NATURA 2000 EN BEDRIJFSLEVEN. INCAconsult 2007/18

Transcriptie

1 NATURA 2000 EN BEDRIJFSLEVEN INCAconsult 2007/18

2 INCAconsult 2007/18 2 NATURA 2000 EN BEDRIJFSLEVEN is samengesteld in opdracht van de Kamers van Koophandel 2007 INCAconsult Citeren als: de Groot, T.T.M. & Gerrits, N.M.. INCAconsult, rapport 2007/18 Omslagillustratie voorzijde: Gedeelte van de kaart van het gebied Nieuwkoopse Plassen en de Haeck, zoals is meegezonden bij de aanmelding van het gebied als Speciale Beschermingszone bij de Europese Commissie.

3 INCAconsult 2007/18 3 NATURA 2000 De voorschriften en maatregelen die vanuit Natura 2000 aan lidstaten worden opgelegd zijn van een verrassende eenvoud en efficiëntie. Ze zijn afgeleid van de centrale doelstelling welke luidt: het stoppen van achteruitgang van biodiversiteit en waar mogelijk herstelactiviteiten uitvoeren. Deze doelstelling wordt veelvuldig verward met het begrip natuurbescherming. Echter, de Vogel- en Habitatrichtlijnen waarop Natura 2000 is gebaseerd vormen een strikt juridische kapstok waarmee elementen worden beschermd, ongeacht of ze aanwezig zijn in natuurgebieden danwel in door menselijke activiteiten ontstaan cultuurland. De uitvoering van de richtlijnen berust op twee pijlers: enerzijds de directe bescherming van kwalificerende elementen - vegetatietypen en habitats van soorten -, anderzijds door zekerstelling van de te bereiken doelstellingen, de gunstige staat van instandhouding. Het uitvoeringskader wordt in belangrijke mate bepaald door verplichtingen ingevolge artikel 6 van de Habitatrichtlijn. De grondslag voor het uitvoeringskader van de richtlijnen is gelegen in de gegevens van de gebieden zoals die middels het Standaardgegevensformulier bij de Europese Commissie zijn aangemeld. Nationale instandhoudingsdoelstellingen dienen op basis van deze gegevens te worden geformuleerd [zie de bijlage, bestaande uit enkele pagina s uit het EU-document: Beheer van Natura gebieden, de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG)]. De gegevens dienen tevens als uitgangspunt voor een monitoringprogramma met als belangrijk doel de kwaliteitsbewaking. Bij het verkrijgen van inzicht in het Natura 2000 traject biedt de Natuurbeschermingswet niet de hulp die men zou mogen verwachten omdat de meeste artikelen uit de richtlijnen niet danwel onjuist in de wet zijn geimplementeerd 1. Misschien wel het belangrijkste gevolg daarvan is, dat definities, criteria en procedures uit de richtlijnen niet zijn vastgelegd in formele wetgeving, waardoor rechtsbescherming op belangrijke aspecten gedeeltelijk of zelfs geheel ontbreekt. Ook de instandhoudingsdoelstellingen zoals in concept-vorm gepubliceerd, vertonen op veel punten een discrepantie met uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen. Van aanmeldingsgegevens die zeer bepalend zijn voor instandhoudingsdoelstellingen en instandhoudingsmaatregelen heeft INCAconsult een overzicht gemaakt voor 161 gebieden 2. Gegevens over habitattypen, soorten alsmede over sociaal-economische activiteiten uit de aanmelding zijn vergeleken met de Nederlandse uitwerking. In dit document zijn de voorlopige conclusies uit deze studie verwerkt. 1 Gerrits, N.M. & de Groot, T.T.M. (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. Analyse van de implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijnen met een analyse van de aanwijzing van de Nieuwkoopse Plassen en de Haeck als Speciale Beschermingszone. INCAconsult, pp 76 ISBN: Gerrits, N.M. (2007) Verplichtingen onder Natura Een vergelijking van aanmeldingsgegevens met instandhoudingsdoelstellingen. INCAconsult, rapport 2007/16, pp 46 (in voorbereiding)

4 INCAconsult 2007/18 4 SELECTIE, BEGRENZING EN AANMELDING VAN GEBIEDEN Vogelrichtlijn Onder deze richtlijn mochten lidstaten zelf de keuze maken welke gebieden zij in aanmerking wilden laten komen als Speciale Beschermingszone (SBZ). In strijd met de ecologische vereisten van de richtlijn, heeft Nederland een extra criterium toegevoegd. Een gebied kwalificeert zich uitsluitend wanneer aldaar sprake is van een aaneengesloten gebied van tenminste 100 ha. dat is aangewezen in het kader van de Natuurbeschermingswet (natuurmonument) dan wel in eigendom en/of beheer is bij een natuurbeschermingsorganisatie. Habitatrichtlijn Evenals bij de Vogelrichtlijn dienden Habitatrichtlijngebieden te worden geselecteerd op basis van ecologische criteria. Echter, vaststelling van een definitieve Europese lijst met gebieden was voorbehouden aan de Europese Commissie. Het is onduidelijk welke criteria in ons land zijn gehanteerd bij de selectie en begrenzing van HR-gebieden. Bovendien bevatten de weinige gegevensbronnen waaruit kan worden geput sterk verouderde gegevens of zijn incompleet 1. Separate publicaties behandelen het kwalificeren van vegetatietypen en soorten 3 en van vogelsoorten 4. - in 5 als SBZ aangemelde VR-gebieden komen geen kwalificerende soorten voor - in 1 als SBZ aangemeld HR-gebied komen geen kwalificerende elementen voor - 18 van de 96 aangemelde vogelsoorten kwalificeren in geen enkele SBZ - 30% van de SBZ s voor HR-soorten bevat daadwerkelijk kwalificerende soorten Gebieden en soorten die niet kwalificeren zijn niet relevant onder Natura 2000 HET STANDAARDGEGEVENSFORMULIER Voor de aanmelding van gebiedsgegevens heeft de Europese Commissie in 1997 het z.g. Standaardgegevensformulier ontwikkeld (97/266/EG, Publicatieblad L 107/1). Informatie die hierop diende te worden verstrekt was tweeledig: enerzijds ecologisch, anderzijds sociaal-economisch van aard. Ecologische gegevens Naast een groot aantal ecologische parameters is vooral van belang de categorie mate van instandhouding, omdat hieruit direct de aard van instandhoudingsdoelstellingen voortvloeit, die op hun beurt tot maatregelen kunnen leiden. Via een stapsgewijze procedure kon worden bepaald hoe de toestand van een element is. Essentieel bij het inschalen was de vraag welke inspanning nodig zou zijn om tot een gunstige staat van instandhouding te komen. Sociaal-economische gegevens dienden te worden verstrekt ten aanzien van alle activiteiten welke van invloed zouden kunnen zijn op de beschermingsstatus van het gebied. Positief effect, neutraal of negatief effect, intensiteit en plaats (binnen of buiten het gebied), er werd gevraagd om een volledige analyse van het bestaande gebruik. De issues bestaand gebruik en haalbaar- en betaalbaarheid van doelstellingen waren onderdeel van de aanmelding en dienden op dat moment beantwoord te worden 3 Lijstdocument en Gebiedendocument, Ministerie van LNV, Roomen, M.J.W. van, et al. (2000) Belangrijke vogelgebieden in Nederland, SOVON informatierapport 2000/01

5 INCAconsult 2007/18 5 MAATREGELEN EN PROCEDURES Onderstaand schematisch overzicht geeft ter linkerzijde de werkingssfeer van artikel 6 van de Habitatrichtlijn en de daaruit voortvloeiende doelstellingen en maatregelen. De rechterzijde geeft de omzetting in de Natuurbeschermingswet weer. Een gelijke kleur wijst op juiste implementatie, de roze kleuren geven aan op welke punten er sprake is van afwijkingen. Verschillende aspecten hiervan zullen in de volgende paragrafen worden verduidelijkt.

6 INCAconsult 2007/18 6 BEHEER VAN HET GEBIED Voor lidstaten geldt de verplichting om voor elke SBZ de nodige instandhoudingsmaatregelen te treffen (HR art. 6, lid 1). De maatregelen dienen te beantwoorden aan de ecologische vereisten van de kwalificerende habitats en soorten die in het betreffende gebied voorkomen. Aard en omvang van de noodzakelijke maatregelen zijn volledig afhankelijk van de instandhoudingsdoelstellingen 5. Het is daarom van essentieel belang dat deze laatsten op de juiste manier tot stand zijn gekomen, dat deze gebaseerd zijn op: - de mate van instandhouding zoals bij aanmelding is opgegeven, en - zich beperken tot de ecologische vereisten van kwalificerende soorten. Instandhoudingsdoelstellingen dienen alleen betrekking te hebben op kwalificerende elementen. Het merendeel hiervan verkeert blijkens de aanmeldingsgegevens in een gunstige staat. Voor slechts een 70-tal elementen (+ 15%) geldt een verbeteropgave Beleidsruimte bij implementatie De vraag welke beheermaatregelen genomen moeten worden is afhankelijk van het te bereiken doel: het behoud of herstel van een gunstige staat van instandhouding: - de maatregelen moeten wettelijk, bestuursrechtelijk of in een overeenkomst met de grondeigenaren worden vastgelegd. - lidstaten kunnen gebruik maken van beheerplannen, maar alleen naast de verplichte omzettingsvorm (een beheerplan kan immers geen rechtens afdwingbare verplichtingen opleggen). De verplichting tot het nemen van instandhoudingsmaatregelen gaat in zodra de gebieden formeel zijn aangewezen hetgeen in Nederland nog niet het geval is. De aanmelding van richtlijngegevens in Brussel bevat soorten en habitattypen die niet aan kwalificatiecriteria voldoen en derhalve niet relevant zijn voor de uitvoering van Natura Desondanks zijn hiervoor, en tevens voor elementen die in het geheel niet zijn aangemeld, in ons land doelen opgesteld waaraan maatregelen kunnen worden gekoppeld. Analyse van beschikbare gegevens leert dat aantal en omvang van de extra doelen aanzienlijk en systematisch is en niet beperkt tot een enkel gebied 2 : - 67% van de doelstellingen betreft niet-kwalificerende vogelsoorten - 69% van de doelstellingen betreft niet-kwalificerende habitattypen of soorten - 12% van de doelstellingen betreft in Brussel niet-aangemelde vogelsoorten - 20% van de doelstellingen betreft niet-aangemelde habitattypen of soorten - er zijn in meerdere SBZ s doelstellingen geformuleerd voor habitattypen en soorten die er niet, of in verwaarloosbare mate, voorkomen De instandhoudingsdoelstellingen zijn niet alleen bepalend voor de aard en omvang van de hierboven geschetste algemene maatregelen, maar dienen tevens als toetsingskader bij de passende beoordeling van plannen en projecten, waar zij bepalend zijn voor de vraag of sprake is van significante gevolgen of niet. Door de insleep van extra doelen zullen de instandhoudingsmaatregelen in de beheerplannen veel uitgebreider worden dan de richtlijn vereist 5 Beheer van Natura gebieden. Europese Commissie, p 38 (zie bijlage); Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, pp 17-18,

7 INCAconsult 2007/18 7 KWALITEITSBEWAKING De maatregelen van artikel 6, lid 2 betreffen de bescherming tegen achteruitgang van de mate van instandhouding van de kwalificerende gebiedselementen met als referentiekader de aanmelding in Brussel (= nulmeting). Voor de uitvoering van deze bepaling is bewaking van het gebied door toezicht en monitoring van cruciaal belang. De maatregelen 6 dienen zoveel mogelijk preventief te zijn en kwaliteitsverlies en significante verstoring te voorkomen. Het gaat om nadelige effecten veroorzaakt door zowel natuurlijke invloeden op het gebied (bosbrand, overstroming, etc) als door menselijke invloeden (zwerfkatten, recreatiedruk, legale of illegale lozingen, etc). In de richtlijn is sprake van passende maatregelen indien sprake is van: - waarborging van de mate van instandhouding t.o.v. de beginsituatie - maatregelen die uitsluitend gelden voor kwalificerende habitats en soorten waarvoor het betrokken gebied is aangewezen - maatregelen die permanent van toepassing zijn op het gebied. Om eventuele schade te kunnen herstellen moeten de maatregelen ook de overheidsbevoegdheid omvatten om zonodig te kunnen ingrijpen. Een essentieel onderdeel van de kwaliteitsbewaking is de monitoring van de toestand van de kwalificerende gebiedselementen Beleidsruimte bij implementatie De beleidsruimte bij het vaststellen van beschermingsmaatregelen om negatieve effecten op gebiedselementen te voorkomen is groot. - de keuze welke maatregelen getroffen moeten worden, wordt geheel aan de lidstaten overgelaten, - mits voldaan wordt aan de voorwaarde: passende maatregelen en - mits ze kwaliteitsverslechtering voorkomen De maatregelen onder lid 2 zijn rechtstreeks van toepassing vanaf december 2004 (datum van accordatie van de definitieve gebiedenlijst door de Europese Commissie) Gevolgen voor het bedrijfsleven Bij een juiste toepassing van kwaliteitbeschermende maatregelen zijn hiervan slechts in uitzonderingsgevallen directe gevolgen te verwachten voor de ondernemers in en rondom de gebieden. Het kan bijvoorbeeld op enig moment blijken dat significant verstorende effecten het gevolg zijn van een bepaalde vorm van bestaand gebruik. Indien de oorzaak ligt bij bedrijfsactiviteiten kunnen die geraakt worden door maatregelen; er zal moeten worden ingegrepen ongeacht welke vergunning zo n bedrijf ook mag hebben (!). Echter, bij de afweging voor welke maatregelen gekozen wordt dient nooit de proportionaliteit uit het oog te worden verloren; de richtlijn stelt namelijk: In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijonderheden Nederland heeft in plaats van voor proportionele maatregelen gekozen voor een neetenzij-principe, hetgeen borg staat voor een disproportionele hoeveelheid regelgeving. Er is geen monitoring-programma vastgesteld 6 Beheer van Natura gebieden. Europese Commissie, pp (zie bijlage)

8 INCAconsult 2007/18 8 NBW-VERGUNNING EN VERSTORINGS- EN VERSLECHTERINGSTOETS De beleidsruimte die de richtlijn biedt om een systeem van kwaliteitsbewaking in te richten, is door Nederland gebruikt om een nee-tenzij-principe voor alle activiteiten en een zelf gecreёerde verstorings- en verslechteringstoets in de Natuurbeschermingswet te introduceren. Hiermee wordt niet voldaan aan de eis dat de maatregelen passend moeten zijn om achteruitgang van de kwaliteit te voorkomen. De toetsing is: - slechts gericht op negatieve effecten door menselijke activiteiten - gebaseerd op Nederlandse instandhoudingsdoelstellingen i.p.v. op de nulmeting van de mate van instandhouding van kwalificerende elementen Vergunningprocedure biedt geen zekerheid De idee achter de keuze voor een verstorings- en verslechteringstoets lijkt te zijn, dat wanneer alles vooraf getoetst is, er geen nadelige effecten meer kunnen optreden. Verdere beschermingsmaatregelen zouden dan overbodig zijn. Een dergelijke veronderstelling is echter onjuist, want er wordt geen rekening gehouden met negatieve effecten ten gevolge van andere oorzaken 7. De in de richtlijn bedoelde maatregelen moeten voortdurend kunnen worden toegepast ongeacht verleende vergunningen. Toetsing vooraf en het bezit van een vergunning, kunnen de toepassing van deze maatregelen niet uitsluiten! 8 Bij de vergunningprocedure moet in overwegende mate getoetst worden aan doelen die geen relevantie hebben onder Natura 2000 In het verleden verleende vergunningen bieden geen garantie voor de toekomst BESTAAND GEBRUIK Het feit dat bestaand gebruik in en om Natura 2000 gebieden een issue is geworden, is rechtstreeks het gevolg van de wijze waarop artikel 6, lid 2 is geimplementeerd in de Natuurbeschermingswet. Het nee-tenzij-principe leidt tot een verbod op alle handelingen tenzij men na een verstorings- en verslechteringstoets in het bezit is van een vergunning. - alleen activiteiten die zeker geen nadelig effect kunnen hebben zijn vergunningvrij en hoeven dus niet getoetst - alle andere activiteiten moeten worden getoetst, derhalve ook bestaand gebruik. De verplichting tot toetsen van alle bestaande gebruik volgt niet uit de richtlijn maar is het gevolg van het nee-tenzij-principe uit de Nb-wet 7 Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, pp Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, p 45

9 INCAconsult 2007/18 9 Invloed van bestaand gebruik op het gebied Natuurlijk heeft bestaand gebruik invloed op het gebied. De Europese Commissie heeft zich dit terdege gerealiseerd en hiermee rekening gehouden. De lidstaten mochten alleen aan de hand van de vastgestelde ecologische criteria een lijst van in aanmerking komende gebieden opstellen. De aanmelding in Brussel diende te gebeuren via het reeds eerder genoemde Standaardgegevensformulier 9. Hoofdstuk 6 van dit formulier is geheel gewijd aan informatieverstrekking inzake alle mogelijke vormen van bestaand gebruik in elk gebied afzonderlijk. Alle van belang zijnde factoren (zowel menselijke activiteiten als natuurlijke processen) die de beschermingsstatus van het gebied kunnen beinvloeden (beheer en kwaliteitsbewaking), dienden te worden aangemeld, met de volgende aspecten: - of sprake is van activiteiten buiten of binnen het gebied - of de beinvloeding positief, neutraal of negatief is, - wat de intensiteit is van deze effecten: sterk, matig of zwak - welk percentage van het gebied deze invloed ondergaat. Niet alleen alle invloeden die in het gebied zelf hun oorsprong vinden en alle activiteiten die in het gebied plaatsvinden, maar ook alle activiteiten vanuit de omgeving die van invloed kunnen zijn op het gebied (externe werking) dienden te worden vermeld en beoordeeld. Een lijst van activiteiten was bijgevoegd waaruit blijkt dat zowel grote bestaande projecten zoals urbanisatie, landbouw, recreatie en industrie gemeld moesten worden, maar ook zelfs de wandel- en fietspaden in het gebied. Bestaand gebruik moest dus, voorafgaande aan de aanmelding, geinventariseerd én beoordeeld zijn! De lidstaten dienden ervoor te zorgen dat de Commissie over volledige dossiers zou kunnen beschikken bij de definitieve selectie van de gebieden op Europees niveau. De informatie moest een correcte inschatting mogelijk maken van de kansen op succes (haalbaarheid) en de mogelijkheden van (co-)financiering (betaalbaarheid). Het haalbaar en betaalbaar zijn van instandhoudingsdoelstellingen en instandhoudingsmaatregelen was reeds bij de definitieve selectie aan de orde Het blijkt dat de Nederlandse overheid op het punt van activiteiten ernstig in gebreke is gebleven. Analyse van 161 Natura 2000-gebieden toonde aan dat in 97 daarvan geen enkele melding over activiteiten is gedaan. Zelfs opvallende zaken zoals de oester- en mosselcultuur in de Oosterschelde en de havenactiviteiten in het Waddengebied zijn niet gemeld. Economische activiteiten lijken nauwelijks in Nederland voor te komen: in slechts twee gebieden is sprake van industrie c.q. handel, in slechts drie gebieden is sprake van bewoning, en in één gebied is sprake van invloed door wegen, zodat bijna niets de kansen op succes in de weg lijkt te staan. De Europese Commissie heeft niet kunnen beschikken over alle informatie die noodzakelijk was voor een correcte afweging bij de selectie van gebieden voor het Europese Natura 2000-netwerk 9 Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, pp 10-13

10 INCAconsult 2007/18 10 Omgaan met bestaand gebruik volgens de richtlijn Het begrip bestaand gebruik komt in de richtlijn niet voor omdat hiervoor geen noodzaak aanwezig is 10. Ook op bestaand gebruik zijn de bepalingen van artikel 6 gewoon van toepassing. Zolang er geen sprake is van wijzigingen van betekenis, kan elk gebruik normaal voortgang vinden. Daarbij kan natuurlijk niet uitgesloten worden dat enige vorm van bestaand gebruik op den duur achteruitgang van kwaliteit zou kunnen veroorzaken. De kwaliteit dient daarom steeds bewaakt te worden d.m.v. toezicht en monitoring. De maatregelen zoals bedoeld in lid 2 dienen dan als vangnet te fungeren en moeten kwaliteitsverslechtering of significante verstoring voorkomen. Indien er wijzigingen optreden in het bestaande gebruik (b.v. uitbreiding, andere functie) én zo n wijziging kan worden gekwalificeerd als project, én als hierbij de kans bestaat op significante effecten, dan is een voorafgaande passende beoordeling (lid 3) verplicht. PASSENDE BEOORDELING De richtlijn kent slechts één soort voorafgaande controle: de passende beoordeling. In artikel 6, leden 3 en 4 van de richtlijn wordt de gefaseerde procedure beschreven die nauwkeurig en stapsgewijs moet worden uitgevoerd. Kenmerken van deze procedure uit lid 3 zijn: - alleen werkzaam bij plannen of projecten (definitie!) - bij mogelijk kunnen optreden van significante effecten - een verplichte passende beoordeling De procedure van lid 4 heeft betrekking op uitzonderingssituaties bij projecten met groot openbaar belang. Indien uit de passende beoordeling blijkt dat de gevolgen niet significant zullen zijn, hoeft het vervolg van de procedure (artikel 6, lid 4) niet meer te worden doorlopen en dient toestemming te worden verleend. De passende beoordeling is dwingend voorgeschreven en dient door de lidstaten nauwkeurig volgens de letter te worden uitgevoerd. Hier is geen beoordelingsruimte aan de lidstaten gelaten opdat deze ingrijpende maatregel in de hele Gemeenschap op uniforme wijze wordt uitgevoerd (concurrentiepositie interne markt). De wettelijke basis voor de passende beoordeling is op juiste wijze vastgelegd in de Natuurbeschermingswet. Echter de werkingssfeer omvat de Nederlandse instandhoudingsdoelstellingen, welke aanzienlijk verschillen van de richtlijnverplichtingen t.a.v. de kwalificerende habitattypen en soorten Met deze voor alle lidstaten in detail voorgeschreven procedure, wordt het bedrijfsleven overal in Europa duidelijkheid en zekerheid geboden Door insleep van extra doelen is er voor het Nederlandse bedrijfsleven echter geen sprake van een level-playing-field 10 Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, pp 46-47

11 INCAconsult 2007/18 11 HET NEE-TENZIJ-PRINCIPE: REGELDRUK EN KOSTEN De habitatrichtlijn legt verplichtingen op aan de regering van de lidstaten. Kenmerk van richtlijnen is dat aan de lidstaat ruimte gelaten wordt om zelf de maatregelen te kiezen mits het in de richtlijn beoogde resultaat wordt behaald. Artikel 6, lid 3 de passende beoordeling De bepaling inzake de passende beoordeling is hierop een uitzondering omdat deze een tot in detail voorgeschreven procedure inhoudt, voor de uitvoering waarvan de lidstaat verantwoordelijk is. De richtlijn schrijft niet voor wie de passende beoordeling moet uitvoeren en wie de kosten draagt. In de Natuurbeschermingswet is echter bepaald dat de initiatiefnemer van een project of plan zelf het onderzoek moet laten uitvoeren alvorens de noodzakelijke toestemming verleend kan worden. Behoud van biodiversiteit is een Europees algemeen belang en zou uit algemene middelen betaald moeten kunnen worden (INCAconsult) Als alternatief voor een aparte Nbw-vergunning had de hier bedoelde toestemming gekoppeld kunnen worden aan een toch al noodzakelijke vergunning voor het project (b.v. een verklaring van geen bezwaar bij de milieuvergunning). Uitvoering van de passende beoordeling zelf is een onvoorwaardelijke eis. De lidstaat kan echter zelf bepalen wie de kosten van onderzoek betaald en op welke wijze de eventuele toestemming verleend kan worden Het neerleggen van de kosten van onderzoek bij de burger, is een politieke keuze geweest Artikel 6, lid 2 - kwaliteitsbewaking Ook voor de uitvoering van de overige leden (instandhoudingsmaatregelen en kwaliteitsbewaking) is de overheid van de lidstaat de eindverantwoordelijke. Lidstaten hebben bij lid 2 (en ook bij lid 1) de vrijheid om zelf de maatregelen te kiezen.door implementatie middels een nee-tenzij-vergunning-principe, geldt een algemeen verbod van handelen en worden normale (ook de bestaande) werkzaamheden vertaald naar een initiatief, waarvoor de initiatiefnemer onderzoek moet bekostigen en een vergunningprocedure moet doorlopen. Het toetsen van al het bestaande gebruik is een gevolg van het nee-tenzij-principe en volgt niet uit de richtlijn Door de wijze van implementatie verschuift een groot deel van de kosten voor de uitvoering van de habitatrichtlijn van de overheid naar het bedrijfsleven Alternatief zou zijn het opstellen van eenieder-verbindende voorschriften per gebied en regeling van bestuursdwangbevoegdheid voor de overheid om in te kunnen grijpen. Ook dient de overheid te zorgen voor voldoende en deskundige monitoring in het gebied. Dit vraagt echter om actieve maatregelen door de overheid. Wanneer de overheid algemene maatregelen afkondigt of in een bestaande situatie wil ingrijpen, dan zal het

12 INCAconsult 2007/18 12 bevoegde gezag moeten motiveren dat er sprake is van wezenlijke verslechtering of significante verstoring vanwege het bedrijf, dat de te nemen maatregel noodzakelijk (en proportioneel) is, en kan dit de burger (bedrijf) recht geven op financiёle compensatie. Wat is er mis met de keuze voor een vergunningstelsel? Met het nee-tenzij-vergunning-principe wordt aan betrokkenen vooraf bewijslast opgelegd: alle activiteiten zijn verboden tenzij toegestaan door de overheid (verregaande bemoeienis). Toestemming wordt alleen verleend nadat de burger heeft bewezen dat de door hem te verrichten activiteiten niet schadelijk zullen zijn. Kenmerk van een vergunning is dat daaraan voorwaarden verbonden kunnen worden (b.v. grond-compensatie). In de richtlijn is compensatie alleen aan de orde bij projecten van groot openbaar belang onder lid 4. De beslistermijn voor de vergunningaanvraag vangt niet eerder aan dan nadat voldoende informatie (d.m.v. onderzoek) is overlegd. Een vergunning is individueel (beschikking). Belanghebbenden kunnen steeds tegen een verleende vergunning bezwaar en beroep aantekenen. In de MvT bij het nieuwe wijzigingsvoorstel is sprake van een bestuurlijk oordeel dat in bepaalde omstandigheden een vergunning overbodig zou maken (criteria?). Ook zo n bestuurlijk oordeel lijkt vatbaar voor bezwaar en beroep. Biedt de vergunning zekerheid? Mag een ondernemer, in bezit van een Nbw-vergunning waarop geen beroep meer mogelijk is, erop vertrouwen dat hij geen verdere beperkingen meer zal ondervinden? Nee, want: zelfs ongeacht de passende beoordeling en verleende toestemming onder lid 3, blijft lid 2 permanent op het gebied van toepassing en dient de overheid in voorkomende gevallen d.m.v. maatregelen in te grijpen Alleen al hieruit blijkt dat de maatregelen van lid 2 niet kunnen bestaan uit een extra toets en vergunning 11. Het tijd- en geldverslindende Nbw-vergunningenstelsel kan aan ondernemers dus geen duidelijkheid en zekerheid bieden, niet voor bestaand en niet voor nieuw gebruik. Niet alleen is het gekozen middel om lid 2 te implementeren onnodig beperkend voor alle ontwikkelingen - in en rond zo n gebied, het is ook duidelijk dat hiermee niet voldaan wordt aan de eisen die de richtlijn stelt 11 Gerrits & de Groot (2006) Natura 2000 in Nieuwkoop. INCAconsult, p 45

13 INCAconsult 2007/18 13 BIJLAGE Uit: Beheer van Natura gebieden, de bepalingen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG) Van belang zijn de paragrafen en 3.5 Evenals het rapport Natura 2000 in Nieuwkoop en het Standaardgegevensformulier is deze publicatie van de Europese Commissie te downloaden vanaf de documentatiepagina van www. incaconsult.com

14 Europese Commissie BEHEER VAN NATURA GEBIEDEN De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43/EEG) M. O Briain

15 4. Artikel 6, lid 3 Beoordelingen overeenkomstig artikel 6, lid 3, moeten worden toegespitst op de consequenties voor een gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. Wat de methodiek betreft, kan met goed gevolg gebruik worden gemaakt van de aanpak waarin Richtlijn 85/337/EEG voorziet. Met name kan eventueel aan de hand van een onderzoek van mogelijke verzachtende maatregelen en alternatieve oplossingen worden aangetoond dat bij toepassing van dergelijke oplossingen of verzachtende maatregelen het plan of project geen ongunstige gevolgen zal hebben voor het gebied. Bij de beoordeling moeten ook gecombineerde effecten worden meegenomen Hoe worden de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied vastgesteld? Artikel 4, lid 1, bepaalt dat de lidstaten een lijst moeten opstellen waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. In de tweede alinea van hetzelfde lid wordt gepreciseerd dat de informatie betreffende elk gebied omvat: een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en dat deze informatie wordt verstrekt op basis van een door de Commissie opgesteld formulier ( 18 ). De voorgeschreven indieningsvorm is zodanig dat alle in een gebied aanwezige typen van habitats van bijlage I en alle in het gebied voorkomende soorten van bijlage II op de juiste plaats op het gegevensformulier moeten worden vermeld. Deze informatie vormt de grondslag waarop de lidstaat de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied vaststelt, bijvoorbeeld aan de hand van een beheersplan. De reden waarom een gebied in het netwerk wordt opgenomen is vanzelfsprekend de bescherming van bedoelde habitats en soorten. Soms bestaat er een zekere mate van onverenigbaarheid tussen de verschillende typen van habitats en soorten, en het spreekt vanzelf dat het verantwoord kan zijn om bij de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor een gebied prioriteiten vast te leggen (bv. door voorrang te verlenen aan de bescherming van een prioritair type van habitat ten opzichte van een concurrerend, niet-prioritair type van habitat). Wanneer op het formulier wordt aangegeven dat een type van habitat van bijlage I of een soort van bijlage II aanwezig maar verwaarloosbaar is, moet dat type van habitat of die soort niet bij de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied worden betrokken. Voorts wordt de lidstaten verzocht, informatie mee te delen over andere belangrijke dier- en plantensoorten dan de in bijlage II genoemde (zie punt 3.3 van het formulier). Ook deze informatie is voor de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied niet relevant. De op het standaardgegevensformulier van de Commissie verstrekte informatie vormt de basis voor de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied door de lidstaat Besluitvorming De bevoegde nationale instanties Het moge duidelijk zijn dat het woord nationaal in deze uitdrukking werd gebruikt om een tegenstelling aan te geven met communautair of internationaal. De term verwijst dus niet uitsluitend naar de in- ( 18 ) Het standaard gegevensformulier waarin Beschikking 97/266/EG van de Commissie van (PB L 107 van , blz.1) voorziet.

16 3. Artikel 6, lid 2 Verstoringen daarentegen zijn niet rechtstreeks van invloed op de fysische milieuomstandigheden. Significante verstoringen kunnen echter veranderingen in de fysische parameters veroorzaken die hetzelfde effect hebben als een verslechtering. Verstoringen die ernstig ( significant ) genoeg zijn om dit soort veranderingen teweeg te brengen, kunnen op dezelfde wijze als verslechteringen worden geëvalueerd, dit wil zeggen aan de hand van indicatoren van de staat van instandhouding (zie verder). Verstoringen worden op dezelfde wijze geëvalueerd als verslechteringen, voorzover zij veranderingen in de indicatoren van de staat van instandhouding van beschermde soorten veroorzaken die erop wijzen dat die staat van instandhouding in ongunstige zin evolueert Wanneer moeten maatregelen tegen verstoring en kwaliteitsverslechtering worden genomen? Vooraf moet erop worden gewezen dat de maatregelen passend moeten zijn. Dit betekent dat zij de belangrijkste doelstelling van de richtlijn moeten helpen realiseren, dit wil zeggen bijdragen tot een gunstige staat van instandhouding van de betrokken habitats en soorten, rekening houdend met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. De onderlinge samenhang van de overwegingen en de artikelen van de richtlijn vormen de achtergrond waartegen de door de lidstaten genomen maatregelen op hun gepastheid moeten worden beoordeeld (zie punt 2.3). Zoals uiteengezet in punt 3.4, moeten verstoring en kwaliteitsverslechtering worden beoordeeld in het licht van het begrip instandhouding, rekening houdend met het feit dat het Natura netwerk overeenkomstig artikel 3, lid 1, bestaat uit gebieden en ervoor moet zorgen dat de betrokken natuurlijke typen van habitats en habitats van soorten in hun natuurlijk verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding worden behouden. De gunstige staat van instandhouding, als omschreven in artikel 1 van de richtlijn, kan als maatstaf worden gebruikt bij de vaststelling van de mate van verstoring en kwaliteitsverslechtering die verenigbaar is met de doelstellingen van de richtlijn, en bij de beantwoording van de vraag of de passende maatregelen correct ten uitvoer worden gelegd (zie verder). De staat van instandhouding van een habitat of soort in een bepaald gebied moet worden beoordeeld in het licht van de bijdrage die dat gebied levert tot de ecologische samenhang van het netwerk, dus: hetzij ten opzichte van de begintoestand op het moment dat de gegevens met betrekking tot het gebied op het Natura standaardgegevensformulier (zie punt 4.5.3) werden ingediend, indien de staat van instandhouding op dat moment gunstig was; hetzij ten opzichte van de doelstellingen inzake verbetering van de staat van instandhouding welke op het moment van de totstandbrenging van het netwerk werden medegedeeld. Het is immers niet meer dan logisch dat een lidstaat, indien hij zich genoodzaakt ziet de aanwijzing voor te stellen van habitats die in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, ook doelstellingen formuleert wat betreft het herstel van die habitats met het oog op het duurzaam behoud ervan. Wanneer de Gemeenschap financiële middelen ter beschikking stelt voor de verbetering van de staat van instandhouding van een habitat of soort in een gebied, is het met die verbeterde staat van instandhouding dat rekening moet worden gehouden. In ieder gebied dient de staat van instandhouding in overeenstemming te zijn met de natuurlijke dynamiek van de betrokken habitats en soorten. In dit verband moet met nadruk worden gewezen op het belang van de monitoring van de staat van instandhouding van habitats en soorten waarin artikel 11 van de richtlijn voorziet

17 Beheer van Natura gebieden Kwaliteitsverslechtering en verstoring worden beoordeeld in het licht van de staat van instandhouding van de betrokken soorten en habitats. Voor ieder gebied moet de vraag, in welke mate een gunstige staat van instandhouding werd gehandhaafd, worden beantwoord in het licht van de begintoestand als beschreven in het Natura standaardgegevensformulier zoals het werd ingediend toen het gebied werd voorgesteld voor aanwijzing of selectie, en zulks overeenkomstig de bijdrage die het gebied levert aan de ecologische samenhang van het netwerk. De inhoud van laatstgenoemd begrip wordt op dynamische wijze bepaald door de evolutie van de staat van instandhouding van het habitat of de soort Indicatoren van verstoring en kwaliteitsverslechtering De mate van verstoring en kwaliteitsverslechtering begrippen die op zich goed omschreven zijn moet door de lidstaat worden beoordeeld, en wel enerzijds in het licht van de algemene staat van instandhouding van de betrokken soort of habitat (op biogeografisch niveau) en anderzijds in het licht van de plaatselijke omstandigheden (op het niveau van het gebied zelf). In het algemeen wordt voor ieder gebied de verstoring of verslechtering geval per geval geëvalueerd, aan de hand van de betekenis die aan de verandering van de numerieke waarde van bepaalde indicatoren wordt gehecht (zie verder). Daarbij wordt rekening gehouden met a) de staat van instandhouding van het betrokken natuurlijke habitat of soort, en b) de bijdrage van het gebied tot de coherentie van het Natura netwerk Verslechtering van de kwaliteit van habitats Onder verslechtering wordt de fysische aantasting van een habitat verstaan. Uit de omschrijving van staat van instandhouding (artikel 1, onder e zie punt 2.3) volgt dat de lidstaat rekening moet houden met alle invloeden op het milieu in de habitats in kwestie (beschikbare ruimte, water, lucht, bodem). Indien die invloeden ertoe leiden dat de staat van instandhouding van het habitat minder gunstig wordt dan hij voorheen was, concludeert men dat een verslechtering is opgetreden. Om deze verslechtering in te schalen in het licht van de doelstellingen van de richtlijn, kan men zich baseren op de definitie van gunstige staat van instandhouding van een natuurlijke habitat als omschreven in artikel 1, e, en met name op de volgende factoren. Het natuurlijke verspreidingsgebied van het habitat en de oppervlakte van dit habitat binnen dat gebied zijn stabiel of nemen toe. Elke factor die bijdraagt tot een vermindering van de oppervlakte die wordt ingenomen door het natuurlijke habitat waarvoor het gebied werd aangewezen, geldt als een verslechtering. Zo moet het belang van een vermindering van de oppervlakte die door het habitat in kwestie wordt ingenomen, worden geëvalueerd in het licht van de totale oppervlakte van dit habitat in het gebied en overeenkomstig de staat van instandhouding van dit habitat. De voor behoud op lange termijn nodige specifieke structuur en functies bestaan en zullen in de afzienbare toekomst vermoedelijk blijven bestaan. Elke verzwakking van de factoren die noodzakelijk zijn voor de instandhouding van de habitats op lange termijn geldt als een verslechtering. Welke functies voor het behoud van het habitat op lange termijn nodig zijn, hangt natuurlijk af van de aard van het betrokken habitat. (Het zou nuttig zijn, te kunnen beschikken over gemeenschappelijke indicatoren die het mogelijk maken, deze elementen voor ieder type van habitat te evalueren.) De lidstaten dienen op de hoogte te zijn van deze vereisten (op basis van studies, verzameling van gegevens enz.), aangezien