DoeMee-onderzoek Verbonden partijen. Rhenen

Transcriptie

1 DoeMee-onderzoek Verbonden partijen Rhenen

2 Postbus AE Utrecht [t] [f] [i] Onderzoekers Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad Drs. R. (Ronald) Elte Drs. S (Sander). Mateman P.V. (Paul) Guldemond Msc. E.J.M. (Evert) Wolters Drs. E. (Eelke) Horselenberg Contactpersoon Drs. H.M. (Maarten) Hoogstad [t] [e] hoogstad@delokalerekenkamer.nl 24 april

3 INHOUDSOPGAVE INLEIDING 5 1 ONDERZOEKSOPZET Doelstelling en vraagstelling Onderzoeksaanpak Leeswijzer 7 2 VERBONDEN PARTIJEN Inleiding Rollenconflict Wettelijke kaders Risico s Processtappen voor raad en college 10 3 ALGEMEEN BELEID GEMEENTE RHENEN Algemeen beleidskader Paragraaf verbonden partijen Lijst verbonden partijen Enquête Resumé 16 4 SPECIFIEK KADER: AFVALVERWIJDERING UTRECHT (AVU) Achtergrondinformatie Beleidskader verbonden partij Informatievoorziening verbonden partij Sturing door raad Enquête Resumé 23 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 24 6 BESTUURLIJKE REACTIE 27 BIJLAGE 1 - NORMEN 30 BIJLAGE 2 - DIGITALE ENQUÊTE 35 BIJLAGE 3 - OVERZICHT VERBONDEN PARTIJEN 38 BIJLAGE 4 - VERGELIJKING MET ANDERE GEMEENTEN 39 3

4

5 INLEIDING Jaarlijks programmeert De Lokale Rekenkamer voor het DoeMee-onderzoek een aantal onderzoeksonderwerpen dat veel rekenkamers hoog op hun onderzoeksagenda hebben staan. Naar deze onderwerpen wordt een onderzoek verricht dat de mogelijkheid biedt tot onderlinge vergelijking én tevens de aandacht richt op de verscheidenheid aan mogelijkheden die rekenkameronderzoek biedt. DoeMee-onderzoek is een initiatief van De Lokale Rekenkamer. Het onderzoek is mede uitgevoerd door onderzoekers van onderzoeksbureau Jacques Necker, onze zusterorganisatie. Dit DoeMee-onderzoek heeft als thema verbonden partijen. Verbonden partijen zijn in. Een substantieel deel van het gemeentelijke beleid wordt uitgevoerd door vennootschappen, gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en publiek-private samenwerkingsconstructies. Iedere programmabegroting bevat een paragraaf verbonden partijen, veelal met méér dan tien tijdelijke of langdurige samenwerkingsverbanden. Gemeenten hebben uiteenlopende redenen om delen van de uitvoering van beleid bij een verbonden Partij onder te brengen. Dit kan bijvoorbeeld zijn vanuit het oogpunt van efficiëntie, of omdat er een mogelijke kwaliteitsverbetering wordt verondersteld, maar het kan ook zijn dat een gemeente bepaalde risico s probeert af te dekken. Of deelname aan een verbonden partij deze verwachtingen ook waarmaakt, is voor veel gemeenteraden een onbeantwoorde vraag. Reden voor De Lokale Rekenkamer om dit DoeMeeonderzoek uit te voeren naar het thema verbonden partijen. In een eerder stadium heeft (een deel van) de Rhenense raad aangegeven geïnteresseerd te zijn in een onderzoek naar verbonden partijen. Bij het bepalen van de onderzoeksagenda voor 2007 heeft de rekenkamer van de gemeente Rhenen de wensen van de gemeenteraad meegewogen. De rekenkamer van de gemeente Rhenen heeft daarop besloten zich bij dit DoeMee-onderzoek aan te sluiten. In het onderzoek is een casestudy verricht naar één verbonden partij waarin Rhenen participeert. Gezien de (relatief) grote financiële bijdrage van de gemeente aan de Afvalverwijdering Utrecht (AVU) heeft de rekenkamer van de gemeente Rhenen gekozen voor deze verbonden partij. Elke rekenkamer ontvangt na deelname aan het DoeMee-onderzoek een individuele rapportage met de bevindingen uit haar eigen gemeente. Daarnaast verschijnt er een overkoepelende notitie met conclusies die we trekken op basis van alle onderzoeken en geeft de notitie een aantal goede voorbeelden uit alle DoeMee-onderzoeken naar het betreffende onderwerp. 5

6 1 ONDERZOEKSOPZET 1.1 Doelstelling en vraagstelling Het is van belang dat gemeenteraden op de hoogte zijn of de verwachtingen waar worden gemaakt, binnen de door hen gestelde kaders. Omdat de uitvoering van veel gemeentelijke taken bij de verbonden partijen is komen te liggen, is het belangrijk dat de gemeenteraad zich verzekerd heeft van een goede informatievoorziening over de betreffende verbonden partij. Een goed algemeen beleidskader kan hieraan bijdragen. Doelstelling Het onderzoek moet inzicht bieden in de wijze waarop de gemeenteraad zich verzekert van toegang tot de juiste informatie om periodiek te kunnen bepalen in hoeverre de beoogde resultaten van deelname aan een Verbonden Partij worden gerealiseerd. Centrale vraagstelling Heeft de gemeenteraad zich verzekerd van voldoende inzicht in de mate waarin deelname aan een Verbonden Partij leidt tot de beoogde resultaten? Het onderzoek heeft zich in eerste instantie gericht op de kwaliteit van het vigerende algemeen beleidskader. Het algemeen beleidskader is onder andere getoetst aan de wettelijke eisen die het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de Gemeentewet daaraan stelt. Daarnaast is een casestudie verricht naar de Afvalverwijdering Utrecht (AVU), dit is één van de verbonden partijen waarin de gemeente participeert. In de bijlage is het normenkader opgenomen dat gehanteerd is in dit onderzoek. De betreffende normen hebben betrekking op het voldoen aan wet- en regelgeving op het punt van informatievoorziening, op de afweging die een gemeente maakt om deel te nemen aan de verbonden partij en op de diverse manieren waarop sturing, verantwoording en toezicht verankerd is in het beleid en hoe de rollen tussen raad en college verdeeld zijn. 1.2 Onderzoeksaanpak Het onderzoek is opgedeeld in een aantal fasen. Gestart is met een beoordeling van de beleidskaders. Zowel het algemene beleidskader van de gemeente ten aanzien van 6

7 verbonden partijen als een deel van het specifieke kader is bestudeerd en getoetst aan het normenkader. Deze fase bestond grotendeels uit een bestudering van de dossiers. Vervolgens is er één verbonden partij geselecteerd voor een verdiepingsslag; de Afvalverwijdering Utrecht (AVU). Van deze partij is op basis van 1) een beperkte dossierstudie, 2) een interview met een ambtelijke sleutelfiguur (contactambtenaar) en 3) een digitale enquête onder gemeenteraadsleden, een analyse gemaakt van de verwachtingen. Er is onderzocht wat de verwachtingen bij de gemeenteraad waren op het moment dat tot deelname werd besloten in hoeverre die verwachtingen waar zijn gemaakt en op welke wijze de raad hierover is geïnformeerd. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 zullen we eerst kort ingaan op het begrip verbonden partijen. Aan de orde komen de vragen; wat is een verbonden partijen? En welke risico s kleven er aan een verbonden partij?. In hoofdstuk 3 beoordelen we het algemeen beleidskader van de gemeente Rhenen Vervolgens zullen we in hoofdstuk 4 stilstaan bij de verrichte casestudy. De conclusies en aanbevelingen staan in hoofdstuk 5. In de bijlagen vindt u een toelichting op het gehanteerde normenkader, een afschrift van de digitale enquête, een overzicht van alle verbonden partijen in Rhenen en een vergelijking met de andere gemeenten die deel hebben genomen aan het DoeMeeonderzoek. 7

8 2 VERBONDEN PARTIJEN 2.1 Inleiding Gemeentelijke taken kunnen in hoofdzaak op drie manieren worden uitgevoerd. Eén manier om de uitvoering van gemeentelijk beleid vorm te geven, is door als gemeente deel te nemen aan een verbonden partij. Andere manieren zijn om de uitvoering in eigen beheer te houden (bijvoorbeeld door een gemeentelijke dienst) of om de uitvoering uit te besteden aan een andere organisatie die verder geheel losstaat van de gemeente (bijvoorbeeld door subsidie te geven of een inkoopcontract te sluiten). Maar wat is een verbonden partij nu eigenlijk? Het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) geeft de volgende omschrijving van een verbonden partij (artikel 1, lid b). Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Wanneer is er sprake van een financieel belang? Er is sprake van een financieel belang als de gemeente opdraait voor de kosten als de partij failliet gaat, of als de gemeente aansprakelijk wordt gesteld als de partij haar verplichtingen niet nakomt. Bij leningen, subsidies en garantstellingen is dus geen sprake van een verbonden partij. Wanneer is er sprake van een bestuurlijk belang? Er is sprake van een bestuurlijk belang als bijvoorbeeld een burgemeester, een wethouder of een raadslid van de gemeente namens de gemeente in het bestuur van de partij plaatsneemt, of namens de gemeente stemt. Indien de gemeente alleen een bestuurlijk of een financieel belang heeft, is er geen sprake van een verbonden partij. Verbonden partijen kennen verschillende juridische verschijningsvormen. Het belangrijkste onderscheid is dat tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke verbonden partijen. Bij publiekrechtelijke verbonden partijen gaat het vaak om gemeenschappelijke regelingen. Bij privaatrechtelijke participaties gaat het veelal om vennootschappen en stichtingen. 2.2 Rollenconflict Er zijn verschillende uitvoeringswijzen. Hierbij horen verschillende opdrachtgeveropdrachtnemer relaties. Bij uitvoering door de eigen gemeentelijke dienst, is de gemeente zowel opdrachtgever als opdrachtnemer. Bij uitvoering door een externe organisatie zijn de rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer juist strikt gescheiden. Bij deelneming aan een verbonden partij is de opdrachtgever-opdrachtnemer relatie meer complex. De gemeente vervult hier namelijk de rol van opdrachtgever, maar heeft tevens 8

9 een (gedeeld) bestuurlijk belang in de verbonden partij. De bestuurlijke invloed wordt dan bijvoorbeeld gedeeld met buurgemeenten of met particuliere organisaties. Bestuurder / eigenaar Klant / opdrachtgever Uitvoering in eigen beheer Gemeente Gemeente Verbonden partij Verbonden partij (deels gemeente) (deels) gemeente Uitbesteden Externe organisatie Gemeente Tabel 1: Overzicht rollen bij verschillende uitvoeringwijzen gemeentelijk beleid 2.3 Wettelijke kaders De voor dit onderzoek relevante wettelijke voorschriften zijn te vinden in de Gemeentewet, de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten en de financiële verordening ( ex artikel 212 Gemeentewet) van Rhenen zelf. In deze documenten zijn regels vastgelegd die het voor de raad mogelijk maken adequaat kaders te stellen en te controleren. Dit zijn bijvoorbeeld voorschriften over de informatie die minimaal in de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting opgenomen dient te worden. 2.4 Risico s Deelnemen aan een verbonden partij is niet zonder risico. Deelname brengt risico s van financiële aard met zich mee, maar herbergt ook bestuurlijke en beleidsinhoudelijke risico s. Financiële risico s: Een verbonden partij behelst financiële risico s voor de gemeente. Als de gemeente deelneemt in een vennootschap en die vennootschap gaat failliet, dan is de gemeente in elk geval haar kapitaal in aandelen kwijt. Hoe groot die risico s zijn, is afhankelijk van onder meer de vorm van de verbonden partij. Bestuurlijk-organisatorische risico s: Een bestuurlijk-organisatorisch risico ligt in de dubbele rollen die de gemeente heeft bij een verbonden partij. De gemeente is zowel eigenaar van de verbonden partij, als haar opdrachtnemer. Als eigenaar moet zij de doelen en de belangen van de verbonden partij behartigen. Als opdrachtgever neemt ze producten of diensten af van de verbonden partij, en dan staat het belang van de gemeente voorop. Als de belangen van de eigenaar en de opdrachtgever niet parallel lopen dan kan dat problemen opleveren. Beleidsinhoudelijk risico: De afstand tussen een verbonden partij en de gemeente 9

10 betekent ten slotte een beleidsinhoudelijk risico. Als de verbonden partij de doelen van de gemeente niet realiseert, heeft de gemeente een probleem: een belangrijke gemeentelijke taak wordt niet, of niet naar behoren, uitgevoerd. De gemeente blijft echter wel verantwoordelijk voor een goede uitvoering van de taak. 2.5 Processtappen voor raad en college Het bovenstaande in overweging nemende zijn er vier processtappen te onderscheiden voor raad en college in de aansturing van verbonden partijen. Stap 1 Kaderstelling De raad stelt kaders ten aanzien van verbonden partijen door vaststelling van een nota verbonden partijen en/of een paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting. Stap 2 Inrichting bestuurlijk arrangement (specifiek kader) Het college richt een specifiek kader in per verbonden partij. Het specifieke kader is een schriftelijk vastgelegde set afspraken ten aanzien van verantwoording en sturing en de toezichtfunctie van de gemeente. Deze afspraken moeten passen binnen de door de raad gestelde kaders. Stap 3 Toepassing bestuurlijk arrangement (specifiek kader) Het college past het specifieke kader toe in het verkeer met de verbonden partij. Stap 4 Controle en bijstelling De raad controleert op basis van verantwoordingsinformatie van het college of de toepassing van het instrument verbonden partij goed verloopt en geschiedt conform de gestelde kaders. 1 0

11 Figuur 2: overzicht van vier processtappen in aansturing van verbonden partijen 1 1

12 3 ALGEMEEN BELEID GEMEENTE RHENEN 3.1 Algemeen beleidskader In de gemeente Rhenen bestaat geen door de raad vastgestelde nota verbonden partijen. In de financiële verordening van de gemeente (vastgesteld d.d. 1 februari 2005) is bepaald dat deze nota niet verplicht is, maar dat de raad er wel om kan vragen. Financiële verordening artikel 212, artikel 16 De beheersmatige aspecten die, aanvullend op wat in het BBV verplicht is gesteld, in de paragrafen worden behandeld, worden bij aanvang van de nieuwe raadsperiode door de raad vastgesteld. Het college formuleert per paragraaf het beleid op hoofdlijnen, ter vaststelling door de raad. Het college formuleert in de productenraming en productenrealisatie uitvoeringsinformatie op productniveau met betrekking tot de onderwerpen waarvoor de raad in de paragrafen het beleid op hoofdlijnen heeft vastgesteld. Op verzoek van de raad zet het college zijn beleid met betrekking tot een paragraaf of onderdeel daarvan uiteen in een afzonderlijke beleidsnota, die ter bespreking aan de raad wordt voorgelegd. Om het ontbreken van een algemeen beleidskader in een vastgestelde nota te compenseren, is bepaald dat het college per verplichte paragraaf het beleid op hoofdlijnen formuleert en in de uitvoeringsinformatie op productniveau informatie opneemt. Mocht dit voor de raad niet voldoende zijn om invulling te geven aan zijn kaderstellende en controlerende taken, dan kan de raad het college verzoeken om de uitgangspunten in een afzonderlijke beleidsnota vast te leggen. Hiermee is in de gemeente Rhenen een expliciete keuze gemaakt om een brede invulling te geven aan paragraaf verbonden partijen. Uit de toelichting bij het BBV blijkt dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verhouding tussen paragrafen en beleidsnota s kan verschillen. Indien er voor een onderwerp, bijvoorbeeld verbonden partijen of grondbeleid, een actuele nota bestaat kan in de paragrafen worden volstaan met een korte berichtgeving van de stand van zaken ( ) indien een actuele nota ontbreekt dient een uitvoerigere paragraaf te worden gemaakt; de paragraaf vervult dan nadrukkelijk een rol in de kaderstelling binnen de gemeente. Kaderstelling dient dus plaats te vinden in minimaal één van deze beide documenten. Kaderstelling in een nota verbonden partijen of in de paragraaf verbonden partijen heeft in Rhenen niet plaatsgevonden (zie tevens paragraaf 3.2). 1 2

13 3.2 Paragraaf verbonden partijen Zowel het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) als de Financiële verordening van de gemeente Rhenen stellen eisen aan de inhoud van de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting. Over de paragraaf verbonden partijen is het volgende bepaald in het BBV. De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; Bron: BBV, artikel 15 In de Financiële verordening van Rhenen is het volgende bepaald over de inhoud van de paragraaf verbonden partijen. De beheersmatige aspecten die, aanvullend op wat in het BBV verplicht is gesteld, in de paragrafen worden behandeld, worden bij aanvang van de nieuwe raadsperiode door de raad vastgesteld. Het college formuleert per paragraaf het beleid op hoofdlijnen, ter vaststelling door de raad. Bron: Financiële verordening gemeente Rhenen, artikel 16 De Financiële verordening biedt de raad de mogelijkheid om iedere raadsperiode opnieuw vast te stellen welke aanvullende beheersmatige aspecten in de paragraaf verbonden partijen behandeld zullen worden. Bij aanvang van de huidige raadsperiode (maart 2006) zijn er door de gemeenteraad van Rhenen ten aanzien van de paragraaf verbonden partijen geen aanvullende beheersmatige aspecten benoemd. Op grond van het BBV moet iedere paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting derhalve beleid op hoofdlijnen bevatten en een visie op verbonden partijen in relatie tot de gestelde gemeentelijke doelstellingen. De paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting 2007 van de gemeente Rhenen bestaat uit een korte inleiding en een overzicht van alle verbonden partijen. In de inleiding wordt kort gewezen op de belangen die de gemeente heeft bij participatie in een verbonden partij en op de risico s die dat met zich meebrengt. In dezelfde inleiding wordt toegelicht dat dit de reden is dat het gewenst wordt gevonden meer aandacht aan 1 3

14 verbonden partijen te besteden in programmabegroting en jaarrekening. Onduidelijk is wiens wens het hier betreft. Tevens bevat de inleiding een korte toelichting op het begrip verbonden partijen : wat valt er wel en wat valt er niet onder deze noemer. Verder bevat de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting 2007 een overzicht van alle gemeenschappelijke regelingen en deelnemingen waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. Per verbonden partij wordt over vijf aspecten informatie gegeven. Doel (van de verbonden partij) Betrokkenen Bestuurlijk belang Financieel belang Ontwikkelingen In de paragraaf verbonden partijen van de programmabegroting 2005 werd dit format reeds gehanteerd, zij het toen nog niet voor alle verbonden partijen. De ambitie werd uitgesproken en gerealiseerd om dit format in komende jaren compleet in te vullen voor alle verbonden partijen. De paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting 2007 bevat geen visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting. Ook bevat de paragraaf verbonden partijen in de programmabegroting 2007 niet tot nauwelijks beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen. Slechts in een voetnoot wordt aangegeven dat in het algemeen geldt dat voor een gemeenschappelijke regeling wordt gekozen indien de gemeente dit beleid niet alleen dan wel niet doeltreffend of doelmatig kan uitvoeren. De raadsleden hebben de behandeling van de programmabegroting in de jaren 2005, 2006 en 2007 niet aangegrepen om iets aan de inhoud en de opzet van de paragraaf te wijzigen. Opmerkelijk is de afname van het aantal verbonden partijen in de afgelopen jaren. In de paragraaf verbonden partijen in programmabegroting 2005 was er nog sprake van 16 verbonden partijen, terwijl in de programmabegroting 2007 nog maar over 9 partijen wordt gesproken. Het is niet duidelijk of dit het gevolg is van een bewuste keuze om het aantal te reduceren, dat dit een samenloop van omstandigheden is of dat er slechts sprake is van een semantische discussie en een ander begrip van bepaalde termen. Uit het jaarverslag 2005 blijkt dat het in ieder geval deels een definitiekwestie betreft. Ook is niet duidelijk of de deelnemingen die de gemeente heeft in de BNG, Vitens en de Waterleidingmaatschappij Rhenen NV verbonden partijen zijn. In de tabel worden ze ertoe gerekend, in de toelichtende tekst niet. Het aantal deelnemingen (3) in het overzicht in de paragraaf komt niet overeen met het aantal deelnemingen in de toelichting (2). 1 4

15 3.3 Lijst verbonden partijen Artikel 69 van het BBV stelt eisen aan de lijst van verbonden partijen, die dient te zijn opgenomen in de productenrealisatie. De raad kan in de financiële verordening eventueel aanvullende eisen stellen aan de inhoud en indeling van de lijst verbonden partijen. De raad van de gemeente Rhenen heeft dit niet gedaan. Het BBV biedt daarmee het kader om de lijst verbonden partijen te beoordelen. In de lijst van verbonden partijen wordt ten minste de volgende informatie verstrekt over verbonden partijen: a. de naam en de vestigingsplaats; b. het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; c. de veranderingen die zich hebben voorgedaan gedurende het begrotingsjaar in het belang dat de gemeente onderscheidenlijk provincie in de verbonden partij heeft; d. het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; e. het resultaat van de verbonden partij. Bron: BBV, artikel 69 Bij de productenrealisatie 2005 is een bijlage gevoegd met de naam verbonden partijen. Het betreft de letterlijke tekst en tabel die ook in de paragraaf verbonden partijen van de programmarekening 2005 is opgenomen. Er is een overzicht van partijen waarin de gemeente op dat moment deelnam en er wordt kort ingegaan op nieuwe of beëindigde deelnemingen. Aan aspecten als vermogen of resultaat van de partijen wordt geen aandacht besteed. Het hebben en bijhouden van een uitgebreide lijst van verbonden partijen is van groot belang, zo blijkt onder andere uit de memorie van toelichting bij het BBV: Gezien de stijging van het aantal verbonden partijen is er soms gebrek aan inzicht in welke relaties de provincie of gemeente heeft met welke verbonden partij. In de paragraaf verbonden partijen wordt aan de informatiebehoefte van gedeputeerde staten respectievelijk het college tegemoet gekomen. In de toelichting bij de productenrealisatie wordt een volledig overzicht van verbonden partijen op zijn plaats geacht. 1 5

16 3.4 Enquête Uit de enquête onder raadsleden blijkt dat tweederde van respondenten niet weet waarom er in de gemeente Rhenen geen nota verbonden partij is vastgesteld. De overige respondenten geven aan dat de gemeenteraad van Rhenen heeft aangegeven hier geen behoefte aan te hebben. Hieruit blijkt dat in ieder geval de huidige raad geen bewuste keuze heeft gemaakt voor deze constructie. Aangezien vijf van zes respondenten pas sinds 2006 raadslid zijn is in het kader van dit onderzoek niet vast te stellen in hoeverre de vorige raad deze afweging wel bewust heeft gemaakt. Uit de enquête onder raadsleden blijkt verder dat de paragraaf verbonden partijen vooral gebruikt wordt om een overzicht te verkrijgen van de bestaande verbonden partijen. De paragraaf blijkt veel minder de plek te zijn waar raadsleden beleid aangaande verbonden partijen denken aan te treffen. Ook de te verwachten resultaten van deelneming wordt niet gezocht in de paragraaf. Door de respondenten wordt de paragraaf als een verplichting gezien, die weinig toevoegt. 3.5 Resumé Nota verbonden partijen Paragraaf verbonden partijen Lijst van verbonden partijen (in de begroting en rekening) (als bijlage bij de productenrealisatie) Rhenen Er is geen verplichting om een nota op te stellen. Wel bestaat er voor de raad de mogelijkheid om er indien gewenst één op te laten stellen. Er is een afweging gemaakt om te kiezen voor een brede paragraaf om het ontbreken van een nota te compenseren. Bevat een overzicht van alle verbonden partijen. Aan de hand van een format wordt per verbonden partij over vijf aspecten informatie verstrekt. Voldoet niet aan de eisen uit het BBV, een visie en beleidsvoornemens ontbreken. Identiek aan inhoud van paragraaf verbonden partijen. Voldoet niet aan de eisen uit het BBV, informatie over vermogen en resultaat ontbreekt. Informatiewaarde is de afgelopen jaren toegenomen, het format wordt vollediger ingevuld. 1 6

17 4 SPECIFIEK KADER: AFVALVERWIJDERING UTRECHT (AVU) 4.1 Achtergrondinformatie Vrijwel alle, deels voormalige, Utrechtse gemeenten zijn gezamenlijk met de provincie Utrecht in 1984 de Gemeenschappelijke Regeling Afvalverwijdering Utrecht aangegaan. Het doel van het openbaar lichaam AVU is als volgt geformuleerd; Deze gemeenschappelijke regeling heeft tot doel een doelmatige en uit een oogpunt van milieuhygiënische verantwoorde wijze van overslag, transport en verwerking van huishoudelijke en andere categorieën van afvalstoffen. Bron: gemeenschappelijke regeling Afvalverwijdering Utrecht, artikel 2 Na de recente herindelingen in de provincie Utrecht, coördineert de AVU momenteel voor 29 deelnemende gemeente de afvalverwerking. De gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor de verzameling van het huishoudelijk afval, de AVU voor de verwerking. De AVU verzorgt de verwerking van het bedrijfsafval niet. De AVU is een kleine organisatie bestaande uit vier medewerkers en is gevestigd in Nieuwegein. De gemeenschappelijke regeling AVU heeft zelf geen afvalverwerkingscapaciteit. Belangrijkste taak van de AVU is derhalve het inkopen van deze capaciteit bij diverse marktpartijen. Dit doet de AVU binnen de contouren van het provinciaal plan betreffende de verwerking van huishoudelijk afval. Verder ondersteunt de AVU de beleidsontwikkeling op gemeentelijk niveau, door kennis en informatie beschikbaar te stellen. Andere taken zijn advisering, voorlichting, onderzoek en analyse. Om ook op de individuele behoefte van gemeenten in te kunnen spelen, heeft de gemeenschappelijke regeling AVU de AVU NV opgericht. De gemeenschappelijke regeling is enig aandeelhouder van deze NV. Niet alle gemeenten nemen dezelfde diensten af bij de AVU NV. Verwerking van afval is verplicht, inzameling is optioneel. De kosten voor verwerking van het afval worden op basis van een verwerkingstarief per categorie afvalstof één op één doorberekend aan de gemeente. De tarieven zijn voor iedere gemeente gelijk, tenzij voorverwerking noodzakelijk is. De tarieven voor transport verschillen wel per gemeente. In 2007 is de begrote bijdrage van de gemeente Rhenen aan de AVU ongeveer ,-. In totaal heeft de AVU een begroting van ongeveer 50 miljoen euro. 1 7

18 De kosten voor de verwijdering van het afval worden aan de inwoners van Rhenen doorberekend middels de afvalstoffenheffing. Ieder huishouden van Rhenen is verplicht deze belasting te betalen. De hoogte van de bijdrage is afhankelijk van de omvang van het huishouden. Ook de kosten voor het transport en voor de inzameling van afval zijn verdisconteerd in deze heffing. Gemiddeld wordt in Nederland de hoogte van de afvalstoffenheffing voor ongeveer 35% bepaald door de kosten voor de verwijdering van het afval. De gemiddelde afvalstoffenheffing steeg in 2005 met 1,4 procent. In 2005 was een éénpersoonshuishouden gemiddeld 202 euro kwijt en een meerpersoonshuishouden 252 euro per jaar. In Rhenen bedroegen de tarieven 197 euro en respectievelijk 262 euro. Niet elke gemeente rekent alle kosten die zij maakt voor het inzamelen en verwijderen van huishoudelijk afval door aan haar inwoners. In 2005 werd nog 96,3 procent van de gemeentelijke kosten gedekt door opbrengsten uit de afvalstoffenheffing1. Rhenen hanteert tarieven die 100% kostendekkend zijn. Gemeente Inwoners Heffing per eenpersoons huishouden (in euro s) Heffing per meerpersoons huishouden (in euro s) Rhenen (AVU) De Bilt (AVU) Bunnik (AVU) Veenendaal (AVU) Oud-Beijerland Reiderland Andijk Boskoop Tabel: hoogte afvalstoffenheffing (peiljaar 2005) Tussen gemeenten is de bandbreedte in afvalbeheerskosten groot. In de vijf duurste gemeenten zijn de kosten meer dan 320 euro per huishouden. In de vijf goedkoopste gemeenten is dit minder dan 170 euro per huishouden (peiljaar 2005). Uit onderzoek van stenter novem blijkt dat er geen verband is tussen de verwijderingstatieven voor 1 Bron: Afvalstoffenheffing 2005, stenter novem 1 8

19 restafval en de totale kosten voor het afvalbeheer. Gemeenten met relatief hoge verwijderingskosten hebben niet per definitie de hoogste afvalbeheerskosten of omgekeerd. Gemiddeld betaalden gemeenten (of sturingsorganisaties, zoals de AVU) in euro per ton voor de verwijdering van huishoudelijk restafval. In 2007 was dat in Rhenen 96 euro per ton (exclusief transportkosten). De AVU levert vrijwel al haar afval aan bij de AVR. De verwijderingstatieven verschillen echter aanzienlijk per installatie of organisatie. Een hoog verwerkingstarief betekent echter niet dat een gemeente altijd meer kosten heeft voor het beheer van huishoudelijk afval. Tarief per ton huishoudelijk restafval AVR 96 Essent Wijster 104 Twence 119 ARN 141 HVC 87 AEB 64 SITA 122 Gevudo 91 AZN 108 Vagron 110 Omrin 100 Tabel: Verwerkingstarief per ton huisafval (exclusief transportkosten) bron: Afvalstoffenheffing 2005, stenter novem 4.2 Beleidskader verbonden partij Bestuurlijke vertegenwoordiging Ten behoeve van de samenstelling van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur is het gebied waarin de AVU actief is, opgedeeld in drie regio s. Iedere gemeente, met uitzonderling van de gemeente Utrecht, wordt in het algemeen bestuur vertegenwoordigd door één bestuurslid. Dit bestuurslid dient op basis van artikel 7, derde lid, een lid van de raad (inclusief voorzitter) te zijn. De gemeente Utrecht en de provincie Utrecht mogen beide twee bestuursleden afvaardigen. Mocht in een vergadering van het algemeen bestuur een stemming noodzakelijk blijken dan is de gemeentegrote bepalend voor het gewicht van de stem. Het gewicht varieert van één stem voor gemeenten met minder dan inwoners tot zeven stemmen voor gemeenten met meer dan inwoners. Voor de samenstelling van het dagelijks bestuur is de indeling in regio s van belang. Twee regio s leveren twee dagelijks bestuurders, de regio waar de gemeente Utrecht toe behoort levert er drie en de provincie levert er één. 1 9

20 De regeling is in formele zin nog niet aangepast aan de dualisering van het gemeentebestuur. Zo is het bijvoorbeeld gebruikelijk dat alleen raadsleden en de voorzitter van de raad benoemd kunnen worden tot lid van het algemeen bestuur. In de praktijk is het echter een wethouder die zitting heeft genomen in het algemeen bestuur. Strikt genomen is dit volgens de letter van de regeling niet toegestaan. Informatievoorziening, afleggen verantwoording Leden van het algemeen bestuur moeten het orgaan dat hen heeft afgevaardigd (raad / staten) alle inlichtingen geven waar behoefte aan is. Raden en staten kunnen in hun eigen reglement van orde aangeven op welke wijze dat proces verloopt. Aan het zelfde orgaan dienen leden van het algemeen bestuur ook verantwoording af te leggen over het door hen in dat bestuur gevoerde beleid. Ook dit verloopt volgens de eigen procedures die zijn vastgelegd in het reglement van orde. De raad of de staten hebben de bevoegdheid om het afgevaardigde lid te ontslaan indien dit lid niet meer het vertrouwen geniet. Ook het dagelijks bestuur dient de raden van alle informatie te voorzien die zij wensen, verantwoording legt het echter af aan het algemeen bestuur. De wijze waarop dit plaatsvindt wordt vastgelegd in het reglement van orde van de gemeenschappelijke regeling. Het algemeen bestuur wijst een registeraccountant aan die het geldelijk beheer en de boekhouding van het openbaar lichaam controleert. Planning en control-cyclus De ontwerpbegroting wordt jaarlijks vóór 15 maart aan de raden en provinciale staten toegezonden. De raden hebben vervolgens twee maanden de tijd om bezwaren ter kennis te brengen van het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur stelt de begroting vervolgens binnen één maand na afloop van deze termijn vast. Na vaststelling van de begroting worden raad, provincie en de kroon hiervan op de hoogte gesteld. Dit biedt de gemeenten de mogelijkheid om de geraamde bedragen op te nemen in hun eigen begroting, waar zij toe verplicht zijn. Het dagelijks bestuur stuurt de rekening voor 1 april naar het algemeen bestuur. Deze rekening gaat gepaard met de accountantsverklaring en verslag van de verrichte werkzaamheden. De rekening wordt vervolgens vóór 15 april naar de raden gestuurd die de gelegenheid krijgen om voor 1 juni bezwaren kenbaar te maken. Uiterlijk in juni wordt de rekening door het algemeen bestuur vastgesteld (vaststelling leidt automatisch tot decharge). Na vaststelling van de rekening kan ook een eventuele verrekening met de gemeenten plaatsvinden. De bevoegdheden van de provincie, voortvloeiende uit de afvalstoffenwet, zijn niet aan het openbaar lichaam overgedragen. Wel is bepaald dat de provincie zelf geen aanvullende regels zal stellen jegens het openbaar lichaam. De regeling bevat een hoogdrempelige uittredingsbepaling. Een gemeente kan aangeven uit te willen treden. Een dergelijk wens moet echter ingewilligd worden door tweederde van het algemeen bestuur. Hiermee heeft de gemeente de mogelijkheid uit handen gegeven om zelf de afweging te maken om er mee te stoppen. 2 0

21 4.3 Informatievoorziening verbonden partij Afvalverwijdering Utrecht (AVU) Doel: De AVU is een publiekrechtelijke organisatie met een wettelijk geregelde bestuurlijke basis: de Gemeenschappelijke Regeling, die de belangen behartigt van de Utrechtse gemeenten op het gebied van afvalbewerking en -verwerking. Op grond van de statuten van de gemeenschappelijke regeling en het door het Algemeen bestuur vastgestelde Beleidsplan heeft de AVU de zorg voor een goede, reguliere en milieuverantwoorde verwerking van door de gemeente(n) ingezamelde afvalstromen (restafval, grafhuishoudelijk afval, GFT-afval) en de inzameling en verwerking van glas en papier/karton. Hiervoor heeft de AVU contracten afgesloten. Bij de onderzoekers is het beeld instaan dat de AVU in ieder geval in de beginperiode er in is geslaagd om voordelige contracten te sluiten met de VAM (Vuil Afvoer Maatschappij) en de AVR (Afvalverwerking). Meedoen in de AVU zou de gemeente Rhenen financiële voordelen opleveren. Een gemeente met de omvang van Rhenen werd in de jaren 80, met huisaansluitingen, bovendien te klein gevonden om voor een eigen afvalverwerking zorg te dragen. De deskundigheid om een dergelijke aanbesteding in goede banen te leiden ontbrak bij de gemeente. De markt is daarvoor te complex en teveel in beweging. De wethouder geeft aan zijn functie met een zekere terughoudendheid in te vullen; hij leest de stukken en woont, als er aanleiding toe is, de vergaderingen van het algemeen bestuur bij. Zolang de AVU een goed lopend verbonden partij is er ambtelijk en bestuurlijk geen aanleiding om er actiever invulling aan te geven. Dit lijkt het gevolg te zijn van een opgebouwd vertrouwen. De begroting van de AVU dient aan dezelfde voorschriften te voldoen als de begroting van de gemeente. De begroting kent vijf programma s; afval, hergebruik, en be en verwerking afval, vereveningsregeling, sorteeranalyses, onderzoek verwerking afval en beheerkosten). Per programma worden de drie w-vragen beantwoord (in andere bewoordingen) en wordt naar de toekomst gekeken 2. Verder bevat de begroting een meerjarenbegroting, het financieel beleid en de verplichte paragrafen. Deel twee van de begroting bestaat uit een productenbegroting en een toelichting op een aantal uitgangspunten (veelal tarieven). 2 Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? 2 1

22 4.4 Sturing door raad De doelstelling van de AVU is vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling zelf, in de programmabegroting en in een beleidsplan (dateert van 1996). De AVU beweegt zich binnen de kaders van de Provinciale Milieuverordening. Op het gebied van de afvalverwijdering valt weinig te sturen door de raad. De raad heeft de mogelijkheid te sturen op aanvullende diensten die bij de AVU NV worden afgenomen. Op dit moment neemt Rhenen geen aanvullende diensten af. In andere Utrechtse gemeenten is ook de inzameling van het afval aanbesteed door de AVU en wordt deze nu uitgevoerd door SITA. De gemeente Rhenen neemt de inzameling van het huisvuil voor eigen rekening. De gemeente geeft hiervoor als reden dat dit ondanks vergelijkingen met andere aanbieders nog steeds het goedkoopst een meest efficiënt blijkt te zijn. Daarna is van belang dat het serviceniveau hoog is en bij klachten de lijnen kort zijn. De gemeente Rhenen kan direct op klachten inspelen. De klantvriendelijkheid is kortom groot. De gemeenteraad van Rhenen is wel redelijk ambitieus als het gaat om milieu, dat blijkt onder andere uit het feit dat ze een club duurzaamheid hebben. Een milieubeleidsplan is in ontwikkeling. Toch zijn niet alle raadsleden goed op de hoogte van wat er reilt en zeilt in deze verbonden partij. 4.5 Enquête Uit de enquete onder de huidige raadsleden blijkt dat de leden verwachten door deel te nemen in de AVU vooral iets te kunnen realiseren dat de gemeente Rhenen alleen niet zou kunnen. Een andere belangrijke meerwaarde vindt de huidige raad de kostenbesparing die het de gemeente oplevert. Hoe groot die kostenbesparing is valt op basis van dit onderzoek niet te bepalen. Of de AVU de verwachtingen die leven bij de huidige raadsleden ook waarmaakt, beoordeelt de raad door de stukken die de AVU naar de raad stuurt te bestuderen. De jaarrekening en de begroting worden ter kennisneming aan de raad voorgelegd. Deze stukken komen op de lijst van ingekomen stukken, maar worden niet altijd inhoudelijk behandeld. Vaak is er volgens de respondenten ook te weinig tijd om hier als raad adequaat op te reageren. Er zijn geen andere stukken die ter bespreking naar de raad gaan. Wel worden de vergaderstukken van het algemeen bestuur voor raadsleden in de leeskamer ter inzake gelegd. Ook de eigen gemeentelijke begroting wordt door de raadsleden als instrument benoemd om de prestaties van de AVU te kunnen beoordelen. De paragraaf verbonden partijen en het betreffende beleidsprogramma bieden enig inzicht. Daarnaast maakt de raad incidenteel gebruik van de mogelijkheid om de wethouder aan te spreken in een raadsvergadering. Over de vraag of de beschikbare informatie de raad in staat stelt om zich een oordeel te kunnen vormen over de realisatie van doelstellingen zijn de meningen verdeeld. 2 2

23 4.6 Resumé Waarborgen in opzet Inzicht in resultaten Sturing door de raad Rhenen De gemeente wordt door de wethouder milieu vertegenwoordigd in het AB. In de regeling zijn bepalingen opgenomen ten aanzien van de informatievoorziening naar de raad. Een evaluatiebepaling ontbreekt. De stukken gaan conform de regeling naar de raad. De stukken zijn kwalitatief goed en bieden de raad inzicht in de mate waarin wordt voldaan aan de gestelde doelen. Raadsleden benoemen ook andere mogelijkheden om aan informatie te komen. Beleidsruimte is beperkt. Beleidsinhoudelijk kader is gedateerd. Sturing vindt niet of nauwelijks plaats. De uittredingsbepaling is hoogdrempelig. 2 3

24 5 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Beantwoording centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: Heeft de gemeenteraad zich verzekerd van voldoende inzicht in de mate waarin deelname aan een Verbonden Partij leidt tot de beoogde resultaten? Op basis van het verrichte onderzoek naar het algemeen beleidskader (hoofdstuk 3) en naar de AVU (hoofdstuk 4) kunnen we één algemene- en drie deelconclusies trekken. Algemene conclusie De raad heeft zich onvoldoende verzekerd van voldoende informatie over verbonden partijen om adequaat invulling te kunnen geven aan haar kaderstellende en controlerende taken. Toelichting Algemeen beleidskader De informatie in de paragraaf verbonden partijen, de lijst van verbonden partijen en een nota verbonden partijen moet vooral in samenhang worden bezien. Het ontbreken van bepaalde informatie op de ene plaats kan gecompenseerd worden door een uitgebreidere toelichting elders. Wel moet er op zijn minst zijn voldaan aan de eisen uit het BBV. Voorwaarde is ook dat helder is waar bepaalde informatie voorhanden is en dat er onderling duidelijke verwijzingen zijn. De onderzoekers vinden dat het de voorkeur geniet dat raadsleden niet te veel verschillende documenten nodig hebben om inzicht te krijgen in de belangrijkste cijfers en ontwikkelingen. In opzet is de keuze in Rhenen helder en compleet, in de praktijk is het overzicht echter onvolledig. Uitgangspunt in Rhenen is dat de paragraaf verbonden partijen is aangewezen als de plek waar beleidsuitgangspunten geformuleerd moeten worden. Een uitgebreide paragraaf zou een nota kunnen vervangen en deels overbodig maken. De nota ontbreekt, maar de paragraaf heeft niet deze brede opzet gekregen. De raadsleden gebruiken de paragraaf primair als zoekplaats voor het verkrijgen van een overzicht. Gevolg is dat er nergens beleid is geformuleerd en de raad dus geen kaders heeft gesteld ten aanzien van verbonden partijen. Hiermee voldoet de paragraaf verbonden partijen niet aan de eisen uit het BBV en niet aan de eisen uit de eigen Financiële verordening. 2 4

25 De lijst van verbonden partijen is identiek aan de inhoud van de paragraaf verbonden partijen. Hiermee voldoet de lijst niet aan de eisen uit het BBV en heeft de raad geen inzicht in bepaalde informatie die door de wetgever wel als relevant wordt verondersteld. De onderzoekers vinden het opmerkelijk dat er geen behoefte blijkt te zijn aan een nota verbonden partijen (er is immers niet om verzocht, de verordening benoemd de mogelijkheid expliciet), maar dat uit een interview met de rekenkamer wel blijkt dat de raadsleden zich zorgen maken over de efficiëntie van de uitvoering door verbonden partijen. Toelichting - casestudy (AVU) De gemeenteraad van Rhenen beschikt over meerdere kanalen om aan de gewenste informatie te komen. De wethouder kan aangesproken worden op zijn rol als bestuurslid, de begroting en de jaarrekening worden ter kennisname aan de raad gestuurd en de paragraaf bevat enige informatie over de ontwikkelingen bij de AVU. Ambtelijk is er een actueel inzicht in de voortgang van de uitvoering. De mogelijkheden om bij te sturen zijn echter beperkt. Door het ontbreken van een evaluatiebepaling en de hoogdrempelige uittredingsbepaling, is uittreden praktisch geen optie. Dit is geen stimulans om op geregelde tijden de deelname aan de AVU te heroverwegen. Ook het ontbreken van een actueel beleidsplan (1996 (!)) is een indicator voor een gebrek aan sturing. Hierbij dient wel de nuancering te worden geplaatst dat bij het huidige pakket aan diensten dat Rhenen afneemt, de beleidsvrijheid voor de raad beperkt is. Het risico is aanwezig dat de raad ook in de toekomst niet de instrumenten in handen heeft om bij te kunnen sturen. Mocht de raad bijvoorbeeld op een gegeven moment de wens hebben om het afval op een milieuvriendelijkere manier te gaan verwerken, dan ontbreekt het de algemeen bestuurder aan een inhoudelijk beleidskader om zijn standpunten aan te ontlenen en ontbreekt het de gemeenteraad aan directe beïnvloedingsmogelijkheden. Bij de onderzoekers is twijfel gerezen of de gemeenteraad zich hier bewust van is. Deelconclusies 1. De paragraaf verbonden partijen en de lijst van verbonden partijen voldoen niet aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Aanbeveling: Zorg dat de paragraaf verbonden partijen en de lijst verbonden partijen voldoen aan het BBV, zie hier jaarlijks actief op toe. In het onderzoek is gebleken dat de lijst en de paragraaf verbonden partijen van Rhenen niet voldoen aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Dit betekent dat de raad niet alle informatie krijgt waar hij recht op heeft. Door de lijst en de paragraaf verder in te richten (minimaal) conform de eisen van het BBV, wordt de raad beter in staat gesteld om te sturen ten aanzien van verbonden partijen. Hij krijgt dan meer informatie die de raad 2 5

26 inzicht biedt in de prestaties van de verbonden partij, de financiële positie en eventueel de relevante ontwikkelingen. 2. De raad heeft geen algemeen beleid inzake verbonden partijen vastgesteld Aanbeveling: Stel een visie en beleidsuitgangspunten vast omtrent verbonden partijen in een aparte nota of in de paragraaf verbonden partijen. In Rhenen is geen nota verbonden partijen vastgesteld en heeft de raad geen algemene beleidsuitgangspunten opgenomen in de paragraaf verbonden partijen. De raad kan zijn grip op verbonden partijen vergroten door een nota verbonden partijen vast te stellen of door invulling te geven aan de brede paragraaf (conform de bepalingen in de eigen Financiële verordening). Op beide plaatsen kan de raad beleidsuitgangspunten ten aanzien van verbonden partijen vastleggen. Hierbij valt te denken aan het geven van richtlijnen voor een maximale jaarlijkse stijging van de kosten van de verbonden partij, de onderwerpen die de bestuurlijke vertegenwoordiging eerst met de raad dient te bespreken en de wijze en frequentie waarop aan de raad verantwoording moet worden afgelegd. In de nota verbonden partijen kan de raad ook bepalen hoe de informatievoorziening aan de raad dient te worden ingericht. Dit is van belang om de controlerende taak van de raad goed in te kunnen vullen. Tevens kan worden overwogen om de bepaling in de Financiële verordeningen aan te passen. Door bijvoorbeeld vast te leggen dat het college ten minste eens per vier jaar een nota verbonden partijen aanbiedt, kan worden voorkomen dat een nota van verbonden partijen zeer onregelmatig verschijnt. Zaak is in ieder geval, dat de raad expliciet maakt waar algemene beleidskaders worden vastgesteld en dat de raad toeziet op naleving hiervan. 3. Deelnames aan verbonden partijen worden niet periodiek heroverwogen, dergelijke bepalingen maken geen deel uit van het specifiek kader en uittreden is geen sinecure. Aanbeveling: Heroverweeg periodiek de deelname aan een verbonden partij en leg dit moment van heroverweging vast in de specifieke regeling. Wij zijn van mening dat de rol van de raad bij de periodieke evaluatie van het specifieke kader per verbonden partij, sterker aangezet mag worden. De gemeenteraad heeft in het verleden de initiële beslissing tot deelname aan een verbonden partij genomen, maar heroverweegt nauwelijks of deelname aan de verbonden partij nog een bijdrage levert aan gemeentelijke doelstelling. Versterking van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad is gebaat bij actieve deelname van de raad aan periodieke evaluaties van concrete verbintenissen van de gemeente met verbonden partijen. Schenk bij een evaluatie ook aandacht aan het maatschappelijke belang dat met deelname aan de specifieke verbonden partij wordt gediend en naar de maatschappelijke meerwaarde van de deelname. Een evaluatie kan tevens een aangrijpingspunt vormen om de tekst van regelingen aan de dualiseringswetgeving aan te passén. 2 6

27 6 BESTUURLIJKE REACTIE Medio mei 2007 heeft de Rekenkamer het College van B&W verzocht om een Bestuurlijke Reactie in het kader van dit rapport. Hierop is de volgende reactie gekomen (15 juni 2007). Volledigheidshalve is de gehele brief in het rapport opgenomen. Rekenkamer Rhenen Postbus `10 AE Rhenen nummer: Alg 07/ 3582 uw schrijven van: 22 mei 2007 contactpersoon: Jan Bouwman doorkiesnummer: datum: 14 juni 2007 onderwerp: Bestuurlijke reactie n.a.v. uw onderzoek naar "verbonden partijen Geachte heer Kervers, Wij hebben uw Doe mee-onderzoek naar verbonden partijen op 22 mei j.l. ontvangen. Hartelijk dank daarvoor. U hebt zich bij dit onderzoek aangesloten bij het thema dat de Lokale Rekenkamer op haar agenda had staan en zich daarbij specifiek gericht op één van de verbonden partijen waarin Rhenen participeert, te weten de Afvalverwijdering Utrecht ( AVU ). U vraagt ons om uiterlijk 15 juni 2007 een bestuurlijke reactie hierop te geven. Wij geven hieronder deze reactie. Algemeen In de eerste plaats willen wij onze waardering uitspreken voor het door u gepleegde onderzoek. U bent hierbij in alle fases zorgvuldig te werk gegaan. Uw analyse en conclusies zijn gebaseerd op (verifieerbare ) feiten en u heeft deze vanuit een helder normenkader en volgens een voor iedereen inzichtelijk stappenplan onderzocht. Verder kunnen wij ons in zowel de algemene- als de deelconclusies vinden.wij komen daar bij de bespreking van uw aanbevelingen op terug. Allereerst willen wij van de gelegenheid gebruik maken een algemene opmerking te maken. Voordat u het rapport de gemeenteraad aanbiedt vraagt u ons om een bestuurlijke reactie. Zoals gememoreerd, voldoen wij graag aan dit verzoek. Echter, het is ook voorstelbaar dat u uw toekomstige rapporten rechtstreeks de gemeenteraad aanbiedt, zodat de raad onbevangen en onbevooroordeeld zijn reactie kan geven. Het is dan vervolgens aan de raad om vanuit de conclusies die hij trekt, ons college om een nader standpunt, reactie of nadere uitwerking te vragen. Wij maken deze opmerking vanuit de duale verhoudingen die gelden. Immers, uw commissie is door de gemeenteraad ingesteld. U bent weliswaar vanuit uw eigen verantwoordelijkheid en onafhankelijkheid, maar na consultatie van de raadsfracties, tot uw onderzoeksonderwerpen 2 7

28 gekomen, en hebt de raad daarvan in kennis gesteld. Zoals opgemerkt is het voorstelbaar, de duale lijn doortrekkend, dat de raad als eerste van uw bevindingen kennisneemt. Wij zouden het jammer vinden als de discussie in de raad bij de behandeling van dit rapport zich te zeer gaat richten op onze bestuurlijke reactie. Dat zou naar onze mening te weinig recht doen aan uw eigen bevindingen. Maar, en dat zult u begrijpen, wij zijn benieuwd naar uw mening in deze, maar ook uiteraard naar die van de gemeenteraad. Uw aanbevelingen Uw algemene conclusie is dat de raad zich onvoldoende heeft verzekerd van voldoende informatie over verbonden partijen om adequaat invulling te kunnen geven aan zijn kaderstellende en controlerende taken. Wij zijn het met deze stelling en daaruit voortvloeiende deelconclusies eens. Dat Rhenen niet de enige gemeente is die met de kaderstellende en controlerende rol worstelt, mag blijken uit de landelijke onderzoeksresultaten die de Lokale Rekenkamer heeft gepresenteerd. Maar dat neemt niet weg dat wij voorstellen om met onze gemeenteraad in discussie te gaan op welke wijze beter gestalte en inhoud kan worden gegeven aan de verschillende rollen die de twee betrokken bestuurs-organen dienen te vervullen bij het thema verbonden partijen in zijn algemeenheid. Want, hoewel u terecht opmerkt, dat de speelruimte voor kaderstelling door de raad, beperkt is, neemt dat niet weg, om een paar voorbeelden te noemen, dat de wijze waarop de gemeenteraad bij de begroting en jaarrekening van verbonden partijen, of in casu bij de AVU, betrokken wordt, op een andere wijze dan de huidige dient plaats te vinden. Om een voorzet te geven: de raad zou nadrukkelijker dan nu het geval is, op basis van een pré advies van het college bij genoemde documenten, tijdig zijn zienswijze kenbaar moeten kunnen maken, zodat deze bij de uiteindelijke besluitvorming binnen het algemeen bestuur, kan worden meegewogen. Wij willen daar met de raad graag over van gedachten wisselen. In de praktijk blijkt echter dat hiervoor de tijd ontbreekt. Bij een kaderstellende functie behoort tevens het aanwezig zijn van een helder en eenduidig besliskader: om een aantal in onze ogen belangrijke elementen te noemen: met welk doel wordt een gemeenschappelijke regeling aangegaan; wat is het afwegingskader bij deelname; hoe is de vertegenwoordiging namens de gemeente geregeld; wat is er bepaald in de rolverdeling tussen raad en college, en op welke wijze vindt herijking plaats (evaluatie). Uw aanbeveling om in dit verband algemene beleidsuitgangspunten vast te stellen omtrent verbonden partijen in een afzonderlijke nota of in de paragraaf verbonden partijen bij de productbegroting, onderschrijven wij. Overigens spreekt voor zich dat een dergelijke paragraaf dient te voldoen aan de voorschriften van het Besluit Begroten en Verantwoorden ( BBV ) en de vastgestelde gemeentelijke financiële verordening. Bij eerdergenoemde discussie kan ook worden betrokken op welke wijze en op welke momenten de afgevaardigde bestuurder de gemeenteraad actief informeert om zijn controlerende functie te vervullen. Wij schrijven met opzet afgevaardigde bestuurder, omdat u in uw rapport aangeeft dat de gemeenschappelijke regeling nog niet is aangepast aan de dualisering van het gemeentebestuur. Gebruikelijk daarbij is dat alleen raadsleden en de voorzitter van de raad benoemd kunnen worden tot lid van het algemeen bestuur, terwijl in de praktijk het de wethouder is die zitting heeft genomen in het algemeen bestuur. 2 8