Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Machtiging tot deelneming door Nederland in de Vierde Middelenaanvulling van het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Inleiding en samenvatting Op 10 mei 1984 zijn de onderhandelingen afgesloten met betrekking tot de Vierde Middelenaanvulling van het Afrikaans Ontwikkelingsfonds (AfDF-IV). De resolutie met betrekking tot deze aanvulling is tijdens de zitting van juni 1984 door de Bewindvoerders goedgekeurd en inmiddels door de Raad van Gouverneurs aangenomen. De omvang van de Vierde Middelenaanvulling bedraagt 1,5 mld. Fund Units of Account (FUA)'. Dit betekent een lichte reële stijging ten opzichte van AfDF-lll, dat een omvang van 1,1 mld. FUA heeft. In voornoemde resolutie is voorzien in deelneming door Nederland voor f 105 min. ofwel 2,4% van de totale middelenaanvulling. Hiermee neemt Nederland een groter aandeel voor zijn rekening dan in AfDF-lll, waaraan Nederland voor 2,2% deelnam. Deze verhoging brengt de prioriteit tot uiting die Nederland aan concessionele hulp aan dit werelddeel, waar zich het grootste aantal minst ontwikkelde landen bevindt, toekent. De onderhandelingen verliepen in goede sfeer. Behalve Nederland zullen m.n. ook Canada, Frankrijk, Italië, Japan en de VS hun aandelen verhogen. Hiermee wordt de daling van de aandelen van een aantal andere landen, zoals de BRD, Denemarken, Joegoslavië, Koeweit, Korea, Saoedi Arabië, het VK en Zweden opgevangen. Tijdens de onderhandelingen is ook een aantal aanbevelingen met betrekking tot het beleid van het Fonds opgesteld. 2. Het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds Het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds werd in 1972 opgericht met het doel dm de concessionele middelenstroom naar Afrika te vergroten door gelden aan te trekken van niet-regionale landen. Nederland is sinds 1973 lid van het Fonds (zie Kamerstukken II 1972/72, 12386, nr. 1). Het Fonds is nauw verbonden met, maar om historische reden volkenrechtelijk onafhankelijk. van, de Afrikaanse Ontwikkelingsbank, waarvan Nederland in 1982 lid is ' De Fund Unit of Account is een interne geworden toen het lidmaatschap van de Bank ook voor niet-regionale ^S^S^ZVdL'ÏÏlTnï; ^nden werd opengesteld (zie Kamerstukken II 1980/81, 16711, nr. 1). een koers afgesproken voor de FUA van Het personeel van de Bank voert de werkzaamheden van het Fonds uit, $0, of Hfi waarvoor het Fonds een administratieve vergoeding aan de Bank betaalt. Tweede Kamer, vergaderjaar , 18820, nrs. 1-3

2 Vanwege het concessionele karakter van de hulp die wordt gegeven, vult het Fonds de middelen elke drie jaar opnieuw aan via bijdragen van donorlanden. De Vierde Middelenaanvulling loopt van In de eerste twee jaar van AfDF-lll heeft het Fonds tot een totaal van FUA 709 min. aan committeringen aangegaan, betrekking hebbend op 74 projecten en 10 studies in 33 verschillende lid-staten. Ook verstrekte het twee multinationale leningen. In verhouding tot het totaal beschikbare bedrag van circa FUA 1, 1 mld., is het committeringstempo bevredigend. Hierbij dient echter opgemerkt te worden dat de disbursements in verhouding tot de committeringen, alhoewel stijgende (nl. van 35% in 1982 tot 46% in 1983), nog steeds laag zijn. De regering heeft bij het Fonds aangedrongen op het leggen van de nadruk op de implementatie van goedgekeurde projecten, wat dikwijls - en zeker in de Afrikaanse context - complexer en tijdrovender is dan de goedkeuring ervan. Tijdens de AfDF-lll periode ( ) is het beleid erop gericht de armste landen, de zgn. categorie-a landen met een BNP per hoofd tot $400 2, minstens 85% van de middelen te verschaffen. De categorie-b landen (BNP per hoofd tussen $401 en $780), dienen het restant te krijgen, terwijl C-landen in beginsel niet in aanmerking komen. In het sectoriële beleid ligt, gezien de specifieke problematiek van Afrika, de grootste nadruk op landbouw en plattelandsontwikkeling (40%) en transport (25%). Ook is besloten om 5% van de middelen van de Derde Aanvulling te reserveren voor een Technische Hulp Rekening. Het actuele aandeel van de armste landen in AfDF-lll is zeer bevredigend: tot nog toe hebben de A-landen circa 90% van de middelen ontvangen. Ten aanzien van het sectoriële beleid zijn de streefpercentages echter niet ten volle gerealiseerd; de belangrijkste sector, landbouw, ontving tot dusver gemiddeld 33% in plaats van de nagestreefde 40%. Het Fonds heeft verklaard zich bewust te zijn van deze achterstand, ontstaan o.a. omdat juist landbouwprojecten dikwijls zeer complex en arbeidsintensief zijn, zowel wat identificatie als uitvoering betreft. Het Fonds blijft echter naar verhoging van het aandeel van de landbouw streven. In oktober 1983 heeft het College van Bewindvoerders richtlijnen voor de Technische Hulp Rekening vastgesteld. Inmiddels zijn 7 pre-investeringsstudies hieruit gefinancierd; voor 1984 verwacht Management een negental technische hulpprojecten te financieren. Bedrijven uit alle lid-staten van het Fonds kunnen deelnemen aan de openbare inschrijvingen voor de levering van goederen en diensten voor door het Fonds gefinancierde projecten. De specifieke hoogte van de Nederlandse bijdrage aan het Fonds beperkt dus op een geen enkele wijze de voor het Nederlandse bedrijfsleven mogelijke procurement voor projecten van het Fonds. Door middel van o.a. «procurement seminars» wordt getracht de bekendheid van het bedrijfsleven met de mogelijkheden van procurement voor projecten van Afrikaanse Ontwikkelingsbank en fonds verder te vergroten. Wat betreft de geografische spreiding van de procurement in de praktijk, diene dat thans ruim één-derde der ADF-fondsen in de regio wordt besteed, en dat in dit opzicht een stijgende trend waarneembaar is. Van de nietregionale leden is Frankrijk, tegen de achtergrond van zijn historische banden met de regio, de grootste leverancier, gevolgd door de BRD en het VK. Voor Nederland zijn de cijfers tot 1982 erg grillig, doch vanaf dat jaar geldt dat de bestedingen in Nederland steeds de financiële middelen die het Fonds feitelijk uit Nederland verkrijgt (d.m.v. verzilvering) overtreffen. 3. De Vierde Middelenaanvulling 3.1 Het AfDF landen- en sectorbeleid voor de periode Het dollarteken in deze memorie van In de eerste onderhandelingsrondes is vooral aandacht besteed aan de toelichting wordt gebruikt voor de vs dollar. diverse elementen van het uitleenbeleid. In zijn algemeenheid zijn de Tweede Kamer, vergaderjaar , 18820, nrs

3 deelnemende landen het er over eens dat bij de allocatie van de middelen de primaire nadruk dient te worden gelegd op: - het vervullen van de basisbehoeften van de armste groepen van de bevolking; - het scheppen van werkgelegenheid, inkomen en betere levensomstandigheden; - het direct betrekken van de lokale bevolking en met name vrouwen bij het ontwerp en de uitvoering van relevante projecten en programma's. Teneinde uitvoering te geven aan deze algemene beginselen zullen specifieke landenprogramma's worden opgesteld waarin de prioriteiten van de Fonds-operaties worden vastgesteld. Daarbij zal tevens rekening worden gehouden met de economische analyses van andere internationale organisaties. Ook zal een afstemming plaatsvinden met hetgeen andere bilaterale en multilaterale donoren aan activiteiten in de betrokken landen ontwikkelen. Wat betreft de specifieke landenallocaties geldt dat de Fondsmiddelen nagenoeg volledig ten goede zullen blijven komen aan de armste landen. Het basiscriterium hiervoor blijft het BNP per hoofd van de bevolking. Op grond hiervan worden de volgende landengroepen onderscheiden: - Categorie A: regionale lid-staten met een BNP per hoofd van $ 510 of minder. Gelet op de grote verschillen tussen landen binnen deze categorie is een verdere onderverdeling aangebracht, te weten: Sub-categorie A-1: regionale lid-staten met een BNP per hoofd van $ 350 of lager; Sub-categorie A-2: regionale lid-staten met een BNP per hoofd tussen $351 en$510; - Categorie B: regionale lid-staten met een BNP per hoofd van de bevolking tussen de $511 en $990; - Categorie C: regionale lid-staten met een BNP per hoofd van de bevolking van meer dan $990. De inkomensgrenzen van de drie hoofdgroepen zijn gelijk aan die onder AfDF-lll na aanpassing van de opgetreden inflatie. Overeengekomen is dat de groep A-landen 90-95% van alle Fondsmiddelen zullen ontvangen, waarbij absolute prioriteit wordt gegeven aan sub-categorie A-1. In zeer beperkte mate kunnen ook Categorie-B-landen fondsleningen ontvangen. Categorie-C-landen ontvangen alleen leningen van de Bank, behalve in het incidentele geval van een multinationaal Fonds-project, waarbij ook een land uit Categorie A of B is betrokken. Ten aanzien van de sectorallocatie blijft het fonds de hoogste prioriteit geven aan landbouw en plattelandsontwikkeling, waarbij intensieve samenwerking met organisaties als de FAO, het IFAD en de Wereldbank wordt nagestreefd. 3.2 Overige modaliteiten van het uitleenbeleid Naast bovengenoemde uitgangspunten met betrekking tot de programmering van de middelen, is een drietal andere kwesties besproken, t.w. multi-nationale projecten, niet-projectgebonden leningen en technische hulp. Wat multinationale projecten betreft stelt het Fonds aanvankelijk voor 10% van AfDF-IV voor zulke projecten te reserveren. Hierdoor zou het aantal mulinationale projecten zeker toenmene daar de AfDF-bijdrage aan de projecten niet ten laste van de individuele AfDF-allocatie voor de deelnemende landen zou komen. Een aantal donoren meende echter dat dit er toe zou leiden dat landen te gemakkelijk multinationale projecten zouden aanvragen, zonder ook de werkelijke wil te hebben de vele bij deze soort projecten optredende moeilijkheden te overwinnen. Vandaar dat uiteindelijk besloten is om geen aparte fondsen voor multinationale projecten te reserveren. Wel zal men er naar streven dat 10% van de AfDF-IV-middelen aan multinationale projecten besteed zal worden, doch de middelen zullen in principe komen uit de allocatie van de ontvangende landen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

4 Tot nu toe verstrekte het Fonds vrijwel uitsluitend projectleningen. Vanwege de moeilijke economische omstandigheden in de regio wil het fonds nu ook de mogelijkheid hebben in bescheiden mate niet-projectgebonden leningen te verstrekken. Op uitdrukkelijke wens van de donorlanden zal deze vorm van ontwikkelingsfinanciering niet meer dan 5% van het totaal der Fondsmiddelen mogen bedragen. Voorts zal de niet-projectgebonden hulp zich dienen te beperken tot projectrehabilitatie- en sectorleningen. Deze leningsvormen moeten het economisch aanpassingsproces in de betrokken landen ondersteunen en dienen alleen te worden ondernomen in gezamenlijke operaties met andere donoren, inclusief de Wereldbank en IDA. Deze beperkende richtlijnen zijn gesteld met het oog op de vooralsnog zeer geringe ervaring van het Fonds met dit type financiering, alsook met het oog op het feit dat regionale banken in een moeilijker positie verkeren dan de Wereldbank voor het voeren van een effectieve beleidsdialoog die met name bij niet-projectgebonden leningen van groot belang is. Tot slot is uitvoerig de wijze besproken waarop technische assistentie door het Fonds dient te worden verstrekt. Behalve in de projectvoorbereidingsfase zal het fonds ook meer aandacht geven aan technische assistentie in de uitvoeringsfase van projecten, voorzover het fonds uiteraard zelf betrokken is bij de financiering van deze projecten. De richtlijnen voor het gebruik van de Technische Hulp Rekening zullen daartoe waar nodig worden verruimd. Een voorstel van Management om een apart Technische Hulp Fonds op te richten, op basis van nettowinstoverdrachten van de Bank en van donorbijdragen, is verworpen daar de bestaande Technische Hulp Rekening tot dusver onvoldoende bleek te zijn benut. Op advies van de donorlanden zal de Afrikaanse Ontwikkelingsbank tevens een nadere analyse verrichten naar de juiste rol van de Bankgroep ten aanzien van de technische assistentie in Afrika. Met name zal daarbij worden bestudeerd waar in dit opzicht de knelpunten liggen; vervolgens zal worden bekeken waar andere donororganisaties actief zijn alsmede op welke wijze de Bankgroep complementair daaraan zou kunnen werken. 3.3 De Omvang en Lastenverdeling van de Vierde Middelenaanvulling De onderhandelingen vingen aan met een voorstel van het Management voor een aanvulling van 1,9 mld. FUA. Dit werd door vrijwel alle donoren te hoog gevonden in vergelijking met de derde aanvulling (ca. 1,1 mld. FUA). Een bedrag van 1,5 mld FUA bleek tenslotte een voor allen aanvaardbaar streefbedrag. Bij een inflatie van 7,5% (zoals door de Bank gehanteerd) komt dit neer op een gemiddelde reële groei van circa 3% per jaar. Vergeleken met de laatste aanvullingen van de overige ontwikkelingsfondsen kan dit een opmerkelijk resultaat genoemd worden. Zo vonden er zowel voor IDA als voor het Fonds voor Speciale Operaties van de inter-amerikaanse Ontwikkelingsbank bij de laatste aanvullingen zelfs aanzienlijke nominale dalingen plaats. Met het vaststellen van het bedrag van de Vierde Aanvulling is, naar de mening van de regering, een goede balans gevonden tussen enerzijds de omvangrijke financieringsbehoefte van het Afrikaanse continent, en anderzijds de omvang van de middelen die op verantwoorde wijze door het Fonds in de regio besteed kunnen worden. De discussie over de totale omvang van AfDF-IV gaf relatief snel een sfeer van consensus te zien, doch dit betekende niet dat allen het ook meteen over de lastenverdeling eens waren. Een aantal landen - de Bondsrepubliek Duitsland, Denemarken, Joegoslavië, Koeweit, Korea, Portugal, Saoedi Arabië, het VK en Zweden - liet weten hun aandeel te willen verlagen. Ook bestond bij een aantal donoren de wens om de bijdrage van de Bank aan het Fonds te verlagen. Dit laatste punt is vooral door de Nederlandse delegatie onderstreept, uit overwegingen van gezond financieel beleid van de Bank. Aan de andere kant bleek in de loop der onderhandelingen dat een aantal andere landen bereid was hun aandeel te vergroten. In de eerste plaats Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

5 dienen hier Canada, Italië, Japan en de VS genoemd te worden, die vanaf hel begin lieten weten hun aandelen te kunnen en willen verhogen. Deze landen hadden alle een groter aandeel in de Bank dan in het Fonds. Anders lag de situatie bij met name Nederland en de Scandinavische landen, die een groter aandeel hebben in het Fonds dan in de Bank. Daarbij dient te worden bedacht dat het voornamelijk het bankaandeel is dat de zeggenschap van donorlanden in de besturende organen van Bank en Fonds, en daarmee in hun beleid bepaalt. Mede tegen die achtergrond verlaagden zowel Zweden als Denemarken hun aandeel in het Fonds. Noorwegen verlaagde weliswaar zijn aandeel niet, doch maakt duidelijk dat, terwijl er geen budgettaire beperkingen bestonden (Noorwegen was ook bij een aanvulling van FUA 1,9 mld. bereid zijn aandeel te handhaven) er van een verhoging van het Noorse aandeel ongeacht de omvang van de aanvulling geen sprake kon zijn. Ook Nederland heeft zich aanvankelijk op dit standpunt gesteld. Gedurende het verloop van de onderhandelingen heeft Nederland echter gesteld dat ondanks het belang dat ook Nederland aan een zeker evenwicht tussen Bank- en Fonds-aandelen hecht, het bereid was zijn aandeel verder te verhogen gezien de prioriteit die de Sub-Sahara regio in het ontwikkelingsbeleid van de Regering heeft. Uiteindelijk is het Nederlandse aandeel gestegen van 2,2% naar 2,4%. Hiermee heeft van alle OESO-landen Nederland nu de hoogste ratio tussen Fonds- en Bankaandeel Het juridisch raamwerk Tijdens AfDF-lll was gebleken dat het juridisch mechanisme, dat beschikbaarheid van de bijdragen van donoren de facto afhankelijk maakte van de beschikbaarheid van de bijdrage van de VS, oponthoud veroorzaakte door de late goedkeuring van deze laatste bijdrage. In de nieuwe AfDF-IV resolutie is dit probleem naar bevrediging geregeld d.m.v. een zekere ontkoppeling van gekwalificeerde committeringen (waaronder die van de VS) en ongekwalificeerde committeringen. Het belangrijkste voordeel van de nieuwe regeling is dat de committeringsruimte van het Fonds minder snel uitgeput zal zijn, zodat er naar verwachting geen essentiële belemmering voor het goedkeuren van nieuwe projekten zal hoeven op te treden. Tijdens de onderhandelingen en de daaropvolgende jaarvergadering van Bank en Fonds in mei 1984 hebben België, Canada, Denemarken, Finland, Koeweit, Nederland, Noorwegen, Oostenrijk, het VK en Zwitserland de laatste tranche van hun AfDF-lll bijdrage, die volgens het onder AfDF-lll geldende juridische raamwerk nog niet voor gebruik door het Fonds beschikbaar is, vrijgegeven, teneinde het Fonds de nodige onvoorwaardelijke committeringsruimte te verschaffen. De meeste overige donoren hebben toegezegd een dergelijke vrijgave in de nabije toekomst te zullen overwegen Valutaverplichtingen De vraag in welke valuta de donorlanden hun verplichtingen onder AfDF-IV zouden voldoen werd besproken n.a.v. een voorstel van Management om de valuta van de SDR-mand of van de landen die partij zijn in de General Arrangements to Borrow te hanteren. Landen wier valuta's hier niet onder vallen doch wel volledig convertibel zijn, zoals Finland, Noorwegen, Koeweit en Saoedi Arabië, maakten hiertegen bezwaar. Hieraan ontleenden landen als Korea, Brazilië en Argentinië weer argumenten om aan hun AfDF-IV verplichtingen ook volledig in nationale valuta te willen voldoen. Het resultaat is nu dat alle donoren hun verplichtingen in nationale valuta kunnen voldoen, hetgeen in geval van snel devaluerende valuta's buitengewoon onvoordelig is voor het Fonds. T.a.v. de wisselkoersen is besloten dat alle bijdragen, uitgedrukt in FUA, worden omgerekend in nationale valuta tegen een koers gelijk aan het gemiddelde van de IMF-dagkoersen van 4 februari toten met 3 mei Tweede Kamer, vergaderjaar , 18820, nrs

6 4. Gevolgen voor de Nederlandse begroting De Nederlandse deelneming aan de middelenaanvulling van het Fonds vindt plaats door de uitgifte van onvoorwaardelijke niet-overdraagbare schatkistpromessen op naam, die geen rente dragen. Volgens een door het Fonds op te stellen trekkingsschema zullen de door Nederland en andere lidstaten uitgegeven promessen of notes worden verzilverd, al naar gelang de kasbehoeften van het Fonds. Hierbij wordt in gelijke mate op de bijdragen van alle donoren getrokken. De Nederlandse bijdrage van f104 min. zal, overeenkomstig de desbetreffende resolutie, in 3 gelijke jaarlijkse termijnen in de vorm van genoemde schatkistpromessen aan het Fonds ter beschikking worden gesteld. De eerste termijn dient beschikbaar te worden gesteld op of voor 1 oktober 1985, of binnen 30 dagen na het effectief worden van de inschrijving, indien dit later is. Doordat het Fonds eerst de promessen resterend uit Nederlandse bijdragen aan eerdere aanvullingen zal verzilveren, zal de trekking op deze nieuwe promessen naar verwachting niet voor 1989 aanvangen. De uit de Nederlandse deelneming aan deze middelenaanvulling voortvloeiende effectieve betalingen zullen dus pas in 1989 en volgende jaren plaatsvinden en dus ook pas dan ten laste van de Nederlandse begroting worden gebracht. De hiermee gemoeide bedragen zullen op hoofdstuk IX B van de begroting worden opgevoerd en komen ten laste van het Ontwikkelingssamenwerkingsplafond. 5. Conclusies en Aanbevelingen Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van het bepaalde in artikel 25a, derde lid, onder b van de Wet op de Raad van State. De ondergetekenden zijn van mening dat Nederland gebruik moet maken van de mogelijkheid tot deelneming in de Vierde Middelenaanvulling van het Afrikaanse Ontwikkelingsfonds, gezien het grote belang van de voortzetting en uitbreiding van de activiteiten van dit Fonds in Afrika. Aanvaarding van het wetsvoorstel verzekert de actieve inbreng van Nederland in het financiële beheer van het Fonds, en de ontwikkelingsactiviteiten van het Fonds in de Afrikaanse regio - een regio, die een hoge prioriteit geniet in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. De Ministervan Financiën, H.O.C. R. Ruding De Minister voor Ontwikkelingssamenwerking a.i., J. de Ruiter De Minister van Buitenlandse Zaken, H. van den Broek Tweede Kamer, vergaderjaar , 18820, nrs

7 OVERZICHT VAN DE FINANCIËLE GEVOLGEN VOOR DE RIJKSBEGROTING BIJLAGE A 1. Behoort bij Wetsontwerp/Nota/Brief inzake Deelneming door Nederland in de Vierde A a n v u l l i n g van het A f r i k a a n s e O n t w i k k e l i n g s f o n d s Ingediend/Ingezonden B 1. Omschrijving van het voorstel 2. Beoogde datum van inwerkingtreding/ingang C Financiële gevolgen voor de rijksbegroting (in miljoenen guldens) Begrotingsjaar X (laatst ingediende begro 1986 ting) (jaar X 4 1) 1987 (jaarx+ 2) Meerjarenramingen 1988 (jaar X + 3) 1989 (jaarx + 4) Uitgaven Specificatie e.v. 2 Totaal ƒ ƒ 1 0 min 1 0 min 3. Reeds opgenomen in begroting en in meerjarenramingen ƒ 1 0 m 1 n 4. Verhoging/verlaging t.o.v. begroting en meerjarenramingen Ontvangsten Specificatie e.v. 2. Totaal 3. Reeds opgenomen in begroting en in meerjarenramingen 4. Verhoging/verlaging t.o.v. begroting en meerjarenramingen D Toelichting op de raming Zie paragraaf 'Gevolgen voor de Nederlandse begroting' van de memorie van toelichting E Compensatie n. v. t. F Prestatiegegevens n. v. t. Tweede Kamer, vergaderjaar , 18820, nrs