gaan om de deskundigen uit art Een richtlijn voor goede praktijk/best practices kunnen terzake dienend zijn. - bijkomend, voor grotere IGS-verbanden is een controle door een auditcomité (deel van raad van bestuur) en interne auditdienst (rapporteert aan auditcomité) aan te bevelen volgens de principes van corporate governance. Dit zou de raad van bestuur als toezichthouder op het dagelijks bestuur versterken. Het auditcomité en de interne auditdienst werken samen met revisor (doet enkel financiële audit).. 38 Zie ook Omzendrbief DIS, pt

66 - Gelet op de grote rol van het leidinggevend personeel is het wenselijk dat zij ook met de vergaderingen van de raad van bestuur kunnen bijwonen en niet enkel van het directiecomité. Op die manier wordt gezien dat duidelijk wordt geopteerd voor een raad van bestuur waarbinnen discussie mogelijk is en die professioneel kan functioneren, zodat zij haar taken terdege kan waarnemen.bij grote IGS-verbanden kan zulks impliceren dat niet alle gemeenten hierin vertegenwoordigd zijn. Daartegenover en in lijn met de rol van de verschillende organen en een deugdelijke werking van het IGS-verband, staat: - de beklemtoning van de rol van de algemene vergadering, waarin de gemeenten vertegenwoordigd zijn, en de verschillende jaarlijkse documenten die hierin aan bod komen (activiteitenverslag en rekening, begroting en activiteitenplan); - het grotere belang dat wordt gehecht aan het zesjaarlijkse evaluatierapport en het ondernemingsplan; en de jaarlijkse documenten; - de openheid van de IGS-verbanden voor de gemeenten, door een activering van de toelichtingen door bestuurders en een ambtelijke ondersteuning van de gemeenteraadsleden. Ook hier kunnen online best practices worden uitgewisseld of op een andere manier worden gebundeld. ii. Rol oppositieraadsleden binnen raad van bestuur Formele bepalingen Art. 52, laatste lid DIS bepaalt dat aan de vergaderingen van de raad van bestuur wordt deelgenomen door ten hoogste vijf rechtstreeks door verschillende gemeenten aangeduide afgevaardigden die lid zijn met raadgevende stem en in betrokken gemeente geen deel uitmaken van het college van burgemeester en schepenen. Praktijkonderzoek De rol van deze oppositieleden binnen de raad van bestuur loopt sterk uiteen. Zo werd opgemerkt dat deze geen enkele toegevoegde waarde hebben, dat ze vaak niet komen, en dat als ze al komen enkel reageren indien het lokale gevechten betreft, die soms mee worden genomen naar het IGS-verband. Het gaat enkel om een extra zitje. Het belang werd door deze deelnemers niet al te hoog ingeschat. Er waren ook andere meningen. Daarbij werd opgemerkt dat door deze leden niet echt oppositie wordt gevoerd, zij maken deel uit van de intergemeentelijke dynamiek en werken constructief mee. Binnen deze intergemeentelijke sfeer kan volgens betrokkenen ook bezwaarlijk van een eigenlijke oppositie sprake zijn: in de ene gemeente zit partij x in de oppositie, in een andere deelnemende gemeente zit zij in de meerderheid; nu eens zit zij in de oppositie, tijdens een volgende legislatuur dan weer in de meerderheid, of omgekeerd. Het belang is dat er een grotere betrokkenheid ontstaat vanuit de gemeenten, en ook dat zij een betere informatiedoorstroming toelaat. Zo kan het zijn dat de informatie waarvan men op die manier binnen het IGS-verband kennis heeft genomen wel op gemeentelijk niveau tot oppositie leidt. Dat is hetgeen door een deelnemer de brugfunctie van deze leden werd 64

67 genoemd. Dit werd ook bevestigd door een oppositielid. En zelfs wanneer deze aanwezigheid op het eerste zicht geen effect heeft, dan kan zij toch ook een meer onbewuste factor vormen, zoals elders werd verwoord. Het gaat hier dan om een soort waakhondfunctie, waarbij de besluitvorming wordt beïnvloed door de aanwezigheid van oppositieraadsleden uit de eigen gemeente. Dit leidt volgens betrokkene wel eens tot de vaststelling dat men nadenkt omtrent hetgeen wordt gezegd en besloten, in die zin dat wordt bedacht dat men het ook in de gemeente moet kunnen verkopen. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De reacties omtrent de rol van de oppositieraadsleden zijn zeer gemengd. Op het terrein blijkt wel dat deze oppositieleden een rol kunnen vervullen, waardoor de betrokkenheid van en informatiedoorstroming naar de gemeenteraden kan toenemen. Er wordt dan ook voorgesteld deze bepalingen te behouden. iii. Rol deskundigen Formele bepaling Art. 47 DIS: De bestuurders, benoemd op voordracht van de gemeenten, kunnen zich laten bijstaan door deskundigen die na gezamenlijk overleg worden voorgedragen door de gemeente waar de zetel gevestigd is, en worden benoemd door de gemeentelijke vertegenwoordigers op de algemene vergadering [ ]. Praktijkonderzoek Een aantal verenigingen geeft aan dat het moeilijk is dat deze voordracht dient te gebeuren door de gemeente waar de zetel is gevestigd. Het komt voor dat deze gemeente dit weigert, of nog, dat zij dit als belastend ervaart. Een aantal verenigingen geeft aan dat zij ook gemeentepersoneel inschakelen als dergelijke deskundigen Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Deze bepaling biedt een bijkomende mogelijkheid tot professionalisering van de raad van bestuur. Deze deskundigen kunnen immers ook ingevuld worden als zijnde onafhankelijke bestuurders. Wijziging art. 47 DIS: De voordracht gebeurt door de raad van bestuur; de benoeming dan door de algemene vergadering. 65

68 iv. Specifieke problemen: vergoedingen, cumuls en onverenigbaarheden Vergoedingen Formele bepalingen Art. 60 DIS: De algemene vergadering bepaalt, binnen de perken en overeenkomstig de toekenningsvoorwaarden die vastgesteld zijn door de Vlaamse regering, het presentiegeld en de andere vergoedingen die in het kader van de bestuurlijke werking van de dienstverlenende of de opdrachthoudende vereniging kunnen worden toegekend [ ]. Praktijkonderzoek Een gedegen waarneming van mandaten binnen de DV en OV wordt ook bemoeilijkt door een als te beperkt geziene vergoeding. Daarbij werd een nader onderscheid gemaakt naargelang de functie en werd gezegd dat: - een mandaat van bestuurder heel wat tijd vereist. Zo stelde een deelnemer dat enkel de vergadering van de raad van bestuur van een IGS-verband al snel een halve dag vroeg, verplaatsingen meegeteld, terwijl de zitpenning niet hoger ligt dan voor een vergadering binnen de gemeente. Als dan ook nog eens rekening wordt gehouden met de voorbereidingstijd, dan blijkt al snel dat velen zich niet aangetrokken voelen tot het opnemen van dit mandaat, of dat zij alleszins niet tot een kwalitatieve invulling ervan komen. De beslissingen die worden genomen betreffen echter vaak hoge bedragen; de vereniging heeft er dan ook alle belang bij over bestuuders te beschikken die hieraan enige tijd kunnen besteden. De huidige maximale zitpenningen laten zulks volgens betrokkenen dan niet toe. Een verhoging zou dan ook mogelijk moeten zijn, ofwel zouden alle vergaderingen vergoed moeten kunnen worden, ook voorbereidende. - wat geldt voor een mandaat van bestuurder, des te sterker geldt voor leden van het directiecomité en de functies van voorzitter van een raad van bestuur en directiecomité. Zeker voor de grotere IGS-verbanden werd gesteld dat aan dergelijk voorzitterschap al snel een dag per week wordt besteed. De vergoeding die hier tegenover staat, is niet afdoende. Collega s lachen er dan ook wel eens mee dat zij dergelijke functie wel willen waarnemen. Naast een zitpenning zou dit eerder een invulling in de vorm van een remuneratie behoeven. Er werd ook gezegd dat financiële vergoeding niet het wondermiddel mag heten. Dit zou er immers ook kunnen toe leiden dat enkel leden worden aangetrokken die dergelijke zitpenning of remuneratie nastreven. Het werd wel aangehaald als belangrijk gegeven. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Doorheen de gesprekken kwam het ons voor dat een kwalitatieve invulling van een mandaat zeker in grotere IGS-verbanden veel tijd vergt. Hoger werd hieraan nog meer belang gehecht, ondermeer door het invoeren van vorming enz. Nochtans kan door de onderzoekers ook moeilijk ingeschat worden of de vergoeding thans volstaat. 66

69 Het wordt aanbevolen na te gaan of de vergoeding steeds passend is en of een wijziging zich opdringt. Wanneer verdere ruimte wordt gelaten inzake hoegrootheid kan eventueel ook gedacht worden aan de installatie van een remuneratiecomité binnen de raad van bestuur. Zulks is bv. voorzien in het Waalse decreet en kan terzake een nuttige rol vervullen om de vergoedingen vast te stellen binnen de omschreven marges. Cumuls en onverenigbaarheden Formele bepalingen Artt. 48 e.v. DIS. Praktijkonderzoek Wat de beperking tot 3 mandaten aangaat, de meningen hieromtrent variëren. Een gedegen uitoefening van de taak vergt zoals opgemerkt al veel tijd, zodat meer dan drie bestuursmandaten volgens sommigen onrealistisch lijkt. Meer zelfs, een beperking tot 2 wordt soms voorgestaan. 39 Immers: naast de raad van bestuur en eventueel directiecomité, dienen ook vergaderingen van het CBS, commissies en gemeenteraad te worden bijgewoond, wat ook tijd vraagt. Dergelijke cumulatiebeperkingen werd ook om democratische redenen onderschreven. Andere reacties wijzen op de mogelijke toename van het aantal IGS-verbanden, zelfs in inhoudelijk verwante domeinen. Het lijkt dan de voorkeur te genieten dezelfde bestuurders af te vaardigen. Dit kan door deze beperking van cumulatie echter problemen stellen. Zulks zou in het bijzonder gelden in grotere steden en voor uitvoerende mandatarissen. Een aantal sectoren hekelt ook de onverenigbaarheid met een parlementair mandaat. Dit betekende vroeger een nuttige bijkomende vorm van informatiedoorstroming. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De verschillende argumenten als hoger weergegeven hebben elk geldingskracht. Bij een eventuele herafweging van het maximaal aantal te cumuleren mandaten dient in elk geval de optie voor een kwaliteitsvolle invulling centraal te staan. Deze moet mogelijk blijven. Een te hoog aantal mandaten lijkt zulks uit te sluiten. Er kan nader onderzocht worden of de eerder geuite optie voor uitvoerende mandatarissen in de raad van bestuur een mogelijkheid tot gemotiveerde afwijking van de cumulbeperking kan rechtvaardigen. c. Adviescomités Formele bepalingen Art. 55 DIS bepaalt dat er naast de algemene vergadering, de raad van bestuur en het directiecomité geen andere bestuursorganen zijn met beslissingsbevoegdheid. Wel kunnen adviescomités worden opgericht, in drie gevallen: indien de doelstellingen meervoudig zijn, 39 Ook de CBO adviseerde dergelijke cumulbeperking tot 2 mandaten. 67

70 indien niet alle aangesloten gemeenten het recht is toegekend kandidaat-bestuurders voor te dragen, of indien de geografische spreiding het verantwoordt. Praktijkonderzoek Vele verenigingen doen een beroep op deze mogelijkheid van adviescomités. Een aantal merkt op dat zij echter teveel een keurslijf vormen en dat een ruimer beroep op werkgroepen mogelijk zou moeten zijn. Vele verenigingen organiseren daarnaast ook studiedagen voor politici en ambtenaren of adhoc vergaderingen met ambtenaren van een bepaalde technische dienst of gemeentesecretarissen. Formaliseren kan tot particratie leiden Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Adviescomités laten een beroep op expertise toe. Zij maken het ook mogelijk dat derden bij de vereniging worden betrokken. Hierin kunnen ook gemeentelijke ambtenaren worden betrokken: zij leveren dan input naar het IGS-verband, in het verlengde van hun gemeentelijke taken. De expertise die zij zo verwerven kunnen ze dan ook gemeentelijk gebruiken, ter ondersteuning van de gemeenteraadsleden. Dezeverkrijgen op die manier zo nodig bijkomende info, naast de andere voorziene instrumenten, die het hen dan mogelijk maken een gedegen standpunt in te nemen ter bepaling van het mandaat van de afgevaardigde voor de algemene vergadering. Het instrument van de adviescomités wordt thans door het DIS eerder begrensd ingevuld. In het licht van het voorgaande verdient het aanbeveling hierin meer vrijheid te laten aan de IGSverbanden. Indien ervoor wordt geopteerd de adviescomités in hun huidige vorm te bewaren, dan zou wel in het DIS kunnen worden opgenomen dat hiernaast ook werkgroepen mogelijk zijn, in het bijzonder voor personeel van het IGS-verband en gemeentelijke ambtenaren. Deze moeten niet nader uitgetekend worden. Dat behoort tot de vrijheid van het IGS-verband en de gemeenten. Opnieuw kunnen wel best practices worden uitgewisseld. Er wordt aanbevolen dergelijke verruimde mogelijkheden uitdrukkelijk te linken aan een decretale verplichting de adviecomités en werkgroepen, alsook hun taakstelling, statutair te omschrijven. Hierdoor krijgen ze een formele positie en wordt de transparantie van het IGSverband bevorderd. d. Statuut personeel Praktijkonderzoek Met betrekking tot het personeel werd hetzelfde opgemerkt als ten aanzien van de PV. Gezien de aard der sectoren werd de problematiek echter nog sterker onderlijnd. De autonomie van de DV en OV zou te beperkt zijn door de toepassing van de sectorale akkoorden van het gemeentepersoneel. Er wordt gepleit voor flexibiliteit en de mogelijkheid van een eigen rechtspositieregeling, los van de CAO s voor gemeentelijk personeel. Zulks vanuit de meeste sectoren: afval, streekontwikkeling, energie, informatica, Vaak dienen zij immers beroep te doen op bijzonder gekwalificeerd personeel. 68

71 Daarnaast worden ook een aantal bijzondere problemen aangehaald eigen aan de uitsplitsing van vroegere verbanden in DV en OV: salary-split, onduidelijkheid rond SZ, arbeidstijdwet, Algemeen wordt ook opgemerkt dat in vele wetgeving enkel referentie is naar gemeentelijk personeel en niet naar IGS-verbanden (bv. arbeidstijdwet, verlof verzorging kind, ). Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De onderzoekers staan, zeker voor de zwaardere IGS-vormen een maximalisering van de beheersautonomie inzake personeel voor. Immers, net zoals bij verzelfstandiging, dient strategische sturing en controle op hoofdlijnen, gepaard te gaan met voldoende autonomie om flexibiliteit in de werking mogelijk te maken. In die zin bevelen we aan dat onderzocht wordt hoe deze beheersautonomie gemaximaliseerd kan worden op het vlak van rechtspositieregeling en het (niet) toepassen van sectorale akkoorden. Indien ook bij de zwaardere vormen de toepassing van sectorale akkoorden onvermijdelijk en dwingend is, kunnen we hernemen wat bij de PV werd gesteld: i. Deze toepassing van de sectorale akkoorden zou minder problematisch zijn indien zij enkel een regeling omtrent hoofdlijnen zouden omvatten, waarbij gemeenten en IGS-verbanden afdoende vrijheid hebben om nadere details in te vullen. Deze aanbeveling geniet de voorkeur. ii. Het probleem van de gedetailleerde regeling stelt zich des te scherper in de IGS-context omdat daar nog vaker functies voorkomen die een meer flexibele invulling vereisen dan de gemeentelijke CAO s toelaten. Indien de invulling van de sectorale akkoorden meer gedetailleerd blijft, dan dient voor IGS-verbanden de mogelijkheid te bestaan bijzondere functies te omschrijven waarvoor zij niet gelden (zoals ook bij autonome gemeentebedrijven mogelijk is). Deze aanbeveling is van subsidiaire aard tegenover de eerste; op korte termijn is zij mogelijk het meest realistisch Verhouding tot gemeenten Situering vanuit praktijkonderzoek De terugkoppeling naar de gemeenten wordt sterk verschillend ingevuld. Bepaalde IGSverbanden houden zich aan de decretale minima, anderen gaan verder. Zo komt het voor dat meer ruime beleidsconferenties worden georganiseerd; dat het personeel van het IGS-verband zich hier zelf voor inzet door bijvoorbeeld ter plaatse de werking toe te lichten. Dit gebeurt soms ook door het leidinggevend personeel dat aangeeft op die manier te horen wat er leeft. 69

72 a. Afgevaardigde algemene vergadering - bepaling mandaat Formele bepalingen Art. 44 DIS bepaalt dat de afgevaardigden voor elke algemene vergadering opnieuw benoemd worden. Praktijkonderzoek Deze werkwijze werd tijdens het praktijkonderzoek sterk gecontesteerd. Dit wordt gezien als een bijkomende administratieve belasting. De voorkeur wordt gegeven aan een aanduiding voor een gehele legislatuur. Daarbij zou dan de mogelijkheid kunnen worden voorzien tot herroeping van het mandaat. Men zou kunnen aanvoeren dat het toch niet om een grote belasting gaat, nu toch ook het mandaat zelf telkens moet worden ingevuld en dan net zo goed ook de persoon van de vertegenwoordiger opnieuw kan worden aangewezen. Ook dit is opgemerkt, maar door anderen werd dan gesteld dat dit de agenda van een gemeenteraad inderdaad bijkomend kan verzwaren, zeker indien betrokken gemeente in tal van IGSverbanden actief is. Dat het mandaat moet worden ingevuld lokt 2 soorten reacties uit. De ene groep acht dit positief en ziet hierin een mogelijkheid tot verhoogde betrokkenheid van de gemeenten. Anderen staan hier eerder negatief tegenover, omdat op die manier discussie binnen de algemene vergadering zelf ontbreekt. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Het wordt aanbevolen decretaal de vrijheid te bieden een afgevaardigde voor de gehele legislatuur aan te wijzen, mits mogelijkheid tot herroeping. Zulks laat continuïteit en opbouw van expertise toe, hetgeen de gemeente ten goede komt. De facto is het nu ook vaak zo dat het steeds dezelfde perso(o)n(en) betreft. Derhalve verdient het aanbeveling dit aldus mogelijk te maken, met de geduide mogelijkheid tot herroeping, op eenvoudig verzoek op de agenda te plaatsen, en met gewone meerderheid te stemmen. Hoger werd bepleit de bepaling van (de inhoud van) het mandaat voor iedere algemene vergadering te behouden: op die manier is het standpunt van de gemeente duidelijk, weet de afgevaardigde wat vertolkt moet worden en is ook het IGS-verband duidelijk op de hoogte van het standpunt van de deelnemer, zonder dat dit achteraf in vraag gesteld wordt. De onderzoekers maken dus een onderscheid tussen het aanstellen van de mandaathouder, welke voor de duur van de legislatuur zou moeten kunnen, en het bepalen van de inhoud van het mandaat voor iedere algemene vergadering door de gemeenteraad, wat zij wensen te behouden. 70

73 b. Inhoudelijke betrokkenheid gemeente Formele bepalingen De verschillende instrumenten die dergelijke betrokkenheid beogen zijn o.m. als volgt (artt. 44 en 65 DIS): - een door de raad van bestuur opgestelde begroting; - verslag van de raad van bestuur en revisor omtrent de rekeningen, jaarverslag; - minstens tweemaal per jaar verslag over uitoefening mandaat door bestuurder/voorzitter en toelichting bij het door de vereniging gevoerde beleid. Daarnaast is er ook nog het reeds besproken zesjaarlijks evaluatierapport en ondernemingsplan. Praktijkonderzoek Een groot probleem blijkt de inhoudelijke betrokkenheid van de gemeenteraad. Door bijna alle deelnemers werd aangegeven dat omtrent de eigenlijke invulling van het mandaat zelden of nooit enige discussie plaatsheeft. Nochtans kan het om belangrijke beslissingen gaan. Door bepaalde IGS-verbanden wordt op vraag van de gemeenten zelfs een model ter beschikking gesteld waar dan enkel nog een aantal gegevens moeten worden aan toegevoegd. Bij de concrete invulling van het mandaat bestaan een aantal werkwijzen. Betrokkenen geven aan dat dit in vele gemeenten gewoon als agendapunt wordt opgenomen en dan gestemd, zonder meer. In andere gemeenten leest de betrokken schepen-bestuurder het voorstel van mandaat voor, waarna stemming volgt. Ook hier wordt de ontstentenis van discussie opgemerkt. Uiteraard behoeft niet elk punt tot evenveel discussie aanleiding te geven, dat is ook niet zo omtrent intra-gemeentelijke materies. Het aangevoelde belang verschilt immers. Niettemin wordt de quasi gehele afwezigheid van discussie door velen als opmerkelijk aanzien. Weinigen schenen echter oplossingen te zien om dit te optimaliseren, zo zulks al wenselijk werd geacht. Ook hier verschilt een en ander immers van de invalshoek: een lid van de meerderheid ervaart dit veelal minder problematisch dan een oppositieraadslid. Vele deelnemers wezen op de bestaande mogelijkheden; er werd gezegd dat het DIS en de wetgeving inzake openbaarheid vele instrumenten biedt. Het is dan aan het gemeenteraadslid deze te gebruiken. Met andere woorden: van het gemeenteraadslid wordt een actievere houding verwacht. Een aantal oppositieraadsleden beklemtoont echter dat de consultatie hiervan beschikbare tijd en ook deskundigheid vereist. Zij verwachten vaak een meer actieve houding van de aangeduide bestuurder, die hen omtrent de voorgelegde punten beter zou dienen te informeren. Omtrent deze voorziene toelichting kon hetvolgende worden vastgesteld. Er zijn IGSverbanden waar deze toelichting geheel niet wordt verstrekt, hoewel zij decretaal verplicht is. Bij andere verenigingen wordt zij gegeven, maar wordt erop gewezen dat ruimere infomomenten, waarop ook andere actoren worden uitgenodigd, tot meer respons leiden. Een aantal deelnemers beklemtonen de moeilijkheid van deze wijze van terugkoppeling. Indien een gemeente geen bestuurder heeft, dan dient de voorzitter of een daartoe gedelegeerd bestuurder dit te doen. Het opleggen van tweemaal per jaar werd door sommige deelnemers ook als rigide ervaren. Een aantal IGS-verbanden organiseert zoals gesteld andere 71

74 infomomenten. Dit blijkt bijvoorbeeld vaak het geval bij verenigingen voor streekontwikkeling. Deze ruimere vergaderingen worden dan ook bijgewoond door andere personen. Daarnaast worden ook meer gespecialiseerde sessies georganiseerd met gemeentelijke ambtenaren, die gemeenteraadsleden ook kunnen bijwonen. Het bijkomend nut van deze halfjaarlijkse infomomenten wordt dan niet goed ingezien, daar zij door deze ruimere en andere initiatieven overbodig kunnen worden. Wat de terugkoppeling naar provincies-deelnemers betreft, werd tijdens het praktijkonderzoek opgemerkt dat deze minder problematisch is, daar de specialisatie in commissies er vaak nog meer verspreid is dan bij gemeenten. Deze specialisatie laat een meer grondige discussie toe. Zulks bleek ook nuttig in de gemeenten waar zij voorkomt. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers i. Voorstellen ter activering betrokkenheid gemeenten - Een verdere optimalisering van het statuut van de lokale mandataris. Deze geeft immers al aan vaak een gebrek aan tijd te hebben teneinde de gemeentelijke taken gedegen op te volgen; zulks geldt eens te meer voor het intergemeentelijke. - Er dient meer aandacht te zijn voor de toelichting door de bestuurder/voorzitter raad van bestuur. In een richtlijn voor goede praktijk kan worden bepaald dat deze telkens de inhoudelijke bepaling van het mandaat van de afgevaardigde voor de algemene vergadering vooraf zou dienen te gaan (cf. supra). 40 Bij goede invulling biedt deze toelichting het gemeenteraadslid nuttige informatie teneinde zijn standpunt af te wegen. - De betrokkenheid van gemeentelijke ambtenaren bij IGS dient te worden verhoogd: -- vanuit oogpunt gemeenten: in een goede praktijkenrichtlijn kan worden bepaald dat gemeenten IGS-verbanden ambtelijk laten opvolgen met een bespreking in het managementteam, als ondersteuning van CBS en gemeenteraad. Op die manier ontstaat een organisationeel geheugen, wordt expertise opgebouwd en is continuïteit mogelijk bij de functioneel bevoegde administraties. Deze informatie staat dan mede ten dienste van de gemeenteraadsleden. -- vanuit oogpunt IGS-verband: als hoger gezegd kunnen ambtenaren betrokken worden via adviescomités en werkgroepen. In een richtlijn voor goede praktijk kan zeker voor grotere IGS-verbanden worden bepaald dat er hiertoe ook terugkoppelingsmomenten dienen te zijn vanuit het personeel van het IGS-verband naar de gemeentelijke ambtenaren. Er kan ook worden bepaald dat het ondernemingsplan een item over terugkoppeling naar ambtenaren bevat. - Verder is er ook een verbetermarge in vormgeving en inhoud van documenten. Soms zijn deze te omvangrijk, te groot in aantal en te technisch. Aandacht voor het doelpubliek bij de opstelling en een bevattelijke synthese kunnen hierbij helpen. - Nieuwe media kunnen nog meer worden geactiveerd. Te denken valt bv. aan infoflashes en brochures, mogelijkheid tot informatie via internet (gedifferentieerd: bv. bestuurders via login krijgen tot meer toegang) 40 Zie ook Omzendbrief DIS, pt

75 Het wordt echter niet aanbevolen de band tussen raad van bestuur en gemeenteraad te versterken, in die zin dat bv. het mandaat van een bestuurder herroepbaar zou zijn vanuit een gemeenteraad. Dergelijke voorstellen zouden de dynamiek binnen het IGS-verband te sterk doorbreken. Het is de algemene vergadering die de bestuurders aanduidt. Ook vanuit corporate goverance perspectief wordt het niet wenselijk geacht dergelijke rechtstreekse interferentie te hebben. ii. Jaarverslag - situering De inhoudelijke opzet van de jaarverslagen verschilt; worden zij als instrument aanzien voor een gemeenteraadslid dan moeten zij zoals hoger aanbevolen voor een leek in de materie begrijpelijk zijn. Sommige jaarverslagen bieden een bevattelijk overzicht van gerealiseerde projecten, gegroepeerd per domein, met toevoeging van foto s enz. Ook de toelichting bij de rekeningen wordt er in begrijpelijke termen gesteld. Het verslag biedt dan een bruikbare synthese voor het gemeenteraadslid op een beperkt aantal pagina s. Bovendien wordt dit soms ter beschikking gesteld via de website. Deze verstaanbaarheid kan lager liggen bij bijvoorbeeld een IGS-verband actief in financiering. Daar kon worden vastgesteld dat het soms meer om een technische opsomming van gegevens gaat. Zulks is ook deels eigen aan het domein. Niettemin zou ernaar moeten gestreefd worden deze jaarverslagen beperkt te houden qua omvang en zelfs bij technische gegevens een bevattelijke synthese toe te voegen, waarop het gemeenteraadslid zich kan verlaten. Dit geldt ook voor het verslag van de revisor. Deze documenten kunnen op een website worden gezet. Tal van betrokkenen gaven ook aan dat zij thans de gemeenteraadsleden rechtstreeks worden toegezonden, of dat dit wordt overwogen. Dit kan de betrokkenheid mogelijk verhogen. 3. Andere deelnemers/ wetgeving 3.1. Provincie - gewest Formele bepalingen Art. 63 DIS: [ ] De deelneming van één of meer provincies samen mag niet meer bedragen dan 20 % van het totale maatschappelijk kapitaal [ ]. Praktijkonderzoek Vanuit diverse sectoren werd, net als bij de PV, aangegeven dat een grotere deelname van de provincie mogelijk zou moeten zijn. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Het standpunt van de onderzoekers wordt hieronder nader toegelicht (cf. infra, titel IX- Krachtlijn zuivere samenwerking) 73

76 3.2. Privé Formele bepalingen Art. 10 DIS: [ ] Onverminderd andersluidende decretale bepalingen kunnen hieraan naast gemeenten en provincies uitsluitend deelnemen autonome gemeentebedrijven, openbare centra voor maatschappelijk welzijn en hun verenigingen, in zoverre die uitsluitend uit openbare rechtspersonen bestaan, en andere samenwerkingsverbanden, opgericht volgens de bepalingen van dit decreet [ ]. Art. 78 DIS: Onverminderd andere wettelijke of decretale bepalingen kunnen dienstverlenende en opdrachthoudende verenigingen deelnemen in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen die zelf niet deze rechtsvorm hebben aangenomen, voorzover het maatschappelijk doel van deze rechtspersonen overeenstemt met de eigen doelstellingen en voorzover de wetgeving van de overheidsopdrachten wordt nageleefd. De beslissing daartoe wordt genomen door de algemene vergadering op grond van een door de raad van bestuur opgemaakt verslag dat het belang van de deelneming aantoont. De deelneming is onderworpen aan de voorwaarde dat aan de dienstverlenende of opdrachthoudende vereniging minstens een mandaat van bestuurder wordt toegekend. Voor dat mandaat komt uitsluitend een op voordracht van de gemeenten benoemd bestuurder in aanmerking [...]. Praktijkonderzoek Vanuit verschillende sectoren wordt de uitsluiting van privaatrechtelijke deelname in vraag gesteld. Ook worden specifieke problemen in verband met artikel 78 DIS aangehaald, bv. met betrekking tot het bestuurdersmandaat. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Het standpunt van de onderzoekers wordt hieronder nader toegelicht (cf. infra, titel IX- Krachtlijn zuivere samenwerking) Met betrekking tot art. 78 DIS zij opgemerkt dat reeds in de omzendbrief DIS werd gesteld dat het niet de bedoeling is dat alternatief voor de opheffing van de gemengde sector, de gemeenten en hun verenigingen stelselmatig hun toevlucht nemen tot een samenwerking op grond van artikel 78, waarbij hun inspraak veel geringer is. Art. 78 is hiertoe inderdaad niet bedoeld door de decreetgever. In de praktijk kan echter wel worden vastgesteld dat dergelijke situaties bestaan. Zo komt het voor dat IGS-verbanden een rechtspersoon creëren met als enkel doel zelf in een andere rechtspersoon te participeren; het betreft met andere woorden een lege doos Wetgeving overheidsopdrachten - principe mededinging Bij het praktijkonderzoek werd door sommige deelnemers geopperd dat de mogelijkheid van exclusieve dienstverlening als uitzondering op de toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten/principe mededinging decretaal verankerd zou kunnen worden. 74

77 Hieromtrent zij inderdaad verwezen naar hetgeen hoger werd gesteld: het is thans onduidelijk of de loutere opname in statuten volstaat. Dergelijke decretale verankering zou dan het voordeel bieden meer rechtszekerheid te creëren. Zulks werd ook in het juridisch rapport aangehaald. Het verdient derhalve aanbeveling deze mogelijkheid van exclusieve dienstverlening decretaal op te nemen bij de DV, doch slechts als modaliteit, waarop de betrokken gemeenten een beroep kunnen doen, zonder dat het een verplichting uitmaakt. Deze exclusiviteit dient niet nader te worden omschreven (bv. niet opnemen van verplichte wederkerigheid enz). Best wordt aangehaakt bij de enkele bewoordingen van de richtlijn; hiermee wordt soepelheid geboden. Hoe dit concept van exclusiviteit dan verder wordt ingevuld, hangt af van de komende rechtspraak. Zoals in het juridisch rapport gesteld is er o.i. geen reden om reeds voorafgaand beperkingen op te leggen in de decretale omschrijving, bv. betreffende wederkerigheid, vermits niet zeker is of dit aldus bedoeld is door de richtlijnen. De keuze voor de rechtsvorm van een DV houdt ook niet automatisch de optie voor exclusiviteit in. Het DIS dient enkel te bepalen dat de deelnemers de mogelijkheid hebben dergelijke exclusiviteit statutair te bepalen. 75

78 VIII. Discussie: krachtlijn inzake versterking democratische controle 1. Vaststellingen en problemen Bij alle rechtsvormen kon worden vastgesteld dat de terugkoppeling naar de deelnemende gemeenten vaak problemen stelt. Vooral bij de grotere IGS-verbanden rezen ook problemen met betrekking tot de taakwaarneming van de verschillende decretaal voorziene organen. Bij de gedane aanbevelingen werd een onderscheid gemaakt tussen de verschillende vormen, daar zij niet allen dezelfde structuur hebben. Enkel de DV en OV hebben een algemene vergadering én een raad van bestuur, en eventueel een directiecomité. Hetzelfde geldt niet voor de IV en PV. Daarom werd gezegd dat een zekere differentiatie nodig is in benadering. Het basisstandpunt betrof echter steeds een versterking van de democratische controle vanuit de gemeenteraden. Vooral ten aanzien van de DV en OV konden bijkomend een aantal aanbevelingen worden gedaan omtrent samenstelling en werking van de raad van bestuur. Hieronder worden de geformuleerde ideeën hernomen en nader uitgewerkt. 2. Basisstandpunt: democratische controle, gecombineerd met corporate governance Hoger werden bij de verschillende rechtsvormen de door het DIS voorziene instrumenten ter versterking van de democratische controle vanuit de gemeenten onderzocht. Daarbij werd nagegaan of hieraan grondige aandacht wordt besteed, dan wel of zij eerder als een formalisme worden beschouwd. De onderzoekers ondersteunen de optie voor een gedegen democratische controle vanuit de deelnemende gemeenten: het IGS-verband geldt immers als een vorm van verlengd lokaal bestuur. Teneinde aan de vastgestelde problemen te remediëren werd vooral voor de zwaardere rechtsvormen nuttige inspiratie gevonden bij de principes van corporate governance. Deze lieten toe de taakstelling en onderlinge verhouding van de verschillende organen beter te begrijpen en voorstellen te doen teneinde deze te optimaliseren. Dit betrof zowel de raad van bestuur als de algemene vergadering. Vanuit de principes van corporate governance konden we afleiden dat de democratische controle vanuit de gemeenteraad, niet de slagkracht van de raad van bestuur als strategische stuurder in de weg mag staan. Beide principes dienen dus gecombineerd nagestreefd te worden: én eenvoldoende democratische controle vanuit de gemeenteraad én een versterken van de slagkracht van de raad van bestuur). Onze basisstandpunten zijn, zeker in het geval van de zwaardere vormen: - de gemeentelijke belangen worden verdedigd via de algemene vergadering; - de raad van bestuur wordt slagkrachtiger gemaakt in zijn rol als strategisch stuurder en als toezichthouder op het dagelijks bestuur, door een voorkeur voor uitvoerende politici als leden, behoudens uitzondering; een beperking van de omvang van de raad; het voorzien van vorming;het toelaten van onafhankelijke bestuurders en het ev. instellen van een auditcomité; 76

79 - De terugkoppeling naar de gemeenten en de democratische controle moet versterkt worden door de activering van de instrumenten die nu reeds in het DIS worden voorzien, zoals de zesjaarlijkse evaluatie en ondernemingsplanning; door de jaarlijkse cyclus van begroting en rekening; door de betere organisatie van de twee infomomenten van bestuurders van het IGSverband aan de gemeente; door een ambtelijke ondersteuning van de opvolging door de gemeente van het IGS-verband; enz. De centrale idee is dat het DIS voor wat betreft de uitoefening van democratische controle weliswaar voldoende instrumenten omvat, maar dat het gebruik ervan door de gemeenteraad en andere partijenniet voldoende actief gebeurt. Een betere activering van de bestaande instrumenten is dus nodig, alsook een sensibilisering van de gemeenteraad van haar rol als mandaterend orgaan. Daarom zijn wij ook voorstander van een betere koppeling met de gemeentelijke beleids- en beheerscyclus (cf. infra). 3. Verhogen bedrijfseconomische slagkracht en stuurbaarheid (corporate governance) - raad van bestuur Zoals gesteld werden dus volgende aanbevelingen gedaan teneinde de werking van de raad van bestuur te verbeteren bij de DV en OV: - beperking aantal leden; - een voorkeur voor mandatarissen van uitvoerend niveau (burgemeester of schepenen), behoudens uitzondering voor gemeenteraadsleden met passend profiel (lange ervaring/bijzondere expertise); - het voorzien van vorming voor de bestuurders; - onafhankelijke bestuurders (met een mogelijke rol van het artikel inzake externe deskundigen enz) en betrokkenheid leidinggevend personeel van het IGS-verband; - ev. controle door auditcomité, interne auditdienst. - rol externe expert bij zesjaarlijks evaluatierapport en ondernemingsplan. Deze zijn in hoofdzaak op te nemen in een richtlijn voor goede praktijk. Ten aanzien van de projectvereniging is de situatie anders. Deze lichtere rechtsvorm kent enkel een raad van bestuur en geen algemene vergadering. Er werd wel beklemtoond dat zo ook hier vooral uitvoerende mandatarissen in de raad van bestuur vertegenwoordigd zijn, er extra aandacht moet worden besteed aan de terugkoppeling naar de deelnemende gemeenten. 4. Verhogen democratische controle en betrokkenheid vanuit gemeenteraden Reeds in het CBO-rapport werd gesteld dat er nood was aan een meer evenwichtige verhouding met de gemeenteraden. Nu lijken de gemeentebesturen soms eerder de intercommunales te volgen dan omgekeerd. 41 De CBO stelde ook dat er wel altijd een spanning zal zijn tussen gemeenteraden als mandaterende organisaties en de intercommunale als hulpstructuur. De onderzoekers hebben hoger ook gepleit voor dergelijke versterking van controle vanuit de gemeenteraad. i. Er werd gesteld dat voor de DV en OV de algemene vergadering uitermate belangrijk is: hier treden de gemeenteraden het IGS-verband binnen. Het werd aanbevolen de twee 41 CBO-rapport,

80 algemene vergaderingen per jaar te behouden, daar op die manier door de gemeenteraden een controle vooraf en achteraf kan gebeuren op de werking van het IGS-verband (vooraf: activiteitenplan en begroting; achteraf: rekeningen en activiteitenverslag). Ook de belangrijke rol van het zesjaarlijkse evaluatierapport en ondernemingsplan werd beklemtoond: dit moment dient een denkoefening in te houden omtrent de voorbije periode en de te ontwikkelen activiteiten. Er werd hoger meermaals aangegeven dat deze instrumenten een nuttige koppeling in de tijd dienen uit te maken met de beleids-en beheerscyclus in de gemeente. Door ze kwalitatief in te vullen kan het geheel van de gemeentelijke activiteit worden beoordeeld. Immers, een basisgedachte van het gemeentedecreet van 2005 is het versterken van de legislatuurgebonden en jaarlijkse beleids-en beheerscycli in de gemeente enerzijds, alsook een betere consolidatie van plannings-, rapporterings- en evaluatiedocumenten anderzijds. Dit laat de gemeenteraad toe beter de werking van het gemeentelijk apparaat en de uitvoering van het beleid te volgen voor het geheel van lokale gemeentelijke organisaties (kernadministratie én verzelfstandigde agentschappen). Het DIS omschrijft in wezen een soortgelijke cyclus met bijhorende instrumenten, wat een sterkere koppeling aan de momenten voor sturing en evaluatie zoals voorzien in het gemeentedecreet mogelijk maakt. IGS-verbanden zijn hulpstructuren van de gemeenten. Hun activiteit moet aldus betrokken worden bij die momenten waarop de gemeente haar uitvoeringsapparaat overweegt en beoordeelt, zoals dit bijvoorbeeld ook ten aanzien van de extern verzelfstandigde agentschappen geldt. IGS-verbanden maken aldus deel uit van de beleidsmatige consolidatie die het gemeentedecreet voorstaat. De tabel op de volgende bladzijde illustreert zulks. De overeenstemmende instrumenten binnen de gemeente, gemeentelijk EVA en IGS-verband worden aangegeven. De tabel houdt een aantal bijkomende aanbevelingen in ter afstemming op elkaar van deze cycli. Legislatuurgebonden cyclus Planning GD beleids- en beheerscyclus Meerjarenplan Afsprakennota meerjarenbudget Cyclus t.a.v. EVA Beheersovereenkomst (uiterlijk 6 maanden na hernieuwing GR) Operationeel plan op middellange en lange termijn Cyclus t.a.v. IGS verbanden (vnl. DV en OV) Ondernemingsplan van IGS verband dient expliciet te worden besproken door GR in het kader van de mandaatbepaling voor leden van de algemene vergadering CBS houdt geactualiseerd overzicht van agentschappen bij koppeling ondernemingsplan aan/verwijzing in meerjarenplan op gemeentelijk niveau de IGS verbanden dienen mee te worden opgenomen in het geactualiseerd overzicht van agentschappen dat CBS bijhoudt 78

81 Evaluatie Evaluatieverslag (over uitvoering BHO en over verzelfstandiging) na legislatuur en heroverweging door GR in jaar na legislatuurwissel Evaluatierapport Expliciet te bespreken door GR in het kader van de mandaatbepaling voor leden van de algemene vergadering als onderdeel van heroverweging van periferie Jaarcyclus Jaarlijkse planning Begroting Jaarlijkse ondernemingsplan en budget Budget goed te keuren door GR Jaarlijkse evaluatie Externe auditcomissie met jaarlijks geconsolideerd auditrapport Rekening Art.172 de consolidering van de jaarrekeningen van de gemeente met deze van de autonome gemeentebedrijven Artikel 173. gemeenteraad krijgt verslag van het CBS over het gevoerde beleid en beheer tijdens het voorafgaande jaar en over de uitvoering van het budget, individueel en geconsolideerd. Jaarlijks rapport en rekening Jaarlijkse evaluatie door de GR Kwijting door GR Verslaggeving aan GR voor individuele agentschappen en geconsolideerd geheel Interne controle door agentschap zelf Externe auditcommissie doet externe audit en conrole op jaarrekening en maakt verslag op voor GR Begroting en activiteitenplanning - Te koppelen aan infomoment tav GR - discussie inhoud mandaat afgevaardigde AV in GR - tweede buitengewone AV per jaar Rekening door AV vast te stellen en kwijting Activiteitenverslag - Te koppelen aan infomoment door bestuurders aan GR - Beide documenten goed te keuren door de GR via mandaat in AV - Goed te keuren in eerste gewone AV Controle op jaarrekening door commissaris-revisoren interne controle en externe audit? Overige koppeling met gemeentedecreet Opvolging door managementteam Deze tabel maakt de bedoeling duidelijk. Zo voorziet het gemeentedecreet in het eerste jaar van de legislatuur een evaluatiemoment voor bestaande agentschappen. Het evaluatiemoment van het IGS-verband kan dus gekoppeld worden aan de evaluatie van verzelfstandigde entiteiten in de gemeente. Best gebeurt dit in een geconsolideerde vorm, waarbij de gemeenteraad de evaluatie van alle verzelfstandigde entiteiten en IGS-verbanden beschouwt. Zo kan de gemeenteraad op dat moment de gehele periferie van de gemeente in ogenschouw nemen. 79

82 In dezelfde zin zijn we er voorstander van dat de gemeentelijke strategische planning verwijst naar de ondernemingsplannen van de IGS verbanden, die ook in het begin van de legislatuut worden beschouwd. Ook hier zou de gemeenteraad deze planningsdocumenten in hun onderlinge relatie dienen te beschouwen. Ook wat betreft de jaarlijkse cyclus vraagt het gemeentedecreet dat een gemeenteraad verslag van het CBS krijgt over het gevoerde beleid en beheer tijdens het voorafgaande jaar en over de uitvoering van het budget, individueel en geconsolideerd. De voorlegging van de jaarverslagen en rekeningen van IGS-verbanden aan de gemeenteraad gebeurt dan op hetzelfde moment als jaarverslagen en rekeningen van verzelfstandigde entiteiten. Hetzelfde geldt voor de begrotingen. We pleiten er ook voor om deze documenten beknopt, gestructureerd op te stellen. Een richtlijn voor goede praktijk zou bijvoorbeeld enkele voorbeelden kunnen voorzien. De planlast als dusdanig voor het IGS verband wordt niet verhoogd, daar alle hogeraangehaalde documenten reeds voorzien zijn in het DIS. Voor de doorstroming werd ook gewezen op de mogelijkheden van het internet in dit verband. Telkens kan de gemeenteraad op basis van haar bespreking van die documenten de inhoud van het mandaat van de afgevaardigde in de algemene vergadering bepalen. De twee informatiemomenten per jaar door bestuurders van het IGS-verband zouden respectievelijk de bespreking van de begroting en de bespreking van de rekening moeten voorafgaan, om het nut van deze informatiemomenten te maximaliseren. Zoals gesteld kan de afgevaardigde als persoon wél voor een gehele legislatuur worden aangeduid, mits mogelijkheid van herroeping; het is enkel over de inhoud van diens mandaat dat de gemeenteraad zich tweemaal per jaar dient uit te spreken. ii. Bijkomend werd aanbevolen IGS-verbanden nog sterker ambtelijk te laten opvolgen vanuit de gemeenten. Afstemming van informatie en coördinatie kan ook voorwerp zijn van periodieke bespreking binnen het managementteam, zodat een overzicht behouden blijft. De expertise die ambtenaren aldus verwerven kan ook nuttig zijn voor gemeenteraadsleden ter vorming van hun standpunt. Op die manier ontstaat binnen de gemeenten een organisationeel geheugen, waarbij expertise wordt opgebouwd en continuïteit mogelijk is bij de functioneel bevoegde administraties. Om deze ambtelijke betrokkenheid vorm te geven werd ook gewezen op de mogelijkheden die vanuit het IGS-verband bestaan. Naast informatiedoorstroming door personeel van het IGS-verband, werd hierbij ook gedacht aan een verruiming van de adviescomités, alsook het toelaten van werkgroepen. Deze dienen dan wel statutair te worden voorzien, zodat transparantie verzekerd blijft. Er werd gesteld dat het ondernemingsplan best een item bevat over deze terugkoppeling naar gemeentelijke ambtenaren. iii. Er werd ook gewezen op het belang van bevattelijke documenten, die zijn afgestemd op de doelgroep. Het toevoegen van een synthese kan daarbij nuttig zijn, net als een maximaal gebruik van nieuwe informatietechnologie (bv. via het internet). iv. Tot slot werd er de aandacht op gevestigd dat een gedegen statuut voor de lokale mandataris uiteraard de hoeksteen vormt voor een kwalitatieve invulling van diens taken. 80

83 IX. Discussie: krachtlijn inzake zuiverheid van IGS-verbanden Hier huldigen de onderzoekers het standpunt dat het DIS zoveel mogelijk een koepeldecreet dient te zijn. Daarmee wordt bedoeld dat er dient te worden vermeden dat door allerlei sectorale uitzonderingsdecreten afbreuk wordt gedaan aan de waarde van het DIS. Dit mag niet tot een restdecreet zonder weinig belang verworden. Vandaar dat werd gezocht naar de redenen die tot dergelijke uitzonderingsdecreten hebben geleid en leiden. Vaak betreft dit deze optie inzake zuivere samenwerking van het DIS: provinciale participatie wordt erin beperkt, privaatrechtelijke deelname geheel uitgesloten. Uit het onderzoek is gebleken dat zulks weinig steun vindt in het praktijkveld. Met hun aanbevelingen ter aanpassing van DIS en Gemeentedecreet willen de onderzoekers ook deze facetten van intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking vatten en in deze decreten integreren. Daarmee wordt een verdere proliferatie van afwijkende regelgeving vermeden. Dit lijkt noodzakelijk, anders wordt de waarde van het DIS steeds verder ondergraven. 1. Deelname private actoren in IGS-verbanden Situering; formele bepalingen Doorheen het praktijkonderzoek bleek duidelijk de wens om ook voor meerdere gemeenten samenwerking mogelijk te maken met de private sector. Er zijn tal van factoren die hiertoe kunnen nopen; daarbij kan een basisonderscheid gemaakt worden naargelang de samenwerking al dan niet de inbreng van kapitaal inhoudt: - zonder inbreng van kapitaal: men wil dan derden betrekken, omdat zulks nuttig kan zijn voor de werking van het IGS-verband. Vaak gaat het om vertegenwoordigers van non-profit organisaties. Er werd op gewezen dat hier reeds mogelijkheden voorhanden zijn binnen het DIS: zo laat art. 55 toe dat vertegenwoordigers van belanghebbende derden als leden met stemrecht worden gecoöpteerd in adviescomités. De creatie van de mogelijkheid van een ruimer beroep op dergelijke adviescomités werd aanbevolen. Art. 47 laat verder toe dat de raad van bestuur zich laat bijstaan door deskundigen. - met inbreng van kapitaal: gaat het om een symbolische inbreng, dan vertolkt zulks ook eerder de wens derden te betrekken bij de werking van het IGS-verband. Het onderscheid met de voorgaande optie ligt erin dat aan deze deelname ook rechten kunnen worden verbonden. Gaat het om een substantiële bijdrage, dan is de deelname van de private partner ook vereist om financiële redenen. Het DIS laat echter niet toe dat de private sector participeert in het IGS-verband. De voordelen van dergelijke participatie zijn ons nochtans duidelijk, in het bijzonder bij kapitaalintensieve sectoren en deze waarbij een gespecialiseerde know how nodig is. De CBO beklemtoonde reeds voorstander te zijn van veel meer samenwerkingsmogelijkheden tussen de publieke en private sector. Daarbij werd in deze ook gedacht aan een publiekrechtelijke vorm van samenwerking tussen één of meerdere gemeentebesturen enerzijds en de private sector anderzijds. 42 Sedert de totstandkoming van het DIS werden ook andere decreten aangenomen die dergelijke samenwerking met de private sector omvatten: het decreet betreffende publiek-private 42 CBO-rapport,

84 samenwerking biedt een kader ter facilitering, zonder dat een rechtsvorm wordt gecreëerd. Het Gemeentedecreet handelt hierover in art. 195 en artt. 245 e.v. Art. 195 Gemeentedecreet laat gemeenten toe verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk op te richten, erin deel te nemen of zich erin te laten vertegenwoordigen, voorzover deze niet worden belast met de verwezenlijking van welbepaalde taken van gemeentelijk belang. Indien het de realisatie van een PPS-project betreft, wordt ook toegelaten hiervoor een andere vennootschap in de zin van het Wetboek van Vennootschappen te hanteren. Artt. 245 e.v. Gemeentedecreet betreffen de gemeentelijk extern verzelfstandigde agentschappen in privaatrechtelijke vorm. Dergelijk EVAp wordt opgericht door de gemeente en belast met welbepaalde beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk belang. Beide artikelen sluiten echter de deelname van meerdere gemeenten in eenzelfde rechtspersoon uit. Intergemeentelijke samenwerking met private deelname is dus niet mogelijk. Dit komt onlogisch voor: waar voor één gemeente de noodzaak kan bestaan tot samenwerking met de private sector, kan dit immers ook, en soms des te meer, voor meerdere gemeenten het geval zijn. Art. 78 DIS bepaalt verder dat de DV en OV kunnen deelnemen in publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen die zelf niet deze rechtsvorm hebben aangenomen, voorzover het maatschappelijk doel van deze rechtspersonen overeenstemt met de eigen doelstellingen en voorzover de wetgeving van de overheidsopdrachten wordt nageleefd. Het werd echter al gezegd dat het niet de bedoeling is van dit artikel afbreuk te doen aan de basisoptie van het decreet inzake zuivere samenwerking. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers Het bovenstaande maakt afdoende duidelijk dat privaatrechtelijke deelname ook op intergemeentelijk vlak mogelijk moet zijn. Art. 78 DIS biedt terzake geen soelaas: het artikel is hier inderdaad niet voor bedoeld; het gaat ook om een getrapte vorm van deelname, met name via het IGS-verband, en er zijn nauwelijks garanties inzake democratische controle. Het artikel kan in zijn huidige vorm behouden blijven. Daarnaast dient de mogelijkheid tot directe samenwerking met private actoren te worden geboden. Het is evenwel ook reeds gezegd dat IGS als verlengstuk en hulpstructuur van de gemeenten geldt. Het lijkt ons daarom niet opportuun privaatrechtelijke deelname toe te laten in alle rechtsvormen van het DIS. Veeleer dient te worden geopteerd voor de creatie van een vijfde, afzonderlijke mogelijkheid. Daarbij worden gemeenten gemachtigd om onder bepaalde voorwaarden een privaatrechtelijke rechtsvorm op te richten met privaatrechtelijke deelname. Er geldt dan een duidelijke hiërarchie inzake de door het DIS geboden samenwerkingsvormen. De vier huidige publiekrechtelijke rechtsvormen genieten de voorkeur. Het is slechts wanneer de taken niet uitvoerbaar zijn via deze vormen, dat een 82

85 beroep op de privaatrechtelijke rechtsvorm met private deelname openstaat. Dit dient grondig te worden gemotiveerd. Motivering, oprichtingsbeslissing en statuten zijn dan ook aan toezicht vanuit de Vlaamse overheid onderworpen. Een privaatrechtelijke rechtsvorm voor deze vijfde vorm geniet de voorkeur. Zulks stemt overeen met het Gemeentedecreet (naar analogie met art. 245) en komt tegemoet aan de wens van herkenbaarheid ten aanzien van private actoren en in het rechtsverkeer. Nochtans worden ook bepaalde afwijkingen ten aanzien van het gemeen vennootschaps- en verenigingsrecht aanbevolen, die bedoeld zijn om de democratische controle vanuit de gemeenten te verzekeren. Deze afwijkingen stemmen zoveel mogelijk overeen met hetgeen bepaald is voor de DV en OV. Het gaat bijvoorbeeld om de bepalingen inzake totstandkoming (artt. 25 e.v. DIS); bij deze voorbereidende fase dient dus bijzondere aandacht te worden besteed aan de hoger geschetste afweging en motivering. Verder worden ook instrumenten voor democratisch toezicht op gelijke wijze ingevuld ten aanzien van deze rechtsvorm: er zijn ook minstens 2 algemene vergaderingen, waarbij gestelde controle voor- en achteraf mogelijk wordt gemaakt. Er is een zesjaarlijks evaluatierapport en ondernemingsplan, jaarlijkse begroting en activiteitenplan, rekeningen en activiteitenverslag, Er wordt gewaakt over de hoger geschetste koppeling aan de gemeentelijke beleids- en beheerscyclus. Naar analogie met artt. 245 e.v. Gemeentedecreet dient er geen beperking te zijn aan de private inbreng. Deze mag hoger zijn dan 50%. Wel moet de gemeente steeds over de meerderheid van vertegenwoordigers in alle bestuursorganen beschikken en moet zij ook steeds de meerderheid der stemmen in die organen hebben en aanhouden. Deze aanbeveling biedt de mogelijkheid tot samenwerking met private partners, zonder dat hierbij uit het oog wordt verloren dat het zwaartepunt bij de gemeenten dient te liggen. In de verhouding tussen gemeente en dergelijke rechtsvorm zal gebeurlijk de wetgeving overheidsopdrachten/principe mededinging en de regels inzake staatssteun dienen te worden nageleefd, daar het Hof van Justitie de in-house exceptie uitsluit bij privaatrechtelijke deelname. 2. Deelname andere bestuurslagen Bij het praktijkonderzoek werd aangegeven dat de rol van de provincie vaak wordt geapprecieerd. De rol die de provincie daarbij waarneemt is divers: zij kan louter financieel ondersteunen, ook een inhoudelijke bijdrage leveren, een meer coördinerende taak vervullen, Daarbij moet onderscheid gemaakt worden tussen loutere overlegstructuren en samenwerkingsverbanden die effectief (economische) prestaties leveren voor hun deelnemers. 43 Het huidige DIS begrenst de provinciale deelname tot 20%. Er zijn ook geen andere decreten die op generieke wijze, over de sectoren heen, een regeling inhouden voor samenwerking 43 Voorbeeld van een overlegstructuur betreft bijvoorbeeld de regeling in het decreet van 7 mei 2004 betreffende het statuut, de werking, de taken en de bevoegdheden van de erkende regionale samenwerkingsverbanden, de sociaal-economische raden van de regio en de regionale sociaal-economische overlegcomités. 83

86 tussen provincie en gemeenten. Nochtans is gebleken dat dergelijke samenwerking voorkomt en gewenst wordt. Zij behoeft derhalve ook een decretale basis, teneinde tal van uitzonderingsdecreten te vermijden. Hier worden eerst verschillende opties uitgewerkt voor deelname van de provincie en Vlaamse overheid. Erna spreken de onderzoekers hun voorkeur uit onder de vorm van een aanbeveling. Optie 1. DIS behouden voor taken van gemeentelijk belang met uitbreiding via gemeentedecreet Art. 3 DIS vermeldt dat de erin vervatte vormen de gemeenschappelijke behartiging van doelstellingen van gemeentelijk belang betreffen. Uitgangspunt hierbij is dat wat gemeenten zelf doen, zij ook samen mogen doen. IGS geldt als verlengd lokaal bestuur. Indien de samenwerking louter taken van gemeentelijk belang aangaat, zoals bepaald in het DIS, dan kan worden geargumenteerd dat de provincie hiervan moet worden uitgesloten of enkel een symbolische participatie (bijv. 20%) mag hebben. Dat is ook hetgeen de CBO als advies meegaf: in intercommunales behoort niet te worden geparticipeerd door de provincie of Vlaamse overheid. 44 Nochtans gaf de CBO hierbij ook aan dat samenwerking tussen gemeenten en provincie voor materies van gemengd belang mogelijk dient te zijn. Zulks zou dan in afzonderlijke decreten kunnen geregeld worden. 45 Sedertdien is het Gemeentedecreet tot stand gekomen. Hoger werd reeds gewezen op art. 195 hiervan: Zonder afbreuk te doen aan het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, kunnen de gemeenten verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk oprichten, erin deelnemen of zich erin laten vertegenwoordigen voorzover die verenigingen, stichtingen en vennootschappen met sociaal oogmerk niet belast worden met de verwezenlijking van welbepaalde taken van gemeentelijk belang [ ]. Art. 188 Provinciedecreet bevat eenzelfde bepaling, eveneens met vermelding dat hiermee geen afbreuk wordt gedaan aan het DIS. Indien beide artikelen zo worden gewijzigd dat meerdere gemeenten in de aldus opgerichte verenigingen en vennootschappen kunnen deelnemen, dan kunnen zij een nuttige basis betekenen om de samenwerking tussen provincie en gemeenten vorm te geven. Deze rechtspersonen worden immers niet belast met de realisatie van taken van gemeentelijk, resp. provinciaal belang. Deze samenwerking betreft taken van gemengd belang, waarbij de participatie voor de verschillende deelnemers geen begrenzing kent. De behartiging hiervan draagt bij tot het gemeentelijk, resp. provinciaal belang. Bijkomend zou een wijziging van art. 238 Provinciedecreet kunnen overwogen worden. Dit artikel betreft het provinciale extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm. De wijziging zou kunnen inhouden dat ook gemeenten hieraan kunnen deelnemen, eventueel beperkt. Immers, in de voorgestelde vijfde rechtsvorm van het DIS zou ook de provincie 44 CBO-rapport, Ibid. 84

87 beperkt kunnen deelnemen (zelfde 20%). Hoewel betrokken taak van provinciaal belang is, kan gemeentelijke deelname hierin mutatis mutandis ook nuttig zijn. Het voorgaande veronderstelt wel een duidelijke uitklaring van het kerntakendebat. Dit is thans nog niet voor alle beleidsdomeinen het geval; het gaat ook om een domein dat in constante evolutie is, in die zin dat de kerntaken doorheen de tijd kunnen evolueren. 46 De principiële stellingname van de CBO ging echter uit van een duidelijke vaststelling wat betreft de provincie; zij opteerde ervoor de provinciale taken duidelijk te omschrijven en vast te leggen. Dit maakt thans geen positiefrechtelijke realiteit uit. De verschillende belangensferen zijn ook vaak diffuus, in die zin dat niet altijd duidelijk kan bepaald worden wat nu gemeentelijk, provinciaal of gemengd belang is. Daarom zou binnen deze optie ervoor kunnen gekozen worden de 20% deelname binnen IGS verbanden met rechtspersoonlijkheid te behouden, omdat blijkt dat de provincie ook ten aanzien van taken die op het eerste zicht van gemeentelijk belang zijn een rol vervult. Deze deelname mag dan echter niet hoger zijn; dan wordt het terrein van het gemengd belang betreden, en zou een beroep op art. 195 Gemeentedecreet, resp. 188 Provinciedecreet mogelijk worden. Onderstaande tabel illustreert deze optie. Gemeentelijk belang Gemengd belang Provinciaal belang - 5 vormen DIS - art. 195 GD - art. 238 PD - art. 245 GD - art. 188 PD Dominantie gemeenten Geen dominantie gemeenten/provincie Dominantie provincie De voordelen van deze optie zijn: - er is geen afzonderlijk decreet interbestuurlijke samenwerking nodig; de samenwerking wordt geïntegreerd in de bestaande decreten. - het toelaten van de VZW- en vennootschapsvorm in het kader van de artt. 195 en 188 sluit aan bij de IBS-praktijk de basisidee van het DIS wordt niet doorbroken. De daarin vervatte vormen dienen voor de waarneming van doeleinden van gemeentelijk belang. De provinciale deelname tot 20% is om genoemde redenen toelaatbaar. Mogelijke nadelen van deze optie zijn: - een gebrek aan democratische controle door een heterogene vormgeving van de verschillende organisaties; artt. 195 en 188 bieden terzake ook geen waarborgen voor controle vanuit gemeente/provincie; - mogelijke impact vanuit de wetgeving overheidsopdrachten en principe voorafgaande mededinging, indien een beroep op de in-house exceptie onmogelijk is (te dezen zijn risicovol: privaatrechtelijke rechtsvorm, geen bijzondere garanties inzake toezicht en controle). 46 Zie hieromtrent ook 47 Zie ook onderzoek IBS SBOV, kwantitatief luik. 85

88 Optie 2. DIS behouden voor taken van gemeentelijk belang met afzonderlijk decreet IBS voor uitvoering taken van niet-gemeentelijk belang In deze optie wordt het DIS met de huidige vier vormen, en de aanbevolen vijfde vorm behouden voor taken van gemeentelijk belang. De provinciale participatie kan tot 20% of wordt geheel uitgesloten in het DIS. Daarnaast wordt een decreet betreffende de interbestuurlijke samenwerking aangenomen voor de uitvoering van taken van niet-gemeentelijk belang. De daarin vervatte vormen kunnen dan ofwel enkel verenigings- en vennootschapsvormen zijn, eventueel met bijzondere garanties inzake toezicht en controle, ofwel soortgelijke vormen als in het DIS. Dit laatste houdt dus in dat in dergelijk decreet de rechtsvormen van het DIS zouden worden gehanteerd om de IBS vorm te geven. In dergelijk IBS-decreet kunnen voor de democratische controle specifieke bepalingen worden opgenomen (bv. zo gemeenten meerderheid kapitaal leveren, dienen ze ook meerderheid stemmen te hebben; indien echter de provincie meer dan 50% inbrengt, lijkt er geen reden om op te leggen dat de gemeenten de meerderheid van stemmen dienen te hebben, het gaat hier immers om taken van gemengd belang). Dit decreet kan ook de samenwerking met het Gewest regelen. Voordelen optie 2: - het toelaten van de VZW- en vennootschapsvorm sluit aan bij de IBS-praktijk; indien echter wordt geopteerd voor de vormen uit het DIS en privaatrechtelijke deelname wordt uitgesloten voor de huidige vier vormen dan kan toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten vermeden worden. - de basisidee van het DIS wordt niet doorbroken. Nadelen optie 2: - er is een verdere toename van decreten (hier wordt geopteerd voor een IBS-decreet). - indien wordt geopteerd voor de privaatrechtelijke rechtsvorm: mogelijk een gebrek aan democratische controle. - mogelijke impact wetgeving overheidsopdrachten/mededinging in geval van privaatrechtelijke rechtspersonen zonder bijkomende garanties. Optie 3. DIS verruimen (naast vormen voor taken van gemeentelijk belang ook vormen voor taken van niet-gemeentelijk belang) Optie 3A: DIS wordt decreet interbestuurlijke samenwerking met drie hoofdstukken In een eerste hoofdstuk worden dan de huidige vier rechtsvormen behouden, met de voorgestelde, bijkomende vijfde rechtsvorm, maar zonder provinciale participatie of beperkt tot 20%. Het gaat om samenwerking inzake gemeentelijk belang. In een tweede hoofdstuk kunnen soortgelijke rechtsvormen hernomen worden voor IBS van overwegend provinciaal belang. In een derde hoofdstuk kunnen tot slot diezelfde rechtsvormen geregeld worden voor IBS inzake taken van gemengd belang (gemeente-provincie-gewest). 86

89 Soortgelijke waarborgen inzake democratische controle als bij optie 2 kunnen worden opgenomen. Voordelen optie 3A: - IBS wordt geregeld in één decreet. - geen/minder problemen inzake toepassing wetgeving overheidsopdrachten/mededinging voor eerste vier vormen. - de basisidee van het DIS wordt niet doorbroken. Nadelen optie 3A: - nieuw decreet vereist. - geen algemeen beroep op privaatrechtelijke rechtsvorm voor IBS mogelijk. Optie 3B: DIS als decreet interbestuurlijke samenwerking met 6 rechtsvormen Naast de huidige vier rechtsvormen, en de aanbevolen rechtsvorm voor privaatrechtelijke deelname, wordt een zesde rechtsvorm gecreëerd, specifiek voor IBS. Deze kan sui-generis zijn of privaatrechtelijk. Modaliteiten inzake deelnemers en controle zijn mogelijk (zowel voor gemeenten, provincie, als gewest). Voordelen optie 3B: - geen toename decreten. - basisidee DIS wordt niet doorbroken. - zo privaatrechtelijke rechtsvormen mogelijk zijn: aansluiting bij bestaande praktijk IBS. Nadelen optie 3B: - als voor één sui-generis vorm wordt geopteerd: beperkte differentiatie. - als voor privaatrechtelijke rechtsvormen wordt gekozen: mogelijk een gebrek aan democratische controle, o.m. door een heterogene vormgeving van de verschillende organisaties, en impact wetgeving overheidsopdrachten/mededinging zo privaatrechtelijke deelname wordt toegelaten. Optie 4: Eén decreet interbestuurlijke samenwerking In dergelijk decreet hoeft niet langer een onderscheid te worden aangehouden tussen intergemeentelijke en interbestuurlijke samenwerking. Horizontale samenwerking tussen verschillende gemeenten kan met andere woorden ook begrepen worden als IBS, net zoals samenwerking tussen gemeenten, provincie(s) en Gewest. Voor deze interbestuurlijke verenigingen kunnen dezelfde vier rechtsvormen worden gehanteerd als in het DIS. Bijkomend kan een vijfde privaatrechtelijke rechtsvorm worden opgenomen waarin privaat kapitaal kan participeren.. Er kan ook worden geopteerd voor privaatrechtelijke rechtsvormen, al dan niet met bijzondere garanties inzake democratische controle. Dergelijk decreet kan verder al dan niet de meer gedetailleerde bepalingen van het DIS hernemen. Wordt zulks niet gedaan, dan kan het eerder als een kaderdecreet gelden. Voordelen optie 4: - 1 regelgevend kader voor IBS. - aansluiting bij bestaande vormen DIS indien hiervoor wordt gekozen. 87

90 Nadelen optie 4: - het voorstel bevat geen garanties dat indien een materie duidelijk van gemeentelijk belang is en de provincie deelneemt, de gemeente het overwicht in stemmen heeft; de basisidee van het DIS wordt doorbroken. - mogelijke impact wetgeving overheidsopdrachten bij optie voor privaatrechtelijke rechtsvormen. - geen algemeen beroep op privaatrechtelijke rechtsvormen zo de samenwerking naar de vormen van het DIS wordt ingevuld. Opmerkingen en aanbevelingen onderzoekers De onderzoekers wensen vooreerst de grote complexiteit van IBS te beklemtonen. Een ruime bestudering van deze materie viel als dusdanig buiten het bestek van het onderzoek, dat immers IGS als voornaamste invalshoek had. Niettemin kwamen deze vragen uiteraard ook aan bod, zodat zij behandeling behoeven. Terzake werd reeds eerder een studie verricht door het SBOV. 48 Daarin werd aanbevolen geen afzonderlijk decreet interbestuurlijke samenwerking uit te werken. Het genoot de voorkeur van de onderzoekers de bestaande mogelijkheden na te gaan, o.m. wat betreft art. 188 Provinciedecreet en art. 195 Gemeentedecreet. Ook het DIS zou een ruimere interpretatie behoeven, waarbij de gemeenten wel de meerderheid dienen te behouden. Verder werd aanbevolen de VZW-vorm te behouden, doch ze beter te koppelen aan publiekrechtelijke instrumenten van controle, naar analogie met de externe verzelfstandiging door gemeenten en provincies. De noodzaak van een uitwerking van modellen van samenwerkingsovereenkomsten met aanbevelingen vanuit de VVSG, VVP en de minister van binnenlandse aangelegenheden werd sterk beklemtoond. 49 Wat de aangehaalde opties betreft merken de onderzoekers hetvolgende op. Optie 1 kan problematisch zijn in het licht van de wetgeving overheidsopdrachten/mededinging, tenzij de IBS enkel taken betreft die buiten het materieel bereik hiervan vallen (bv. overleg en coördinatie etc). Bovendien is er een probleem inzake democratische controle: de artt. 195 GD en 188 PD bepalen hieromtrent niets. Het lijkt ook moeilijk dergelijke garanties hierin op te nemen, daar zij dan minder bruikbaar kunnen worden voor de eigenlijk bedoelde situaties. Verder kan het incoherent overkomen IBS te regelen via een gemeente- en provinciedecreet. Optie 2 met het naast elkaar bestaan van 2 decreten lijkt de onderzoekers ook niet wenselijk. Opties 3A biedt sterk het voordeel dat bijkomende waarborgen inzake democratische controle kunnen worden ingebouwd. Dezelfde VIJF vormen als voor IGS kunnen dan worden gebruikt voor IBS (namelijk de huidige 4 en de voorgestelde bijkomende rechtsvorm). Mogelijk nadeel hiervan is wel dat hiermee afbreuk wordt gedaan aan het huidig gebruik van 48 E. WAYENBERG, F. DE RYNCK en J. VOETS, Interbestuurlijke samenwerking in Vlaanderen: een exploratieve studie van een aparte bestuurlijke wereld, Leuven, Steunpunt beleidsrelevant onderzoek, Dit onderzoek bestaat uit drie rapporten: een kwantitatieve studie, een kwalitatief deel met weergave van de besprekingen in focusgroepen en een slotrapport met vaststellingen, besluiten en aanbevelingen. 49 Voor een opsomming van alle aanbevelingen: zie het derde deelrapport, 45-48; zie ook de bijdragen van genoemde auteurs, alsook E. STORMS in VTOM 2007, afl. 3, , met reactie van M. SUYKENS: Ibid.,

91 de VZW-vorm hiervoor. Zij wel opgemerkt dat soortgelijke overwegingen bestonden bij de totstandkoming van het DIS. Wordt bij optie 3B de voorkeur gegeven aan een privaatrechtelijke rechtsvormen, dan kunnen bijkomende toezichtsmechanismen als in het DIS worden voorzien. Vraag blijft dan wel of men deze ook dient open te stellen voor private deelname. Dit kan opnieuw problemen opleveren inzake wetgeving overheidsopdrachten. Optie 4 biedt het voordeel van één uniform kader. Nochtans zijn er geen garanties voor een gemeentelijk overwicht bij eigenlijke taken van gemeentelijk belang. Bovendien worden alle vormen opengesteld voor private deelname. Het feit dat deze optie dezelfde rechtsvormen hanteert als in het DIS is wel interessant; deze optie kan eigenlijk hertaald worden naar optie 3A toe. De onderzoekers besluiten dan ook dat weliswaar alle opties voor- en nadelen hebben, maar dat vooral opties 1 en 3A en 3B nuttige denkpistes kunnen uitmaken. Indien het accent vooral op een vrijwaring van de democratische controle ligt, dan biedt optie 3A het meeste waarborgen. Dit betreft vooral een hernemen van de rechtsvormen en garanties inzake controle; daarom hoeven niet alle andere bepalingen ook voor IBS te worden gebruikt. 89

92 X. Discussie: krachtlijn inzake diversificatie - evoluties in regelgevend kader Wat betreft de diversificatie kan verwezen worden naar hetgeen onder de voornoemde krachtlijnen reeds werd behandeld. Verder is gebleken dat de door het DIS geboden diversificatie wordt ondersteund door de onderzoekers. Het juridisch kader bood geen definitief uitsluitsel omtrent het al dan niet kiezen voor privaatrechtelijke rechtsvormen met bijkomende garanties inzake controle, maar omwille van bestuurskundige redenen inzake democratische controle werd het bestaan op zich van de sui-generis vormen van het DIS positief beoordeeld. Onder deze titel krijgen een aantal andere aspecten nog nadere aandacht. 1. Afsluiten contracten gemeenten - detacheren personeel tussen gemeenten - shared service concept Inzake differentiatie biedt ook het afsluiten van contracten tussen gemeenten als voorzien in art. 196 Gemeentedecreet bijkomende mogelijkheden. Wordt echter voor meer bestendige samenwerking gekozen, dan zal men zich dienen te richten naar één der vormen uit het DIS. Art. 196 GD zou eventueel ook in het DIS kunnen opgenomen worden. Op die manier wordt beter gezien dat dergelijke overeenkomsten ook een instrument voor IGS uitmaken Rond het detacheren van personeel tussen gemeenten werd opgemerkt dat zulks via de interlokale vereniging problemen kan stellen met betrekking tot de wetgeving overheidsopdrachten. Deze kan naleving behoeven indien eigenlijk diensten aan een andere gemeente worden verstrekt. In Nederland krijgt deze thematiek rond het delen van personeel tussen gemeenten reeds geruime tijd bijzondere aandacht. Zo werd de idee gelanceerd van een "federatiegemeente", waarbij verschillende gemeenten bijvoorbeeld taken inzake vergunningverlening onderbrengen bij één gemeenschappelijke dienst. KORSTEN pleit voor een model SETA (Samen en toch apart), waarbij een aantal gemeenten hun ambtelijke capaciteit delen. ZWAAN kadert deze aandacht binnen de 'shared service center'-concepten, waarin verschillende gradaties te onderscheiden zijn: netwerkconcept, centrumconcept en matrixconcept. 50 De dienstverlenende vereniging kan een nuttige vorm zijn om dergelijk delen van personeel vorm te geven. Daarbij kunnen bijvoorbeeld meer gespecialiseerde functies in de DV ondergebracht worden. Zij verrichten hun taken voor de aangesloten gemeenten. Indien hierbij gebruik wordt gemaakt van een exclusiviteitsbepaling wordt ook het euvel van de IV vermeden: toepassing van de wetgeving overheidsopdrachten/mededinging hoeft dan niet. De overheid kan dit ook stimuleren, in het bijzonder voor kleinere gemeenten, die een gebrek aan ambtelijke capaciteit hebben. Nadeel is wel dat de gehele structuur van de DV dan aanwezig is voor het enkele delen van personeel. Nochtans is duidelijk dat het verder gaat dan enkel delen van personeel en hierrond ook een structuur zal ontstaan, die het nodige toezicht behoeft vanuit de gemeenten. 50 Zie L. ZWAAN, Intergemeentelijke samenwerking in nieuw perspectief,,

93 2. Uitzonderings- of sectorale decreten Door hoger genoemde optie onder de krachtlijn zuivere samenwerking verdwijnen in beginsel de redenen voor afwijkende uitzonderingsdecreten. Bijkomende regelgeving dient te worden vermeden. De Vlaamse overheid dient goed af te wegen of optreden wel noodzakelijk is en zo ja, in welke mate. Het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel kunnen daarbij als richtsnoer dienen: er wordt slechts opgetreden indien en in de mate dat zulks nodig is. Het is duidelijk dat dit ook linken vertoont met het kerntakendebat. Als voor een bepaalde sector meer gedetailleerde regelgeving wenselijk wordt geacht, dan houdt deze regelgeving vooreerst een kruisverwijzing in naar de vormen van het gemeentedecreet/dis. Daarbij wordt de creatie van sui-generis vormen best vermeden. Hetzelfde geldt voor een verder beroep op VZW s etc, tenzij dit bij de optie rond IBS de voorkeur geniet. Binnen dat sectoraal kader worden dan de nadere, noodzakelijk geachte regels vastgesteld, binnen de grenzen van het DIS. 3. Bredere denkpistes met fundamentele gevolgen voor bestuurlijke organisatie Reeds in het CBO-rapport werd gesteld dat IGS niet als substituut kan dienen voor een gebrek aan bestuurskracht bij gemeenten. Het uitgangspunt van IGS is: wat gemeenten zelf kunnen, mogen ze ook samen doen. Dit vereist wel dat ze dit zelf kunnen realiseren, althans zeker in afdoende beleidsdomeinen. In de eerste plaats dient bij de gemeenten zelf dus de capaciteit aanwezig te zijn om een gedegen beleid te kunnen voeren en een zelfstandige politieke rol te spelen. Indien deze manifest ontbreekt, dan zal de gemeente overigens ook weinig sterk staan in het IGS-verband. Hoewel dit niet het eigenlijke voorwerp uitmaakt van dit onderzoek, is tijdens het praktijkonderzoek wel gebleken hoe IGS niet los kan worden gezien van deze ruimere vraagstelling. Zo werd soms gesteld dat eigenlijk "de schaal van de gemeenten te klein is" en dat er misschien een "nieuwe fusieoperatie" nodig is. Vandaar dat dit een zeer korte behandeling behoeft. Zij opgemerkt dat het bepalen van afdoende bestuurskracht geen eenvoudige oefening is. Tal van factoren spelen een rol; het vaak aangehaalde inwonersaantal vormt slechts één criterium. Daarnaast zijn er nog een aantal externe en interne elementen. Fusies van gemeenten zijn ingrijpende hertekeningen waarvan de resultaten niet steeds onverdeeld positief zijn. Integendeel: de weerstand is vaak groot; het succes kan uitblijven, jaren geduld vergen, of onbedoelde effecten kunnen optreden. De kost inzake tijdsduur en organisatie kan groter zijn dan de moeilijk in te schatten baten. Er dient te worden opgemerkt dat de suggesties naar fusie toe tijdens het praktijkonderzoek beperkt waren in aantal. Het is ook mogelijk zonder dergelijke ingrijpende wijzigingen aan het soms aangevoelde gebrek aan bestuurskracht te remediëren. Ook hiertoe formuleerde de CBO een aantal voorstellen. Te denken valt bijvoorbeeld aan een beter statuut voor verkozen politici, waardoor zij meer tijd kunnen besteden aan hun mandaat. Dergelijke initiatieven komen uiteraard ook de IGS ten goede: een vaak gehoorde opmerking van gemeenteraadsleden betrof 91

94 de ontstentenis van tijd om voldoende betrokken te zijn bij de gemeentelijke beleidswerking, laat staan dat er dan nog tijd vrij is om kennis te nemen van de vaak meer gespecialiseerde inhoud van het intergemeentelijke actieterrein. De dikwijls voltijdse job die naast het mandaat dient te worden uitgeoefend belet een kwalitatieve invulling hiervan. Ook voor politici met een uitvoerend mandaat betrof dit een steeds terugkerende bedenking. En ook hier werd dit met eens te meer zeggingskracht geformuleerd ten aanzien van het intergemeentelijk niveau. 51 Naast deze maatregelen kan een gedifferentieerd fusiebeleid tot de mogelijkheden behoren. Hierbij kan bijzondere aandacht uitgaan naar agglomeraties en federaties van gemeenten. De onderzoekers beperken er zich toe deze problemen slechts aan te geven. Het is duidelijk dat zulks verdere afwegingen vereist. Redeneringen terzake werden al ten dele ontwikkeld door de CBO Voor andere voorstellen op het niveau van mandatarissen, organisatie, personeel en regelgeving: zie CBOrapport, Zie CBO-rapport: en

95 XI. Discussie: igs als kader- of als detaildecreet In de inleiding werd reeds aangemerkt dat men bij de discussie rond IGS ook gevoelig dient te zijn voor de bredere vraag of een decreet terzake beter kaderstellend is, dan wel ook een meer gedetailleerde regeling mag omvatten. Er werd verwezen naar de regelgeving in Frankrijk en Nederland. De Franse wetgeving is gedetailleerder dan het DIS. Er zijn ook elementen in te ontwaren van een afzonderlijke bestuurslaag. In Nederland daarentegen bevat de wetgeving slechts een aantal hoofdprincipes en wordt de verdere invulling overgelaten aan de lokale overheden. Zulks resulteert blijkbaar ook in problemen, hetgeen zoals gesteld tot een notitie heeft geleid omtrent de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen. Daarin worden de verschillende gesignaleerde problemen gemeld. Zij betreffen de toekenning van het doel en de bevoegdheden, de politieke en financiële controle. Vele problemen betreffen ook de terugkoppeling naar en de verhouding tot de gemeente. Een aantal aanbevelingen in de notitie lopen parallel met hetgeen in Vlaanderen in het DIS is vervat (o.m. rond terugkoppeling door bestuuders, het stellen van meerjarige kaders, ). De onderzoekers besluiten dan ook dat de beste weg te dezen in het midden ligt. Een kaderdecreet biedt weinig rechtszekerheid en waarborgen inzake democratische controle indien het slechts zeer algemene principes bevat. Daartegenover moet ook een al te gedetailleerde regeling worden vermeden. Het huidige DIS biedt waarborgen inzake democratische controle en differentiatie. Het geeft ook rechtszekerheid, bijvoorbeeld bij de beantwoording van een aantal vragen naar al dan niet toepasselijkheid van de wetgeving overheidsopdrachten/principe voorafgaande mededinging. Daarom leidde in onderhavig onderzoek de invraagstelling van rechtsvormen uit het DIS telkens tot de slotsom dat zij behouden dienen te blijven. Om die reden ook bleek dat het DIS tal van nuttige instrumenten bevat. Het onderzoek beklemtoonde vooral de activering hiervan. Daar een decretale invulling hiervan mogelijk tot een al te gedetailleerd corpus zou leiden, werd hierbij voorgesteld een richtlijn voor goede praktijk en best practices te hanteren. 93

96 XII. Samenvattende tabel Deze tabel herneemt de verschillende aanbevelingen. Zij worden gerangschikt naar stijgende impact op het bestaande regelgevend kader. Een verdere uitwerking van de opgesomde aanbevelingen kan in de hogere voltekst worden teruggevonden. Aanbevelingen die geen wijziging van DIS noodzaken (bv. via corporate governance code; via richtlijn van goede praktijk; feitelijke handeling/aandacht) - ruime kennisgeving bestaan rechtsvormen DIS; - stimuleren IGS via onderlinge overeenkomsten tussen gemeenten (ev. art. 196 GD in DIS); - rol DV voor sharen personeel; - creatie platform of website met best practices - kennisgeven regels terbeschikkingstelling gemeentelijk personeel ten dienste van verenigingen. Vooral bij DV en OV (soms overeenkomstig voor IV en PV): 1) algemeen - behoud onderscheid DV en OV; - voldoende aandacht voor onderscheid doelstelling en taken - samenhangende doelstellingen. 2) t.a.v. de raad van bestuur: -- beperking aantal leden; -- voorkeur mandatarissen uitvoerend niveau, behoudens bijzondere geschiktheid; -- versterken kwaliteit door vorming; -- rol onafhankelijke bestuurders en leidinggevend personeel IGS-verband; -- ev. controle door auditcomité, interne auditdienst; -- ev. remuneratiecomité; -- rol externe expert bij zesjaarlijks evaluatieverslag en ondernemingsplan. 3) t.a.v. algemene vergadering en gemeenteraden: -- behoud 2 AV; -- activering bestaande instrumenten DIS, o.m. door een inhoudelijke verbetering en door een koppeling van beleids- en beheerscyclus van IGS-verbanden aan gemeentelijke cyclus en deze t.a.v. andere verzelfstandigde entiteiten (overeenkomstig GD; zie tabel p ); koppeling toelichting bestuurder aan AV; -- versterken infokanalen naar gemeenteraadsleden (vergemakkelijken van toegang tot informatie); -- opvolging door ambtenaren en managementteam; -- opvolging en bespreking in thematische commissies gemeenteraad. 94

97 Aanbevelingen die een wijziging van punctuele bepalingen in DIS noodzaken Bij IV: - presentiegeld is facultatief. Bij PV: - ook andere gemeenten dan beherende gemeenten kunnen personeel terbeschikking stellen; - duur verlengen tot 12 jaar (mits motivering); - dagelijks bestuur en delegatie mogelijk maken; - mogelijkheid adviesorganen en betrokkenheid personeel/ambtenaren (vgl. artt. 47 en 55 DIS); - max. 5 oppositieraadsleden in RvB; - RvB bepaalt statuut personeel (vgl. art. 69 DIS). Bij DV en OV: - opnemen exclusieve dienstverlening voor DV, als mogelijkheid; - verruiming adviescomités/voorzien werkgroepen met verplichting tot statutaire omschrijving; - afgevaardigde AV kan voor hele legislatuur aangeduid worden, met mogelijkheid herroeping; - voorzien statutaire duidelijkheid lange termijn verbintenissen bij beëindiging; - algemene regels bij vereffening; - voordracht deskundige moet niet door gemeente waar zetel is gevestigd; voordracht door RvB. Aanbevelingen voor fundamentele aanpassingen binnen DIS en andere kaders (zonder in vraag stelling van twee doelstellingen van IGS decreet, democratische controle differentiatie) - Deelname private actoren: creatie vijfde privaatrechtelijke rechtsvorm - zonder begrenzing private deelname; instelling hiërarchie: voorkeur vier bestaande, dan pas vijfde rechtsvorm mogelijk, met motivering en toezicht; - Deelname andere bestuurslagen: mogelijkheid deelname provincie/gewest - verschillende opties (zie p. 86 e.v.) - sectorale akkoorden gemeentepersoneel dienen enkel hoofdlijnen te omvatten; voor IGS mogelijkheid bijzondere functies waarvoor zij niet gelden; - optimalisering statuut lokale mandataris. Fundamentele aanbevelingen die bestuurlijk bestel affecteren - gedifferentieerd fusiebeleid - vrijwillige fusie - agglomeraties en federaties gemeenten. 95

98 Bijlage 1: lijst respons bevraging, deelnemers cases en focusgroepen Zoals gesteld werd om redenen van vrije oordeelsvorming, aan de deelnemers een zekere anonimiteit gewaarborgd, in die zin dat op basis van het rapport niet rechtstreeks kan worden nagegaan wie welke mening heeft geuit. Daarom worden de cases niet bij naam vermeld, en worden de deelnemers aan de focusgroepen in één algemene lijst vervat. 1. Respons bevraging 1.1. IV en PV - gemeenten. Burensportdiensten Oost-Vlaanderen en Antwerpen, ADW, Projectvereniging Regionaalstedelijk Gebied Turnhout, KLAD, Overleg Cultuur Zuid-West-Vlaanderen, ZOVLA, Noord-Limburgs Kunstonderwijs, Brasschaat, Neerpelt, Westhoekoverleg, COMEET, WW BOZ DV en OV. VENECO, WVEM, Inter-Regies, ICW, IVEKA, IVM, WVI, IMWV, Westlede, MAREC, Crematoriumbeheer Antwerpen en Oost-Vlaanderen, IVMO, Hooge Maey, Digipolis, IDM, Pidpa, IVAREM, Pligas, IVAGO, IKWV, IWM, IVEG, TMVW, IWVB, CIPAL, IWVA, IGEMO, IVBO, IOK. 2. Cases - IV: sportsector; - PV: culturele sector; - DV: sector streekontwikkeling; - OV: sector cultuur. Telkens werden gemiddeld vier interviews per case afgenomen: de voorzitter van het IGSverband, een lid van het leidinggevend personeel, een ander betrokken personeelslid of ambtenaar, alsook een in het IGS-verband vertegenwoordigd oppositieraadslid. 3. Focusgroepen Er werden 6 focusgroepen ingericht. 3 focusgroepen bestonden uit personeel van de IGS-verbanden zelf: - 1 voor de lichtere sectoren (IV en PV ); - 1 voor de DV; - 1 voor de OV. 3 focusgroepen waren samengesteld uit politici en ambtenaren, vanuit hun gemeente of provincie betrokken bij IGS en geclusterd naar zachte en harde sectoren. Waar nodig werden bijkomende gesprekken georganiseerd. Lijst deelnemers: - dhr. Geert Anthierens, bestuursdirecteur griffie, provincie Oost-Vlaanderen. - mevr. Sofie Arickx, Eandis. 96

99 - dhr. Wout Baert, Regionaalstedelijk gebied Turnhout. - dhr. Jürgen Bal, OVSG. - dhr. Jan Bortier, directeur administratie IWVA. - dhr. François Boddaert, IMSIR. - dhr. Dirk Celis, Cipal. - mevr. Kaat Debruyne, Infrax. - dhr. Peter De Bruyne, IGEMO. - dhr. Ivan Decroix, sportfunctionaris Ieper. - dhr. Frank De Mulder, directeur, leefmilieu en natuur, provincie Oost-Vlaanderen. - mevr. Greet Desodt, CO7. - dhr. Jan Durnez, gedeputeerde West-Vlaanderen. - dhr. Christophe Galimont, AWW. - dhr. Willy Hofkens, Noordertuin van Antwerpen. - dhr. Luc Jolie, gemeente- en OCMW-secretaris Aalter. - dhr. Herman Jonckheere, IVIO. - mevr. Rita Lambrecht, Finilek. - dhr. Eric Lemey, schepen Kuurne. - dhr. Johan Leysen, burgemeester Balen. - dhr. Leo Lodewijckx, milieuambtenaar Mol. - dhr. Paul Macken, IOK Afvalbeheer. - dhr. Raymond Mariën, IVCA. - dhr. Bert Mostien, bestuurssecretaris gezondheid-drugcoördinator, provincie Oost- Vlaanderen. - dhr. Jean Paul Olbrechts, gedeputeerde Vlaams-Brabant. - dhr. Kristof Ruelens, Mijnstreek. - dhr. Marc Schetz, Infrax. - dhr. Jacques Soenens, IMOG. - mevr. Claudine Vanbeylen, Helics. - mevr. Isabel Van Dael, stafmedewerker dienst cultuur, provincie West-Vlaanderen. - dhr. Peter van de Perre, jurist Herentals. - dhr. Henri Vandermeulen, IGL. - dhr. Robert Van Deuren, schepen Brasschaat. - dhr. Rudiger Van Hove, Archeologische Dienst Waasland. - dhr. Dirk Vansina, schepen Leuven. - dhr. Johan Verbauwhede, directeur-generaal IWVA. - mevr. Katia Versieck, afdelingsmanager Toerisme Oost-Vlaanderen. - mevr. Marianne Welmers, bibliothecaris Denderleeuw. - dhr. Bart Wemaere, cultuurbeleidscoördinator Poperinge. - dhr. Guido Willemsen, PIDPA. Verontschuldigd: - dhr. Jan Claes, Integan. - mevr. Hilde Claes, gedeputeerde Limburg. - dhr. Karel Debaere, Leiedal. - dhr. Rik Frans, Scholengemeenschap Grens. - dhr. Ludo Helsen, gedeputeerde Antwerpen (vervangen door medewerkerbestuurssecretaris). - dhr. Erik Opdenakker, MAREC. - dhr. Johan Proot, WVI. 97

100 - dhr. Marnix Theys, Overleg Cultuur Zuid-West-Vlaanderen. - mevr. Sabine Thulie, ECOWERF. - dhr. Alexander Vercamer, gedeputeerde Oost-Vlaanderen (vervangen door medewerkster). - dhr. Alex Vissenaekens, Fietseling Hageland-Zuiderkempen. Bijlage 2: leden klankbordgroep - mevr. Karen Alderweireldt, Vlinter. - mevr. Anneleen Christiaens, ABB. - dhr. Kris Coupé, ABB, afdeling Oost-Vlaanderen. - mevr. Liesbeth De Clercq, ABB, afdeling Oost-Vlaanderen. - dhr. Christof Delatter, VVSG. - dhr. Ivo Driesen, ABB. - dhr. Sven De Spiegeleer, Kabinet Minister Keulen. - dhr. Raymond Van Loock, VVP. - dhr. Evert Van Walle, regeringscommissaris. - dhr. Marc Verhulst, ABB. - dhr. Toon Otten, IOK (laatste 2 vergaderingen, in ad-hoc samenstelling). - dhr. Johan Proot, WVI (laatste 2 vergaderingen, in ad-hoc samenstelling). 98

101 Contact: Koen Verhoest K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Parkstraat 45 bus 3606 BE 3000 Leuven koen.verhoest@soc.kuleuven.be > K. Verhoest & R. De Meu > Bestuurskundige evaluatie van het decreet IGS > D/2008/10106/012 Foto cover K.U.Leuven