Besluitenlijst d.d. d.d. d.d. [ ]Akkoordstukken -- [X]Openbaar [ ]Besloten --

Transcriptie

1 Nota voor burgemeester en wethouders Onderwerp Verordening correctief raadgevend referendum 1- Notagegevens Notanummer Datum Programma: 01 Burger en bestuur Portefeuillehouder Weth. Hartogh Heys Team JZI 2- Bestuursorgaan [X]B & W [X]Raad [ ]Burgemeester -- College van B & W - Burgemeester - Weth. Kolkman - Weth. Hartogh Heys - Weth. Rorink - Weth. Grijsen Besluitenlijst d.d. d.d. d.d. [ ]Akkoordstukken -- [X]Openbaar [ ]Besloten -- Routing d.d. Opdrachtgever Wethouder par. [ ]adj.secr. -- [X]gem.secr BIS Openbaar Status Definitief Bijlagen Advies STIBABO Referendumverordening Deventer B & W d.d.: Besloten wordt: 1. De raad voor te stellen de Verordening correctief raadgevend referendum gemeente Deventer vast te stellen. 2. Daartoe het raadsvoorstel -en besluit vast te stellen. Financiële aspecten: Financiële gevolgen voor de gemeente? Begrotingswijziging Nee Nee Voorstel openbaarmaking conform Wet Openbaarheid Bestuur (Wob) [ ] De nota en het besluit openbaar te maken [ ] De nota en het besluit openbaar te maken vergezeld van bijgaand persbericht [X] De nota en het besluit openbaar te maken nadat ter zake een persbericht is opgesteld [ ] De nota en het besluit openbaar te maken, behalve [ ] Het besluit openbaar te maken, maar niet de nota, gelet op artikel: [ ] De nota en het besluit niet openbaar te maken, gelet op artikel: Kennisgeving/ Bekendmaking Awb Kennisgeving (publicatie) conform Awb Bekendmaking conform Awb Nee Nee ADVIESRADEN:

2 Moet een van de adviesraden gehoord worden of op de hoogte gesteld? Nee Toelichting Inleiding Zie het raadsvoorstel. Aanvullend wordt opgemerkt dat de opkomstdrempel voor een geldig referendum in de verordening (artikel 13) is opengelaten, waarbij geopteerd wordt voor een drempel van 30 of 40% van het aantal kiesgerechtigden. Bij het landelijk referendum ligt de drempel zoals u bekend is op 30%. De praktijk wijst uit dat een referendum vooral de tegenstanders van het besluit dat voorligt mobiliseert om te gaan stemmen. Een hogere opkomstdrempel kan daar tegenwicht aan bieden. Beoogd resultaat Zie het raadsvoorstel Kader Idem Argumenten voor en tegen Idem Extern draagvlak (partners) Idem Financiële consequenties Idem Aanpak/uitvoering De verordening zal na vaststelling worden bekendgemaakt in het elektronisch gemeenteblad. De inwerkingtreding is bepaald op 1 januari Tot die datum kunnen de noodzakelijke voorbereidingen worden getroffen voor een mogelijk in de toekomst te houden referendum. Daarbij kan onder andere worden gedacht aan de bemensing van de referendumcommissie.

3 RAADSVOORSTEL Onderwerp Verordening correctief raadgevend referendum Agendapunt Portef.houder Weth. Hartogh Heys Voorstelnummer BenW-besluit d.d.: 10 mei 2016 Team JZI Voorstel De verordening Correctief Raadgevend Referendum gemeente Deventer vast te stellen. Kern van het raadsvoorstel De vaststelling van een verordening waarmee het mogelijk wordt in de gemeente Deventer een correctief raadgevend referendum te houden over een door de raad genomen besluit. Beoogd resultaat Het kunnen houden van een correctief raadgevend referendum Kader Bestuursakkoord In het Bestuursakkoord neemt bestuurlijke vernieuwing een prominente plaats in. Er zullen in dat kader vernieuwingsinitiatieven ontwikkeld worden op het terrein van participatie om burgers, bedrijven en instellingen meer te betrekken bij de besluitvormingsprocessen. Daarnaast zal er een raadgevend correctief referendum worden ingevoerd. Het referendum is in feite geen onderdeel van bestuurlijke vernieuwing. Het fungeert namelijk als een laatste middel, als een noodrem voor de Deventer bevolking om de raad tot een heroverweging van een reeds genomen besluit te bewegen. De gedachte is dat het kan voorkomen dat de raad, ondanks brede participatie, inspraak en het mogelijk inzetten van vernieuwende instrumenten aan de voorkant van het beleidsproces desondanks een besluit neemt dat op weerstand stuit bij de bevolking. Voor die situatie kan een correctief raadgevend referendum, een volksraadpleging onder kiesgerechtigde inwoners over een genomen besluit van de gemeenteraad, een belangrijke functie vervullen. Overigens zij vermeld dat onze gemeente reeds beschikt over een referendumverordening. Deze verordening is op 10 februari 2010 door de toen zittende raad vastgesteld en maakt op dit moment een raadplegend referendum mogelijk over een voorgenomen raadsbesluit, een referendum derhalve waarvoor het initiatief bij de raad zelf ligt. Deze verordening is nimmer toegepast. De nieuwe Deventer verordening maakt een correctief raadgevend referendum mogelijk. Met raadgevend wordt bedoeld dat het initiatief voor het houden van een referendum uitsluitend bij de inwoners van de gemeente ligt. Bij een raadgevend referendum heeft de raad dus geen invloed op de vraag wanneer er een verzoek om een referendum te houden wordt ingediend. De raad kan wel door vaststelling van de verordening invloed uitoefenen op de inhoud van de procedure en de onderwerpen waarover een referendum kan worden aangevraagd. Het referendum is correctief. Daar wordt in deze verordening mee bedoeld dat het referendum een door de raad genomen besluit als onderwerp heeft. Het gaat daarbij dus nadrukkelijk niet om een voorgenomen, of een ontwerpraadsbesluit. Door middel van een referendum krijgt de bevolking de mogelijkheid bij wijze van laatste redmiddel de raad te corrigeren nadat de democratische besluitvorming over een bepaald onderwerp heeft plaatsgevonden. Bij een raadgevend referendum moet eerst binnen een bepaalde termijn nadat het raadsbesluit is genomen een zogeheten inleidend verzoek bij de raad worden ingediend. Een inleidend verzoek moet

4 /2 worden ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als het inleidend verzoek door voldoende personen wordt ondersteund, aan alle vereisten voldoet (het besluit is referendabel) en de raad met dit verzoek instemt, moet er vervolgens binnen een bepaalde termijn een definitief verzoek worden ingediend, wederom ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als vervolgens aan alle vereisten voor het indienen van een definitief verzoek is voldaan, dan is de raad verplicht te besluiten dat er een referendum wordt gehouden. Totdat in de Grondwet bepalingen worden opgenomen over het correctief referendum, staat het gemeenten in Nederland vrij zelf regelingen te treffen voor referenda. De raad is bij een referendum volledig vrij in de verordening te bepalen welke besluiten referendabel zijn en wat de verschillende drempels zijn bij het houden van een referendum. Dat wil zeggen de drempel voor het inleidend verzoek, voor het definitief verzoek, voor het opkomstpercentage en voor de geldigheid van de uitslag. De verordening kan echter niet bepalen dat de uitslag van het referendum bindend is. Dat is in strijd met de Grondwet. Artikel 129, zesde lid, van de Grondwet bepaalt namelijk dat raadsleden stemmen zonder last. Een raadsfractie of een raadslid mag zich wel vooraf politiek verbinden aan de uitslag, maar de raad en individuele raadsleden moeten altijd de vrijheid hebben de uitslag niet te volgen. Er is dus in juridische zin geen sprake van binding, maar hooguit in politieke zin van zelfbinding. De verordening mag geen bepalingen omtrent deze zelfbinding bevatten. De uitslag van het referendum geldt juridisch als advies aan de raad. Wij hebben reeds op 2 september 2015 tijdens een raadstafel aan de hand van een beslispuntennotitie en een concept referendumverordening met een deel van uw raad gesproken over het referendum en bij die gelegenheid uw eerste standpunten, gevoelens en vragen hieromtrent verzameld. Nadien hebben wij hierover een tweetal gesprekken gevoerd met prof. mr. dr. D.J. Elzinga en door tussenkomst van hem advies ingewonnen bij STIBABO. De hierop betrekking hebbende stukken zijn bij dit voorstel gevoegd. Daarnaast heeft de heer Elzinga op 18 mei jongstleden in uw aanwezigheid een presentatie over het onderwerp referendum verzorgd waarbij gelegenheid was voor vragen en discussie. Als uitkomst van dit alles doen wij u hierbij ter vaststelling een nieuwe verordening toekomen die het mogelijk maakt in onze gemeente een raadgevend correctief referendum te houden. Deze verordening is voorzien van een algemene en artikelsgewijze toelichting. Argumenten ten behoeve van de raad Argument voor: Het correctief referendum vormt een wenselijke aanvulling op het democratische besluitvormingsproces. Het biedt de bevolking een laatste middel om de raad te bewegen een op democratische wijze tot stand gekomen besluit te heroverwegen. Argumenten tegen: Een referendum kan vertragend werken op de uitvoering van raadsbesluiten. Aan de organisatie van een referendum zijn kosten verbonden. In voorkomende gevallen zullen deze kosten ten laste van de post onvoorzien worden gebracht. Gelet op ervaringen met referenda elders in het land en de recente ervaringen met het referendum over het associatieverdrag met Oekraïne bedragen de kosten van een gemeentelijk referendum naar onze inschatting ongeveer ,- Ketenpartners/ participatie N.v.t. Financiële consequenties N.v.t.

5 /3 Betrokkenheid van de raad Op 2 september 2015 is tijdens een raadstafel aan de hand van een beslispuntennotitie en een concept referendumverordening met een deel van uw raad gesproken over het referendum en bij die gelegenheid zijn uw eerste standpunten, gevoelens en vragen hieromtrent verzameld. Daarnaast heeft de heer Elzinga op 18 mei jongstleden in uw aanwezigheid een presentatie over het onderwerp referendum verzorgd waarbij gelegenheid was voor vragen en discussie. Burgemeester en wethouders van de gemeente Deventer, de secretaris, de burgemeester, drs. A.L.C.S. Lantain ir. A.P. Heidema

6 RAADSBESLUIT Onderwerp Verordening correctief raadgevend referendum Voorstelnummer Raadstafel d.d. -- Raadsvergadering De raad van de gemeente Deventer, Gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders d.d.10 mei 2016, nummer BESLUIT Vast te stellen de volgende: VERORDENING CORRECTIEF RAADGEVEND REFERENDUM GEMEENTE DEVENTER Artikel 1. Begripsbepalingen In deze verordening wordt verstaan onder: a. raadsbesluit: een door de raad genomen besluit waarover krachtens deze verordening een referendum kan worden gehouden, daaronder mede begrepen een beslissing, niet zijnde een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht; b. referendum: een correctief-raadgevende stemming waarbij de kiesgerechtigden zich uitspreken over een raadsbesluit; c. kiesgerechtigden: diegenen die stemrecht hebben voor de verkiezing van de leden van de raad. Artikel 2. Referendabele besluiten Een raadsbesluit kan onderwerp zijn van een referendum, met uitzondering van besluiten over: a. individuele kwesties, zoals benoemingen, ontslagen, schorsingen, kwijtscheldingen en schenkingen; b. de hoogte van geldelijke voorzieningen voor ambtsdragers, gewezen ambtsdragers en hun nabestaanden; c. de vaststelling, wijziging of intrekking van de arbeidsvoorwaardenregeling en daaruit voortvloeiende besluiten met betrekking tot de griffier en de medewerkers van de griffie; d. de vaststelling van de gemeentelijke begroting en de rekening; e. de vaststelling van gemeentelijke tarieven en belastingen; f. het voor kennisgeving aannemen van notities en rapporten; g. besluiten die in het kader van de referendumverordening worden genomen; h. de uitvoering van een besluit van een hoger bestuursorgaan of de wetgever waaromtrent de raad geen beleidsvrijheid heeft; i. zaken die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden. Artikel 3. Referendumcommissie 1. De raad stelt een onafhankelijke referendumcommissie in en benoemt en ontslaat haar leden.

7 /2 2. De referendumcommissie bestaat uit drie leden en kiest uit haar midden een voorzitter. 3. De commissie wordt ondersteund door de griffier of een door de griffier aan te wijzen medewerker van de griffie. 4. De voorzitter en leden van de commissie kunnen geen deel uitmaken van of werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan van de gemeente. 5. De leden worden benoemd voor een periode van vier jaar. Aftredende leden kunnen worden herbenoemd. 6. De leden kunnen te allen tijde ontslag nemen. Zij die aftreden of ontslag hebben genomen blijven hun functie waarnemen totdat in hun opvolging is voorzien. Artikel 4. Taken referendumcommissie 1. De commissie heeft tot taak: a. de raad te adviseren over de toepassing van artikel 2; b. toezicht te houden op de uitvoering van de verordening en de organisatie van het referendum; c. toezicht te houden op de objectiviteit van de door de gemeente te verstrekken voorlichting; d. het afhandelen van bezwaren over de organisatie en het verloop van het referendum. 2. De adviezen van de commissie zijn openbaar. Artikel 5. Besluit tot het houden van een referendum 1. Kiesgerechtigden kunnen de raad verzoeken te besluiten tot het houden van een referendum. 2. Met inachtneming van het bepaalde in artikel 7, vierde lid wordt een referendum alleen gehouden indien de raad daartoe besluit. Artikel 6. Inleidend verzoek 1. Een inleidend verzoek om een referendum te houden wordt uiterlijk binnen vier weken na publicatie van het raadsbesluit schriftelijk bij de raad ingediend. Het verzoek is voorzien van een dagtekening en vermeldt op welk raadsbesluit het betrekking heeft. 2. Het verzoek wordt binnen de in het eerste lid genoemde termijn ondersteund door ten minste 2000 handtekeningen van kiesgerechtigden. Elke handtekening gaat vergezeld van een daarbij behorende naam, adres, woonplaats en geboortedatum. 3. De in het tweede lid bedoelde ondersteuningsverklaringen worden geplaatst op een daartoe door het college vastgesteld formulier, dat ter ondertekening op het stadhuis en eventueel andere door het college aangewezen plaatsen ligt. Bij het plaatsen van een handtekening op een lijst dient de kiesgerechtigde zich te legitimeren met een geldig identiteitsbewijs. 4. Indien het inleidend verzoek voldoet aan het bepaalde in de voorgaande leden, beslist de raad, met in achtneming van artikel 2, of het verzoek tot het houden van een referendum wordt ingewilligd. 5. Indien de raad het inleidend verzoek tot het houden van een referendum inwilligt, besluit hij, indien van toepassing, tot opschorting van de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit waarover het referendum wordt verzocht, tenzij dat op zwaarwegende gronden niet wenselijk is. Artikel 7. Definitief verzoek

8 /3 1. Kiesgerechtigden dienen binnen zes weken na de dag dat de raad heeft besloten het inleidend verzoek in te willigen een definitief verzoek in bij de raad om een referendum te houden. 2. Dit verzoek wordt binnen de in het eerste lid genoemde termijn ondersteund door ten minste 5000 handtekeningen van kiesgerechtigden. 3. Artikel 6, tweede lid, tweede volzin en artikel 6 derde lid, zijn van toepassing. 4. Als het definitief verzoek voldoet aan het bepaalde in de voorgaande leden besluit de raad dat het referendum wordt gehouden. 5. Het college brengt het raadsbesluit tot het houden van een referendum ter openbare kennis. 6. Het raadsbesluit dat onderwerp is van het referendum en de daarop betrekking hebbende stukken, liggen voor een ieder ter inzage. Hiervan wordt melding gemaakt in de openbare kennisgeving als genoemd in het vijfde lid. 7. Indien de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit op grond van artikel 6, vijfde lid is opgeschort en een definitief verzoek niet voldoet aan de in dit artikel gestelde eisen is de opschorting automatisch beëindigd. Artikel 8. Datum van het referendum De raad stelt tegelijk met het besluit om een referendum te houden, of zo spoedig mogelijk daarna, gehoord het college, de dag vast waarop het referendum wordt gehouden. Artikel 9. Vraagstelling Bij het referendum wordt aan de kiesgerechtigden de vraag voorgelegd of zij vóór of tegen het raadsbesluit zijn. Artikel 10. Budget Nadat is besloten tot het houden van een referendum, brengt de raad een bedrag op de begroting voor voorlichting en organisatie. Artikel 11. Uitvoering Het college is belast met de organisatie en uitvoering van het referendum. Artikel 12. Procedure stemming De bepalingen van de Kieswet en het Kiesbesluit zijn op de gang van zaken bij het referendum van overeenkomstige toepassing. Artikel 13. Geldigheid van de uitslag 1. Het referendum is geldig, indien het aantal geldig uitgebrachte stemmen meer bedraagt dan 30% van het aantal kiesgerechtigden. 2. De uitslag van het referendum wordt berekend op basis van de gewone meerderheid van het totale aantal uitgebrachte stemmen

9 /4 Artikel 14. Strafbepalingen Met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie wordt gestraft degene die: a. stembiljetten, volmachtbewijzen of stempassen namaakt of vervalst met het oogmerk deze als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken; b. stembiljetten, volmachtbewijzen of stempassen die hij zelf heeft nagemaakt of vervalst of waarvan de valsheid of vervalsing hem, toen hij deze ontving, bekend was, opzettelijk als echt en onvervalst gebruikt of door anderen doet gebruiken, dan wel deze met het oogmerk om deze als echt en onvervalst te gebruiken of door anderen te doen gebruiken, in voorraad heeft met het oogmerk deze wederrechtelijk te gebruiken of door anderen te doen gebruiken; c. als gemachtigde stemt voor een persoon, wetende dat deze is overleden; d. bij een verkiezing door gift of belofte een kiezer omkoopt om volmacht te geven tot het uitbrengen zijn stem; e. stelselmatig personen aanspreekt of anderszins persoonlijk benadert ten einde hen te bewegen het formulier op hun oproepingskaart, bestemd voor het stemmen bij volmacht, te ondertekenen en deze kaart af te geven. Artikel 15. Inwerkingtreding 1. Deze verordening treedt na bekendmaking in werking op 1 januari De Referendumverordening Deventer 2010, vastgesteld bij raadsbesluit van 10 februari 2010, wordt ingetrokken. Artikel 16. Citeertitel Deze verordening wordt aangehaald als 'Referendumverordening gemeente Deventer'. TOELICHTING OP DE VERORDENING CORRECTIEF RAADGEVEND REFERENDUM GEMEENTE DEVENTER TOELICHTING ALGEMEEN Totdat in de Grondwet bepalingen worden opgenomen over het correctief referendum, staat het gemeenten in Nederland vrij zelf regelingen te treffen voor referenda. De bevoegdheid van de raad om een referendumverordening vast te stellen vloeit voort uit de artikelen 147 en 149 van de Gemeentewet. Deze artikelen geven de raad een algemene verordende bevoegdheid. De Deventer verordening maakt een correctief raadgevend referendum mogelijk. Met raadgevend wordt hier bedoeld dat het initiatief voor het houden van een referendum uitsluitend bij de inwoners van de gemeente ligt. Bij een raadgevend referendum heeft de raad dus geen invloed op de vraag wanneer er een verzoek om een referendum te houden wordt ingediend. De raad kan wel door vaststelling van de verordening invloed uitoefenen op de inhoud van de procedure en de onderwerpen waarover een referendum kan worden aangevraagd. Het referendum is correctief. Daar wordt in deze verordening mee bedoeld dat het referendum een door de raad genomen besluit als onderwerp heeft. Het gaat daarbij dus nadrukkelijk niet om een voorgenomen, of een ontwerpraadsbesluit. Door middel van een referendum krijgt de bevolking de

10 /5 mogelijkheid bij wijze van laatste redmiddel de raad te corrigeren nadat de democratische besluitvorming over een bepaald onderwerp heeft plaatsgevonden. Het referendum fungeert dus in feite als een laatste middel, als een noodrem voor de Deventer bevolking om de raad tot een heroverweging van een reeds genomen besluit te bewegen. De gedachte is dat het kan voorkomen dat de raad, ondanks brede participatie, inspraak en het mogelijk inzetten van vernieuwende instrumenten in het voortraject, een besluit neemt dat op weerstand stuit bij de bevolking. Voor die situaties kan een correctief raadgevend referendum, een volksraadpleging onder kiesgerechtigde inwoners over een genomen besluit van de gemeenteraad, een belangrijke functie vervullen. Bij een raadgevend referendum moet eerst binnen een bepaalde termijn nadat het raadsbesluit is genomen een zogeheten inleidend verzoek bij de raad worden ingediend. Een inleidend verzoek moet worden ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als het inleidend verzoek door voldoende personen wordt ondersteund, aan alle vereisten voldoet en de raad met dit verzoek instemt, moet er vervolgens binnen en bepaalde termijn een definitief verzoek worden ingediend, wederom ondersteund door een in de verordening vast te leggen aantal kiesgerechtigde inwoners van de gemeente. Als aan alle vereisten voor het indienen van een definitief verzoek is voldaan, besluit de raad het referendum te houden. De raad is bij een referendum volledig vrij in de verordening te bepalen welke besluiten referendabel zijn en wat de verschillende drempels zijn bij het houden van een referendum. Dat wil zeggen de drempel voor het inleidend verzoek, voor het definitief verzoek, voor het opkomstpercentage en voor de geldigheid van de uitslag. De verordening kan echter niet bepalen dat de uitslag van het referendum bindend is. Dat is in strijd met de Grondwet. Artikel 129 lid 6 van de Grondwet bepaalt namelijk dat raadsleden stemmen zonder last. Een raadsfractie of een raadslid mag zich wel politiek verbinden aan de uitslag, maar de raad en individuele raadsleden moeten altijd de vrijheid hebben de uitslag niet te volgen. Er is dus in juridische zin geen sprake van binding, maar hooguit in politieke zin van zelfbinding. De verordening mag geen bepalingen omtrent deze zelfbinding bevatten. De uitslag van het referendum geldt als advies aan de raad. Hierna wordt de Verordening correctief raadgevend referendum gemeente Deventer voor zover nodig artikelsgewijs toegelicht. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Artikel 1. Begripsbepalingen In dit artikel wordt een aantal voor de toepassing van de verordening belangrijke begrippen gedefinieerd. Het correctief referendum heeft zoals in het algemeen deel van deze toelichting is toegelicht een genomen besluit van de gemeenteraad als onderwerp. Het begrip raadsbesluit in de verordening is ruimer gedefinieerd dan het begrip besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent dat ook beslissingen van de raad die niet op publiekrechtelijk rechtsgevolg zijn gericht als bedoeld in genoemd wetsartikel in beginsel referendabel zijn. Wat betreft het begrip kiesgerechtigden is aangesloten bij degenen die gerechtigd zijn deel te nemen aan de raadsverkiezingen. Dit is geregeld in artikel B3 en artikel J1 van de Kieswet. Een referendum is alleen mogelijk binnen het grondgebied van de eigen gemeente. Artikel 2. Referendabele besluiten

11 /6 Uitgangspunt is dat alle raadsbesluiten referendabel zijn. Daaronder vallen zoals in de toelichting op artikel 1 is vermeld ook beslissingen van de raad die niet vallen onder de definitie van besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht. Een aantal onderwerpen waarover de raad een besluit kan nemen, leent zich echter minder goed voor een referendum. Daarom is in artikel 2 een beperkt aantal raadsbesluiten vermeld waarover geen referendum kan worden gehouden. Enerzijds moet voorkomen worden dat de verordening een leeg instrument wordt, waarbij het praktisch onmogelijk wordt een referendum te organiseren. Anderzijds is het voor de burger belangrijk dat duidelijk is over welke besluiten geen referendum kan worden gehouden. Een raadsbesluit dat in de verordening is uitgezonderd van het referendum en in deze toelichting enige verduidelijking behoeft is het onder i vermelde besluit: een besluit over zaken die naar het oordeel van de raad hun grondslag vinden in een eerder genomen besluit waarover een referendum is gehouden of kon worden gehouden. Met deze uitzondering wordt beoogd te voorkomen dat wanneer een besluit als gevolg van een referendum wordt ingetrokken het ook eerdere daarvoor genomen besluiten in zijn val meeneemt, waardoor het referendum feitelijk meerdere besluiten raakt, terwijl er al eerder voor de bevolking gelegenheid is geweest over dat eerdere besluit een referendum aan te vragen. Bij grote projecten moet de raad vaak verschillende (deel)besluiten nemen die allen referendabel kunnen zijn. Hierbij kan worden gedacht aan een groot infrastructureel project, waarbij gelden moeten worden vrijgemaakt voor onderzoek of het project zelf, bestemmingsplannen moeten worden vastgesteld of gewijzigd, een verordening moet worden vastgesteld etc. Om te voorkomen dat bij grote projecten over elk afzonderlijk deelbesluit een referendum wordt gehouden bestaat de mogelijkheid dat de raad een referendabele startnotitie vaststelt. Artikel 3. Referendumcommissie Wanneer er een referendum wordt gehouden is het raadzaam dat er een referendumcommissie wordt ingesteld. Het onderwerp waarover het referendum wordt gehouden ligt vaak politiek gevoelig. Burgers zijn van mening dat de raad gecorrigeerd moet worden, maar het is wel de gemeente die het referendum en de voorlichting organiseert. Een pettenprobleem komt in de praktijk bij referenda dan ook vaak voor. Een onafhankelijke referendumcommissie kan dan de neutrale derde partij zijn die toeziet op de organisatie en uitvoering van het referendum. In deze verordening is gekozen voor een permanente referendumcommissie bestaande uit drie door de raad te benoemen onafhankelijke leden, waaronder de voorzitter. De leden worden benoemd voor een periode van vier jaren. Aftredende leden kunnen worden herbenoemd. Artikel 4. Taken referendumcommissie De referendumcommissie heeft een aantal belangrijke taken. In de eerste plaats adviseert de commissie de raad over de toepassing van artikel 2 (Referendabele besluiten). Daarnaast houdt ze toezicht op de uitvoering van de verordening en de organisatie van het referendum, op de objectiviteit van de door de gemeente te verstrekken voorlichting en is ze belast met het afhandelen van bezwaren over de organisatie en het verloop van het referendum. Artikel 5. Besluit tot het houden van een referendum In dit artikel wordt benadrukt dat het aan de raad is om te besluiten of er een referendum wordt gehouden. Daarbij geldt, dat wanneer het definitief verzoek aan alle gestelde eisen voldoet de raad verplicht is te besluiten dat er een referendum wordt gehouden. Artikel 6. Inleidend verzoek Er wordt bij het referendum onderscheid gemaakt tussen een inleidend en een definitief verzoek. Het doel van het inleidend verzoek is tweeledig. De raad moet op korte termijn beslissen of een onderwerp

12 /7 referendabel is en dus niet valt onder de in artikel 2 van de verordening vermelde uitzonderingen. Daarnaast moet blijken dat een onderwerp niet alleen maar leeft bij enkele mensen maar op enig draagvlak in de gemeente kan steunen. Hiertoe moeten een van tevoren in de verordening bepaald aantal handtekeningen worden overgelegd. Op korte termijn is het voor burgers dan duidelijk of het zin heeft om handtekeningen te verzamelen ter ondersteuning van het definitief verzoek waarvoor substantieel meer handtekeningen nodig zijn. Het is niet altijd direct duidelijk of een raadsbesluit kan worden onderworpen aan een referendum. Sommige van de in de verordening genoemde uitzonderingen kunnen voor interpretatie (door de raad) vatbaar zijn. Daarom moet de raad daar eerst een expliciet besluit over nemen, alvorens burgers met veel inspanning en kosten daarmee aan de slag kunnen. De drempel voor het inleidend verzoek kan worden bepaald aan de hand van een bepaald percentage van het aantal kiesgerechtigden, of aan de hand van een concreet in de verordening vast te leggen aantal handtekeningen. Dat laatste heeft het voordeel van de duidelijkheid. Vanwege deze duidelijkheid is de drempel voor het inleidend verzoek in de verordening bepaald op 2000 handtekeningen. Dit aantal komt overeen met ongeveer 2,7% van het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen (2014), voorafgaande aan het jaar waarin de verordening in werking treedt. Voor het verzamelen van de handtekeningen dienen de kiesgerechtigden hun handtekening te plaatsen op een door het college vastgesteld formulier dat ter ondertekening op het stadhuis en eventueel andere door het college aangewezen plaatsen ligt. Op die wijze kan direct de identiteit (kiesgerechtigdheid) van de ondertekenaar gecontroleerd worden. Om de controle op de kiesgerechtigheid zo makkelijk mogelijk te maken is een legitimatieplicht opgenomen. Het is uiteraard mogelijk om ook op andere plaatsen dan het stadhuis handtekeningen te laten zetten. Bij het controleren van de handtekeningen moet beoordeeld worden of diegenen die de ondersteuningsverklaring indient op dat moment kiesgerechtigd is voor de raadsverkiezingen. Immers bij het zetten van de handtekening is nog niet bekend of en zo ja wanneer het referendum gehouden wordt en kan dus niet gewerkt worden met een apart bestand van kiesgerechtigden voor het referendum. Bij een referendum rijst de vraag of de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit waarover volgens de verordening een referendum kan worden verzocht moet worden uitgesteld, teneinde af te wachten of er ook daadwerkelijk een verzoek om een referendum te houden wordt ingediend. Daarbij moet bedacht worden dat de uitvoering of inwerkingtreding van het besluit in kwestie nog verder kan worden uitgesteld, indien een dergelijk verzoek door de raad wordt gehonoreerd. Dit lot treft elk raadsbesluit dat niet in de verordening van het referendum is uitgesloten. Dit kan een behoorlijke rem zetten op de uitvoering en inwerkingtreding van raadbesluiten. Daar staat tegenover dat de praktijk laat zien dat niet vaak om een referendum wordt verzocht en het ook niet vaak daadwerkelijk tot een referendum zal komen. Om te voorkomen dat elk referendabel raadsbesluit wat betreft de uitvoering of inwerkingtreding eerst na vaststelling door de raad gedurende een aantal weken in de wacht moet worden gezet, bepaalt de verordening dat de uitvoering of inwerkingtreding pas wordt opgeschort, indien en nadat een inleidend verzoek tot het houden van een referendum door de raad is ingewilligd, tenzij dat op zwaarwegende gronden niet wenselijk is. Zo kan het bijvoorbeeld zijn dat een inmiddels in werking getreden verordening rechten en aanspraken voor burgers vestigt, hetgeen niet zomaar kan worden opgeschort. In dat geval moet de inmiddels in werking getreden verordening van kracht blijven. Indien de uitslag van een referendum daartoe aanleiding geeft, kan de raad wel besluiten de betreffende verordening of een onderdeel daarvan in te trekken. Op dat moment moet worden bezien welke (juridische) gevolgen dat heeft. In de praktijk zal een verzoek tot het houden van een referendum meestal niet als een verrassing komen. Over het raadsbesluit in kwestie zal in de periode voorafgaand aan het moment van

13 /8 vaststelling waarschijnlijk al veel te doen zijn geweest in de politiek en/of de media, zodat een dergelijk verzoek te verwachten is. In dat geval kan de raad ook zelf direct besluiten de uitvoering of inwerkingtreding van het betreffende besluit uit te stellen in afwachting van wat verder komen gaat. Artikel 7. Definitief verzoek Als de raad van mening is dat het onderwerp referendabel is, dan zijn de initiatiefnemers weer aan bod. Zij moeten binnen zes weken na de dag dat de raad heeft besloten het inleidend verzoek in te willigen een definitief verzoek bij de raad indienen om een referendum te houden en moeten daarbij wederom voldoende ondersteunende handtekeningen verzamelen. De procedure is in grote lijnen gelijk aan die bij het inleidend verzoek (zie daarvoor de toelichting op artikel 6). Het definitief verzoek moeten worden ondersteund door ten minste handtekeningen van kiesgerechtigden. Dit aantal komt overeen met ongeveer 6,6% van het aantal kiesgerechtigden bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen (2014), voorafgaande aan het jaar waarin de verordening in werking treedt. Er wordt vervolgens gecontroleerd of er voldoende (geldige) handtekeningen zijn verzameld. De toelaatbaarheid van het onderwerp is al eerder in de procedure, bij het inleidend verzoek, getoetst. Een voldoende aantal handtekeningen zal dan ook een positief besluit tot het houden van het referendum tot gevolg hebben. In dat geval kan de raad dus niet anders besluiten. In de toelichting op artikel 6 is ingegaan op de opschorting van de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit waarover een referendum is verzocht. Daar is vermeld dat van opschorting pas sprake is indien en nadat een inleidend verzoek tot het houden van een referendum door de raad is ingewilligd, tenzij dat op zwaarwegende gronden niet wenselijk is. Het zevende lid van artikel 7 bepaalt, dat indien de uitvoering of inwerkingtreding van het raadsbesluit op grond van artikel 6 (vijfde lid) is opgeschort en een definitief verzoek niet voldoet aan de gestelde eisen, de opschorting automatisch is beëindigd. Daar is dus geen afzonderlijk raadbesluit voor vereist. Artikel 8. Datum van het referendum Het vaststellen van de datum waarop het referendum zal worden gehouden is voorbehouden aan de raad. Van belang is dat er voldoende tijd is om het referendum te organiseren (stemlokalen huren, bemensing stembureaus, drukwerk etc.) en dat er enige ruimte is om vakantieperioden (juli/augustus, december/januari) te overbruggen omdat deze niet geschikt zijn voor het houden van een referendum. De datum kan vallen op een dag waarop tevens andere verkiezingen worden gehouden, maar dat hoeft niet het geval te zijn. Het combineren van verkiezingen is praktisch omdat de kiesgerechtigden dan niet twee maal naar de stembus hoeven te komen. Ook zorgt een combinatie doorgaans voor een hogere opkomst en voor een reductie in de kosten van een referendum. Uiteraard kunnen er ook meerdere referenda op dezelfde dag plaatsvinden. Artikel 9. Vraagstelling De vraag die bij het referendum aan de bevolking wordt voorgelegd moet helder zijn. Daarom bepaalt de verordening dat bij het referendum aan de kiesgerechtigden de vraag wordt voorgelegd of zij vóór of tegen het raadsbesluit zijn. Artikel 10. Budget Er kan jaarlijks een vast bedrag op de begroting worden opgenomen voor het organiseren van referenda of er kan per referendum een budget worden vastgesteld. Hier is gekozen voor het laatste.

14 /9 Artikel 11. Uitvoering Het feit dat het college is belast met de organisatie en uitvoering van het referendum, volgt uit de Gemeentewet (artikel 160, eerste lid onder b). Tot de organisatie behoren diverse taken, zowel de voorlichting over het onderwerp waarop het referendum ziet, als de inrichting en bemensing van de stemlokalen en het drukken van de stembiljetten en oproepkaarten/stempassen. Artikel 12. Procedure stemming Het ligt voor de hand om voor de procedures rond de stemming aan te sluiten bij de gang van zaken bij de raadsverkiezingen en dit niet allemaal opnieuw per verordening te regelen. Vandaar dat de Kieswet en het Kiesbesluit van overeenkomstige toepassing zijn. Dit omvat het hele proces van de termijn waarop bij de kiesgerechtigden de oproepkaart/stempas voor het referendum bezorgd dient te zijn als de werkwijze in het stembureau en de vaststelling en bekendmaking van de uitslag. Artikel 13. Geldigheid van de uitslag Voor de geldigheid van de uitslag van het referendum hanteert de verordening een opkomstdrempel. Het referendum is geldig, indien het aantal geldig uitgebrachte stemmen meer bedraagt dan 30% van het aantal kiesgerechtigden. De uitslag van het referendum wordt berekend op basis van de gewone meerderheid van het totale aantal uitgebrachte stemmen Artikel 14. Strafbepalingen Op grond van artikel 154 van de Gemeentewet kan de raad op overtreding van een verordening straf stellen. Voor het bepalen van wat strafbaar is, is in de verordening aangesloten bij de Kieswet, hoofdstuk Z. Artikel 15. Inwerkingtreding Dit artikel behoeft geen toelichting. Artikel 16. Citeertitel Dit artikel behoeft geen toelichting. Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van De raad voornoemd, de griffier, de voorzitter, drs. S.J. Peet ir. A.P. Heidema

15 Advies Referendumverordening Deventer 1

16 Inhoud 1 INLEIDING BEANTWOORDING REGELING VAN DE ZELFBINDING REFERENDABELE RAADSBESLUITEN INLEIDEND EN DEFINITIEF VERZOEK POSITIONERING REFERENDUMCOMMISSIE REGIME AANGENOMEN BESLUITEN CONCLUSIE BIJLAGEN BIJLAGE 1: GEBRUIKTE AFKORTINGEN BIJLAGE 2: GERAADPLEEGDE BRONNEN BIJLAGE 3: LIJST ONDERZOCHTE REFERENDUMVERORDENINGEN BIJLAGE 4: LIJST WAAR REFERENDA NIET OVER MOGEN GAAN

17 1 Inleiding De gemeenteraad van Deventer is voornemens om haar referendumverordening te herzien. Naar aanleiding daarvan is ons verzocht een advies op te stellen met daarin de voors en tegens van verschillende varianten. In dit verband wordt gekeken naar het regime zoals de Staatscommissie-Biesheuvel dat destijds voorstelde voor het landelijke referendum en ook wordt over de grens vooral Zwitserland gekeken welke modaliteiten hier worden gepraktiseerd. Daarnaast zal gekeken worden naar ervaringen die in Nederland zijn opgedaan met lokale verordeningen en de talrijke lokale referenda die inmiddels zijn georganiseerd. In het advies wordt ingegaan op de volgende aandachtspunten: Regeling van de zelfbinding Vanwege de grondwettelijke aspecten is het referendum aangewezen op zelfbinding. Welke modaliteiten komen hier voor? Wat is de staande praktijk op dit punt? In welke mate is hier in de referendumpraktijk überhaupt een probleem? De bestaande overzichten van regimes in de literatuur worden hier op rij gezet en een samenvatting van de referendumpraktijk wordt gepresenteerd. Welke raadsbesluiten moeten uitgesloten zijn? Ook hier een overzicht van gehanteerde formats. Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende formats? Inleidend en definitief verzoek Welke formats worden hier gehanteerd en wat zijn de effecten? Is het mogelijk het inleidend verzoek te laten vallen en wat zijn daarvan de effecten? Welke best practices zijn hier voorhanden, zowel op regel- als op praktijkniveau? Positionering referendumcommissie Welke varianten zijn hier in de regelingen opgenomen? Wat pleit voor een commissie met een brede en een commissie met een smalle taakstelling? Regime aangenomen raadsbesluiten. Hoe lang staat een raadsbesluit in de wacht voordat het in werking kan treden? Wat is het precieze verschil met het regime van voorgenomen raadsbesluiten? Welke voor- en nadelen zijn er bij beide? Bij de beantwoording van deze vragen laten we zien dat er in de Nederlandse praktijk vele varianten in gebruik zijn. Er is zelfs niet sprake van een best practice, omdat een deel van de variatie terug te voeren is op politieke keuzes en daardoor op wat een bepaalde gemeente voor haarzelf de beste methode acht. 2

18 Bij referenda zijn er tal van politieke dimensies. Het is van belang dat tijdens een referendumcampagne de spelregels vast staan en niet tijdens het proces ter discussie worden gesteld dan wel worden gewijzigd. De referendumverordening moet dus zo zijn opgesteld dat procedurele kwesties niet afleiden van de discussie over het referendumonderwerp. Het debat over het referendumonderwerp moet centraal staan. Het is voor kiezers al moeilijk genoeg om een keuze te bepalen. Een referendumverordening heeft twee doelstellingen. De eerste is om een referendum mogelijk te maken door het vastleggen van de procedure (spelregels) en de tweede doelstelling is het vastleggen van een procedure voor het afwikkelen van conflicten over de procedure (scheidsrechter). Het is onmogelijk om alle voorkomende situaties in de verordening te voorzien of te regelen. Zo kan de referendumdatum uiteraard niet in een verordening worden opgenomen en wel omdat bij het opstellen van een referendumverordening niet vast staat welke kwestie wanneer referendabel wordt. Met enige regelmaat zijn er daarom bijvoorbeeld discussies over de meest gunstige referendumdatum, overigens zonder dat er empirisch bewijs is dat een bepaalde periode (de winter) minder gunstig zou zijn dan een andere periode (zie figuur 1). 70,0 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 figuur 1: Gemiddelde opkomst per maand per in Nederland gehouden referendum (n=108) De tweede functie van een referendumverordening is om een procedure aan te bieden waarmee overblijvende vraagstukken kunnen worden afgehandeld. Er moet derhalve een instantie zijn die daartoe de opdracht krijgt. We zullen zien dat deze functie in de verschillende verordeningen is belegd bij de gemeenteraad, bij het college en/of bij een referendumcommissie. In 3

19 de praktijk is bovendien voorgekomen dat een minister, een bestuursrechter 1 en een ad hoc onafhankelijk adviseur 2 beslissende uitspraken hebben gedaan tijdens referendumprocedures. Spelregels moeten niet tijdens het spel veranderen en daar waar partijen het niet eens zijn over de spelregels, moet er een scheidsrechter zijn die bepaalt hoe de spelregels moeten worden uitgelegd. 1 Amsterdam IJburg 1998 (Neijens & Praag, 1999). 2 Groningen Nieuwe Noordzijde 2001 (Boogers & Tops, 2001). 4

20 2 Beantwoording In de onderstaande paragrafen worden de vijf vragen beantwoord. Bij de beantwoording wordt ook rekening gehouden met het wetsvoorstel van de leden Heijnen, Voortman en Schouw (kamerstuk ), waarin een voorstel wordt gedaan inzake het correctief referendum. Als dit voorstel tot wijziging van de Grondwet wordt aangenomen zal dat direct doorwerken op de mogelijkheden en onmogelijkheden van de gemeentelijke referendumverordening. 2.1 Regeling van de zelfbinding In andere landen is de uitslag van een referendum onder voorwaarden bindend (Nap, van der Woude, Hoogers, & Elzinga, 2000). Dit is niet het geval in Nederland. Volgens art. 129 lid 6 Grondwet (Gw) stemmen raadsleden zonder last. De Raad van State heeft op 22 oktober 1996 een Amsterdamse referendumverordening vernietigd op grond van het feit dat volgens deze verordening raadsleden gehouden waren te stemmen conform de uitslag van het referendum (Lunsing, 2007, p. 70). Raadsleden stemmen niet zonder ruggespraak. Dit element uit de Grondwet was al een dode letter voordat het in 1983 uit de Grondwet is gehaald, omdat ook toen raadsleden en andere vertegenwoordigende politici regelmatig op allerlei manieren met hun achterban in contact stonden en zich daardoor lieten beïnvloeden. Hieruit volgt dat raadsfracties zelf kunnen aangeven dat zij een referendumuitslag zullen gaan volgen. Zij kunnen dit doen voorafgaand aan een specifiek referendum of aangeven dat ze ongeacht het onderwerp de uitslag van elk referendum zullen overnemen. Raadsfracties kunnen zichzelf dus binden specifiek en algemeen, maar kunnen daar niet toe worden gedwongen. Ook kunnen zij niet gedwongen worden om een uitspraak van zelfbinding na te leven. Een raadslid kan zichzelf een last te geven, maar kan door niemand anders dan door zichzelf gedwongen worden deze last ook daadwerkelijk te dragen ernaar te handelen. Een raadslid kan zelf bepalen of hij zich aan de fractiediscipline houdt. Op dit moment wordt een voorstel voor het invoeren van een correctief referendum door de Staten Generaal behandeld. Zodra dit wetvoorstel rechtsgeldig wordt, is de uitslag van een referendum doorslaggevend op grond van het nieuwe art. 128a lid 2 Gw, waarin wordt gesteld dat indien bij het referendum een meerderheid zich tegen het besluit van ( ) de gemeenteraad uitspreekt en deze meerderheid een bij wet te bepalen deel omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen, vervalt het besluit van rechtswege. In de huidige situatie is er derhalve geen binding, maar enkel de mogelijkheid van zelfbinding. Die zelfbinding kan niet per verordening worden ingesteld. Om die reden mag de referendumverordening geen bepalingen omtrent zelfbinding bevatten. De uitslag blijft een advies aan de raad. Het initiatief tot zelfbinding ligt geheel en al bij de raadsleden. Fracties in de raad kunnen deze zelfbinding organiseren of daar kennis van geven. Ook bij die activiteit van fracties of zelfs van de gehele raad of een raadsmeerderheid heeft dit in de richting van individuele raadsleden een beperkte betekenis. Immers het individuele raadslid kan ten aanzien van afspraken in de fractie altijd een eigen afweging maken en ten aanzien van een referendumuitslag uiteindelijk 5

21 een afwijkende positie innemen. De voorgestelde grondwetswijziging leidt ertoe dat de uitslag onder grondwettelijke en wettelijke voorwaarden bindend kan zijn. 2.2 Referendabele raadsbesluiten Niet alle raadsbesluiten zijn referendabel. In alle verordeningen worden bepaalde categorieën raadsbesluiten uitgesloten voor de referendumprocedure. Er is in die verordeningen een lijst opgenomen van deze categorieën. Zoals tabel 2 laat zien, is er een grote variatie aan onderwerpen waarover referenda zijn aangevraagd, maar tabel 1 laat tevens zien dat in de verschillende gemeenten onderwerpen kunnen zijn uitgesloten van een referendum (zie ook bijlage 4, p. 2). tabel 1: Voorkomen niet referendabel geachte onderwerpen volgens 29 referendumverordeningen Niet-referendabel Aantal Arbeidsrechtelijke positie, geldelijke voorzieningen van ambtsdragers/ individuele 100% kwesties (als kwijtschelding) Vaststellen begroting/ jaarrekening/ tarieven/ belastingen 93% Besluit in het kader van de referendumverordening 86% Raad van mening dat er dringende redenen tegen ref zijn/ spoedeisendheid 83% Uitvoeringsbesluit al gevolg van een beslissing hoger bestuursorgaan waar de gemeenteraadraad 79% geen beleidsvrijheid heeft Besluit waarvoor eerder naar aanleiding van een startnotitie/ eerder genomen beslissing 76% referendum openstond Het aantekenen van bezwaar/ Administratief beroep 62% Voor kennisgeving aannemen van nota's/ rapporten 52% Besluit dat aan eerder referendum verzoek onderhevig is geweest 31% Belangen van kwetsbare groepen in geding 24% Treffen van Gemeenschappelijke Regeling 24% Vaststellen/ Herziening/ Intrekking bestemmingsplan 14% (Intrekking van) AVV's 14% Raad als beroepsinstantie bevoegd ten aanzien van B&W besluiten 14% Instellen/ Samenvoegen/ Opheffen stadsdelen 7% Naamswijziging gemeente 7% Vragen stellen aan burgemeester of B&W (Art. 155, 1e lid Gemeentewet) 7% Handelingen/ Gedragingen ambtsdragers waarover klacht ingediend kan worden 7% Uitvoering van verdragen of besluiten volkenrechtelijke organisaties (of wetten/ besluiten 7% die hiertoe strekken) Raad geen beslissingsbevoegdheid 7% Onderwerpen die in strijd zijn met een besluit van de Raad genomen in de periode van 3% vier kalenderjaren voorafgaande aan het burgerinitiatief Die onderworpen zijn/ onderdeel zijn van een wettelijke geregelde procedure en 3% waarbij die procedure zich niet verdraagt met (inlassen van) referendum Gemeentelijke procedures 3% Ambtelijke organisatie met uitzondering griffie (Art.160, 1e lid, c Gemeentewet) 3% Onderwerpen waarover deelgemeenten bevoegd zijn 3% Besluiten ten aanzien waarvan de gemeente niet bevoegd is 3% Grenscorrectie (Wet Arhi, art 3, 2e lid, a) 3% Raadsconsultaties in het kader van bevoegdheden B&W Art 160, 1e lid (Art 169, 4e lid 3% Gemeentewet) 6

22 Een aantal uitgesloten onderwerpen is discutabel. Zo is niet altijd eenduidig vast te stellen wanneer een bepaald besluit spoedeisend of dringend is. In de praktijk is hierover dan ook meerdere malen discussie ontstaan. Ook staat niet altijd eenduidig vast wanneer een groep een kwetsbare groep is en is de definitie van een groot project ook niet gegeven. In die gevallen beslist het college, de raad of de referendumcommissie of een besluit onder de betreffende categorie valt. Bij grote projecten moet een gemeenteraad vaak verschillende besluiten nemen. Hierbij kan gedacht worden aan een groot (infrastructureel) project, waarbij bestemmingsplannen moeten worden aangepast, gelden moeten worden vrijgemaakt voor onderzoek, de bouw zelf of een verordening die het mogelijk moet maken om bepaalde medefinanciers van het project binnen te halen. Zo is in Zwolle de bouw van het PEC stadion vertraagd door een referendum in 2005 over de spelautomatenhallenverordening. Deze verordening was een van de besluiten die nodig was voor de totstandkoming van het nieuwe PEC stadion. Overigens is het stadion, na een aanpassing van de verordening, er gekomen omdat het verzet zich niet primair richtte tegen het stadion, maar tegen het gevaar dat een spelautomatenhal zou vormen voor de schoolgaande Zwolse jeugd die langs het stadion zou fietsen (Lunsing, 2007). Om te voorkomen dat bij grote projecten bij elk deelbesluit een referendum kan worden gehouden, wordt wel gewerkt met startnotities. Per project wordt dan één startnotitie aangenomen. Dit is dan het moment waarop kiezers een referendum kunnen aanvragen. Een nadeel hierbij is dat het college bepaalt wanneer er een referendum wordt gehouden. Zo is in Groningen de gewoonte ontstaan om in een zeer vroege fase van het project de startnotitie aan de raad voor te leggen. Een voordeel van het vroegtijdig voorleggen is dat er nog relatief weinig kosten zijn gemaakt, maar het nadeel is dat het project ook nog weinig concreet is. Het is dan niet eenvoudig om te begrijpen waar het referendum precies over gaat: de voor- en nadelen zijn minder bekend en kunnen later in het project nog veranderen. De Groninger ervaring leert dat kiezers in 2005 weliswaar in meerderheid voor het collegevoorstel stemden, maar de opkomst te gering was om te kunnen spreken van een geldige uitslag. De gemeenteraad en het college hebben de uitslag desondanks begrepen als steun voor het plan. Later is deze steun kleiner geworden en was er vanaf 2010 bij een bepaalde politieke partij zelfs een roep om nog een referendum te houden(lunsing, 2012). Een andere Groninger ervaring met de neiging om de startnotitie vroegtijdig in het proces te plaatsen had te maken met de komst van de stadstram. Op het moment dat deze notitie aan de raad werd voorgelegd, was er weinig animo om een referendum te starten. Politieke partijen, die in het verleden belangrijk waren geweest bij het aanvragen van het referendum, zaten nu in het college en toonden geen belangstelling. Toen later het verzet tegen het voorstel groter werd, was het te laat om alsnog een referendum te mogen organiseren. Met andere woorden: hoewel begrijpelijk is dat grote projecten niet voortdurend onderhevig horen te zijn aan de kans dat er een referendum wordt gehouden, zodat de oppositie het moment voor een referendum kan bepalen, kan het ook onwenselijk zijn dat het college het moment voor het referendum bepaalt. De keuze van het moment blijkt immers van invloed op de uitslag. Voor een faire procedure zou gekozen moeten worden voor een moment waar voorstanders noch tegenstanders voordeel bij hebben. 7

23 tabel 2: Onderwerpen bij 152 Nederlandse referenda 3 Onderwerp Aantal Gemeentelijke herindeling 61 40% Groot infrastructureel project 23 15% Burgemeestersreferendum 8 5% Infrastructureel project 8 5% Binnengemeentelijke democratie 7 5% Overig (kermis, kunst, natuur, zwembad) 7 5% Verkeerstechnisch project 6 4% Grondwet 4 3% Parkeerverordening 4 3% Provinciale grenswijziging 4 3% Winkel- en horecasluitingstijden 4 3% Dorpsstatus 2 1% Gemeenschappelijke regeling 2 1% Grenswijziging 2 1% Naam van de gemeente 2 1% Ruimtelijke bestemming 2 1% Europese grondwet 1 1% Gemeentenaam 1 1% Gewestelijke indeling 1 1% Opening asielzoekerscentrum 1 1% De lijst van mogelijke onderwerpen waar een referendum niet over mag gaan (zie bijlage 4) is schier oneindig en in elke gemeente anders. Deze lijsten zijn ontstaan tijdens abstracte discussies en met voorbeelden aan de hand van zo moet het bij ons niet. In de kern lijkt het ons van belang om referenda te houden over beleidsrijke zaken. Dat zijn de zaken waar de raad beslissende bevoegdheden heeft en waar het referendum daadwerkelijk van invloed is op wat er in de werkelijke wereld gebeurt. Het is daarom interessant om te kijken over welke onderwerpen er wel een referendum is gehouden in Nederland. Referendum Verzelfstandiging van gemeentevervoerbedrijf Totaal % 1% Hieruit blijkt het merendeel van 152 referenda te zijn gegaan over gemeentelijke herindelingen. Daarnaast over infrastructurele projecten, waarbij het soms gaat over hele woonwijken (IJburg, 1998) of stadscentra (Arnhem, 2007, 2013), maar soms ook om de invulling van een bepaald complex (de Donjon in Nijmegen, 2006). Burgermeestersreferenda waren een typisch Nederlands verschijnsel en ontstaan bij de behoefte om te experimenteren met het construct van de gekozen burgemeester. Aangezien dat vanwege de Grondwet is uitgesloten, hebben sommige gemeenten hun burgemeester gekozen door middel van een referendum dat juridisch gezien niet meer is dan een stemadvies aan de raad. Omdat dit advies bij het opstellen van de aanbeveling door de raad altijd ongewijzigd werd opgevolgd en ook op nationaal niveau er evenmin van werd afgeweken, was er feitelijk sprake van een verkiezing. Wat betreft de uitsluiting van onderwerpen kan worden geadviseerd om deze lijst zo beperkt mogelijk te houden en er in ieder geval voor te zorgen dat de uitsluitingen duidelijk zijn en niet al te veel aanknopingspunt vormen voor debat en twijfel. 3 Bron: database Jan R. Lunsing 8

24 2.3 Inleidend en definitief verzoek Het verschil tussen een raadplegend en correctief referendum is afhankelijk van de vraag wie het initiatief neemt tot het organiseren van een referendum. Als het bestuur het initiatief neemt, is er sprake van een raadplegend referendum. Het bestuur wacht met het nemen van een besluit tot nadat het electoraat is geraadpleegd. Als vertegenwoordigers uit het electoraat het initiatief nemen, is er sprake van een correctief referendum. Het bestuur neemt een besluit, waarna actieve burgers de kans hebben om een verzoek te doen tot het houden van een referendum. Als dat verzoek wordt ingewilligd, wordt het besluit aangehouden en zal het bestuur de uitslag van het referendum meenemen bij een herweging van het oorspronkelijk besluit. Er zijn referendumverordeningen (bijv. Sittard-Geleen) waar het initiatief zowel door de bevolking kan worden aangevraagd, zodat er een raadgevend referendum volgt, als op initiatief van het gemeentebestuur kan worden gehouden. In dat geval is er sprake van een raadplegend referendum Verzamelen van handtekeningen In alle betreffende referendumverordeningen is voorzien in een procedure die burgers de kans biedt om bij bepaalde besluiten een referendum aan te vragen. Hierbij zijn twee zaken van belang. In de eerste plaats het aantal handtekeningen en in de tweede plaats de tijd waarbinnen de handtekeningen moeten worden verzameld. Het derde aspect, het aantal keren dat handtekeningen moeten worden ingezameld, wordt in de volgende paragraaf behandeld. Hier gaan we uit van de meest voorkomende variant: de initiële aanvraag en de definitieve aanvraag. Inleidend verzoek Bij een inleidend verzoek gaat het om de inleverdatum, het aantal handtekeningen dat nodig is voor een inleidend verzoek, de geldigheid van de handtekeningen en de plaats waar de handtekeningen moeten worden verzameld (tekenlocatie). De inleverdatum verschilt tussen 14 dagen na de behandeling in de raadscommissie (Alphen aan de Rijn) tot 7 (Utrecht), 6 (Delft), 5 (Groningen 1999), 3 (Alkmaar) of 2 (Zwolle) dagen of werkdagen voorafgaand aan de behandeling in de gemeenteraadsvergadering. Aangezien gemeenten in toenemende mate experimenteren met andere vormen voor de raadscommissie is het niet voor elke gemeente praktisch om de inleverdatum aan een raadscommissie te koppelen. Voor het overige is het aantal dagen voorafgaand aan de vergadering vooral een kwestie van de technische vraag of gecontroleerd kan worden of er voldoende geldige handtekeningen zijn ingeleverd. Voor het vaststellen van deze datum lijkt ons een advies van de ambtelijke uitvoerders op zijn plaats. Het aantal handtekeningen heeft te maken met de hoogte van de drempel die de raad wil opwerpen tegen een al te eenvoudig aangevraagd referendum. Aangezien een inleidend verzoek voor een referendum leidt tot vertraging van de besluitvorming is een al te lage drempel in beginsel niet bevorderlijk voor de daadkracht van een gemeente. Zo zijn in Zwolle voor een inleidend verzoek slechts 68 handtekeningen nodig, dat is 0,15% van het electoraat (zie tabel 3), Deze erg lage drempel blijkt overigens niet te leiden tot een hausse aan inleidende verzoeken 9

25 in Zwolle. Op grond daarvan zou kunnen worden aangenomen dat de drempel voor het inleidende verzoek niet heel erg hoog behoeft te zijn. De geldigheid van de handtekeningen moet wel worden gecontroleerd. Het meest gekozen regime is dat daartoe ontworpen formulieren aan groeperingen die een inleidend verzoek willen indienen ter beschikking worden gesteld. Op die formulieren moeten leden van het electoraat hun handtekening, volledige naam, adres, woonplaats en geboortedatum zetten. Hiermee kan gecontroleerd worden of de betrokken persoon lid is van het electoraat. In een aantal gevallen moeten degenen die het referendumverzoek ondersteunen dit doen op het gemeentehuis of op een beperkt aantal tekenlocaties. De referendumverordening van Leeuwarden stelt bijvoorbeeld vijf tekenlocaties verplicht. De tekenlocaties kunnen alleen voor het inleidend verzoek (Dordrecht) of alleen voor het definitief verzoek (Delft) of beide (Alphen aan de Rijn) verplicht worden gesteld. Een voordeel van een tekenlocatie is dat naast de handtekening ook kan worden gevraagd naar een identificatiebewijs van de ondersteuner, zodat de controle scherper is dan bij formulieren. Aangezien indieners van referenda de grenzen van het aantal handtekeningen vaak zeer ruim binnenhalen is een dergelijke extra controle minder noodzakelijk. Er is ons geen geval bekend waar er discussie ontstond over het frauderen bij het verzamelen van handtekeningen. tabel 3: Vereisten referendumverzoek 4 Alphen aan de Rijn 2014 Inleidend Definitief Kiesdrempel Aantal % Aantal % Verzameldagen Inwoners Tekenlocatie 922 * 1,111% * 3% Ja Alkmaar 2005 * 500 0,59% * ,26% Bij def. Amsterdam 2004 * ,98% * ,30% Nee Brunssum 2009 * 400 1,68% * 3 X kiesdrempel 7,62% Nee Delft 2009 * 300 0,38% * ,47% Bij def. Den Haag 2004 * ,32% * ,46% Nee Dordrecht 2011 * 500 0,53% * ,93% Bij initieel Groningen * 3,00% Nee Súdwest-Fryslân 2012 * 250 0,38% * ,66% Nee Tilburg * 0,33% * 5,00% Nee Wet raadgevend referendum 2015 * ,08% * ,49% Woerden 1997 * 100 0,26% * 3 X kiesdrempel 17 miljoen Nee 5,96%? Nee Zoetermeer * 1,30% * 5,00% Nee Zwolle * 0,15% * 5,00% Nee Definitief verzoek Bij een definitief verzoek spelen diverse vraagstukken. Het gaat hier om hoeveel tijd de initiatiefnemers krijgen voor het verzamelen van handtekeningen, hoeveel handtekeningen noodzakelijk zijn en of de handtekeningen op tekenlocaties moeten worden gezet of op lijsten. 4 * = dit getal volgt uit de tekst uit de betreffende verordening; dgn = dagen, wdgn = werkdagen, raad = raadsvergadering, def = definitief. 10

26 De meest gebruikelijke periode blijkt 42 dagen te zijn. De uitzonderingen zijn Groningen en Den Haag die meer tijd beschikbaar stellen. In beide gevallen is ook sprake van een afwijkende procedure. In de verordening Groningen (2007) is het inleidend verzoek feitelijk het definitieve verzoek. Initiatiefnemers moeten tenminste twee werkdagen voorafgaand aan waarin het referendumvoorstel wordt geagendeerd handtekeninglijsten afhalen bij de gemeente. De raad neemt, als er handtekeninglijsten zijn afgehaald geen besluit, maar houdt het voorstel 8 weken aan. Als dan geen lijsten zijn ingeleverd of daarop te weinig geldige handtekeningen staan, neemt de raad alsnog een besluit. Als wel wordt voldaan aan de vereisten voor de aanvraag van een referendum, besluit de raad op advies van het college tot het houden van een referendum. In de referendumverordening van Den Haag (2004) wordt de raad de kans geboden om burgers uit te nodigen een referendum aan te vragen. Naast de vaste procedure via het burgerinitiatief, waarbij de burgers een initieel verzoek kunnen indienen (art. 5 jo. art 3 Rv 2004), is er de procedure waarbij de raad kan besluiten over een bepaald onderwerp een startnotitie aan te nemen (art. 4 jo. art 3 Rv 2004). Een startnotitie is een door de raad vast te stellen notitie waarin een korte heldere probleemstelling en een korte heldere schets van de beoogde oplossingsrichtingen staan beschreven (art. 1 lid c Rv 2004). Een startnotitie kan wel over meer gaan dan alleen over een groot infrastructureel project, zoals in Groningen. Het aantal handtekeningen dat verzameld moet worden, verschilt sterk per gemeente. Uitgedrukt in het percentage van het electoraat is het aantal in te zamelen handtekeningen ergens tussen de 3% in Alphen aan de Rijn en bijna 10% in Woerden. In de Zwitserse praktijk wordt op het niveau van Gemeinden gekozen voor vijf tot tien procent (Nap, van der Woude, Hoogers, & Elzinga, 2000, p. 105). Het is moeilijk om op grond van deze gegevens een bepaalde drempel te adviseren. In Delft, Groningen, Zwolle en Tilburg zijn er referenda geweest en zijn de drempels blijkbaar geen onoverkomelijk probleem. In Woerden is geen referendum geweest, zodat deze hoge drempel wellicht wel problematisch is. Dat in Súdwest-Fryslân geen referendum is geweest, kan ook te maken hebben met de korte tijd dat deze gemeente bestond. Het is dus meer een kwestie van smaak of gekozen wordt voor een hogere of lagere drempel. De verzamelperiode van 42 dagen blijkt in de praktijk niet problematisch. Het aantal referenda is nergens zo hoog, dat het gemeentebestuur niet aan zijn reguliere taken toekomt. De bestaande drempels zijn dus nergens problematisch laag. Nederlands recordhouder Amsterdam kende tussen 1992 en 2002 zeven referenda. Sindsdien is er geen referendum meer geweest. Uitsluitend definitief verzoek De referendumverordening van Groningen (2007) laat zien dat het mogelijk is te werken met uitsluitend een definitief verzoek. Aangezien de Gemeentewet en de Grondwet geen enkele bepaling bevatten over referenda, is de wijze van het verzoeken ook vrij. Een inleidend verzoek is weliswaar de gewoonte, maar die gewoonte is geen wettelijke plicht. De aanvraag van een referendum met uitsluitend een definitief verzoek gaat in Groningen in grote lijnen als volgt: 11

27 Het college draagt zorg voor de tijdige bekendmaking van referendabele onderwerpen (art 3 Rv Groningen (2007), hierna RvG). Voorafgaand aan een vergadering waarop een referendabel besluit wordt genomen, dienen uiterlijk twee werkdagen voor de raadsvergadering waarin het betreffende besluit wordt genomen daartoe van gemeentewege verstrekte lijsten te worden afgehaald (art. 4 lid 4 RvG jo. art. 4 ld 3 RvG). Indien de lijsten worden afgehaald, besluit de raad tot het minimaal 8 werken aanhouden van het besluit (art. 4 lid 5 RvG), tenzij er sprake is van de aanwezigheid van uitsluitingsgronden (art. 4 lid 5 jo. art 2 lid 2 RvG). Het verzoek dient binnen zeven weken te worden ingediend (art. 4 lid 1 RvG). 5 Een voordeel van deze procedure is dat verzoekers niet twee maal handtekeningen hoeven te verzamelen. Een nadeel is dat burgers die niet daadwerkelijk van plan zijn een referendum aan te vragen of niet in staat zijn voldoende handtekeningen te verzamelen een referendabel besluit wel acht weken kunnen uitstellen door tijdig de lijsten op te halen. De procedure biedt derhalve de kans om de besluitvorming van een gemeentebestuur te vertragen. Overigens blijkt dit niet in de Groninger praktijk te gebeuren. Het zal zeker uitzonderlijk zijn, maar niet ondenkbaar. Overigens kan het college besluiten aan bepaalde personen de formulieren niet af te geven en de raad kan hierin mee gaan. Dit is juridisch weliswaar niet houdbaar, maar wel mogelijk. De betreffende verzoekers zouden dan via een bezwaar en beroepsprocedure alsnog kunnen afdwingen om deze formulieren te krijgen. Hoewel een dergelijke actie van de verzoekers weer tot allerlei extra complicaties leidt, het besluit is immers al genomen voordat de bestuursrechter een uitspraak doet, mogen we ervan uitgaan dat deze wijze om een gemeentebestuur dwars te liggen voor de verzoekers dermate arbeidsintensief is, dat het uit te sluiten valt dat deze methode echt gaat worden ingezet. Hieruit volgt dat de procedure van uitsluitend een definitief verzoek een werkbare methode is. Voor een definitief verzoek is 42 dagen (zes weken) voldoende. Een drempel van 8% voor een definitief verzoek is haalbaar, maar drempels van 3% leiden niet tot ongewenst veel referenda. Uitsluitend definitief verzoek is werkbaar Raadplegend referendum en correctief referendum Een raadplegend referendum is een referendum waarbij het gemeentebestuur, raad en college, een vraagstuk voorleggen aan het electoraat zonder zelf een standpunt te hebben ingenomen. 5 Het is niet duidelijk of de periode in gaat na afhalen van de lijsten of na aanhouden van het besluit dat minstens twee werkdagen later geschied. Er kan natuurlijk veel meer dan twee werkdagen tussen liggen, zodat deze omissie in de verordening wel tot verwarring zou kunnen leiden. Aan de andere kant maakt zich wel doelwit van spot als ze de indiening niet ontvankelijk zou verklaren op grond van het te laat inleveren van de handtekeningen. 12

28 Een correctief referendum is een referendum waarbij het electoraat een besluit van het gemeentebestuur aanvecht, nadat het is aangenomen door de volksvertegenwoordiging en dus in meerderheid door de gemeenteraad wordt gesteund. Het initiatief van een raadplegend referendum kan op twee manieren ontstaan. In sommige gevallen is een bestuur gehouden een referendum te organiseren. We kennen dit bij het verplicht raadplegend referendum in Ierland bij elke grondwetswijziging. De grondwet wordt niet gewijzigd dan na een referendum waarin de meerderheid voor het voorstel heeft gestemd. In de referendumverordeningen hebben we het verplichte referendum niet gevonden. Er is wel een uitspraak van een bestuursrechter die bestuurders verplichtten om een besluit tot het niet houden van een referendum terug te draaien en een nieuw besluit te nemen. In Zwolle werd een referendumverzoek afgewezen, waarna de bestuursrechter dat besluit vernietigde op grond van de toen geldende Tijdelijke Referendumwet (Rosema, 2005, p. 38). Hieruit volgt dat ook bij correctieve referenda de gemeenteraad een eventuele afwijzing van een referendum deugdelijk moet formuleren. Dat maakt een correctief referendum of niet verplicht raadgevend referendum niet tot verplichte raadplegend referendum. In de Nederlandse praktijk is eerder sprake van niet verplichte raadgevende referenda. Hier kiest het bestuur er voor om een referendum te organiseren. Het referendum over de Europese grondwet in 2005 is hiervan een voorbeeld. De Tweede Kamer besloot op grond van een voorstel van PvdA, D66 en GroenLinks de ondertekening van het verdrag uit te stellen tot na het houden van een referendum. Toen op 1 juni 2005 meer dan zestig procent tegen het voorstel stemden, heeft ook de Tweede Kamer haar steun aan het voorstel ingetrokken. Er is iets voor te zeggen om de Nederlandse praktijk ten aanzien van het raadgevend referendum te bekritiseren. Vaak heeft het college een voorstel aan de raad voorgelegd, wetende dat ze kan steunen op de meerderheid van die raad in de regel de coalitiepartijen. Door het figuur 2: Poster voorstanders Groningen 2001 besluit op te schorten lijkt het alsof de politiek raad wil, maar eigenlijk heeft ze zich al vastgelegd hetgeen bijvoorbeeld eenduidig naar voren kwam in de poster van de voorstanders in de campagne van Groningen 2001, misschien wel de meest mislukte campagne-poster ooit, mede omdat de politici van de hier getoonde partijen op een enkeling na zich nauwelijks toonde bij campagne-activiteiten en leden van het CDA en de PvdA via publieke media aangaven zich niet te herkennen in deze poster (Lunsing, 2007). Bij een correctief referendum neemt de gemeenteraad een besluit na een inleidend verzoek en voorafgaand aan een definitief verzoek tot het houden van een referendum. Als op een later moment blijkt dat niet aan de vereisten van het definitieve verzoek wordt voldaan, wordt bij besluit de opschorting van het besluit beëindigd (zie verder paragraf 2.5). 13