DE FRAGILITEIT IN AFRIKA OVERWINNEN

Transcriptie

1 DE FRAGILITEIT IN AFRIKA OVERWINNEN EEN NIEUWE EUROPESE AANPAK EUROPEES ONDERZOEK INSCHAKELEN VOOR ONTWIKKELINGSBELEID OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

2

3 DE FRAGILITEIT IN AFRIKA OVERWINNEN EEN NIEUWE EUROPESE AANPAK EUROPEES ONDERZOEK INSCHAKELEN VOOR ONTWIKKELINGSBELEID OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

4 , De fragiliteit in Afrika overwinnen, Robert Schuman- Centrum voor geavanceerde studies, Europees Universitair Instituut, San Domenico di Fiesole. Europese Unie, 2009 Overneming met bronvermelding toegestaan. Disclaimer: De meningen die in dit verslag worden weergegeven zijn die van de auteurs, en vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de meningen van de Europese Commissie of van de lidstaten. Als er sprake is van ambiguïteiten, dan heeft de Engelse tekst voorrang op alle andere taalversies.

5 OVER Voorwoord VOORWOORD Het maken van beleid vergt een degelijke, diepgaande en actuele kennis van alle situaties. Ontwikkelingsbeleid vormt hierop geen uitzondering. Europa kent een breed scala aan universiteiten en onderzoeksinstellingen die zich met ontwikkelingsvraagstukken bezighouden en op hoog niveau analytisch werk verrichten. Om uiteenlopende redenen is het potentieel daarvan echter nog niet volledig benut, hetgeen onder meer te wijten is aan versnippering, beperkte middelen en een relatief grote afstand tot de beleidsmakers. Het initiatief Europees onderzoek inschakelen voor ontwikkelingsbeleid is bedoeld om deze situatie het hoofd te bieden. Dit gemeenschappelijk initiatief wordt momenteel ondersteund door de Europese Commissie en zes lidstaten (Duitsland, Finland, Luxemburg, Spanje, Verenigd Koninkrijk, Zweden) en streeft ernaar het Europese perspectief en de Europese visie op enkele van de meest nijpende ontwikkelingsvraagstukken van deze tijd te verbeteren op basis van hoogwaardige kennis, innovatie en het scheppen van een gemeenschappelijk platform tussen de Europese onderzoeksgemeenschap en de beleidsmakers. Dit Europees verslag over ontwikkeling (EVO), dat jaarlijks zal worden gepubliceerd, is de voornaamste uitkomst van dit initiatief. Het is een onafhankelijk, op kennis gebaseerd en toekomstgericht overzicht van ontwikkelingsvraagstukken, waarin de Europese visie wordt weergegeven. Dit verslag zal de Europese Unie helpen haar visie op ontwikkeling te verfijnen, haar beleid te verrijken en het internationale debat effectief te beïnvloeden. Tevens zal het andere verslagen op het gebied van ontwikkeling aanvullen teneinde de diversiteit aan meningen weer te geven, die ten aanzien van allerlei kwesties naast elkaar kunnen bestaan, evenals voor zover dit relevant is de diverse Europese benaderingen, die zowel uit Europese politieke en sociale waarden voortkomen als uit Europa s eigen geschiedenis en ervaringen. Sterker nog, het is onze overtuiging dat niemand het alleenrecht mag hebben op nadenken over een terrein dat zo rijk en complex is als ontwikkelingsbeleid. De eerste editie, die dit jaar onder leiding van het in Florence gevestigde Europees Universitair Instituut (EUI) tot stand is gekomen, behandelt het complexe, multidimensionale vraagstuk van fragiliteit, waarbij vooral aandacht wordt besteed aan sub-sahara Afrika, waar zich de meeste fragiele landen bevinden. Het is wel omschreven als het moeilijkste ontwikkelingsvraagstuk van onze tijd. Terecht is het omgaan met fragiliteit voor zowel Europa als de gehele internationale gemeenschap dan ook een steeds grotere zorg. Het is een prioriteit van toenemend belang in het Europese ontwikkelingsbeleid en ook een belangrijke uitdaging voor de Europese veiligheidsstrategie. Het overwinnen van fragiliteit is bovenal een onontkoombare morele noodzaak. Eén derde van de armen op de wereld leeft in zogenaamde fragiele staten. De voortgang bij het bereiken van de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling (MDG s) blijft in deze landen achter en de prijs die voor zwak bestuur wordt betaald is er zeker wanneer dat tot conflicten en oorlogen leidt in economisch, menselijk en sociaal opzicht gigantisch. Dit is des te belangrijker met het oog op de nauw met elkaar samenhangende schokken op het gebied van voedsel, brandstof en nu ook financiën en economie, die de recente vooruitgang op ontwikkelingsgebied dreigen om te keren. De menselijke gevolgen van deze crises zijn met name in de fragiele landen ten zuiden van de Sahara zorgwekkend, omdat het vermogen om schokken op te vangen er beperkt is. Ook vanuit een veiligheidsoptiek zijn fragiele situaties een bron van bezorgdheid. Met de groeiende onderlinge afhankelijkheid in de wereld is het aanpakken van fragiliteit voor het behoud van de mondiale stabiliteit en welvaart ook in ons eigen belang. De heropleving van de piraterij in de Golf van Aden, die nauw verbonden is met de onrust in Somalië, en de stromen economische, politieke en oorlogsvluchtelingen die heel begrijpelijk en dikwijls aarzelend de fragiliteit in het land van herkomst ontvluchten teneinde in Europa en andere welvarende delen van de wereld een beter en stabieler bestaan op te bouwen, zijn slechts voorbeelden van deze groeiende onderlinge onafhankelijkheid. III OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

6 Voorwoord Ten slotte vergen deze situaties, die een uiterst diverse groep samenlevingen met sterk uiteenlopende sociaal-economische, culturele en politieke omstandigheden en samenstellingen omspannen, voor wat betreft hulp van buitenaf specifieke, op maat gesneden benaderingen. De klassieke mantra s van het ontwikkelingsbeleid, zoals de maatregelen voor de doeltreffendheid van de steun (Verklaring van Parijs, Accra Agenda voor Actie), de Europese consensus inzake ontwikkeling en de manier waarop bestuurshervormingen worden ondersteund, stuiten op specifieke problemen wanneer deze in een fragiele context worden toegepast. Zoals het uit 2008 daterende EU-onderzoeksdocument Halverwege de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling, geleid door professor Bourguignon en in het kader van dit initiatief 1 tot stand gebracht, vermeldt: Om voortgang te kunnen boeken met de millenniumdoelstellingen moet fragiliteit worden aangepakt. Dit vraagt om duurzame betrokkenheid en een nieuw, creatief gebruik van gecombineerde politieke, technische, financiële en soms militaire middelen; samenwerken met regeringen, maar ook met het maatschappelijk middenveld en niet-gouvernementele actoren.. Wat dit betreft zijn partner- en donorlanden momenteel gezamenlijk in een internationale dialoog voor de staatsopbouw en vredesopbouw verwikkeld met het doel zo mogelijk consensus te bereiken inzake de doelstellingen en de beginselen van interventie in deze uiterst moeilijke omstandigheden. Om dit ambitieuze, beleidsvormende onderzoeksinitiatief uit te voeren is een intensief proces van participatie in gang gezet, waarbij een brede groep topwetenschappers, beleidsmakers en vertegenwoordigers uit het maatschappelijk middenveld uit zowel Europa als Afrika bijeen is gebracht. Door een gemeenschappelijk analytisch platform te scheppen teneinde een beter begrip van deze moeilijke situaties te krijgen, zal deze eerste editie van het Europees verslag over ontwikkeling Europa helpen haar strategische benadering te verfijnen en in de toekomst een coherenter beleid te voeren. Voor het Europese onderzoeksinitiatief, dat ernaar streeft te verduidelijken hoe ontwikkelingsdoelstellingen en nieuwe mondiale uitdagingen op één lijn kunnen worden gebracht, is dit een aanzienlijke stap in de goede richting. Stefano Manservisi Yves Mény Directeur-generaal van de Europese Commissie voor ontwikkeling en betrekkingen met de landen in Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan President van het Europees Universitair Instituut 1 Zie: Millennium Development Goals at Midpoint: Where do we stand and where do we need to go? EUonderzoeksdocument door François Bourguignon et al., 2008, mdg_paper_final_ _en.pdf IV

7 OVER Dankwoord DANKWOORD Dit rapport is opgesteld door een team onder leiding van Giorgia Giovannetti. Tot dit team behoorden ook Franklin Allen, Simone Bertoli, Shailaja Fennell, Wendy Harcourt, Marta Reynal- Querol, Marco Sanfilippo, Elisa Ticci, Pascal Vennesson en Thierry Verdier van het Robert Schuman- Centrum voor Geavanceerde Studies van het Europees Universitair Instituut (EUI). Projectmanager was Ingo Linsenmann. Het team spreekt zijn dankbaarheid uit aan de volgende personen: François Bourguignon voor zijn wetenschappelijke adviezen, Luca Alinovi, Nicolas Gérard, Seth Kaplan, Stephan Klasen, Ramon Marimon, Françoise Moreau, Yaw Nyarko, Dorothée Starck en alle leden van de stuurgroep van het Europese verslag over ontwikkeling voor hun nooit aflatende advies en steun. Ook Stefania Innocenti zijn wij zeer dankbaar voor haar ondersteuning bij het onderzoek. William A. Amponsah, Mina Baliamoune-Lutz, Stefano Bartolini, Victor Davies, Jörn Grävingholt, Sven Grimm, Francesco N. Moro, Donato Romano, Alexander Sarris, Andrew Sherriff en Gianni Vaggi hebben overvloedig bijdragen aan het raadplegingsproces. Lubomira Bencova, Piera Calcinaghi, Monique Cavallari, Angela Conte, Mei Lan Goei, Laetitia Jespers, Alexei Jones, Laura Jurisevic, Christine Lyon, Serena Scarselli, Elisabetta Spagnoli en Valerio Pappalardo hebben aan verschillende stadia van het verslag bijgedragen. Bruce Ross Larson was de voornaamste redacteur en Chris Engert verzorgde de taalkundige revisie van de achtergronddocumentatie. Wij willen hen allemaal hartelijk bedanken. Wij hebben veel te danken aan de auteurs van de achtergronddocumentatie en -notities: Ernest Aryeetey, Niagale Bagayoko-Penone, Michael Barnett, Nicolas Berman, Elva Bova, Deborah Bryceson, Christian Büger, Maurizio Carbone, Paul Collier, Lorenzo Cotula, Nasredin Elamin, Fernanda Faria, Patrick Guillaumont, Sylvaine Guillaumont Jeanneney, Kenneth Harttgen, Damien Helly, Lelio Iapadre, Zohra Kahn, José Maria Larrú, Francesca Luchetti, Alan Matthews, Philippe Martin, Jesse McConnell, Mark McGillivray, Andrew Mold, Wim Naudé, Janvier Nkurunziza, Abena D. Oduro, Alina Rocha- Menocal, Sara Pantuliano, Jean-Philippe Platteau, Béatrice Pouligny, Prabirjit Sarkar, Ajit Singh, Aysen Tanyeri-Abur, Necla Tschirgi, Margherita Velucchi en Tony Venables. Een speciaal woord van dank gaat uit naar de deelnemers van het initiatief New Faces for African Development, die voor het rapport enthousiast nieuwe, frisse ideeën hebben aangedragen, presentaties hebben gehouden en notities en documentatie hebben geschreven: Eme Akpan, Japhet Biegon, Muslilhah Badmus, Christian B. Kamga Kam, Dorine Kanmi Feunou, Nicholas Kilimani, Albert Makochekanwa Douzounet Mallaye, Ndubuisi Nwokolo Magidu Nyende, Isaac Oluwatayo, Thomas Poirier, Afees Salisu en Sigismond Wilson. Het is ondoenlijk iedereen te bedanken, omdat velen aan het proces dat tot de publicatie van dit rapport heeft geleid hebben bijgedragen door deel te nemen aan de voorbereidende evenementen in Brussel (6 februari), Cambridge (17-18 maart), Florence (16-17 april), Barcelona (7-8 mei), Accra (21-23 mei), Florence (22-23 juni) en Brussel (4 september). De complete deelnemerslijsten van deze evenementen zijn bijgevoegd in Deel 1B, maar ook op deze plek willen wij onze dankbaarheid betuigen voor de bijdrage die zij allemaal hebben geleverd aan het consulterende proces en aan de discussie over een controversieel onderwerp. Veel dank gaat ook uit naar de gastinstanties, te weten het Jesus College te Cambridge, Universitat Pompeu Fabra, CREMed (Center for Research on the Economies of the Mediterranean) te Barcelona en ISSER (Institute of Statistical, Social and Economic Research) te Accra. V OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

8 Inhoud INHOUD OVERZICHT 1 1. Naar betere Europese reacties op fragiliteit 4 2. Prioriteiten bepalen 7 SECTIE EEN 10 HOOFDSTUK 1 FRAGILITEIT VAN STATEN IN SUB-SAHARA AFRIKA: KOSTEN EN UITDAGINGEN Europees ontwikkelingsbeleid in een veranderende mondiale context Waarnaar verwijst de fragiliteit van staten? De kosten van fragiliteit in staten ten zuiden van de Sahara 18 HOOFDSTUK 2 KENMERKEN VAN FRAGIELE STATEN Fragiele staten hebben gemeenschappelijke kenmerken Fragiele landen vertonen veel elementen van heterogeniteit Samengevat 48 HOOFDSTUK 3 DE HISTORISCHE GRONDEN VAN FRAGILITEIT VAN STATEN Specifieke oorzaken en gemeenschappelijke onderliggende factoren Is fragiliteit een koloniale erfenis? Koloniale staten ten zuiden van de Sahara Dekolonisatie Internationale context en continuïteit De padafhankelijkheid van instellingen scheiding en extraversie Conclusies 57 HOOFDSTUK 4 ECONOMISCHE FACTOREN KUNNEN FRAGILITEIT VERGROTEN Economische factoren beïnvloeden staatsfragiliteit, en fragiliteit beïnvloedt de economie 58 2 Handelsopenheid kan fragiliteit vergroten of verkleinen 59 3 Tweezijdige wisselwerking tussen directe buitenlandse investeringen en fragiliteit 60 4 Overvloed aan natuurlijke rijkdommen kan leiden tot slechter bestuur 61 5 Bestuur beïnvloedt de relatie tussen land en fragiliteit 63 6 Hongerige bevolking en fragiele instellingen 70 7 Conclusie 71 VI

9 OVER Inhoud SECTIE TWEE 72 HOOFDSTUK 5 FRAGILITEIT VERSUS VEERKRACHT De veerkracht vergroten Wat brengt een op veerkracht gebaseerde aanpak met zich mee? Fragiliteit van staten ondermijnt sociaal-economische veerkracht 75 HOOFDSTUK 6 FRAGIELE STATEN IN AFRIKA HARD GETROFFEN DOOR WERELDWIJDE FINANCIËLE CRISIS De ontmoedigende problemen van de crisis: stilstand na jaren van voortdurende vooruitgang Voedsel, brandstof, financiën en fragiliteit De vier transmissiekanalen naar fragiele landen Kunnen fragiele staten de crisis aan? 87 HOOFDSTUK 7 STAATSOPBOUW EN SOCIALE COHESIE De staat weer in de schijnwerpers Sociale cohesie en de niet-tastbare dimensies van staatsopbouw De noodzaak van een diepgaand begrip van de lokale context Complementariteit tussen humanitaire hulp en staatsopbouwinterventies in omstandigheden na een conflict 100 SECTIE DRIE 108 HOOFDSTUK 8 EU-BELEID OM DE FRAGILITEIT IN SUB-SAHARA AFRIKA AAN TE PAKKEN De historische betrokkenheid van de EU bij fragiele landen Het potentieel van de EU in fragiele situaties Aanzet tot een beter EU-antwoord op fragiliteit 118 HOOFDSTUK 9 CONCLUSIES PRIORITEITEN EN AANBEVELINGEN EU-beleid kan effect hebben Prioriteiten en aanbevelingen 132 REFERENTIES 140 ANNEX 155 VII OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

10 Tabellen en grafieken TABELLEN EN GRAFIEKEN Kadertabel 0.1: Sahellanden in een fragiele situatie 1 Tabel kader 0.1: bevolkingspiramide in fragiele landen van sub-sahara Afrika 3 Tabel kader 0.2: Bevolkingspiramide in de Europese Unie 3 Figuur 0.1: Veerkracht van fragiele landen in sub-sahara Afrika 6 Figuur 0.2: Kwetsbaarheid van fragiele landen in sub-sahara Afrika 6 Kaderfiguur 1.1: Incrementele gevolgen van hulp voor de groei 13 Kadertabel 1.1: Hulp aan fragiele staten, Tabel 1.1: Menselijke ontwikkeling in fragiele staten ten zuiden van de Sahara 19 Figuur 1.1: Absolute wijzigingen in de belangrijkste MDG-indicatoren ( ) 21 Figuur 1.2: Relatieve wijzigingen in de belangrijkste MDG-indicatoren ( ) 22 Tabel 1.2: Vluchtelingen en intern ontheemden, Tabel 1.3: Voedselzekerheidsindexen voor fragiele landen 26 Figuur 1.3: Tendensen in bestuursindicatoren, fragiele landen ten zuiden van de Sahara 28 Tabel 2.1: Belasting, overheidsinkomsten en ease of doing business in fragiele landen ten zuiden van de Sahara 32 Figuur 2.1: Externe stromen (eenvoudig gemiddelde ) 33 Kaderfiguur 2.1: Zambiaanse export en koperprijzen ( ) 34 Kaderfiguur 2.2: Koperprijzen en de Zambiaanse kwacha ( ) 35 Kaderfiguur 2.3: Inkomsten uit de mijnen in Zambia ( ) 36 Figuur 2.2: Aandeel landbouw, industrie en dienstverlening van BBP, Tabel 2.2: Lijst van voedselimporterende en -exporterende landen ten zuiden van de Sahara 37 Tabel 2.3: Exportconcentratie in fragiele landen 39 Tabel 2.4: Exportbestemmingen van fragiele landen, percentage, gemiddelde Tabel 2.5: Overheidsuitgaven als percentage van BBP 41 Tabel 2.6: Bevolking 43 Tabel 2.7: Infrastructuur en geografische kenmerken 44 Figuur 2.3: Werkelijke groei BBP van fragiele landen, fragiele landen met veel rijkdommen en fragiele landen zonder veel rijkdommen, Tabel 2.8: Macro-economische kenmerken 46 Tabel 2.9: Classificatie algehele kwetsbaarheid 47 Tabel 4.1: Verzekeren van de armoedebestrijdende gevolgen van nieuwe investeringen in landbouwgrond 67 Kadertabel 4.1: Toekenningen van landbouwgrond voor (toezeggingen voor meer dan 1000 hectare) 69 Figuur 5.1: Interactie tussen fragiliteit van de staat en sociaal-economische veerkracht 77 Figuur 6.1: Gestegen export als onderdeel van het BBP 79 Kaderfiguur 6.1: Zuid-Afrika reageert op de val van Lehman Brothers Kenia en Nigeria niet 80 Figuur 6.2: Minder export voor grootste deel van sub-sahara Afrika 82 Figuur 6.3: Export van grondstoffen en producten uit sub-sahara Afrika na financiële crisis in partnerland 83 Figuur 6.4: Geschatte vermindering van hulpstromen naar Afrika in Kaderfiguur 6.2: Economische samenwerking van China met Afrikaanse fragiele landen, en DAC-hulp, Figuur 6.5: Veel migranten wonen in Afrika 86 Tabel 6.1: Veerkrachtranglijst van laag naar hoog 88 Figuur 6.6: De impact van de crisis op sociaal welzijn 89 Tabel 8.1: Instellingen en agentschappen van de Europese Unie die van belang zijn voor fragiele staten 117 VIII

11 OVER Kaders KADERS Kader 0.1: Welke Sahellanden zijn fragiel? 1 Kader 0.2: Gemeenschappelijke kenmerken van fragiele staten en wezenlijke verschillen 2 Kader 0.3: Hoe de crisis van fragiele staten in sub-sahara Afrika heeft geraakt 5 Kader 1.1: Effectiviteit van steun en steuntoewijzingen aan fragiele staten 13 Kader 1.2: Hoe fragiliteit deel is gaan uitmaken van de ontwikkelingsdialoog 16 Kader 2.1: Opkomst en neergang koper in Zambia 34 Kader 4.1: Gedragscodes en het Natural Resource Charter 62 Kader 4.2: Grootschalige grondaankopen in Afrika - ontrafelen van de grondtransacties 64 Kader 4.3: Internationale investeringen in Sudan: de korenschuur van de Arabische regio 68 Kader 5.1: De definities van veerkracht en kwetsbaarheid 74 Kader 5.2: Economische groei, ontwikkeling en welzijn in fragiele landen 75 Kader 6.1: Afrikaanse financiële markten oversijpelingseffecten van schokken 80 Kader 6.2: Vult China het gat? 85 Kader 6.3: Tegenslagen en sociale bescherming welke rol voor formele en informele financiële instellingen? 90 Kader 7.1: Waarom plaatselijke veerkracht de veiligheid kan verbeteren 94 Kader 7.2: Somalië en Somaliland 97 Kader 7.3: Een Afrikaans bestuursmodel 98 Kader 7.4: Internationale betrokkenheid in fragiele staten: leren van Zuid-Sudan 100 Kader 7.5: Leren van plaatselijke gemeenschappen: programma s om voormalige, vrouwelijke soldaten te ondersteunen 103 Kader 7.6: Transitie na een conflict: een kans voor empowerment van vrouwen? 104 Kader 7.7: Genderbewust budgetteren 105 Kader 8.1: Kwetsbaarheid van staten aanpakken Fragmenten uit de Europese consensus inzake ontwikkeling, Kader 8.2: Bijzondere voorzieningen op het gebied van fragiliteit van de Verklaring van Parijs inzake de doeltreffendheid van steun en de Actieagenda van Accra 112 Kader 8.3: De OESO/DAC-beginselen inzake goed internationaal engagement in fragiele landen en situaties 113 Kader 8.4: Resolutie 1325 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties 114 Kader 8.5: Het Vulnerability Flex -mechanisme 115 Kader 8.6: Het Gemeenschappelijk landbouwbeleid van de EU en voedselzekerheid in fragiele Afrikaanse staten 120 Kader 8.7: Hulp voor Handel 122 Kader 8.8: Economische partnerschapsovereenkomsten 122 Kader 8.9: Veiligheids- en ontwikkelingsproblemen in fragiele situaties: lessen uit EVDB-operaties 126 Kader 9.1: Een voorstel tot inkomstenstabilisatie 133 Kader 9.2: EU-beleid en ontwikkeling van menselijk kapitaal in Afrika 133 Kader 9.3: Een goed niveau van regionale integratie 135 Kader 9.4: Het dilemma van leiderschap en hegemonie in regionaal geleide bestuursopbouw 136 Kader 9.5: Opnieuw beoordelen van hulpbestuur 137 IX OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

12 Acroniemen ACRONIEMEN ACS-landen AfDB AIDS/HIV BBP BNI CAP CIFP CPIA DAC DBI DFID DG Development EU EVDB GTZ HDI IFPRI IIED ILO MDGs NAVO ODA OESO/DAC SIPRI UNCTAD UNDP UNECA UNIFEM UNMIS UNODC UNRISD WHO WPF WTO WVP ZCCM Landen van Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Oceaan African Development Bank (Afrikaanse Ontwikkelingsbank) Acquired Immunodeficiency Syndrome / Human Immunodeficiency Virus Bruto Binnenlands Product Bruto Nationaal Inkomen Common Agricultural Policy (Gemeenschappelijk landbouwbeleid) Carleton University Country Indicators for Foreign Policy Country Policy and Institutional Assessment Development Assistance Committee (Commissie voor Ontwikkelingsbijstand) Directe buitenlandse investering Department for International Development Directoraat-generaal Ontwikkeling Europese Unie Europees veiligheids- en defensiebeleid Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Human Development Index International Food Policy Research Institute (Internationaal Onderzoeksinstituut voor Voedselbeleid) International Institute for Environment and Development (Internationaal Instituut voor Milieu en Ontwikkeling) International Labour Organisation (Internationale Arbeidsorganisatie) Millennium Development Goals (Millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling) Noord-Atlantische Verdragsorganisatie Official Development Assistance (Officiële ontwikkelingshulp) Organisatie voor economische samenwerking en ontwikkeling/commissie voor ontwikkelingsbijstand Stockholm International Peace Research Institute (Internationaal Instituut voor Vredesonderzoek van Stockholm) United Nations Conference on Trade and Development (Conferentie van de Verenigde Naties voor Handel en Ontwikkeling) United Nations Development Programme (Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties) United Nations Economic Commission for Africa (Economische Commissie van de Verenigde Naties voor Afrika) United Nations Development Fund for Women (Ontwikkelingsfonds van de Verenigde Naties voor Vrouwen) United Nations Mission in Sudan (VN-missie in Sudan) United Nations Office on Drugs and Crime (Bureau van de Verenigde Naties voor Drugs- en Misdaadbestrijding) United Nations Research Institute for Social Development (Researchinstituut van de Verenigde Naties voor Sociale Ontwikkeling) World Health Organization (Wereldgezondheidsorganisatie) World Population Foundation World Trade Organization (Wereldhandelsorganisatie) Wereldvoedselprogramma Zambia Consolidated Copper Mines X

13 OVER Overzicht OVERZICHT De crisis van lag aan de basis van de sterkste internationale teruggang sinds De economische en financiële crisis liet zich voelen in de budgetten van de Europese en andere ontwikkelde landen, en leidde tot zware schuldenlasten, werkloosheid en sociale problemen. Ze was bijzonder vernietigend voor fragiele landen, waarvan de meeste zich in sub-sahara Afrika bevinden, terwijl aanvankelijk werd gedacht dat deze landen niet geraakt zouden worden door de crisis omwille van hun beperkte financiële verweving met de rest van de wereld. De ernstige sociaal-economische situatie in sub-sahara Afrika noodzaakt een hernieuwd engagement, maar bezorgdheid om binnenlandse sociale problemen bij de lidstaten zou de aandacht en fondsen van Europees ontwikkelingsbeleid kunnen afleiden. De Europese Unie moet echter haar engagement voor sub-sahara Afrika volhouden, en mogelijk versterken, en ondoeltreffend ontwikkelingsbeleid vermijden. Het Europese ontwikkelingsbeleid voor de fragiele landen van sub-sahara Afrika is aan herziening toe. Dat is de doelstelling van het. Het geeft een analyse van de kosten en kenmerken van fragiliteit (sectie 1), het vermogen van fragiele staten om het hoofd te bieden aan negatieve schokken zoals de financiële crisis van (sectie 2), en de huidige Europese inspanningen in fragiele staten samen met het potentieel van Europees ontwikkelingsbeleid om nationale belanghebbenden bij te staan bij het versterken van hun veerkracht (sectie 3). De nadruk ligt hierbij op sub-sahara Afrika omdat vooral deze regio veel achterstand lijkt op te lopen op het gebied van consoliderende maatregelen van overheidswege. Eén feit overstijgt alle theoretische discussie over de juiste definitie en meting van fragiliteit: de groep van fragiele staten bestaat altijd voor het grootste deel uit landen van sub-sahara Afrika (kader 0.1). 1 Kader 0.1: Welke Sahellanden zijn fragiel? Er bestaan verschillende classificaties en rangschikkingen van fragiliteit van staten. Kadertabel 1 laat de werklijst zien die we voor dit verslag gebruiken; het is de lijst van landen uit sub-sahara Afrika die zich in een situatie van fragiliteit bevinden: Kadertabel 0.1: Sahellanden in een fragiele situatie Angola Equatoriaal-Guinea Nigeria Burundi Eritrea Rwanda Kameroen Ethiopië Sao Tomé en Principe Centraal-Afrikaanse Republiek Gambia Sierra Leone Tsjaad Guinee Somalië Comoren Guinee-Bissau Sudan Democratische Republiek Congo Kenia Togo Republiek Congo Liberia Oeganda Ivoorkust Mauritanië Zimbabwe Djibouti Niger De lijst werd opgesteld door de OESO (2009), maar werd niet officieel goedgekeurd door de OESO. Ze is het resultaat van een compilatie van de laagste twee kwinten van de Country Policy and Institutional Assessment 2007 van de Wereldbank, de Brookings Index of State Weakness in the Developing World 2008, en de Country Indicators of Foreign Policy 2007 van de universiteit van Carleton. Het EVO 2009 gebruikt deze lijst als werkinstrument, maar geeft er geen officiële goedkeuring aan, omdat wij van mening zijn dat de definitie op zich dynamisch is (zie hoofdstuk 1). De hoge tol die fragiliteit eist van mens en economie, noodzaakt richtinggevende ontwikkelingsmodellen, -strategieën en -actie voor het ontwikkelen van de veerkracht van maatschappijen, d.w.z. voor het vergroten van het vermogen van een sociaal-economisch stelsel om zich aan te passen aan en om te gaan met schokken en veranderende omstandigheden zonder daarbij de mogelijkheden van de mensen in gevaar te brengen. In een wereld waar wereldwijde schokken steeds ernstiger worden en steeds meer mensen raken, is de veerkracht van een sociaal-economisch stelsel fundamenteel voor de ontwikkeling van een land. Het moet dan ook een centrale doelstelling zijn van nationale ontwikkelingsstrategieën en dus van ontwikkelingshulp. Fragiele staten in sub-sahara Afrika hebben veel gemeen, ze hebben allemaal ernstige structurele problemen en disfunctionele instellingen, maar op veel vlakken zijn ze ook verschillend (kader 0.2). Voor deze landen zijn noodsituaties de regel, geen uitzondering. In hun pogingen om het hoofd te bieden aan schokken, ontbreekt vaak een langetermijnvisie bij hun keuzes, en dringende behoeften vervormen langetermijndoelstellingen. De EU kan hen helpen om op koers te blijven, weg van fragiliteit en gericht op veerkracht 1 Bijvoorbeeld: 29 van de 49 landen die door de OESO fragiel worden genoemd (2009), bevinden zich in sub-sahara Afrika. 1 OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

14 Overzicht en duurzame groei. Om dit te verwezenlijken heeft de EU nood aan een flexibele langetermijnvisie voor haar inspanningen, en nieuwe vormen van institutionele hulp om de efficiëntie te verhogen. Ze moet zich haalbare beleidsmatige en budgettaire langetermijndoelstellingen opleggen, die niet ingaan tegen het beginsel van nationale soevereiniteit. Deze inspanningen zouden fragiele landen in staat stellen om hun beleid meer op de lange termijn af te stemmen. De overgang van doelstellingen naar specifieke voorschriften en richtlijnen voor actie, vereist een diepgewortelde kennis van het terrein, om rekening te houden met de aanzienlijke verscheidenheid in geschiedenis, cultuur, economische situatie en politiek van de Sahellanden. Gedetailleerde beleidslijnen kunnen enkel opgesteld worden door beleidsdeskundigheid te koppelen aan kennis van de plaatselijke context. 2 COMPARATIEVE VOORDELEN VAN DE EU: DE ONTWIKKELING VAN MENSELIJK EN SOCIAAL KAPITAAL EN ONDERSTEUNING VAN INSTITUTIONELE ONTWIKKELING De ontwikkelingshulp van de EU en de lidstaten heeft veel potentieel. Voor de meeste fragiele staten van sub-sahara Afrika is Europa de belangrijkste donor, handelspartner en bron van buitenlandse investeringen en een belangrijke emigratiebestemming. De EU is bovendien een belangrijk politiek, diplomatiek en economisch blok. Toch mag Europa niet vergeten dat fragiliteit vaak een gevolg is van kolonisatie- en dekolonisatieprocessen, soms versterkt door de onverantwoorde praktijken van buitenlandse bedrijven en de illegale en criminele handel naar en van Europa. De EU moet zich blijven inzetten voor fragiele staten, binnenlands eigenaarschap respecteren, verder gaan dan louter institutionele opbouw, haar comparatieve voordeel ten volle benutten, en haar inspanningen toespitsen op de ontwikkeling van menselijk en sociaal kapitaal en de ondersteuning van institutionele ontwikkeling op plaatselijk en regionaal niveau. In tegenstelling tot de meeste hulpinstellingen, 3 gaat het geheel van potentiële Europese beleidslijnen veel verder dan financiële bijstand, en omvat handel, landbouw, visserij, veiligheid, migratie, klimaatsverandering, het sociale aspect van globalisering, werkgelegenheid, onderzoek en ontwikkeling, informatiemaatschappij, energie, en bestuur4. Bovendien is de geschiedenis van de Europese Unie er een van institutionele ontwikkeling binnen verschillende gemeenschappen, gekenmerkt door instellingen met een verschillende oorsprong, traditie en geschiedenis. Zo moest de Europese Unie gedurende het uitbreidingsproces het hoofd bieden aan problemen zoals de transitie van een militaire dictatuur naar een democratie (bijvoorbeeld Griekenland, Portugal en Spanje in 1970) en de integratie van landen die pas onlangs zijn overgeschakeld op een marktsysteem. Deze ervaringen leveren heel wat nuttige informatie voor het aanpakken van fragiliteit. Het potentieel voor actie door Europa moet echter niet worden overschat. De wereldorde wordt meer en meer multipolair, met ontluikende politieke en economische machtsblokken die zich bij de oudere actoren hebben gevoegd. De configuratie VS-China- EU werd cruciaal in het internationale bestel. Naast de belangrijkste internationale instellingen, gingen ook andere landen zich engageren in fragiele staten, van de Verenigde Staten tot landen uit Oost-Azië en de Golf. Met name China bouwde infrastructuren, investeerde in land en vergrootte haar soft power in de meeste fragiele landen. Bovendien kunnen de Europese initiatieven tegen de fragiliteit van staten, zoals bijstand aan staats- en vredesopbouw, door partnerlanden gezien worden als inmenging en niet politiek neutraal. Ze kunnen ook, misschien onbedoeld, invloed hebben op processen en dynamiek die intrinsiek interne aangelegenheden zijn. Daarnaast kunnen interne weerstand en obstakels binnen de EU het engagement naar ontwikkelingsbeleid verzwakken. En elementen zoals de vergrijzende bevolking, de enorme schulden opgebouwd tijdens de crisis, en de Europese uitbreiding, kunnen leiden tot een afname van de bereidwilligheid om openbare middelen toe te wijzen aan internationale ontwikkelingssamenwerking. Kader 0.2: gemeenschappelijke kenmerken van fragiele staten en wezenlijke verschillen Fragiele staten zijn niet in staat om binnenlandse middelen te mobiliseren of aanzienlijke fiscale inkomsten te genereren uit belastingheffing. Bij de fragiele staten van sub-sahara Afrika vormen de inkomsten van de regering zonder subsidies zelden meer dan 20 % van het BBP. Inkomsten uit belastingen liggen tussen 6 en 13 % van het BBP, zodat er zeer weinig ruimte is om openbare goederen en diensten te leveren. 2 GTZ (2008) onderzoekt zes landenstudies en benadrukt diversiteit in geografie, ontwikkeling van overheidsinstellingen en oriëntering van ontwikkeling: de do no harm aanpak, aandacht voor context en grondige kennis van het land blijven onontbeerlijk bij ontwikkeling van strategieën (p. 12). 3 Hulpinstellingen en internationale instellingen hebben een veel beperkter operationeel bereik, vaak beperkt tot herstelmaatregelen op korte termijn en, door hun institutionele taakomschrijving, op één specifiek terrein. Raadpleeg het document van Paul Collier (2009a) in Volume 1B voor informatie over dit punt. 4 Zie het Verslag 2009 van de EU over de coherentie van het ontwikkelingsbeleid, waarin 12 relevante beleidsterreinen worden vastgesteld. 2

15 OVER Overzicht Lage menselijke ontwikkeling: De lage publieke investering in menselijke ontwikkeling vindt zijn weerslag in slecht functionerende onderwijs- en gezondheidszorgstelsels. Hoewel veel fragiele staten hun militaire uitgaven verlaagden, heeft deze daling niet geleid tot een verbetering van gezondheidszorg en onderwijs. Lage bevolkingsdichtheid: De meeste fragiele landen worden gekenmerkt door een over het algemeen zeer lage bevolkingsdichtheid: 15 van 29 landen hebben minder dan 40 inwoners per vierkante kilometer, terwijl de bevolkingsdichtheid in niet-fragiele landen rond 84 ligt. De bevolking is jong en neemt toe (in scherpe tegenstelling tot de bevolkingspiramide in de EU). Bovendien leeft de meerderheid van de bevolking van deze landen in landelijke gebieden. Tabel kader 0.1: bevolkingspiramide in fragiele landen van sub-sahara Afrika Vrouwen Mannen Bevolking, miljoenen Tabel kader 0.2: Bevolkingspiramide in de Europese Unie Bron: U.S. Census Bureau, International Data Base Vrouwen Mannen Bevolking, miljoenen Zwakke zachte en harde infrastructuur: In fragiele staten is er maar 8 meter verharde weg per vierkante kilometer, in niet-fragiele staten is dat 18. De transportkosten in fragiele landen (in het bijzonder voor handel binnen Afrika) zijn meer dan het dubbel van die in Zuid-Oost Azië. Het duurt ongeveer 116 dagen om een container van een fabriek in de Centraal- Afrikaanse Republiek naar de dichtstbijzijnde haven te brengen. Dezelfde handeling duurt vijf dagen vanuit Kopenhagen. De meest rechtstreekse vlucht tussen Tsjaad en Niger is via Frankrijk, meer dan kilometer; er is slechts één vlucht per week van Bangui in de Centraal-Afrikaanse Republiek naar Europa; het aantal mobiele lijnen per inwoners is, ondanks een recente sterke toename, de helft van dat in niet-fragiele landen. Geconcentreerde export: De diversificatie-index voor export is minder dan de helft van die in niet-fragiele landen, wat een zeer hoge concentratiegraad aangeeft. Op slechts enkele uitzonderingen na, exporteren fragiele staten voornamelijk grondstoffen: in 2006 waren grondstoffen gemiddeld goed voor meer dan 80 %, waarvan 30 % brandstoffen, en bij sommige landen zoals Angola, Tsjaad, de Republiek Congo en Equatoriaal-Guinea meer dan 90 %. Hoog risico op uitbreken van gewapende conflicten: Van de mensen in de landen van de Bottom Billion, een benaming voor de lijst van fragiele staten, bevond of bevindt 73 % zich in een burgeroorlog. Bovendien is het risico dat er in deze landen een burgeroorlog uitbreekt binnen een periode van vijf jaar enorm hoog: een op zes. 5 5 Collier OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

16 Overzicht Maar... Divergente groei. Fragiele landen groeiden jaarlijks met ongeveer 4 % tussen 2000 en Maar fragiele landen met veel natuurlijke rijkdommen groeiden met 6,3 %, met pieken van 10 % in 2002 en 8,5 % in Fragiele landen met weinig natuurlijke rijkdommen groeiden met 2,3 %. Inkomens. Het reële inkomen per hoofd, in 2008 gemiddeld $ 600 in fragiele Sahellanden, gaat van $ 100 voor de Democratische Republiek Congo tot $ voor Equatoriaal Guinea. Levensverwachting: In Sao Tomé en Principe hebben mensen een levensverwachting van meer dan 65 jaar, in overeenstemming met het gemiddelde voor ontwikkelingslanden, maar inwoners van Sierra Leone en Zimbabwe hebben een levensverwachting van weinig meer dan 40 jaar. Stromen Directe Buitenlandse Investeringen (DBI) gaan enkel naar landen met veel grondstoffen. Tussen 2000 en 2007 ging meer dan 70 % van alle DBI in fragiele landen van sub-sahara Afrika naar niet meer dan vijf landen: Angola, Tsjaad, Equatoriaal-Guinea, Nigeria en Sudan, allemaal goed voorzien van natuurlijke rijkdommen. Valutareserves - schaars of voldoende. Sommige fragiele staten hebben zeer lage valutareserves (minder dan 90 dagen importdekking). In april 2009 hadden Ethiopië, Guinea en Zimbabwe reserves voor niet meer dan een maand import, terwijl olielanden een half jaar hadden. Buitenlandse schuld: Olielanden hielden buitenlandse schuld beperkt, en indicatoren van schuldenlast zijn grotendeels onder controle. Zo zijn de verhoudingen van schuld tot bruto nationaal inkomen en totale schuld tot export van goederen en diensten aanzienlijk verbeterd in Angola en Sudan sinds Fragiele landen arm aan grondstoffen, zoals Guinee-Bissau en Liberia, hebben nog een grote schuldenlast, die hun toekomstige ontwikkeling ondermijnt. 1. NAAR BETERE EUROPESE REACTIES OP FRAGILITEIT Een evaluatie van de huidige Europese aanpak van omstandigheden van fragiliteit (hoofdstuk 8) laat zien dat er in verschillende richtingen vooruitgang moet worden geboekt. De eerste en meer algemene richting voor verbetering is het verkleinen van de kloof tussen het theoretische beleidskader en de opzet van specifieke interventies op het terrein. Dit vormt een fundamentele uitdaging omdat het resultaat van een beleid zichtbaar wordt in de uitvoering ervan. Bovendien moet die uitvoering op gepaste wijze worden aangepast, omdat one size fits all beleid niet beantwoordt aan de behoeften van fragiele staten. Daarnaast, en meer specifiek, is vooruitgang nodig met het oog op: het bereiken van grondig inzicht in de plaatselijke context, om doeltreffende interventies voor te bereiden op basis van die kennis; 6 aftasten hoe het beginsel van eigenaarschap dient te worden aangepast wanneer er sprake is van landen met ongeschikte of onwettige overheidsinstellingen, wat van begrotingssteun een bijzonder heikele keuze kan maken. Deze situatie komt vaak voor bij de meeste fragiele staten. Zelfs in landen met democratische instellingen is institutionele wettelijkheid vaak van korte duur, wat het zeer moeilijk maakt om langetermijnbeleid uit te voeren via begrotingssteun, tenzij er scherp toezicht wordt uitgeoefend; vermijden dat de hoeveelheid aan Europese beleidslijnen het omgekeerde resultaat veroorzaken en dat verschillende beleidslijnen leiden tot onrechtstreekse nadelige gevolgen voor fragiele staten. De horizontale richting van beleidssamenhang moet gekoppeld worden aan een betere zoektocht naar verticale samenhang, waarbij wordt gezorgd voor betere coördinatie, binnen de EG en tussen de EG en Europese lidstaten, die vaak weigerachtig staan tegenover het verliezen van hun belangrijke rol. Deze coördinatie moet ervoor zorgen dat de EU met één stem kan spreken, waardoor Europees ontwikkelingsbeleid eenduidiger wordt en beter begrepen wordt door de belanghebbenden; aanpassen van Europees handelsbeleid zodat het beter beantwoordt aan de specifieke behoeften van fragiele staten van sub-sahara Afrika, en ervoor zorgen dat bilaterale overeenkomsten geen schade toebrengen aan het proces van regionale of multilaterale integratie. Hoewel er binnen de regelgeving van de Wereldhandelsorganisatie uitzonderingen zijn voorzien voor ontwikkelingslanden en in het bijzonder voor de minst ontwikkelde landen, zijn er geen specifieke bepalingen voor fragiele staten of fragiele situaties. Dit is een aspect waar vooruitgang een groot verschil kan maken; 6 In situaties na een conflict is, de context onderhevig aan zeer snelle veranderingen en tal van uitdagingen moeten gelijktijdig worden beantwoord. Hierbij is flexibiliteit noodzakelijk (GTZ, 2008, p. 22). 4

17 OVER Overzicht overschakelen van reactieve interventies op preventieve interventies, zodat landen in fragiele situaties niet verder worden meegesleurd in een spiraal die de capaciteit en wettelijkheid van hun staatsinstellingen steeds meer uitholt. Een dergelijke omschakeling houdt in dat er misschien een regionale aanpak van fragiliteit moet komen, omdat de invloed van slechte buren staatsopbouw en sociale samenhang in gevaar kan brengen; 7 beter begrijpen hoe er op gepaste wijze met de onderlinge relatie tussen veiligheid en ontwikkeling kan worden omgegaan. Vrede en veiligheid maken deel uit van de belangrijkste elementen van het strategische partnerschap tussen de EU en de Afrikaanse Unie. Terwijl er een aantal positieve ervaringen zijn geweest, waren er ook waarbij veiligheidsmaatregelen de uitvoering van ontwikkelingsbeleid hebben gehinderd. Het verkleinen van de kloof vraagt om een herziening van prioriteiten, toespitsing van de inspanningen op een aantal duidelijk bepaalde en overeengekomen doelstellingen, en vereenvoudiging van de procedures. In situaties waar de overheidsinstellingen niet in staat of niet bereid zijn om hun plichten te vervullen, moet bovendien gezocht worden naar een geschikte organisatie of partner om het beleid uit te voeren. 8 Het gaat hierbij niet enkel om uitvoeren van beleid, maar ook om opbouwen van onderling vertrouwen tussen begunstigden en donors, en leren uit ervaringen met beleid. Hoewel vooruitgang merkbaar is en Europese beleidsdocumenten nu meer uitgebreid politiek advies bevatten, is er nog veel werk voor de boeg om engagement om te zetten in actie. De financiële instrumenten en procedures werden dan wel eenvoudiger en flexibeler, maar ze blijven te ingewikkeld, log, traag en onvriendelijk voor de begunstigden. Kader 0.3: Hoe de crisis van fragiele staten in sub-sahara Afrika heeft geraakt Fragiele landen, die niet sterk in de wereldeconomie zijn geïntegreerd, ondervonden aanvankelijk geen invloed van de directe gevolgen van de financiële crisis. Ze werden echter geraakt door de daarop volgende wereldwijde recessie en terugval van de handel. De economische en financiële crisis kwam bovenop een periode van hoge en grillige voedsel- en brandstofprijzen. De pieken midden 2008 plaatsten een zware druk op fragiele Sahellanden die voedsel en brandstof importeren, hun valutareserves gingen omlaag en betalen van import en volhouden van groei werd moeilijk. De hoog- en laagconjunctuur droeg bij tot grillige productie, en investeringen in productiecapaciteit voor de lange termijn werden onaantrekkelijk. De meeste fragiele landen van sub-sahara Afrika leden bijna gelijktijdig onder de brandstof-, voedsel- en financiële schokken. Volgens recente schattingen is de reële groei van het BBP voor 2009 ongeveer 1,5 %, gedaald van een geschatte 5,5 % in oktober Met deze cijfers zou 2009 voor het eerst in een periode van tien jaar tijd een jaar zijn waarin de meeste fragiele landen van sub-sahara Afrika negatieve groei optekenen in reëel BBP per capita. Dit brengt de vorderingen inzake de millenniumdoelstellingen in gevaar en ondermijnt de politieke stabiliteit. Tragere groei gaat niet altijd gepaard met een terugval in menselijke ontwikkeling, maar het leidt tot tegenslagen, vooral door besparingen op onderwijs en gezondheidszorg, die ernstige gevolgen hebben op lange termijn. Fragiele landen in sub-sahara Afrika hebben kleine binnenlandse bankstelsels en kleine tot onbestaande aandelenmarkten. Gezien de lage financiële ontwikkeling en de beperkte verwevenheid met het internationale financiële systeem, bevinden de voornaamste transmissiekanalen van de crisis zich in de echte sectoren van de economie. Het is vooral door handel dat de fragiele Sahellanden worden blootgesteld aan de crisis: de daling van opbrengsten uit export gaat gepaard met een negatief effect op de ruilvoet, versterkt door een overmatige afhankelijkheid van export van grondstoffen en de polarisatie van exportartikelen. De handel viel ineen in 2009, en landen van sub-sahara Afrika ondervinden meer invloed van zo n ontwikkeling dan andere landen, omwille van verlagingen van handelsfinanciering (de minst betrouwbare hebben meer kans te lijden onder verlagingen) en vanwege de samenstelling van hun exportmandje. Fragiele landen zijn ook kwetsbaar door een lagere instroom van DBI, door een afwachtende houding van investeerders in onzekere tijden, (mogelijk) lagere instroom van buitenlandse steun en minder geld teruggestuurd door migranten. Overmakingen van migranten binnen Afrika zijn relevant, omdat migranten van fragiele staten het geld niet hebben voor migratie naar landen met hoge inkomens en dus naar dichtbijgelegen landen emigreren. De belangrijkste bestemmingen voor migranten uit fragiele landen, Nigeria en Zuid-Afrika, zijn echter de enige Sahellanden die rechtstreeks werden geraakt door de crisis. Fragiele landen werden hard geraakt, maar de impact is zeer heterogeen in alle landen; als gevolg daarvan is er geen hogere kwetsbaarheid voor fragiele landen. Wat kleiner is, is het vermogen om van schokken te herstellen. 7 Bij het aanpakken van fragiliteit in het verleden bleek vaak dat een regionale aanpak noodzakelijk was, bijvoorbeeld in de Balkan. 8 See Zie Collier (2009b), Kader 9.5 in Hoofdstuk 9 en GTZ (2008) voor bevindingen van op het terrein. 5 OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

18 Overzicht Figuur 0.1: Veerkracht van fragiele landen in sub-sahara Afrika Niet fragiel Fragiel zonder gegevens Hoge veerkracht Matige veerkracht Lage veerkracht Figuur 0.2: Kwetsbaarheid van fragiele landen in sub-sahara Afrika Niet fragiel Fragiel zonder gegevens Lage kwetsbaarheid Matige kwetsbaarheid Hoge kwetsbaarheid 6

19 OVER Overzicht 2. PRIORITEITEN BEPALEN Door verderbouwen op ervaringen uit het verleden, leren uit fouten en aanpassen aan snel veranderende omstandigheden en respecteren van nationale soevereiniteit, moet de EU zelf bepalen welke gebieden ze prioriteit geeft voor interventies. De analyses van EVO 2009 suggereren dat vijf prioriteiten aan de basis moeten liggen van de Europese inspanningen op lange termijn voor fragiele staten in sub-sahara Afrika met het oog op een versterking van hun veerkracht: 1. Ondersteunen van staatsopbouw en sociale samenhang: De fundamentele doelstelling van engagement voor fragiele landen is bij te dragen tot het endogene proces van staatsopbouw. 9 De EU nam deze centrale prioriteit officieel op in haar Europese Consensus inzake ontwikkeling, 10 zodat het engagement in de fragiele landen van sub-sahara Afrika op deze langetermijndoelstelling gericht moet zijn. De complexiteit van dit engagement ligt in het feit dat het niet mogelijk is om een externe (Europese) visie te hebben op deze processen. Het proces van staatsopbouw voor fragiele landen in sub-sahara Afrika zal niet lijken op het negentiendeeeuwse proces van staatsopbouw in Europa. Zo zal ook sociale samenhang niet hetzelfde zijn tussen etniciteiten en religies wier verschillen en geschillen tot honderden jaren teruggaan. Kennis van de plaatselijke context is van essentieel belang in het externe engagement voor fragiele staten - noodzakelijk om vast te stellen welke actoren de wijzigingen kunnen voortstuwen, en deze landen uit de fragiliteit leiden, mogelijk langs verschillende routes. Terwijl veranderingsactoren versterkt moeten worden, in het bijzonder deelname aan staatsopbouw door vrouwen, is het ook belangrijk dat mogelijke vetostellers worden verzwakt en dat leiders worden ondersteund bij hun inspanningen voor het heropbouwen van een nieuw sociaal weefsel tussen de staat en de burgers, en tussen verschillende groeperingen en etniciteiten. Als bepaalde groepen gediscrimineerd worden en uitgesloten worden van politieke vertegenwoordiging, is de kans op conflicten hoger en het wegraken uit fragiliteit moeilijker. 2. Overbruggen van de kloof tussen behoeften op korte termijn en veerkracht op lange termijn. Om in fragiele landen te aandacht te verleggen van het inspelen op dringende behoeften op korte termijn naar het hanteren van een visie op langere termijn, kan de EU een verzekeringsmechanisme invoeren om fragiele staten te beschermen tegen grillige inkomsten uit export. Met (meer) stabiele inkomsten zouden fragiele landen hun mogelijke comparatieve voordelen op lange termijn kunnen versterken. 3. Versterken van menselijk en sociaal kapitaal. Investeren in de opvoeding van de burgers van fragiele landen, proberen om de genderongelijkheid terug te dringen en opbouwen van sociaal kapitaal, zijn de beste manieren om duurzame groei en ontwikkeling te behouden en veerkracht te versterken. Fragiele en door conflict getroffen landen lijden onder verstoringen van het openbaar onderwijs, die de scholingsgraad doen dalen en de ongeletterdheid onder volwassenen doen toenemen. Er moet gepaste financiering worden toegekend, niet enkel voor basisonderwijs, maar ook voor tertiair onderwijs, het aanpakken van genderongelijkheid en het bevorderen van plaatselijke kennis en innovatie. Het is wellicht ook belangrijk om interventies toe te spitsen op jongeren, in het bijzonder in fragiele landen uit conflictzones, om de aantrekkingskracht te verminderen van onwettige activiteiten zoals illegale handel of smokkel. 4. Ondersteunen van beter regionaal bestuur, inclusief regionale integratieprocessen. Regionale handelsovereenkomsten geven Afrikaanse landen de mogelijkheid om aanzienlijke schaalvoordelen te realiseren met grotere regionale markten - om binnenlandse concurrentie te versterken, rendement op investeringen te verhogen en vervolgens DBI aan te trekken, wat dan weer leidt tot technologieoverdracht en groei. De overeenkomsten zouden economieën met schaalvoordelen ook de mogelijkheid geven om middelen te bundelen voor de gezamenlijke toelevering voor een reeks infrastructuurprojecten, waarbij schaalvoordelen ten volle worden benut en de grensoverschrijdende regionale effecten van dergelijke investeringen intern worden benut. En ze zouden kleine Afrikaanse landen de kans bieden om meer te bereiken bij onderhandelingen inzake economisch beleid met andere handelsblokken of grote particuliere partners. Vanuit een institutioneel perspectief, is het ook mogelijk dat regionale overeenkomsten verbintenismechanismen creëren voor beleidsvorming en hervormingen. Ze kunnen verbintenissen helpen op te bouwen die bijzonder relevant zijn voor landen met een zwakke binnenlandse verbinteniscapaciteit. In dit opzicht kunnen regionale integratieovereenkomsten worden gebruikt als instrumenten voor institutionele opbouw. Toetreden tot een handelsblok met sterke clubregels kan democratische hervormingen helpen te verankeren en geloofwaardigheid opbouwen in lidstaten. 5. Bevorderen van veiligheid en ontwikkeling in de regio. Actie op het gebied van veiligheid en ontwikkeling vereist een veelzijdige strategie. Er zijn inspanningen op lange termijn nodig om de Europese politieke culturen om te vormen van neutralistisch en introvert tot betrokkenheid bij internationaal bestuur. De Europese internationale verantwoordelijkheden koppelen aan het binnenlands welzijn van burgers in Europa is daarom cruciaal. Europese beleidsmakers moeten zich realiseren dat Europese actie op elk terrein - van landbouw en visserij tot handel, en tot onderzoek en ontwikkeling - gevolgen kan hebben voor de veiligheid, en omgekeerd, dat veiligheidsinitiatieven van invloed kunnen zijn op ontwikkeling en handel. De EU moet haar lineaire aanpak met sociale technieken die zich richt op de beschikbare instrumenten verleggen naar een meer flexibele, strategische aanpak die 9 Zie OECD/DAC Zie Europees Parlement Raad Commissie OVER EUROPEES VERSLAG ONTWIKKELING

20 Overzicht het gecontesteerde en politieke karakter van veel donordoelstellingen en beleid erkent. De toenemende mate waarin gebruik wordt gemaakt van instrumenten van civiele en militaire crisisbeheersing is niet alleen een kans om gezamenlijke planning (militair, civiel en ontwikkeling) te bevorderen, maar ook om strategischer te denken. Het is ook een kans om het nemen van risico s door het EU-personeel te belonen, vaak essentieel in situaties van fragiliteit. Aan deze dringende veiligheidskwesties voorbijgaan is contraproductief: in plaats van een vooraf bestaande blauwdruk toe te passen, kan er veel worden bereikt als de veiligheidsbehoeften van de bevolking ernstig worden genomen, een eerste stap naar een echt plaatselijk eigenaarschap, evenals manieren om seksueel geweld te stoppen. In het kort, zou gebrek aan actie een heel hoge tol eisen van zowel de donoren als de begunstigden. Voor de fragiele staten is deze tol merkbaar aan de lage menselijke ontwikkeling en het gebrek aan veiligheid verbonden met aanhoudende ontwikkelingstekorten: de tol voor het niet opbouwen van veerkracht. Voor Europa - geografisch dicht bij Afrika en haar problemen van explosieve demografie, illegale handel, smokkel, piraterij, seksueel geweld en milieuproblematiek kunnen de negatieve oversijpelingseffecten aanzienlijk zijn. Daarom moet de EU-actie herzien worden. De EU kan geen fondsen verspillen of inefficiënt zijn. Om een efficiënt ontwikkelingsbeleid met resultaten te bereiken, is het cruciaal dat de EU: handelt met één stem - en beleid bepaalt met één stem. Discussies onder leden van de EU, en met de EG, kunnen open en levendig zijn, maar zodra een beleid gezamenlijk is vastgelegd en overeengekomen, moet de EU daaraan vasthouden. zich inzet voor langetermijnbeleid, en wijzigingen van beleidsdoelstellingen en van de belangrijkste aandachtspunten vermijdt, omdat de specifieke problemen van landen in fragiele situaties voornamelijk structureel en van lange duur zijn, en een vaak terugkerend element van fragiliteit is de onmacht om langetermijndoelstellingen na te komen. de juiste delegatie opstelt om het beleid uit te voeren. Delegatie is essentieel omdat donoren en begunstigden zich vaak niet in een positie bevinden om programma s optimaal uit te voeren of op te volgen omwille van de vereiste dat er rekening wordt gehouden met plaatselijke complexiteiten. In deze situaties is het wellicht aangewezen om de verschillende bestuurlijke functies van elkaar te scheiden: beleidsformulering van de toekenning van specifieke fondsen en van de controle, waarbij de controle wordt uitgevoerd door onafhankelijke instanties. begrijpt dat staatsopbouw en sociale samenhang in landen van sub-sahara Afrika lange ontwikkelingsprocessen zijn, die nieuwe, diverse en onvoorspelbare vormen aannemen op de nationale en regionale niveaus. Aan dergelijke processen moet voortdurend aandacht worden besteed, evenals de juiste institutionele ondersteuning op het terrein. Rekening houden met al deze elementen kan ook aantonen dat er behoefte is aan een verdieping van ons begrip van verschillende aspecten. Eén daarvan is de rol van voortdurende ongelijkheid in fragiele situaties; een andere is de behoefte aan sociale veiligheidsnetten en sociale organisaties bij het opbouwen van veerkracht. 8