STRATEGISCH CONCEPT VOOR DE NAVO Maarten Haverkamp, Harry van Bommel en Wim van Eekelen MISSIE AFGHANISTAN AFHANKELIJK VAN LOKAAL BESTUUR

Transcriptie

1 EEN NIEUW STRATEGISCH CONCEPT VOOR DE NAVO Ap:KATERN: Maarten Haverkamp, Harry van Bommel en Wim van Eekelen MISSIE AFGHANISTAN AFHANKELIJK VAN LOKAAL BESTUUR EEN NIEUW PERSPECTIEF VOOR NON-PROLIFERATIE?

2 inhoudsopgave 3 Redactioneel Katern: een nieuw strategisch concept voor de NAVO 4 De NAVO is nog net zo actueel als 60 jaar geleden Maarten Haverkamp 8 Is de NAVO klaar voor de verandering? Harry van Bommel en Karel Koster 12 Naar een nieuw strategisch concept voor de NAVO Betere samenwerking met de EU is noodzakelijk Wim van Eekelen 18 Column: Uitkomst Afghanistan afhankelijk van lokaal bestuur Hans van Leeuwe 20 Een nieuw perspectief voor nucleaire non-proliferatie? Het NPV getoetst Henk Cor van der Kwast 25 Atlantisch Nieuwsoverzicht 29 Boekbespreking colofon Atlantisch perspectief: Nummer: 5 / 2009 Jaargang 33 tijdschrift voor internationale betrekkingen en veiligheidspolitiek Atlantisch Perspectief is een genmaj marns b.d. Kees Homan betalen? 19,50. Opgave schrif- Advertentietarieven zijn te bevra- uitgave van de Stichting Joris Janssen Lok telijk, telefonisch of elektronisch gen bij de redactie. Atlantische Commissie prof. dr. Ruud Janssens bij het bureau van de Atlantische ingeschreven bij de Kamer van prof. dr. Wim Klinkert C ommi ss i e. Abonnementen en lidmaatschap- Koophandel Haaglanden onder Hans van Leeuwe pen worden automatisch met een nummer Atlantisch dr. Marianne van Leeuwen Vormgeving kalenderjaar verlengd tenzij voor 1 Perspectief verschijnt 8x per jaar Rik van der Linden Arthur Meyer; M/vG ontwerpers december schriftelijk is opgezegd. Anselm van der Peet dr. Sebastian Reyn Druk & Lithografie Auke Venema Thieme MediaCenter Nijmegen Bureau & Redactie Bezuidenhoutseweg 237A-239A 2594 AM Den Haag telefoon: Internationale Adviesraad dr. Hans Binnendijk dr. Ivo Daalder ISSN-nr.: Artikelen uit Atlantisch Perspectief Naar een nieuwe verbinding tussen Amerika en Europa? Brooklyn Bridge, New York (foto: Corbis/S. Barrow) fax: dr. Ann-Sofie Dahl mogen alleen worden overgenomen info@atlcom.nl Marten van Heuven na schriftelijke toestemming van internet: prof. dr. Jan Willem Honig de redactie. prof. dr. Margarita Mathiopoulos Eindredacteur prof. dr. Alexander Moens De redactie van Atlantisch David den Dunnen dr. Henning Riecke Perspectief is het niet noodzakelij- Stanley Sloan kerwijs eens met de strekking van Adviesraad Julianne Smith de artikelen in het tijdschrift. dr. Bram Boxhoorn Losse en voorgaande nummers voorzitter Abonnementen van Atlantisch Perspectief zijn Niklaas Hoekstra Een abonnement kost? 24,50 te verkrijgen bij de Atlantische senior redacteur per jaar. Studenten en scholen Commissie.

3 Ap: 2009nr5/3 Redactioneel De geografie van het verleden Een bekende zegswijze luidt dat alle buitenlandse politiek van een land uit zijn binnenlandse politiek voortkomt ( all foreign policy is local ). Met andere woorden: het buitenlandse beleid van een willekeurig land kan onvoldoende worden begrepen zonder enige kennis van de binnenlandse verhoudingen van het land in kwestie. Voor een beginnend student in de internationale betrekkingen is dit oude kost. De kwestie is in feite ingewikkelder dan hierboven gesteld. Het gaat niet alleen om actuele binnenlandse politiek, maar om de gehele historische erfenis van een land. De Duitse positie ten aanzien van het Midden-Oosten laat zich nu eenmaal moeilijk verklaren zonder enige kennis van de Holocaust, zoals ook de Franse Afrikapolitiek moeilijk kan worden begrepen zonder de vroegere Franse koloniale positie op dat continent in ogenschouw te nemen. In een artikel in NRC Handelsblad ( ) gaat de Poolse politicoloog Aleksander Smolar uitgebreid in op de moeizame verhouding tussen de West- en Oost-Europese landen binnen de Europese Unie. Hij wijst erop dat de West-Europese landen vanuit een geheel andere historische erfenis (hij spreekt van de geografie van het verleden ) aan de vorming van de Unie zijn begonnen. Zijn voor deze landen het interbellum en de daarop volgende wereldoorlog ijkpunten geweest ( nooit meer oorlog ), voor de inwoners van de Oost-Europese lidstaten van de Unie geldt een andere historische canon. Bij hen was de omwenteling van 1989 een belangrijker keerpunt dan 1945, met alle gevolgen van dien voor de buitenlandspolitieke prioriteiten. Eén daarvan was dat Polen, (toen nog) Tsjechoslowakije en Hongarije na 1989 een interessante prioriteitenlijst aan de dag legden wat betreft lidmaatschap van de NAVO en de (latere) EU. De politieke elite in deze drie landen wilde zich natuurlijk zo graag mogelijk bij beide organisaties aansluiten. Opvallend echter was dat de eerste twee landen het lidmaatschap van de NAVO, kort na de val van de Muur, van meer belang achtten dan lidmaatschap van de EU. De reden daarvoor was dat Polen en Tsjechoslowakije getekend waren door 45 jaar Sovjetoverheersing. Veiligheid eerst was het toenmalige motto. In Hongarije lag de situatie daarentegen een tikkeltje anders, vanwege de andersoortige, wat lossere band die het land met de Sovjetunie in de jaren na 1945 had onderhouden. Op economisch gebied, de enige min of meer zelfstandige sector waarin de Sovjetunie een zekere mate van vrijheid toestond, wisten de Hongaren eind jaren 60 zelfs een afwijkend, decentraal economisch systeem te creëren ( het nieuwe mechanisme.) Smolars beschouwing over de geografie van het verleden is evenzeer van belang voor de verhoudingen binnen de NAVO. De relatie met de Russische Federatie en de betekenis van Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag zijn voor Polen en de Baltische staten van een andere orde dan voor enige andere bondgenoot. De eis van Polen voor een bilateraal veiligheidsverdrag met de VS, dus buiten de NAVO om, bij de installatie van het Amerikaanse raketschild tekent het veiligheidsdenken bij de Poolse elite. De Russische invasie in Georgië vorig jaar augustus leidde eveneens tot sterkere reacties van de regeringen in de Oost-Europese landen dan in enig ander West-Europees land. (Overigens: een verklaring over het gedachtegoed moet niet worden verward met een politieke stellingname of de vraag of een keuze verstandig is.) Deze kwestie zal zeker een rol gaan spelen bij de voorbereidingen voor het nieuwe strategisch concept van de NAVO en in het bijzonder als het gaat om de relatie met Rusland. Voor de Oost-Europese landen ligt het bestaansrecht van de NAVO vooral in de werking van Artikel 5; daarmee wordt concreet Rusland op afstand gehouden. Deze opvatting is nog versterkt door de kortstondige strafexpeditie van Rusland tegen Georgië vorig jaar. Voor andere NAVO-landen, de VS incluis, zal het accent liggen op een werkbare strategische relatie met Moskou. Rusland is enerzijds te belangrijk om te bruuskeren, maar de NAVO verliest anderzijds aan geloofwaardigheid als zij de provocerende uitkomsten van de Russische interne politieke tegenstellingen ongestraft laat passeren. Geen eenvoudige opgave, kortom. De nieuwe NAVO-secretaris-generaal, de Deen Rasmussen, wordt bij het opstellen van het nieuwe strategisch concept bijgestaan door een raad van 12 wise men. De voorzitter is Madeleine Albright, en de raad bestaat verder overwegend uit (oud-)diplomaten. De enige vice-voorzitter is verrassend genoeg Jeroen van der Veer, de net afgetreden topbestuurder van Koninklijke Shell. De keuze voor hem is minder verrassend als wordt bedacht dat hij als geen ander bekend is met de Russische handelswijze en mores op het gebied van economische en politieke samenwerking. Zijn adviezen zullen hard nodig zijn om de ingewikkelde geografie van het verleden binnen het bondgenootschap op het gebied van de betrekkingen met Rusland bij elkaar te houden. Bram Boxhoorn Wilt u reageren? Mail de redactie: info@atlcom.nl.

4 Ap: 2009nr5/4 De NAVO is nog net zo actueel als 60 jaar geleden Maarten Haverkamp Dit jaar werd terecht uitgebreid stilgestaan bij de 60 e verjaardag van de NAVO. 60 jaar lang vormt het trans- Atlantische bondgenootschap de basis van vrede en veiligheid in Europa. 60 jaar samenwerking tussen de Verenigde Staten, Canada en Europa, met de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie daarin als hoeksteen. Deze op waarden gefundeerde verdragsorganisatie heeft alle potentie om ook de komende 60 jaar het hart van ons externe veiligheidsbeleid te vormen. Voorwaarden daarvoor zijn ten eerste dat de waarden de kern blijven van de samenwerking, en ten tweede dat de waarden in de praktijk meer zijn dan een lege huls: de lidstaten dienen elk en gezamenlijk te definiëren welke bijdragen van hen kunnen worden verwacht. De secretaris-generaal van de NAVO noemde de gedeelde waarden vrijheid, mensenrechten, democratie en religieuze tolerantie het kompas in een steeds complexere wereld. 1 Belangrijker in deze tijd van globalisering is zijn uitspraak I believe that our societies can shape events and not be their victims. Het naleven en promoten en onder dreiging ook beschermen van deze waarden is een verantwoordelijkheid van de Atlantische gemeenschap. Het strategisch concept: ontwikkeling en uitdagingen De vreedzame beëindiging van de Koude Oorlog was onder andere de verdienste van de samenwerking binnen de NAVO. Na de val van de Muur zijn de internationale verhoudingen echter opnieuw gedefinieerd. Voor de NAVO betekende het dat de invulling van haar rol als militair bondgenootschap moest worden heroverwogen. Dit proces leidde in 1999 tot een nieuw strategisch concept, met de volgende doelstellingen: collectieve verdediging, de versterking en het flexibeler maken van militaire capaciteiten (anticiperend op nieuwe soorten missies), het verder uitbreiden van het aantal leden en partnerschappen, en het uitbouwen van een stevige en effectieve Europese tak in het bondgenootschap. 2 De aanslagen op het World Trade Center van 11 september 2001 maakten echter pijnlijk duidelijk welke additionele dreigingen globalisering met zich meebrengt. De daarop volgende missie in Afghanistan liet zien dat de NAVO in staat is een rol te spelen in de veranderende internationale verhoudingen, met op dit moment een bijdrage van vrijwel alle lidstaten. De missie ontleent haar doelen aan de waarden en ook concrete afspraken (Artikel 5) die er binnen de NAVO bestaan. De komende maanden zal duidelijk moeten worden hoe de NAVO-rol in Afghanistan de komende jaren zal gaan ontwikkelen en wat de Nederlandse bijdrage daaraan zal zijn. Sinds 1999 is de NAVO naar het Oosten uitgebreid. 12 landen hebben zich in deze periode aangesloten bij het bondgenootschap. Niet alleen heeft deze uitbreiding de interne dynamiek van het bondgenootschap vergroot, ook is door het lidmaatschap van oud-leden van het Warschaupact de relatie met Rusland structureel veranderd. De positie van Georgië is in dit kader interessant. Welke rechten en plichten zijn er voor landen die op de drempel staan van het NAVOlidmaatschap? Wat zou het in augustus 2008 hebben betekend wanneer Georgië al deelgenomen zou hebben aan het Membership Action

5 Plan (MAP)? Wat betreft het CDA zou er geen sprake zijn geweest van een Artikel 5-situatie. De afgelopen 20 jaar heeft voor de NAVO in het teken gestaan van aanpassing van het bondgenootschap aan een nieuwe veiligheidsomgeving. Deze aanpassing is gepaard gegaan met discussie, zowel intern als publiek. De beschreven veranderingen maken een herziening van het Strategisch Concept uit 1999 op dit moment noodzakelijk. Het is voor de NAVO dé manier om te laten zien dat ze in staat is een geloofwaardig antwoord te geven op de uitdagingen die globalisering aan haar stelt. De opsomming van de gedeelde waarden van de NAVO zal wellicht het eenvoudige deel van het nieuwe strategisch concept zijn. Politiek gezien zijn het vooral afspraken over budgetten, besluitvormingsprocedures en operationele hervormingen van de legers van de lidstaten waar niet zo eenvoudig overeenstemming over kan worden bereikt. De overtuiging om de waarden van het bondgenootschap centraal te houden in zijn opereren is echter net zo n grote uitdaging. Extraterritoriaal optreden zoals in Afghanistan confronteert ons al snel met de compromissen die nodig zijn om operationele doelstellingen op korte en middellange termijn te behalen. De discussie over het al dan niet vernietigen van papavervelden, het overdragen van gevangenen aan lokale overheden, en ook het verkrijgen van de loyaliteit van stammen en dorpen ontlokken lastige vragen. Trans-Atlantische band Belangrijk ankerpunt van de NAVO blijft voor het CDA de band tussen de Verenigde Staten en Europa, een band tussen landen met een gezamenlijke geschiedenis en geworteld in de joods-christelijkhumanistische traditie. In een wereld waarin landen met een nietdemocratisch karakter zowel economisch als militair in opkomst zijn, kan het belang van een militair-politieke organisatie van democratieën moeilijk worden overschat. De NAVO is niet voor niets ook een politieke gemeenschap, die de verdediging van vrijheid en democratie en bescherming van de rechtsstaat heeft opgenomen in haar verdrag. Tijdens de afgelopen Top in Straatsburg/Kehl werd een Verklaring voor Bondgenootschappelijke Veiligheid (Declaration on Alliance Security) aangenomen, waarin de bescherming van democratie, vrijheid en de rechtsstaat herbevestigd werd. Dit kan als uitgangspunt dienen voor het strategisch concept. De rol van de NAVO als waardegemeenschap is voor het CDA een belangrijk uitgangspunt. Voor mijn partij betekent dit dat landen die in de toekomst deel willen uitmaken van het trans-atlantische bondgenootschap in ieder geval aan die waarden moeten voldoen. Daarnaast is het draagvlak binnen de Nederlandse samenleving van groot belang. Een land kan alleen lid zijn van het bondgenootschap als ook onder de Nederlandse bevolking het gevoel bestaat dat een aanval op dat land inzet van onze militaire De gemeenschappelijke waarden waar het Noord-Atlantisch Verdrag op is gebaseerd, moeten de kern blijven van de trans-atlantische samenwerking (foto: NAVO)

6 Ap: 2009nr5/6 middelen rechtvaardigt. Artikel 5 vraagt immers om die solidariteit, en die moet Nederland op elk moment kunnen waarmaken. Daarnaast vraagt de verdediging van gemeenschappelijke waarden om een geloofwaardig antwoord van alle NAVO-lidstaten. Opdrachten die door de Alliantie worden aanvaard, zullen gezamenlijk door de bondgenoten moeten worden uitgevoerd. Te vaak is in de afgelopen jaren gebleken dat de solidariteit binnen het bondgenootschap te wensen overliet. Bedreigingen Tijdens de Top in Straatsburg/Kehl werd door de regeringsleiders de ambitie uitgesproken om beter te reageren op de dreigingen van vandaag en van de toekomst. Eén van de belangrijkste redenen voor herziening van het Strategisch Concept uit 1999 is het besef dat nieuwe bedreigingen vragen om andere antwoorden, ook van de NAVO. De aanslagen van 11 september hebben laten zien dat de bedreiging van het eigen grondgebied kan worden georganiseerd op grote afstand. Ook andere bedreigingen en uitdagingen zijn als gevolg van globalisering dichterbij gekomen. Proliferatie van (kern)wapens, energiezekerheid, cyber defence, maar ook piraterij zijn hiervan voorbeelden. Bescherming van het eigen grondgebied blijft voor het CDA de belangrijkste taak van de NAVO. Wanneer wij collega-parlementariërs ontmoeten in het kader van de NAVO-assemblee, blijkt keer op keer hoeveel waarde de buren van Rusland toekennen aan het NAVO-lidmaatschap en hoezeer zij hechten aan de fysieke aanwezigheid van troepen in hun land. Dit geldt niet alleen voor de Baltische staten; ook Noorwegen koestert zijn lidmaatschap. Door het smelten van het ijs is het hoge Noorden niet alleen letterlijk maar ook figuurlijk een stuk warmer aan het worden. Met het smelten van het Noordpoolijs komen er scheepvaartroutes en energievoorraden binnen bereik waar Willem Barentsz alleen van kon dromen. Wie de radartracks van de Noorse luchtmacht ziet, komt al snel tot de conclusie dat de belangstelling van Rusland voor zijn buren weer op het niveau van de Koude Oorlog is. De discussies rondom het hoge Noorden dienen wat ons betreft zeker een plaats te krijgen in het nieuwe strategisch concept, aangezien het hierbij ook gaat om mondiale scheepvaartroutes en de energievoorziening voor de komende jaren. Deze ontwikkelingen betekenen wat ons betreft niet dat expeditionaire missies in de toekomst niet meer plaats zullen vinden. Verdediging van het eigen grondgebied in een wereld waarin bedreigingen grensoverschrijdend zijn, vraagt om de bereidheid buiten het bondgenootschappelijk gebied actief te zijn. Alleen door de internationale rechtsorde te versterken en veiligheid in andere landen te bieden, kan de veiligheid binnen de eigen grenzen worden gegarandeerd. Een mandaat van de Veiligheidsraad is en blijft voor dit soort missies een belangrijke voorwaarde. De missie in Afghanistan is daarvan een goed voorbeeld. De VN- Veiligheidsraad heeft de NAVO verzocht de leiding van de ISAF-missie op zich te nemen. Tegelijkertijd is zij het rechtstreekse gevolg van een aanval op het NAVO-grondgebied. Het verkrijgen van internationale steun en het verdedigen van het grondgebied hoeven elkaar dus allesbehalve uit te sluiten. Beveiliging van het eigen grondgebied vraagt steeds meer om een bondgenootschap dat flexibel en snel op kan treden, overal ter wereld. Daarvoor moet dan ook buiten het eigen grondgebied veiligheid en stabiliteit kunnen worden geboden. Verbeteringen in militair materieel Expeditionaire missies vragen om expeditionaire troepen. We moeten helaas constateren dat waar Nederland de afgelopen jaren belangrijke stappen heeft gezet naar een expeditionaire krijgsmacht, andere landen deze opdracht minder voortvarend hebben opgepakt. Op papier beschikken zij over grote aantallen militairen, maar kunnen deze bij nadere beschouwing niet of nauwelijks inzetten bij internationale missies. Bij de totstandkoming van het strategisch concept is het dan ook aan de Nederlandse regering om hiervan een zwaar punt te maken, en zal er wat ons betreft klare wijn geschonken moeten worden over de toekomst van de NATO Response Force (NRF). Op dit moment komt deze op zijn zachtst gezegd niet uit de verf. Artikel 5 Nieuwe bedreigingen vragen om een nieuwe overweging met betrekking tot het moment waarop Artikel 5 in werking treedt. De aanslagen op het World Trade Center waren geen klassiek militaire aanval zoals bedoeld in het artikel, en waar ten tijde van de Koude Oorlog rekening mee werd gehouden. Toch waren ze voor de lidstaten wel de aanleiding om de collectieve verdedigingsclausule voor het eerst in het bestaan van de NAVO in werking te laten treden. Er gaan stemmen op om niet alleen fysieke aanvallen maar ook bijvoorbeeld virtuele aanvallen via internet onder het artikel te laten vallen. Wij zijn van mening dat deze kwesties vragen om een andere manier waarop de solidariteit tussen de lidstaten tot uiting komt, zonder dat direct het zwaarste middel hoeft te worden ingezet. De 3 D-benadering Het idee dat een militair antwoord op een conflict voldoende is om tot een oplossing te komen, is inmiddels achterhaald. Nederland is hierbij voorloper met zijn 3 D -aanpak (defence, diplomacy & development). In deze aanpak draagt de NAVO in de meest actieve vorm haar waarden uit. Dat Nederland daarin voorop loopt, sluit aan bij de overtuiging van het CDA dat op waarden gefundeerde politiek ook in internationaal verband kans van slagen heeft. Het succes van de Nederlandse aanpak in Uruzgan laat zien dat alleen militair ingrijpen

7 Ap: 2009nr5/7 in conflicten niet voldoende is. Het is daarom positief dat de NAVO een verdrag heeft gesloten met de Verenigde Naties over de gezamenlijke aanpak van conflicten. In de toekomst zal wat ons betreft veel nauwer moeten worden samengewerkt tussen de VN en de NAVO, maar ook met bijvoorbeeld NGO s, om zo snel en effectief ingrijpen mogelijk te maken, en ook in de opbouwfase na conflicten succesvol te kunnen zijn. Een belangrijk aspect van de internationale samenwerking is de relatie tussen de NAVO en de Europese Unie. Gezien de overlap in lidstaten tussen de beide organisaties is betere samenwerking in de toekomst noodzakelijk. Dit vraagt van de EU wel een meer eensgezind optreden en ook een duidelijke visie op haar rol op het wereldtoneel. Al in het Strategisch Concept van 1999 werd meer gevraagd van de Europese partners in de NAVO. Ook op dit terrein verwacht het CDA meer van Europa in plaats van minder. Kernwapens Minister van Buitenlandse Zaken Maxime Verhagen schreef vorig jaar in dit blad over the downside of globalisation en de gevolgen die dit heeft voor de veiligheid van westerse samenlevingen. Door het einde van de Koude Oorlog hebben nucleaire wapens in strategische zin aan kracht ingeboet. Niet langer bieden zij de stabiliteit in een bipolaire wereld. Na 1989 is de wereld onoverzichtelijker geworden. In deze wereld, waarin kennis veel makkelijker kan worden gedeeld, is de De solidariteit verspreiding van nucleaire technologie en de handel in tussen de leden liet kernwapens veel moeilijker te controleren. Staten met de afgelopen jaren dubieuze regimes als Noord- Korea en Iran gebruiken de vaak te wensen over productie van kernwapens om hun regionale positie te versterken en de internationale gemeenschap onder druk te zetten. Daarnaast is het voor terroristische groepen makkelijker om aan kennis over nucleaire wapens te komen. Het CDA is dan ook voorstander van de afbouw van nucleaire wapens in internationaal verband. Daartoe is vorig jaar al een motie in de Tweede Kamer aangenomen. Het is daarom hoopvol dat de Verenigde Staten en Rusland afspraken hebben gemaakt over de verdere reductie van deze wapens. De NAVO moet zich sterk maken voor verdere internationale afspraken over de reductie van kernwapens. Het strategisch concept biedt een uitgelezen mogelijkheid om deze ambitie uit te spreken. Vanuit het belang van energiezekerheid is kernenergie een logische oplossing voor veel landen, maar alleen binnen internationale afspraken. Relatie met Rusland Van kernenergie en energiezekerheid is de stap naar Rusland snel gezet. Na de Koude Oorlog is er op verschillende terreinen sprake geweest van samenwerking met Rusland, maar was er regelmatig ook toenemende spanning waarneembaar. Denk daarbij aan de situatie in Noorwegen of het feit dat de uitbreiding van de NAVO naar het Oosten de grenzen van Rusland dichterbij heeft gebracht of vanuit het perspectief van Rusland: de NAVO naar zijn grenzen heeft gebracht. Voor een land dat slechte ervaringen heeft gehad met Europese legers binnen zijn grenzen en daarom een strategie had ontwikkeld van bevriende landen om zich heen, ontstaat er een totaal nieuwe realiteit waar ook dit land zich op moet gaan instellen. Het is goed dat zowel de NAVO als Rusland het belang van een goede relatie erkent en dat er sinds 2002 in de NAVO-Ruslandraad regelmatig overlegd wordt. Dossiers waarop samenwerking voor de hand ligt, zijn wat ons betreft de strijd tegen piraterij en de terugdringing van kernwapens, maar ook Rusland heeft belang bij een succesvolle opbouw van Afghanistan. Uiteindelijk heeft Moskou echter geen stem in de NAVO, ook niet als het gaat om uitbreiding van het bondgenootschap. Conclusies Het nieuwe strategisch concept biedt de NAVO de kans te laten zien dat ze in staat is als bondgenootschap een geloofwaardig antwoord te geven op de uitdagingen die aan haar worden gesteld. De NAVO heeft haar nut de afgelopen decennia ruimschoots bewezen. Met een nieuw concept, waarin de bondgenoten de ambitie uitspreken gezamenlijk de voorliggende uitdagingen aan te gaan, zal de NAVO ook in de verre toekomst het ankerpunt blijken van vrede en veiligheid in Europa en Noord-Amerika. De op waarden gefundeerde Verdragsorganisatie heeft alle potentie ook de komende 60 jaar het hart van ons extern veiligheidsbeleid te vormen, zolang de gedeelde waarden de kern blijven van de samenwerking, en deze in de praktijk niet verworden tot een lege huls. M.C. Haverkamp is woordvoerder buitenlandse zaken van de CDA-Tweede Kamerfractie. De auteur dankt Bert van Steeg, beleidsmedewerker buitenlandse zaken van het CDA, voor zijn bijdrage aan het artikel. Wilt u reageren? Mail de redactie: info@atlcom.nl. 1. NATO: Defence of Security and Shared Values, speech door NAVOsecretaris-generaal Jaap de Hoop Scheffer tijdens de Grandes conférences catholiques, 1 maart Fact Sheet: NATO s New Strategic Concept, 24 april 1999.

8 Ap: 2009nr5/8 Is de NAVO klaar voor de verandering? Harry van Bommel en Karel Koster Tijdens de NAVO-top van begin april aanvaardden de staatshoofden en regeringsleiders van de lidstaten de verklaring aangaande de bondgenootschappelijke veiligheid (Declaration on Alliance Security). 1 Daarmee erkenden ze dat er een fundamentele discussie over de koers van het bondgenootschap noodzakelijk was. Begin juli kreeg die discussie dan ook een officiële start. Een maand eerder verzocht de Nederlandse regering de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) een advies op te stellen over de herziening van het Strategisch Concept van de NAVO. Het noodzakelijke debat wordt dus inmiddels gevoerd door deskundigen op seminars en symposia, maar het moet breder getrokken worden. Voor de legitimatie van het NAVOoptreden is immers publieke steun noodzakelijk. Een bondgenootschap dat overal ter wereld oorlog voert zonder zulke steun zal snel stuiten op politieke grenzen. Tevens moet het debat zich niet beperken tot ondergeschikte zaken, zoals de hoogte van de financiële bijdrage van de lidstaten of een eerlijker verdeling van de kosten. Vanzelfsprekend moeten de missie van de NAVO, het Strategisch Concept en dus ook de politieke uitgangspunten van het bondgenootschap centraal staan. Wat dat betreft straalt de in Straatsburg aangenomen verklaring nog teveel het voortzetten van de al bestaande praktijk uit. Het afnemende enthousiasme voor deelname aan de door de NAVO geleide oorlog in Afghanistan en de twijfelachtige toekomstverwachtingen van die missie wijzen erop dat deze discussie niet langer kan worden uitgesteld. Out of area De ISAF-operatie in Afghanistan, die door de NAVO en haar bondgenoten wordt uitgevoerd onder een VN-mandaat, is door voormalig secretaris-generaal De Hoop Scheffer beschreven als een zaak van Europese veiligheid. 2 Door de politieke doelen van deze oorlog zo te definiëren, dreigt een klassiek geval van een zichzelf vervullende voorspelling. Een oorlog ten behoeve van de Europese veiligheid moet immers worden voortgezet totdat hij gewonnen is. Er is echter een alternatief mogelijk: een onderhandelde vrede bewerkstelligen en de NAVO-strijdkrachten terugtrekken uit Afghanistan. Helaas heeft het bondgenootschap zichzelf een oorlog in gerommeld zonder einde, waar geen overwinning mogelijk is. De voortgezette inzet op een militaire oplossing men wil eerst een veilige omgeving creëren als voorwaarde voor wederopbouw maken de noodzakelijke overschakeling naar onderhandelingen over een vreedzame terugtocht moeilijk. Alle hoop is gevestigd op het opzetten van een Afghaanse leger- en politiemacht die de NAVO-strijdmacht zou moeten vervangen, maar deze ontwikkeling is niet aan een tijdslimiet gebonden. Een eventueel vertrek kan voor onbepaalde tijd uitgesteld worden omdat het Afghaanse leger niet in staat is de veiligheid te garanderen. Zo n scenario, waarbij NAVO-strijdkrachten ver buiten de grenzen van het verdragsgebied opereren, kan in de toekomst steeds herhaald worden als het bondgenootschap besluit dat vitale belangen van de lidstaten op het spel staan en het bereid is om internationale goedkeuring via een VN-mandaat te omzeilen, zoals gebeurde in Kosovo in Aan de illegale invasie van Irak door de VS en een aantal NAVO-lidstaten (2003) werd indirecte steun gegeven door de NAVO-infrastructuur ter beschikking te stellen voor de verplaatsing van Amerikaanse troe-

9 pen op weg naar de Golf. Nederland gaf politieke steun aan de invasie en deed dat op grond van een onjuiste analyse van de dreiging die uit zou gaan van Irak. Meer recentelijk werd in september 2008 een overeenkomst ondertekend door de secretarissen-generaal van VN en NAVO om nauwer samen te gaan werken dit tot grote ontsteltenis van Rusland, dat een krachtig protest liet uitgaan omdat de overeenkomst kennelijk niet aan het land was voorgelegd. 3 De achterdocht is begrijpelijk, omdat zulke overeenkomsten de besluitvormingsprocedures van de Veiligheidsraad inzake oorlog en vrede kunnen ondermijnen. NAVO-uitbreiding Een bijzonder verontrustende kant van het NAVO-beleid is de uitbreidingspolitiek. Na de confrontatie tussen Rusland en Georgië van augustus 2008 zag Frankrijk zijn argumenten tegen het lidmaatschap van zowel Georgië als Oekraïne bevestigd. 4 In december 2008 werd tijdens de Noord-Atlantische Raad deelname van de twee landen aan het Membership Action Plan (MAP) opgeschort. 5 Desondanks is de weg naar het lidmaatschap nog steeds open. Ook vinden er regelmatig multilaterale militaire oefeningen plaats in beide landen en worden er allerlei vormen van militaire hulp, waaronder opleidingen en uitrusting, geboden aan zowel Oekraïne als Georgië. Activiteiten die deel uitmaken van voorbereidingen voor lidmaatschap worden onder andere vlaggen dan het MAP bijvoorbeeld via de NATO-Ukraine Commission alsnog doorgevoerd. 6 Dat gebeurt ondanks de afwijzing door een meerderheid van de Oekraïense bevolking van een eventueel NAVO-lidmaatschap. Bekend zijn verder de door de VS afgesloten charter -overeenkomsten waarin militaire samenwerking met Oekraïne, Georgië en Moldavië wordt geregeld. 7 Ondanks de risico s worden deze landen toch voorbereid op een toekomstig lidmaatschap. De Russische positie werd begin 2008 duidelijk gemaakt, toen president Poetin verklaarde dat Rusland een deel van zijn raketten op Oekraïne zou richten indien dat land lid zou worden van de NAVO. 8 Gezien de voorspelbare conflicten met Rusland is een verdere uitbreiding van de NAVO bijzonder onverstandig. Er bestaat immers een zeer grote kans dat een plaatselijk conflict, zoals dat in Georgië in augustus 2008, de hele Alliantie in een oorlog met Rusland kan storten. Dat zou mogelijk worden als er een beroep wordt gedaan op de verplichting voor wederzijdse bijstand, vastgelegd in Artikel 5 van het NAVO-verdrag. Ook de globaliserende NAVO -variant van uitbreiding, door de al bestaande intensieve samenwerking met landen als Australië, Japan en Zuid-Korea om te bouwen naar een vorm van lidmaatschap, is bijzonder onwenselijk. Dat geldt des te meer voor enigerlei militaire samenwerking met Israël in Mediterraan verband, zolang dat land niet in staat is om duurzame vrede met de Palestijnen te stichten. Het bondgenootschap heeft zich in Afghanistan een oorlog in gerommeld zonder einde, waar geen overwinning mogelijk is. Een beschadigd Amerikaans voertuig in de Korengal-vallei (foto: U.S. Army/E. Hendrix)

10 Ap: 2009nr5/10 Nucleaire doctrine en raketschild Energiepolitiek Nucleaire ontwapening staat sinds de toespraak van de Amerikaanse president Obama in Praag op 5 april jl. weer volop op de agenda. Dat is ook relevant voor de NAVO, waarvan de militaire doctrine sinds het hoogtepunt van de Koude Oorlog deels berust op het kernwapen. Die doctrine staat op gespannen voet met de belofte, onderschreven door de lidstaten als ondertekenaars van het Non-proliferatieverdrag (NPV), om serieus te streven naar nucleaire ontwapening. Het creëert ook een gevaarlijke exclusiviteit voor de NAVO-lidstaten ten opzichte van de rest van de wereld. Het NPV erkent immers het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie, maar niet op kernwapens. Deze verplichting wordt omzeild door de nucleaire paraplu van de NAVO, die garandeert dat Amerikaanse kernwapens in tijd van oorlog kunnen worden ingezet door bondgenootschappelijke vliegtuigen. De Koninklijke Luchtmacht heeft op luchtmachtbasis Volkel nog altijd een kernwapentaak. In de Declaration on Alliance Security van de NAVO staat dan ook een wonderlijke tegenstrijdigheid: aan de ene kant is er steun voor het Non-proliferatieverdrag, en tegelijkertijd wordt de rol van de nucleaire strijdkrachten bevestigd. 9 Vooruitlopend op de Amerikaanse besluitvorming over de kernwapens in Europa heeft Nederland zich in de Nuclear Planning Group in juni al tegen eenzijdige maatregelen verklaard, dus ook tegen het verwijderen van de Amerikaanse kernbommen. 10 In een serieus debat over het nucleaire beleid van de NAVO Veiligheid moet niet moeten drie zaken aan de orde komen. Ten worden gelijkgesteld eerste de erkenning van de aanwezigheid van aan overheersing door Amerikaanse kernwapens op Europese, een trans-atlantisch waaronder Nederlandse, bodem. Officieel erkent blok noch bevestigt de NAVO die aanwezigheid. Ten tweede de verwijdering van die kernbommen, zoals nu al door de Duitse minister van Buitenlandse Zaken is bepleit. Ten derde moet de nucleaire doctrine zelf aan de orde komen, aangezien die onderdeel is van de militaire strategie van de NAVO. Onlosmakelijk verbonden met de nucleaire doctrine is het Europese deel van het Amerikaanse raketschild. Dit programma is niet stopgezet door de nieuwe Amerikaanse regering, maar heeft vérstrekkende implicaties voor de militaire doctrine van het bondgenootschap. Dat wordt ook erkend door het besluit van de NAVO-raad 11 waarin de vestiging van de raketschildinstallaties wordt goedgekeurd. De combinatie van nucleaire slagkracht en raketschild creëert een nieuwe situatie die door Rusland als potentieel bijzonder bedreigend wordt gezien. De energietekorten die verwacht worden in de nabije toekomst vormen een onderdeel van menig NAVO-oorlogsscenario. Dat wordt nog eens benadrukt door de jaarlijks terugkerende crises in de gastoevoer vanuit Rusland naar Europa. Het gevaar dreigt dat een oplossing voor deze energiecrises wordt gezien in het gewapenderhand veiligstellen van de toevoer van olie en gas. In laatste instantie bestaan er echter geen militaire oplossingen voor deze cruciale kwestie. De relatie van de NAVO met Rusland en andere energieleveranciers moet gebaseerd zijn op handelspolitieke afspraken, niet op een met geweld afgedwongen gunstige grondstoffentoevoer. De toegenomen aandacht in de NAVO voor de beveiliging van de energietransportroutes draagt het risico in zich dat militaire oplossingen voor dit soort zaken als vanzelfsprekend worden beschouwd. Het gevaar van militarisering van de handelspolitiek en diplomatie strekt zich ook uit naar de relatie tussen de NAVO en de EU. Dat is een logisch gevolg van het dubbellidmaatschap van veel Europese landen. Waar de EU lange tijd werd gezien als een handelspolitiek machtsblok, dat grotendeels afzag van de inzet van militaire middelen, werd meer recentelijk de richting ingeslagen van militarisering van de EU. Daarbij worden afspraken gemaakt tussen beide organisaties over de manier waarop ze hun invloed kunnen aanwenden. De invloed van de meer neutraal georiënteerde EU-lidstaten, zoals Zweden en Ierland, dreigt door de recente ontwikkelingen in de Europese politiek tenietgedaan te worden. Dat komt tot uiting in het veiligheidsbeleid verbonden aan het Verdrag van Lissabon en de beschikbaarstelling van Europese battle groups voor militaire interventie. De trans-atlantische coördinatie tussen de EU en de VS militariseert sluipenderwijs de traditionele EU-diplomatie. Interactie tussen NAVO, EU en VS De bevelsstructuren van de NAVO ondermijnen de Europese belangen en kunnen ongewenste ontwikkelingen stimuleren. Dat komt door de ingebouwde Amerikaanse invloed die door de parallelle bevelsstructuur wordt gegarandeerd. De militaire opperbevelhebber is altijd een Amerikaan, die ook het bevel voert over de Amerikaanse strijdkrachten in Europa en omgeving. In Afghanistan lopen twee operaties, de door de Amerikanen geleide oorlogsmissie van Operation Enduring Freedom en de opbouwmissie van ISAF, door elkaar. Ze zijn theoretisch te onderscheiden, maar in de praktijk wordt door de deelnemers aan beide een gecoördineerde contraguerrilla -oorlog gevoerd, waarbij de Amerikaanse invloed overweldigend is. De recente toename van Amerikaanse troepen en de wijzigingen in de ISAF-bevelsstructuur versterken deze ontwikkeling. Het bondgenootschap kan ook worden ondermijnd door bilaterale afspraken. Een voorbeeld daarvan was de besluitvorming over het Europese deel van het Amerikaanse raketschild, waarbij afzonderlijke

11 Ap: 2009nr5/11 afspraken werden gemaakt tussen de VS, Polen en Tsjechië. Ondanks de evidente en vérgaande gevolgen voor de Europese veiligheid bleef de EU afzijdig en keurde de NAVO de overeenkomsten achteraf goed. Vanzelfsprekend hadden alle Europese lidstaten vooraf moeten deelnemen aan de besluitvorming. bij militaire allianties ligt maar slechts bij de Verenigde Naties, kan de aanzet zijn om oude tegenstellingen te overwinnen en nieuwe samenwerking mogelijk te maken. Uiteindelijk is de enige echte veiligheid gedeelde veiligheid. Traditioneel bestaan er twee stromingen in de Europese veiligheidspolitiek: de Atlantische, vooral voorgestaan door het Verenigd Koninkrijk, Nederland en de Oost-Europese lidstaten, met daartegenover de Continentale strategie van Frankrijk en in mindere mate Duitsland, voor welke de uitbouw van een zelfstandige Europese macht vanzelfsprekend is. De recente stappen van Frankrijk in de richting van de NAVO symboliseren de handhaving van de trans-atlantische banden, met dien verstande dat de Amerikaanse politieke rol verzwakt is. Het is dan ook een stap naar een verdergaande vorm van militaire samenwerking die onwenselijk is. EU en NAVO moeten immers niet twee kanten van eenzelfde beleid worden, waarbij veiligheid wordt gelijkgesteld aan militaire overheersing door een trans-atlantisch blok. Een verdere militarisering van het Europese buitenlandbeleid door nauwe samenwerking met de NAVO is ongewenst. Een dergelijke ontwikkeling zou de grondslagen van de VN ondermijnen. Gedeelde veiligheid De noodzaak van een nieuwe veiligheidsarchitectuur overstijgt het belang van de herijking van het NAVO-beleid. Daarin moet het mandaat om internationaal in te grijpen centraal staan. De vanzelfsprekende militarisering van het buitenlandbeleid onder invloed van de VS moet worden tegengegaan. Dat kan deels door de afschaffing van coalities van gewilligen die immers het bondgenootschap per definitie ondermijnen. De grote druk om deel te nemen aan militaire operaties, die worden bedacht door de grootste NAVO-lidstaten, moet worden weerstaan. In plaats daarvan moet worden vastgehouden aan de rol van de Veiligheidsraad in het nemen van besluiten over oorlog en vrede. Daarbij is het zinvol om een dialoog met Rusland aan te gaan over een nieuwe veiligheidsstructuur voor Europa. Niet noodzakelijkerwijs in de door Rusland gewenste zin, maar misschien wel in die richting. Er zijn door Rusland hiervoor herhaaldelijk voorstellen gedaan die deel zouden moeten uitmaken van het debat over het strategisch concept. Met zijn afwijzende geluiden begin dit jaar heeft het bondgenootschap zichzelf geen goede dienst bewezen. 12 De modieuze nadruk op militaire oplossingen, zij het gecamoufleerd met termen zoals opbouwmissie of alomvattende aanpak, dreigt een centraal axioma van de internationale politiek te verhullen: namelijk dat onderhandelingen centraal moeten staan, uiteraard binnen heldere grenzen. Het Handvest van de Verenigde Naties kan opnieuw een leidraad zijn bij het maken van afspraken over veiligheid. Hernieuwde bevestiging, door alle landen van de wereld, van de afspraak dat het geweldsmonopolie niet bij individuele lidstaten noch Drs. H. van Bommel is woordvoerder buitenlandse en Europese zaken van de SP-Tweede Kamerfractie. Drs. K. Koster is verbonden aan het Wetenschappelijk Bureau van de SP, en is gespecialiseerd in buitenlandse politiek en veiligheidsvraagstukken. Wilt u reageren? Mail de redactie: info@atlcom.nl. 1. Declaration on Alliance Security Issued by the Heads of State and Government Participating in the Meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg/Kehl on 4 April 2009, North Atlantic Treaty Organisation, Press Release (2009) 043, 4 april 2009: news_52838.htm?mode=pressrelease. 2. Speech by NATO Secretary General, Jaap de Hoop Scheffer at Brookings Institution, Washington D.C., 29 februari Russia Stunned by UN-NATO Cooperation Deal, RIA Novosti, 9 oktober French Minister Opposes Georgia, Ukraine in NATO, Agence France-Presse, 22 oktober 2009, php?i= &c=eur&s=top. 5. Final Communiqué Meeting of the North Atlantic Council at the Level of Foreign Ministers Held at NATO Headquarters, NATO Press Release (2008) 153, Brussel, 3 december 2008, par Chairman s Statement Meeting of the NATO-Ukraine Commission at the Level of Foreign Ministers Held at NATO Headquarters, Press Release (2008) 155, Brussel, 3 december 2008; NATO-Ukraine Annual Target Plan 2009, 3 maart 2009, march/e0303b.html. 7. United States-Georgia Charter on Strategic Partnership, State Department Bureau of European and Eurasian Affairs, Washington D.C., 9 januari 2009; David Gollust, US, Georgia, Sign Partnership Charter, Voice of America, 9 januari NATO Expansion: Russia Could Point Warheads at Ukraine, Spiegel Online, 13 februari Ibid noot Verslag van de formele bijeenkomst van NAVO defensie ministers in Brussel op 11 en 12 juni 2009, brief aan Kamer, 3 juli Ibid noot 5, par NATO Wary of Russian Treaty Plan, BBC News, 31 januari 2009.

12 Ap: 2009nr5/12 Naar een nieuw strategisch concept voor de NAVO Betere samenwerking met de EU is noodzakelijk Wim van Eekelen Tijdens de NAVO-Top van Straatsburg/Kehl in april werd besloten dat er een nieuw strategisch concept zal worden opgesteld voor de NAVO. Dat werd tijd, want het oude concept dateert van 1999 en intussen is er heel wat veranderd. Dit is met name het geval door de terroristische aanvallen van 11 september 2001, die de directe aanleiding werden voor de operaties in Afghanistan. Het moment voor een nieuwe aanpak lijkt nu gunstig, want eerder zou niet mogelijk zijn geweest gezien het unilateralisme van de regering-bush en de afzijdige Franse houding tegenover de geïntegreerde commandostructuur van de NAVO. Veel haast wordt overigens niet gemaakt, want het concept hoeft pas klaar te zijn voor de volgende NAVO-top die eind 2010 of voorjaar 2011 in Lissabon zal worden gehouden. Hoewel Jaap de Hoop Scheffer al voorbereidend werk kon doen, zal toch zijn begin augustus aangetreden opvolger het project moeten trekken. Dat betekent dat pas na de zomer begonnen kan worden met een algemene brainstorming, waarna een groep van deskundigen zal worden samengesteld om een ontwerp te maken. De Nederlandse regering heeft inmiddels de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) om advies gevraagd. Harmel Een strategisch concept behoort de politieke redengeving van de Alliantie te bepalen, maar tevens uitgangspunt te zijn voor de planning van de strijdkrachten en hun mogelijke inzet. In het verleden is die dubbelfunctie zelden bereikt. Tijdens de Koude Oorlog ging het vooral om de militaire kant: hoe konden wij maximale afschrikking bereiken tegenover de superieure conventionele kracht van de Sovjetunie en het Warschaupact, en hoe zouden wij moeten reageren wanneer die afschrikking faalde en agressie plaatsvond? De concepten werden opgesteld door het Militair Comité en vervolgens op ministerieel niveau goedgekeurd. Het waren de tijden van MC 14/2 met de massive retaliation en MC 14/3 met de flexibility in response. 1 Dat laatste kon pas worden aangenomen op 12 december 1967, toen Frankrijk de militaire samenwerking had verlaten en de ministers van Defensie apart vergaderden in het Defence Planning Committee. De essentie van MC 14/3 was dat de NAVO-strijdkrachten zodanig waren samengesteld dat het Warschaupact zou concluderen dat de kans op een gunstige afloop van een gewapende aanval te klein was om aanvaardbaar te zijn en dat deze fatale risico s met zich mee zou kunnen brengen. Daarom moest het risico van escalatie naar een nucleaire oorlog duidelijk worden gemaakt. In de woorden van Harlan Cleveland, destijds de Amerikaanse Permanent Vertegenwoordiger bij de NAVO: Uncertainty is the deterrent. Hoewel werd toegegeven dat binnen Europa Moskou een meer voorzichtig beleid leek te volgen, werd de voornaamste dreiging van de Sovjetunie toch gezien in de uiteindelijke doelstelling om het communisme over de wereld te verbreiden. Ongeveer gelijktijdig met de wijziging van de militaire strategie waren de NAVO-ambassadeurs bezig met een politiek document over de toekomstige taken van de Alliantie waar Frankrijk wel aan deelnam en dat de geschiedenis inging als het Harmel-rapport. Het kwam op een dieptepunt in het toch al roerige bestaan van de NAVO: Frankrijk deed

13 niet meer volledig mee, het hoofdkwartier vertrok uit Parijs was westelijke verdediging nog wel geloofwaardig? De Belgische minister Pierre Harmel voelde terecht de noodzaak van een peptalk in de vorm van een gemeenschappelijke toekomstvisie. Die werd breed opgezet met vier deelrapporten van bekende persoonlijkheden, onder wie de Nederlander dr. C.L. Patijn. Het voordeel was dat alle lidstaten met het onderwerp bezig waren, maar het bleef moeilijk om tot een pakkende eindtekst te komen waarin iedereen zich kon vinden. Het was aan de kabinetschef van Harmel te danken dat de exercitie lukte: burggraaf Etienne Davignon, voor zijn vrienden bekend als Stevy, zou later nog vaak van zich doen horen: van het Davignon-rapport over de Europese Politieke Samenwerking, als lid van de Europese Commissie, bij de Société Générale en zeer onlangs bij de afwikkeling van de Fortis Bank. In 1967 reisde hij naar Parijs en kwam met de Quai d Orsay een tekst overeen die consensus kon verwerven. Niet dat destijds zoveel belang werd gehecht aan het resultaat. Het proces van samen overleggen was belangrijker dan de uitkomst. De commentaren zagen er een nieuw voorbeeld in van trans-atlantische mooie woorden en waren sceptisch over de praktische betekenis. Niemand dacht dat de visie van een combinatie tussen verdediging en ontspanning defence and détente zo n hoge vlucht zou nemen. Dat was ook wel begrijpelijk want er bleef een paradox: met de Muur in Berlijn zat er weinig anders op dan de status quo voorlopig te aanvaarden. Maar tegelijk werd gesteld dat zonder een oplossing van de Duitse kwestie er geen stabiele regeling in Europa mogelijk was. Geen wonder dat op dit punt vervolgens het meeste denkwerk uit Bonn zou komen. Ook in ruimer verband kreeg het rapport grote politieke betekenis, vooral voor het behoud van draagkracht in de publieke opinie, maar het kon geen grondslag zijn voor de planning van onze strijdkrachten. NAVO-defensieplanning zou zich de volgende decennia voortbewegen volgens een zich telkens herhalende tweejarige cyclus: politieke richtlijnen van het DPC, force proposals van de hoogste NAVO-commandanten, een Defence Planning Questionnaire aan de lidstaten en ten slotte de samenbundeling van hun antwoorden in een algemeen defensieplan, dat zich uitstrekte over de komende vijf jaar, maar alleen bindend was voor het eerstvolgende begrotingsjaar. Het was een proces van mutual arms twisting de lat werd hoger gelegd dan men van de landen kon verwachten, maar iedereen deed hopelijk met een beetje druk toch wat meer dan hij aanvankelijk van plan was. Daarnaast speelde het strategisch concept in de praktijk geen grote rol. Na de val van de Muur Dat veranderde met de val van de Berlijnse Muur. Binnen de NAVO, de Europese Gemeenschappen/Europese Unie en de West-Europese Unie Het proces van samen overleggen is veelal belangrijker dan de uitkomst. Amerikaanse ISAF-militairen in gesprek met een districtsleider in Nawa, Helmand (Afghanistan) (foto: U.S. Marine Corps/W. Greeson)

14 Ap: 2009nr5/14 (WEU) vond een herbezinning plaats op de veranderde veiligheidssituatie en de positie die Duitsland daarin zou innemen. Even leek het erop dat Duitsland bij hereniging zou kiezen voor neutraliteit en dat de NAVO geen rol van betekenis meer zou kunnen spelen. Zou er dan een Europees alternatief zijn? Wellicht als Frankrijk zich op dat moment bereid verklaard had deel te nemen aan geïntegreerde Europese strijdkrachten, maar Parijs ging niet verder dan de reeds bestaande Frans-Duitse brigade in Zuid-Duitsland. De WEU probeerde een meer operationele rol te definiëren, maar strandde op aanvankelijk Amerikaans verzet en daarmee gepaard gaande Britse en Nederlandse angst om de NAVO te verzwakken. In ieder geval was nu duidelijk behoefte aan een nieuwe redengeving voor het bondgenootschap. De NAVO ging stapsgewijs naar een nieuw strategisch concept toe. De London Declaration van 6 juli 1990 kondigde in paragraaf 14 aan dat naarmate de Sovjettroepen Oost-Europa verlieten en een Conventional Armed Forces in Europe (CFE)-verdrag zou worden uitgevoerd, de militaire opstelling en strategie van de NAVO fundamenteel zou veranderen. De nadruk zou komen te liggen op zeer mobiele, veelzijdige en flexibele strijdkrachten, die in toenemende mate in multinationale legerkorpsen zouden worden georganiseerd. Frankrijk riep van de zijlijn dat het beter zou zijn de volgorde om te keren en te beginnen met een strategisch concept (waarin wellicht een Franse rol mogelijk zou worden), maar men had haast en reeds op 29 mei 1991 kondigde het DPC de onderverdeling van strijdkrachten aan in Main Defence Forces, Reaction Forces en Augmentation Forces. Daarnaast werd de vorming van een Rapid Reaction Corps for Een strategisch Allied Command Europe concept bepaalt de aangekondigd, dat onder Brits commando politieke redengeving zou komen te staan. Franse irritaties werden van de Alliantie verzacht door een verklaring van minister van Buitenlandse Zaken James Baker dat de VS bereid waren regelingen te ondersteunen die de Europese bondgenoten noodzakelijk achtten voor de expressie van een gemeenschappelijk Europees buitenlands, veiligheids- en defensiebeleid. Hierna verliep de NAVO-ministeriële zitting in Kopenhagen vlot, waar op 6-7 juni 1991 de kernfuncties van de Alliantie werden gedefinieerd. Samengevat waren deze: 1. To provide one of the indispensable foundations for a stable security environment in Europe [ ] in which no country would be able to intimidate or coerce any European nation or to impose hegemony through the threat or the use of force; 2. To serve as a transatlantic forum for Allied consultation on any issues that affect their vital interests; 3. To deter and defend against any threat of aggression against the territory of any NATO member state; 4. To preserve the strategic balance in Europe. 2 Kopenhagen regelde ook het debat over de European Security and Defence Identity binnen de NAVO, met de verklaring dat een praktische regeling zou worden getroffen om de nodige transparantie en complementariteit te verzekeren. Tevens werd het beeld van interlocking organisations herhaald dat ook al in het communiqué van de voorgaande december was gebruikt, maar ook tot schampere opmerkingen over interblocking leidde. Toch werd de betekenis van het NAVO-overleg voorop gesteld met een passage die al eerder door Baker en de Duitse buitenlandminister Genscher was gebruikt: The Alliance is the essential forum for consultation among its members and the venue for agreement on policies bearing on the security and defence commitments of Allies under the Washington Treaty. 3 Het Strategisch Concept van 1991 Op de zitting van de Noord-Atlantische Raad van 7-8 november 1991 in Rome werd naast een verklaring over vrede en samenwerking (die de aanzet gaf tot de North Atlantic Cooperation Council en later het Partnership for Peace in de outreach-activiteiten van de NAVO) en teksten over ontwikkelingen in de Sovjetunie en Joegoslavië, een nieuw strategisch concept aanvaard. Na de bevestiging van de kernfuncties, zoals bepaald in Kopenhagen, werd de dubbelfunctie van het Harmel-rapport defence and détente aangevuld met de trits: dialoog, samenwerking en handhaving van het vermogen tot collectieve verdediging. De versterking van de rol van de Europese bondgenoten werd beschreven als an important basis voor transformation of the Alliance, en beide processen werden gezien als mutually reinforcing. Het Concept sprak niet meer van dreigingen maar van remaining risks, multi-faceted and multi-directional, which made them hard to predict and assess. Toch bleef de tekst sterk gericht op collectieve verdediging, ook bij het nieuwe enthousiasme voor multinationale eenheden, en sprak bijvoorbeeld bij de taken van grondstrijdkrachten over het herwinnen van grondgebied. Voor de nieuwe risico s kwam men niet verder dan het benadrukken van flexibiliteit en mobiliteit en een verzekerde capaciteit tot troepenversterking in een crisis. Het bleef erg algemeen; het opstellen van een strategie zonder dreiging werd vergeleken met tennis spelen zonder bal. Helemaal juist was dat niet, want het bleef mogelijk scenario s en nieuwe missies op te stellen, zoals de WEU korte tijd later zou doen met de zogenaamde Petersberg-taken. Een maand na de NAVO-top werd in Maastricht besloten tot de

15 Ap: 2009nr5/15 stichting van de Europese Unie met drie pijlers, waaronder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Als annex bij het Unieverdrag werd een verklaring gevoegd over the role of the Western European Union and its relations with the European Union and with the Atlantic Alliance. De WEU zou worden ontwikkeld als de verdedigingscomponent van de EU en als middel om de Europese pijler van de Alliantie te versterken. Met het Verdrag van Amsterdam van 1997 werden de functies van de WEU overgedragen aan het Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) van de EU, 4 maar er werd geen oplossing gevonden voor het betrekken van de Europese niet-eu-leden van de NAVO bij het EVDB-overleg. Bij de WEU zaten Noorwegen, Turkije en IJsland als geassocieerd lid aan tafel bij de Raadszittingen. Het Concept van 99 en Berlijn Plus De NAVO vierde haar 50 e verjaardag met een top in Washington, waar Hongarije, Polen en de Tsjechische Republiek als leden werden verwelkomd en een nieuw strategisch concept werd aanvaard. Sleutelwoorden voor het verhogen van veiligheid en stabiliteit waren crisisbeheersing en partnerschap. Opnieuw bleven de richtlijnen voor defensieplanning beperkt tot algemeenheden zoals deployability and mobility; survivability of forces and infrastructure, and sustainability, incorporating logistics and force rotation, en werd verklaard dat a limited but militarily significant proportion of ground, air, and sea forces will be able to react as rapidly as necessary. Een nieuwe, maar niet verder gespecificeerde essentiële operationele capaciteit was effective engagement capability. Geallieerde strijdkrachten zouden op het laagst mogelijke niveau dat verantwoord was worden gehouden, maar moesten in vredestijd wel het gehele grondgebied van de Alliantie bestrijken. Wat de relatie NAVO-EU betreft was het concept al achterhaald voordat het werd goedgekeurd. Het sprak nog over de WEU als bijdrage tot de ontwikkeling van een European Security and Defence Identity binnen de Alliantie. Het slot-communiqué van Washington was veel positiever en vermeldde the resolve of the EU to have the capacity for autonomous action where the Alliance as a whole is not engaged en nam een belangrijke stap door het bepalen van ready access by the EU to the collective assets and capabilities of the Alliance for operations in which the Alliance as a whole is not engaged militarily. Het ging hier om: 1. Assured access to NATO planning capabilities; 2. Presumption of availability to the EU of pre-identified NATO capabilities and common assets for use in EU-led operations; 3. Identification of a range of European command options for EU-led operations, further developing the role of the deputy SACEUR in order for the incumbent to assume fully and effectively his/her European responsibilities for such operations; and finally 4. The further adaptation of NATO s defence planning system to incorporate more comprehensively the availability of forces for EU-led operations. De permanente NAVO-raad kreeg opdracht deze regelingen goed te keuren, maar als gevolg van de Turkse eis meer betrokken te worden bij de EVDB-besluitvorming duurde het tot 16 december 2002 voordat de zgn. Berlijn Plus -arrangementen in werking konden treden. Niet-EU-bondgenoten kregen de toezegging van de fullest possible involvement bij het EVDB. Het leek zo mooi, maar in praktijk kwam er weinig van terecht, met name omdat Frankrijk de Berlijn Plus-regeling alleen wilde toepassen op de overname door de EU van de operatie in Bosnië. Parijs wilde de autonome EU-operaties laten leiden door een strategisch hoofdkwartier van één van de EU-lidstaten, en op termijn liefst door een apart EU-hoofdkwartier. Het blijft te bezien of deze lijn zal worden doorgezet onder president Sarkozy na zijn besluit terug te keren in de Geïntegreerde Militaire Structuur van de NAVO, dat lijkt ingegeven door teleurstelling in de Duitse houding en door de wens om de trans-atlantische band niet alleen aan de Britten over te laten. Na lange lijsten van behoeften in het verleden werd op de Top in Straatsburg/Kehl duidelijke prioriteit gegeven aan drie terreinen, waaronder helikopters. Een landende Chinook in Khost, Afghanistan (foto: U.S. Army/M. Freire)

16 Ap: 2009nr5/16 Tussenstappen: Riga, Boekarest en Straatsburg Nieuwe dreigingen Op de Top in Riga van 29 november 2006 nam de NAVO haar toevlucht tot een tussenstap door een betrekkelijk korte Comprehensive Political Guidance uit te geven. Het leek blijkbaar zo moeilijk om overeenstemming te bereiken over een nieuw strategisch concept dat men er niet aan wilde beginnen. Toch had de Guidance de ambitie voor de komende jaar de prioriteiten aan te geven voor alle kwesties betreffende capaciteiten, planningsdisciplines en intelligence, en kondigde de vorming aan van een effective management mechanism. Van dat laatste is weinig meer gehoord. Als dreigingen werden terrorisme increasingly global in scope and lethal in results en verbreiding van massavernietigingswapens de belangrijkste genoemd, en daarnaast instabiliteit als gevolg van falende staten, regionale crises, de toenemende beschikbaarheid van geavanceerde conventionele wapens, misbruik van nieuwe technologieën, en het verstoren van aanvoerlijnen. Om deze het hoofd te kunnen bieden werd een serie behoeften geformuleerd, waarvan de eerste een bondige samenvatting was van waar het om gaat in de huidige situatie: The ability to conduct and support multinational joint expeditionary operations far from home territory with little or no host nation support and to sustain them for extended periods. This requires forces that are fully deployable, sustainable and interoperable and the means to deploy them. It also requires a fully coordinated and, where appropriate, multinational approach to logistic support. Onder de kwalitatieve behoeften werd het omgaan met asymmetrische dreigingen genoemd, evenals information superiority en de mogelijkheid om verschillende instrumenten te kunnen coördineren met andere organisaties. In Boekarest (3-4 april 2008) werden onder druk van de regering- Bush twee compromissen gesloten die desastreus zouden blijken voor de relatie met Rusland, en de NAVO in een nederlagenstrategie deden belanden. Oekraïne en Georgië zullen lid worden van de NAVO, maar een datum werd niet genoemd, en de opstellingen voor raketverdediging in Polen en Tsjechië werden gesteund. Op de recente NAVO-Top in Straatsburg/Kehl ter gelegenheid van het 60-jarig bestaan werd veel van het oude herhaald. Positief was dat na de lange lijsten van behoeften uit het verleden nu duidelijke prioriteit werd gegeven aan drie terreinen: helikopters, strategische transportcapaciteit en ground surveillance (met name onbemande vliegtuigen). Blijkbaar is ook een poging gedaan om de oude mantra s over de rol van kernwapens te moderniseren, maar uiteindelijk moest men terugvallen op een tekst die zeker niet meer voldoet. 5 Het nieuwe strategisch concept zal dit anders moeten formuleren. Dat geldt ook voor de definitie van nieuwe dreigingen. Na de terroristische aanvallen van 2001 op de Twin Towers en het Pentagon hebben wij terrorisme als de belangrijkste dreiging gezien, gevolgd door de proliferatie van kernwapens, en daarna op afstand het probleem van falende staten in combinatie met georganiseerde misdaad. Het is ook de verdienste van de Solana-strategie van 2003 om op deze punten aansluiting te zoeken bij de National Security Strategy van de VS. Verschil was wel dat de EU naar multilaterale oplossingen streefde met het VN-Handvest als belangrijkste raamwerk, en zich verzette tegen de Amerikaanse bereidheid tot pre-emption zelfs wanneer de dreiging niet imminent was. De Amerikaanse unilaterale aanpak na 9/11, en de stelling van defensieminister Rumsfeld dat de missie de coalitie bepaalt in plaats van andersom, heeft de NAVO een flinke knauw gegeven. Het charisma van Obama kan het verloren prestige herstellen; in ieder geval past Europa geen moreel superioriteitsgevoel meer. De vraag is echter of deze dreigingstrits nog wel te handhaven is. Catastrofaal terrorisme is een methode die zich richt op in het wilde weg maken van burgerslachtoffers, maar kan voor geheel verschillende doelstellingen worden gebruikt. Het antwoord daarop zal dienovereenkomstig moeten verschillen. Vechten wij in Afghanistan tegen terrorisme of is het een war among the people? Bovendien hebben we in de VS geen terroristische aanslagen meer gezien, en in Europa na de drama s in Madrid en Londen ook niet. Misschien is dit te danken aan de oplettendheid van onze veiligheidsdiensten, maar in ieder Er wordt te weinig geval is het dan meer een taak geworden van gesproken over welke politie en justitie dan van militairen. taken men bereid is te Massavernietigingswapens zijn zeker een aanvaarden dreiging, maar ook hier zal het antwoord maar ten dele militair kunnen zijn. De meeste Europeanen zullen het nucleaire programma van Iran niet zien als een rechtstreekse bedreiging, en de voorkeur geven aan pogingen om het verrijkingsprogramma van uranium binnen overeengekomen (en dan controleerbare) grenzen te houden. Een bondgenootschappelijk besluit tot eliminatie van het vermogen van Iran of Noord-Korea lijkt weinig waarschijnlijk. Voor de VS en Israël kan dat anders liggen. Dan resteren de falende staten. Hier is inderdaad een nieuwe aanpak nodig, die al is ingezet door de OESO (mirabile dictu) met de nadruk op de samenhang tussen veiligheid en ontwikkeling: zonder een minimum aan veiligheid is er geen ontwikkeling mogelijk, maar op

17 Ap: 2009nr5/17 termijn komt er zonder ontwikkeling ook geen duurzame veiligheid. Het zou goed zijn wanneer de VS en de EU op dit gebied samen optrekken, want de EU bezit een spectrum aan instrumenten dat een hoofdzakelijk militaire organisatie als de NAVO niet kan evenaren. Zou het mogelijk zijn te komen tot een geheel nieuwe commandostructuur waarin de militaire, politie- en civiele componenten zijn verenigd in geïntegreerde hoofdkwartieren? Deze vragen worden ook opgeroepen door de Solana-strategie, die in december 2008 niet noemenswaard is bijgesteld. Hiermee komen wij op het kernprobleem: de samenwerking tussen NAVO en EU, die geblokkeerd wordt door het Cyprus-probleem en de relatie met Turkije. Zolang die niet is opgelost is weinig mogelijk. Daarnaast is er ook een organisatorisch probleem: de Noord-Atlantische Raad vergadert periodiek met het Politiek en Veiligheidscomité (PSC) van de EU, een mammoetgezelschap waarin de landen die zowel lid van de NAVO als de EU zijn met twee ambassadeurs zijn vertegenwoordigd voor velen een verkwisting van tijd. Uiteraard is het van belang de niet-leden van de ene of de andere organisatie goed te informeren, maar voor besluitvorming is het een onding. Veel belangrijker is een politiek initiatief en een goede verstandhouding tussen Anders Fogh Rasmussen en de opvolger van Solana. 6 In Straatsburg werd de formule voor Oekraïne en Georgië herhaald, zij het dat eerder al werd toegevoegd dat uitbreiding moet bijdragen tot common security and stability. Jaarlijks zullen de hervormingsprogramma s van deze landen zorgvuldig worden bezien in relatie tot hun aspiraties voor NAVO-lidmaatschap een vrij duidelijke formulering van voorlopig niet. Kans van slagen? Voor iemand die tijdens de Koude Oorlog het NAVO-overleg heeft meegemaakt, is het opmerkelijk hoezeer het accent verschoven is van politieke naar militaire aspecten. Misschien is dat ten dele begrijpelijk, want de NAVO voert thans operaties uit en in Afghanistan voert zij zelfs oorlog. Maar het is te betreuren dat er zo weinig gesproken is over welke taken men concreet bereid is te aanvaarden, en tot welke operaties inclusief slachtoffers men bereid is. Vroeger was het militair eenvoudig want gelukkig wist men oorlog te voorkómen en hoefde er niet gevochten te worden maar politiek moeilijk: de rol van kernwapens in de afschrikking verdeelde Nederland. Nu is het militair moeilijk en politiek non-existent. Het Nederlandse debat gaat veelal over de opbouwmissie die men wel wil en de vechtmissie die men afwijst. Te weinig wordt ingezien dat veiligheid en ontwikkeling nauw verband met elkaar houden. Nog belangrijker is dat deelname aan een missie een selectief politiek proces is, waarbij men opties en risico s nauwkeurig moet afwegen. Wellicht is het niet altijd mogelijk alle bondgenoten op dezelfde lijn te krijgen. Dan moet de NAVO meer een kader worden van solidariteit met een latente onderlinge veiligheidsverplichting, waarbinnen coalitions of the willing snel gevormd kunnen worden, omdat onze strijdkrachten vergelijkbaar georganiseerd zijn en volgens dezelfde operationele procedures kunnen optreden. Maar de gelegenheid om deze zaken in een trans-atlantisch kader te kunnen bespreken en besluiten blijft essentieel, ook om Europese invloed te kunnen behouden. Dit krijgt onder president Obama nieuwe kansen. De Nederlandse critici van de NAVO hebben zich laten verblinden door hun begrijpelijke afkeer van de regering-bush. Voor daadwerkelijk optreden in de wereld blijft samenwerking met de VS nodig. Dr. W.F. van Eekelen was minister van Defensie en secretaris-generaal van de WEU. Hij is thans lid van de Commissie Europese Integratie van de AIV. Wilt u reageren? Mail de redactie: info@atlcom.nl. 1. Alle NAVO-publicaties, officiële teksten en speeches zijn te vinden in de NATO e-library op 2. Aanvankelijk stond dit punt als eerste, maar dan als evenwicht tegen de Sovjetunie. Zelf vond ik een aparte Europese strategische balans wat vreemd. 3. Deze formule, die nog steeds als een mantra wordt herhaald, is eigenlijk een tautologie: men zal consulteren over zaken waartoe men verplicht is. 4. Het was geen volledige overdracht. Een klein secretariaat bleef bestaan in Brussel, voornamelijk voor contact met de WEU-assemblee in Parijs, en het WEU-verdrag bleef in stand. Bewapeningssamenwerking werd voortgezet in de Western European Armaments Group, tot in 2003 besloten werd tot oprichting van het European Defence Agency (EDA) in Brussel. 5. De Declaration on Alliance Security van 4 april 2009 herhaalde dat deterrence, based on an appropriate mix of nuclear and conventional capabilities, remains a core element of our overall strategy. De Strasbourg/Kehl Summit Declaration ging nog verder en stelde dat de NAVO in staat moest zijn to conduct the full range of military operations and missions on and beyond its territory, on its periphery and at strategic distance (sub 3). 6. Tijdens zijn toespraak voor de Atlantische Commissie op 6 juli jl. in Den Haag noemde Jaap de Hoop Scheffer de NAVO-EU relatie absurd : er kon alleen over Bosnië worden gepraat. Het jaarlijkse Trans-Atlantische Diner in New York, waar Solana en hij aan deelnamen, was informeler en nuttiger. Zijn opvolger Rasmussen heeft inmiddels een ambitieus werkprogramma opgesteld en een team van 12 experts gevormd onder leiding van Madeleine Albright en Jeroen van der Veer, dat onder meer de lidstaten bezoekt.

18 Ap: 2009nr5/18 Column Uitkomst Afghanistan afhankelijk van lokaal bestuur Hans van Leeuwe Het grote probleem in Afghanistan zijn niet de Taliban, maar is het gebrek aan goed lokaal bestuur. Zo luidde het duidelijke, maar niet zo diplomatieke oordeel van de vorige secretaris-generaal van de NAVO, Jaap de Hoop Scheffer, begin dit jaar in de Washington Post. En dat zegt wat over de frustraties van iemand die juist om zijn diplomatieke prestaties wordt geprezen. Vanaf het begin was helder dat het politieke einddoel dat de internationale gemeenschap zichzelf had gesteld, namelijk om van Afghanistan weer een werkende, soevereine en democratische rechtsstaat te maken, niet gemakkelijk was. Afghanistan is een narcoticastaat en één van de meest corrupte landen ter wereld. Het land is de afgelopen 30 jaar geteisterd door een aaneenschakeling van geweld als gevolg van de inval van de Sovjetunie in 1979 en aansluitend een burgeroorlog tussen onderling strijdende warlords. Zoals altijd was de burgerbevolking daarbij het kind van de rekening. Aanvankelijk werden de Taliban door de lokale bevolking dan ook verwelkomd als brenger van rust en orde. Weliswaar een orde die was gebaseerd op een extreme invulling van de sjaria, de islamitisch-religieuze wetgeving, maar wel een zonder grootschalige geweldsuitbarstingen. En de Taliban hadden nog steeds aan de macht kunnen zijn, als ze in 2001 na 9/11 maar de kopstukken van Al-Qaeda hadden uitgeleverd. In dat geval was er geen Amerikaans bombardement geweest, en als gevolg daarvan ook geen grootschalige internationale inspanning om in Afghanistan aan staatsopbouw te doen. Zelfs toen de VS met hun luchtaanvallen begonnen, was er geen plan om de Taliban te verdrijven. De bedoeling was slechts de Taliban via luchtaanvallen te dwingen Osama Bin Laden en consorten alsnog uit te leveren dit min of meer volgens het scenario van Kosovo in 1999, toen president Milošević door de NAVO naar de onderhandelingstafel werd gebombardeerd. Maar zoals wel vaker gebeurt, kregen ook hier de gebeurtenissen een geheel eigen, niet voorziene dynamiek. In dit geval maakte de Noordelijke Alliantie, een verbond van de eerder door de Taliban verdreven warlords, gebruik van de situatie. Onder dekking van de Amerikaanse bombardementen verdreef ze de Taliban in korte tijd uit vrijwel geheel Afghanistan. De warlords waren weer terug. Na de val van de Taliban zegde de VN-Veiligheidsraad Afghanistan hulp toe bij de wederopbouw van het land. In dit kader werd de International Security Assistance Force (ISAF) ontplooid, die sinds 2003 geleid wordt door de NAVO. De wederopbouw wordt echter gefrustreerd door de Taliban, die geleidelijk weer aan kracht wonnen en een guerrilla begonnen. Wie de geschiedenis overziet weet dat de strijd daartegen niet met louter militaire middelen kan worden gewonnen. In zijn bejubelde boek The Utitily of Force waarschuwt de Britse generaal b.d. Rupert Smith dat men niet in de valkuil moet trappen militaire actie met politieke uitkomsten te verwarren. Voor een succesvolle counterinsurgency is het juist essentieel de beschikbare instrumenten in samenhang in te zetten om het gestelde politieke einddoel te bereiken. De Nederlandse regering gebruikt daarvoor de term 3 D-benadering, naar de Engelse begrippen diplomacy, development en defence.

19 Op verzoek van de regering heeft de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) in maart 2009 een advies uitgebracht over de 3 D-benadering, getiteld Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten: de noodzaak van meer samenwerking. Een van de aanbevelingen van de AIV aan de Nederlandse overheid luidt om de parlementaire discussie, voorafgaand aan de uitzending van militairen naar een crisisbeheersingsoperatie zoals in Uruzgan, voortaan meer 3 D te voeren. Meer dan tot op heden het geval was, moet bij dergelijke besluiten nadrukkelijk ook over concrete ontwikkelingsmogelijkheden worden gesproken. Uiteindelijk is dit ook de exitstrategie van de militaire eenheden. Die kunnen immers pas vertrekken als het land in kwestie zich zo goed ontwikkelt, dat het weer in staat is voor zijn eigen veiligheid te zorgen. Het lijkt erop dat de regering deze aanbeveling ter harte heeft genomen. Deze zomer heeft de regering een geactualiseerde en verbrede versie van het Toetsingskader naar het parlement gestuurd. Dit is het kader aan de hand waarvan de regering het parlement informeert over haar besluit om aan een crisisbeheersingsoperatie deel te nemen. In het nieuwe Toetsingskader 2009 zegt de regering toe voortaan meer aandacht aan ontwikkelingsaspecten te besteden. Intussen wordt het politieke einddoel van Afghanistan naar beneden bijgesteld. President Obama verklaarde onlangs dat Afghanistan natuurlijk geen Jeffersoniaanse democratie wordt. Uiteindelijk zijn het lokale krachten die het politieke einddoel bepalen, aldus ook de Adviesraad. De lokale bevolking stelt de prioriteiten vast en bepaalt het tempo van de veranderingen. Een interventiemacht kan hierbij hooguit een katalyserende rol spelen. Echter: juist in fragiele staten als Afghanistan, waar het de lokale bevolking en autoriteiten vaak ontbreekt aan de wil en de mogelijkheden tot vredesopbouw, is dit moeilijker dan waar dan ook. Dit verklaart wellicht bovenstaande verzuchting van De Hoop Scheffer. Zijn opvolger, Anders Fogh Rasmussen, was recent voor het eerst in zijn nieuwe functie in Afghanistan. Hij zei toen dat hij klaar is voor het zetten van pragmatische stappen om een einde te maken aan het geweld in Afghanistan. Daarmee doelde hij op onderhandelingen met de (gematigde) Taliban. Terecht verbond Rasmussen daaraan de voorwaarde dat de Afghaanse regering daarbij de leidende rol moet spelen. Want hoe je het ook wendt of keert, local ownership vormt de sleutel tot succes bij crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten. Drs. J.M.D. van Leeuwe was secretaris van de AIV-werkgroep die het advies over crisisbeheersingsoperaties heeft opgesteld. Dit rapport kan worden gedownload of worden aangevraagd via Wilt u reageren? Mail de redactie: info@atlcom.nl. De lokale bevolking van Badakhshan (Afghanistan) legt een weg aan (foto: UN Photo/World Food Programme)

20 Ap: 2009nr5/20 Een nieuw perspectief Het NPV getoetst voor nucleaire non-proliferatie? Henk Cor van der Kwast In mei 2010 zal in New York de vijfjaarlijkse Toetsingsconferentie voor het Non-proliferatieverdrag (NPV) gehouden worden. Een belangrijk moment, omdat nucleaire non-proliferatie vanuit verschillende perspectieven dringend aandacht vraagt. De Toetsingsconferentie zal moeten aangeven wat de toestand is van het huidige nonproliferatiestelsel, maar vooral wat er verbeterd kan worden. Versterking van het huidige stelsel is noodzakelijk om verschillende redenen. In de eerste plaats is de dreiging van (verdere) verspreiding van kernwapens actueler geworden met de kernwapenproeven van Noord-Korea in 2006 en 2009, en de voortgang van het Iraanse nucleaire programma. Daarnaast is ook de potentiële dreiging van nucleair terrorisme een scenario waarmee beleidsmakers rekening moeten houden. Bovendien zou met de grotere en hernieuwde aandacht voor nucleaire energie (wereldwijd zijn ruim 200 nieuwe kernreactoren gepland) het risico van verspreiding kunnen toenemen. Als men deze ontwikkelingen afzet tegen het internationale nonproliferatiestelsel, dan is het beeld gemengd: enerzijds eindigde de Toetsingsconferentie van 2005 zonder eindconclusie en is de internationale samenwerking op een aantal terreinen achteruitgegaan; anderzijds is er een nieuw politiek elan, zowel wat betreft ontwapening als non-proliferatie. De vragen die hier centraal staan zijn: wat is de status quo van het stelsel, en welke stappen zijn nodig om de komende Toetsingsconferentie succesvol af te sluiten? Het voorbereidingstraject Aan de Toetsingsconferentie nemen alle staten deel die partij zijn bij het Verdrag. De conferentie besluit met unanimiteit, wat besluitvorming bemoeilijkt. De voorzitters worden per regionale groep aangewezen. Het Non-proliferatieverdrag, dat de basis vormt van het non-proliferatiestelsel en de Toetsingsconferentie, kent drie pijlers: non-proliferatie (de niet-verspreiding van kernwapens); nucleaire ontwapening; en het recht op vreedzaam gebruik van kernenergie (Artikel IV NPV). Toen het Verdrag in 1995 eeuwigdurend verlengd werd, werd afgesproken dat de verdragspartijen gelijke aandacht zouden geven aan de verschillende pijlers. De Toetsingsconferentie wordt traditioneel voorafgegaan door drie voorbereidende conferenties, de zogenaamde Preparatory Committee meetings. Deze PrepComs vonden respectievelijk plaats in Wenen (2007), Genève (2008) en New York (4-15 mei 2009). De PrepComs geven een goed beeld van de ontwikkeling van de internationale discussie tot dusverre en de opmaat naar de Toetsingsconferentie. Uiteindelijk is de Toetsingsconferentie maatgevend, maar een goede voorbereiding zowel procedureel als inhoudelijk is essentieel. Het gaat hier immers om een onderwerp dat de internationale machtsbalans zowel strategisch als economisch reflecteert en ook mede bepaalt. De gevoeligheden daaromheen zijn belangrijke factoren in het proces.