Dienstverlening in lokale. verzelfstandigingsvorm. Leuven 8 oktober 2010 Prof. Dr. Koen Verhoest Dries De Herdt

Transcriptie

1 Dienstverlening in lokale besturen: een keuzeinstrument voor de beste verzelfstandigingsvorm Leuven 8 oktober 2010 Prof. Dr. Koen Verhoest Dries De Herdt

2 Keuze tussen verschillende organisatievormen Eigen beheer Budgethouderschap (BHS) Intern verzelfstandigd agentschap (IVA) Autonoom GemeenteBedrijf AGB Privaatrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap (EVAP VZW of NV) Uitbesteding Publiek-private samenwerking (PPS) Gesubsidieerde derden Participatie Intergemeentelijke samenwerking

3 Uitgangspunten Verzelfstandiging en andere vormen van dienstverlening op afstand als uitzondering Hiërarchie van verzelfstandigingsvormen: Verregaande externe verzelfstandiging, enkel als eigen beheer en interne verzelfstandiging niet afdoende Onderbouwde motivering noodzakelijk......op basis van objectieve toetsingcriteria

4 3 centrale richtvragen 1) Wordt de taak best in eigen beheer uitgevoerd of op afstand geplaatst? 2) Is het nodig om bij de uitvoering van de taak derden te betrekken? 3) Is het nodig om de markt in te schakelen?

5 Argumentatiestructuur Eigen beheer of op afstand? 1Adviesraad mogelijk Eigen beheer Op afstand Betrekken derden? Neen = Verzelfstandiging Intern Extern BHS IVA 2 AGB Publieke derden Medeoprichting = Uitvoeringscapaciteit = EVAP of IGS of participatie participatie EVAP Interlokale vereniging Projectvereniging Dienstverlenende vereniging Opdrachthoudende vereniging Neen= Gesubsidieerde 3 derden Uitbesteding Contractuele PPS Inschakelen markt? Uitvoeringscapa citeit Private derden Adviesraad = Medebeheer = BHS, IVA of AGB, EVAP of EVA participatie Kapitaalsparticipatie = EVAP of participatie Participatie

6 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand Adviesraad mogelijk Eigen beheer of op afstand? Eigen beheer Op afstand

7 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? A) Aard van de taak B) Politieke elementen C) Nood aan autonomie

8 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? A) Aard van de taak: Is op-afstand-plaatsen mogelijk vanuit technische overwegingen? Gaat het niet om een kerntaak? Is de taak ontkoppelbaar? Heeft de taak voldoende kritische massa om op zichzelf te staan? Zijn er duidelijke en eenduidige doelstellingen te formuleren? Zijn de resultaten voldoende meetbaar? Zijn er voldoende mogelijkheden tot aansturing? Is de taak voldoende standvastig in de tijd? Indien ja, verregaand op-afstand-plaatsen is mogelijk op basis van de technische taakkenmerken Maar is onvoldoende als motivatie, want op-afstand-plaatsen misschien niet wenselijk vanuit politiek of vanuit managementsoogpunt

9 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? B) Politieke elementen: Is op-afstand-plaatsen wenselijk vanuit politieke overwegingen? Is de taak van gemeentelijk belang? Heeft de taak een groot strategisch belang? Gaat de taak gepaard met aanzienlijke politieke gevoeligheden? Moet de democratische controle en transparantie volledig gevrijwaard worden? Is de toepassing van de beginselen van behoorlijk bestuur wenselijk? Is een snelle doorlooptijd bij de oprichting of het op afstand plaatsen wenselijk? Indien ja, verregaand op-afstand-plaatsen is minder wenselijk vanuit politiek oogpunt

10 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: Is op-afstand-plaatsen wenselijk vanuit managements- en flexibiliteitsoverwegingen? Autonomie inzake financieel management Autonomie inzake personeelsmanagement Overige vormen van autonomie

11 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: financieel management Is er nood aan autonomie over het budget? Is er nood aan boekhoudkundige autonomie? Is er nood aan autonomie over de inkomsten en de reserves? Is er nood aan een autonoom aankoopmanagement? Is er nood aan autonomie met betrekking tot de financiële verrichtingen op lange termijn? Is er nood aan autonomie om andere rechtspersonen op te richten of er in deel te nemen?

12 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: Personeelsmanagement Strategisch: regels en criteria bepalen Operationeel: dagelijks personeelsbeheer

13 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: Personeelsmanagement Is er nood aan een eigen rechtspositieregeling en autonomie over personeelsformatie? Is er nood aan een autonome personeelsplanning, werving en selectie? Is er nood aan een autonome personeelsbeoordeling? Is er nood aan autonomie over het loopbaanmanagement? Is er nood aan autonomie over de beloning van het personeel Is er nood aan autonomie op vlak van vorming, training en ontwikkeling? Is er nood aan autonomie over de arbeidsvoorwaarden?

14 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: Personeelsmanagement Specifieke personeelskwesties bij verzelfstandiging Overdracht van personeel naar het agentschap Overdracht van personeel naar de gemeente (bij ontbinding) Contractueel of statutair statuut van het personeel Ter beschikking stellen van personeel

15 Vraag 1: Eigen beheer of op afstand? C) Nood aan autonomie: Overige vormen van autonomie Is er nood aan een eigen besluitvormingscyclus? Is er nood aan een eigen rechtspersoon? Is er nood aan autonomie over de organisatiestructuur en de operationele processen? Is er nood aan autonomie over de interne controle? Is er nood aan de mogelijkheid om autonoom in rechte op te treden?

16 Vraag 2: Nood aan het betrekken van derden? A)Geen nood aan het betrekken van derden B) Nood aan het betrekken van publieke derden C) Nood aan het betrekken van private derden

17 Vraag 2: Betrekken van derden? B) Nood aan het betrekken van publieke derden Betrekken derden? Publieke derden Medeoprichting = EVAP of participatie Uitvoeringscapaciteit = IGS of participatie Interlokale vereniging Projectvereniging Dienstverlenende vereniging Opdrachthoudende vereniging

18 Vraag 2: Betrekken van derden? B) Nood aan het betrekken van publieke derden Is er behoefte aan medeoprichting/financiële participatie door publieke derden? EVAP (enkel mogelijk voor eigen dochters, dochters van Vlaamse overheid en OCMW) Participatie Is er behoefte aan uitvoeringscapaciteit en kennis van publieke derden? intergemeentelijke samenwerking Interlokale vereniging (IV) Projectvereniging (PV) Dienstverlenende vereniging (DV) Opdrachthoudende vereniging (OV)

19 Vraag 2: Betrekken van derden? C) Nood aan het betrekken van private derden Betrekken derden? Private derden Uitvoeringscapa citeit Adviesraad = BHS, IVA of EVA Medebeheer = AGB of EVAP Kapitaalsparticipatie = EVAP, PPS of participatie

20 Vraag 2: Betrekken van derden? C) Private derden Is er nood aan betrokkenheid van private derden omwille van beleidsinhoudelijke expertise, advies, beleidsteun in het beleidsproces of bij de uitvoering? Adviesraad of -comité (kan feitelijk bij alle vormen, inclusief eigen beheer) Is er nood aan betrokkenheid van private derden bij de besluitvorming tijdens de uitvoering in de vorm van medebeheer? AGB (maar is moeilijk) EVAP Participatie

21 Vraag 2: Betrekken van derden? C) Private derden Is er nood aan financiële participatie door private derden? EVAP PPS Participatie Is er nood aan de inbreng door private derden van uitvoeringscapaciteit en kennis door middel van contractering of subsidiëring? Uitbesteding PPS Gesubsidieerde derden Participatie

22 Vraag 3: Inschakelen van de markt? Neen= Gesubsidieerde derden Uitbesteding Contractuele PPS Inschakelen markt? Participatie

23 Vraag 3: Inschakelen van de markt? Is een competitieve markt aanwezig? Werkt de markt naar behoren? Is er geen sprake van marktfalen? Is de regelgeving inzake overheidsopdrachten van toepassing? Moet de op afstand geplaatste organisatie de wetgeving inzake overheidsopdrachten toepassen? (Ja) Moet bij de oprichting en toewijzing van opdrachten de wetgeving inzake overheidsopdrachten worden gevolgd? (neen, indien geen deelname van privaat kapitaal en mits motivering beheersoverdracht, in-house exceptie of organisatievrijheid)

24 Overige aandachtspunten bij de keuze van de geschikte organisatievorm Fiscaliteit (van secundair belang) Belastingen BTW Registratierechten Onroerende voorheffing

25 Overige aandachtspunten bij de keuze van de geschikte organisatievorm Specifieke juridische kenmerken Statuten (opstellen, wijzigen, goedkeuren) Beheersoverdracht (al dan niet) Uittreding Ontbinding en vereffening Subsidiaire wetgeving (per rechtsvorm)

26 Keuze voor budgethouderschap Taakstellende delegatie Geen eigen rechtspersoonlijkheid; binnen gemeentelijke hiërarchie Autonomie Eigen budget op basis waarvan budgethouder verbintenissen kan aangaan, maar verder alle gemeentelijke regels en procedures (incl. budgetteringssysteem gemeente, visum door financieel beheerder (vrijstellingen door gemeenteraad mogelijk), geen interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen, consolidatie met budget van de gemeente en goedkeuring budget door gemeenteraad) Subsidies ontvangen Gunnen van opdrachten tot levering van goederen en diensten Bepalen van de hoogte van tarieven? (onbekend) Autonome personeelsbeoordeling Voordelen en mogelijke aandachtspunten + Snelheid en efficiëntie + Betrokkenheid en responsabilisering + Geen detailbeslissingen door GR en CBS + Wisselwerking met omgeving - Cultuuromslag en kwaliteit

27 Keuze voor een IVA Verzelfstandigde dienst opgericht door gemeenteraad Beheersovereenkomst: sturing, rapportering en evaluatie Geen eigen rechtspersoonlijkheid; binnen gemeentelijke hiërarchie Autonomie Zelfde beheersautonomie inzake financieel management als een budgethouder Additionele autonomie op vlak van organisatiestructuur, operationele processen, en interne controle Voordelen en aandachtspunten + Een eigen identiteit en cultuur + Zichtbaarheid van de dienst en transparantie - Politieke verantwoordelijkheid schepen blijft - Geen rechtspersoonlijkheid

28 Keuze voor een AGB Publiekrechtelijke rechtspersoon Raad van bestuur is beheerder, niet onder hiërarchisch gezag van gemeente Beheersovereenkomst en rapportering voor resultaatsturing Autonomie Geen visum door financieel beheerder, autonomie over interne kredietaanpassingen en budgetwijzigingen, geen consolidatie van het budget met dat van de gemeente; wel budgetteringssysteem van de gemeente en goedkeuring budget door de gemeenteraad Volledige autonomie over inkomstenmanagement en reserveringen: bepalen van de hoogte van tarieven, reserveopbouw en autofinanciering, eigen vermogen, subsidies ontvangen, schenkingen en legaten ontvangen) Volledige autonomie over aankoopmanagement: verwerving en vervreemding van onroerende goederen, onteigeningen en gunnen van opdrachten tot levering van goederen en diensten Beleggingen en leningen op lange termijn en aangaan van participaties en oprichten van filialen Afwijkingen op rechtspositieregeling, keuze opstellen personeelsformatie en volledig autonoom dagelijks personeelsbeheer Rechtspersoon, eigen besluitvormingscyclus en zelf in rechte optreden Voordelen en aandachtspunten + Een duidelijk afgebakend geheel en een doorgedreven responsabilisering + Duidelijke scheiding tussen beleidsbepaling en beleidsuitvoering + Medebeheer (moeilijk) participaties en dochterondernemingen + Fiscale optimalisatie (secundair) + Rechtspersoon ingegeven vanuit bepaalde regelgeving - Gevaar van een democratisch deficit; Administratieve lasten/kosten; Risico s van beheersautonomie; Versplintering van het lokale bestuur en duplicatie van managementondersteuning; Nadelen verbonden aan rechtspersoon; Rechtsonzekerheid - Fiscale gevolgen

29 Keuze voor een privaatrechtelijk vormgegeven EVA Privaatrechtelijke rechtspersoon Samenwerkingsovereenkomst met minimale bepalingen Autonomie Volledige autonomie op vlak van financieel management: eigen budgetteringssysteem en geen goedkeuring budget door de gemeenteraad Keuze boekhoudsysteem en geen goedkeuring van de jaarrekening door de gemeenteraad; wel consolidatie met de jaarrekening van de gemeente Eigen rechtspositieregeling voor personeel Voordelen en aandachtspunten + Lidmaatschap van derden + Mogelijkheid tot financiële participatie + Depolitisering van de beleidsuitvoering + Een eigen huisstijl + Private rechtspersoon ingegeven vanuit bepaalde regelgeving of actief op competitieve markt - Aandachtspunten voor AGB gelden voor EVAP in hogere mate

30 Meer info K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 postbus 3606 B-3000 Leuven