Wetsbepaling Wmart. 8.4 lid 1 en art lid 3; Regeling aanwijzing BBT-documenten art. 1 lid 1; BREF Afvalverbranding; Bva Andere vindplaats

Transcriptie

1 Knowledge Portal M en R 2012/92 Aflevering M en R 2012, afl. 6 Publicatiedatum Rolnummer /1/A4 Instantie Raad van State 21 maart 2012 (Van Kreveld, Sorgdrager, Helder) Annotator A. Collignon LJN BV9479 Wetsbepaling Wmart. 8.4 lid 1 en art lid 3; Regeling aanwijzing BBT-documenten art. 1 lid 1; BREF Afvalverbranding; Bva Andere vindplaats AR 2012/3921 Titel Wanneer een emissienorm binnen de concentratierange van het BREF valt, is deze BBT. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in voorschrift opgenomen emissieconcentratie van 40 mg/nm 3 binnen de concentratierange van 1-40 mg/nm 3 van het BREF Afvalverbranding valt. In zoverre heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de grenswaarde voldoet aan het in de tweede volzin van art lid 3 neergelegde uitgangspunt dat in ieder geval g... Samenvatting Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in voorschrift opgenomen emissieconcentratie van 40 mg/nm 3 binnen de concentratierange van 1-40 mg/nm 3 van het BREF Afvalverbranding valt. In zoverre heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de grenswaarde voldoet aan het in de tweede volzin van art lid 3 neergelegde uitgangspunt dat in ieder geval geen hogere emissie mag worden toelaten dan kan optreden bij toepassing van voor de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Partijen de directeur-inspecteur VROM-Inspectie regio Zuid (hierna: de VROM-Inspectie) tegen GS van Noord-Brabant Tekst 1. Procesverloop Bij besluit van 24 september 2010 heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid SITA ReEnergy Roosendaal B.V. (hierna: SITA) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een afvalverbrandingsinrichting op het adres Potendreef 2 te Roosendaal. Dit besluit is op 4 oktober 2010 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit heeft de VROM-Inspectie bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2010, beroep ingesteld.

2 Het college heeft een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [ ] 2. Overwegingen 2.1. Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding. In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Wabo werden gewijzigd Bij besluit van 14 september 2007 is vergunning verleend voor het in werking hebben van twee verbrandingsinstallaties met een totale verwerkingscapaciteit van ton per jaar. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het in werking hebben van één grote verbrandingsinstallatie met een capaciteit van ton per jaar, voorzien van een droog rookgasreinigingsysteem Ingevolge vergunningvoorschrift mag de emissie van SO 2 naar de lucht de grenswaarde van 40 mg/nm 3 als daggemiddelde concentratie niet overschrijden De VROM-Inspectie stelt dat de in voorschrift opgenomen emissiegrenswaarde voor SO 2 te hoog is. Daartoe voert zij aan dat uit het milieu-effectrapport en de aanvraag blijkt dat een maximale emissieconcentratie voor SO 2 van 10 mg/nm 3 als daggemiddelde concentratie wordt verwacht. Voorts voert zij aan dat uit hoofdstuk 4 van het BREF-document Reference document on Best Available Techniques for Waste Incineration (hierna: BREF Afvalverbranding) naar voren komt dat bij de bij SITA toegepaste droge rookgasreiniging met natriumbicarbonaat een emissieconcentratie van minder dan 20 mg/nm 3 SO 2 als daggemiddelde haalbaar is. Volgens haar had het college eerder bij de onderkant en niet bij de bovenkant van de in hoofdstuk 5 vermelde concentratierange van 1-40 mg/nm 3 als daggemiddelde concentratie voor SO 2 moeten aansluiten. Met voorschrift wordt, gelet op het voorgaande, volgens de VROM-Inspectie geen hoog niveau van bescherming van het milieu, als bedoeld in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, nagestreefd. Ook gelet op de bij richtlijn 2001/81/EG van het Europees parlement en de raad van 23 oktober 2001 inzake nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen gestelde nationale emissieplafonds, had het volgens de VROM-Inspectie voor de hand gelegen een lagere emissiegrenswaarde voor te schrijven Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk bij voorkeur bij de bron te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten moet het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met de documenten vermeld in tabel 1 van de bij deze regeling behorende bijlage. In deze tabel is het BREF Afvalverbranding als document opgenomen Niet in geschil is dat de bij SITA toegepaste droge rookgasreiniging met natriumbicarbonaat een voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek is. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in voorschrift opgenomen emissieconcentratie van 40 mg/nm 3 binnen de concentratierange van 1-40 mg/nm 3 van het BREF Afvalverbranding valt. In zoverre heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat de grenswaarde voldoet aan het in de tweede volzin van artikel 8.11, derde lid, neergelegde uitgangspunt dat in ieder geval geen hogere emissie mag worden toelaten dan kan optreden bij toepassing van voor de inrichting waarvoor vergunning is gevraagd in aanmerking komende beste beschikbare technieken.

3 Het college stelt zich op het standpunt dat met de emissiegrenswaarde van 40 mg/nm 3 als daggemiddelde concentratie wel degelijk een hoog niveau van bescherming van het milieu wordt nagestreefd en dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden waren die aanleiding gaven tot het voorschrijven van een lagere emissiegrenswaarde. Het college stelt zich in redelijkheid te hebben kunnen aansluiten bij de bovenkant van de in hoofdstuk 5 van het BREF Afvalverbranding vermelde concentratierange van 1-40 mg/nm 3, aangezien uit de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding niet volgt dat bij de onderkant van de range moet worden aangesloten. Volgens het college volgt uit deze oplegnotitie dat de raffinaderijbranche en de en elektriciteitsbranche de grootste uitstoot van SO 2 leveren en dat afvalverbrandingsinstallaties in vergelijking daarmee geen grote bron van SO 2 zijn. Het wijst op de omstandigheid dat in de oplegnotitie bij het BREF-document Reference document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants (hierna: BREF Grote stookinstallaties) expliciet is vermeld dat bij vergunningverlening voor dergelijke installaties een zo laag mogelijk emissieniveau moet worden nagestreefd, maar dat een dergelijke vermelding in de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding, dat van toepassing is op de installatie in kwestie, niet is opgenomen. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat SITA, gelet op de zeer geringe bijdrage van 0,2% aan de landelijke emissie, geen significante bijdrage levert aan het nationale emissieplafond voor SO 2. Voorts stelt het college dat in dit geval geen lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 kon worden voorgeschreven, omdat niet zeker is dat een lagere emissiegrenswaarde naleefbaar is. Daartoe voert het aan dat op dit moment bedrijfsafval wordt verbrand, terwijl vergunning is aangevraagd en verleend voor het verbranden van huishoudelijk afval. Volgens het college zal de emissie van SO 2 hoger zijn bij het verbranden van huishoudelijk afval dan bij het verbranden van bedrijfsafval, maar is nog onzeker hoeveel hoger die emissie zal zijn. Uitgaande van een worst case scenario, kan volgens het college niet worden gegarandeerd dat bij het verbranden van huishoudelijk afval altijd een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 kan worden behaald. Tot slot heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat indien met zekerheid vast komt te staan dat bij de verwerking van huishoudelijk afval altijd een lagere grenswaarde kan worden behaald, de vergunning in die zin kan worden gewijzigd Het college stelt terecht dat uit de oplegnotitie bij het BREF Afvalverbranding, anders dan uit de oplegnotitie bij het BREF Grote stookinstallaties, niet volgt dat bij de bovenkant van de concentratierange moet worden aangesloten. Het heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre geen aanleiding bestond tot het voorschrijven van een lagere emissiegrenswaarde. Het deskundigenbericht bevestigt voorts de stelling van het college dat de emissie van SO 2 naar verwachting hoger zal zijn bij de verbranding van huishoudelijk afval. Het deskundigenbericht concludeert dat bij de huidige bedrijfsvoering waarbij voornamelijk bedrijfsafval verwerkt wordt, een norm van 20 mg/nm 3 SO 2 als daggemiddelde concentratie haalbaar is bij een aanvaardbaar verbruik van bicarbonaat. Bicarbonaat wordt gebruikt als reagens om SO 2 te binden en zodoende de emissie daarvan te verminderen. Bij toevoeging van meer bicarbonaat zal meer SO 2 worden afgevangen en een lagere emissie worden bereikt, maar zal ook meer, als gevaarlijk afval aan te merken, residu worden gevormd. De Afdeling begrijpt uit het deskundigenbericht dat de haalbaarheid van de norm van 20 mg/nm 3 SO 2 bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik en de vorming van een aanvaarbare hoeveelheid residu, niet vaststaat voor de situatie waarin huishoudelijk afval zal worden verbrand. Mede gelet op de conclusies in het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat de VROM-Inspectie niet aannemelijk heeft gemaakt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat niet vaststaat dat een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik haalbaar is. Het college heeft dan ook in de hem toekomende beoordelingsvrijheid, in redelijkheid kunnen besluiten om op dit moment een emissiegrenswaarde van 40 mg/nm 3 als daggemiddelde concentratie voor SO 2 voor te schrijven en om deze grenswaarde, zo nodig, pas naar beneden bij te stellen indien in de praktijk blijkt dat dit haalbaar is. De beroepsgrond faalt De VROM-Inspectie wijst verder op het belang van een onderzoek naar het optimum van de emissie

4 van SO 2 in verhouding tot het verbruik van bicarbonaat en de vorming van residu. Het college heeft volgens de VROM-Inspectie ten onrechte niet gemotiveerd waarom geen verplichting is opgelegd tot het uitvoeren van een dergelijk onderzoek Niet in geschil is dat de voorgeschreven emissiegrenswaarde van 40 mg/nm 3 haalbaar is bij een aanvaardbaar bicarbonaatverbruik en de vorming van een aanvaardbare hoeveelheid residu. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat ingevolge het Besluit verbranden afvalstoffen (hierna: Bva) reeds de verplichting bestaat tot het continu meten van de emissie van SO 2. Daarnaast moet ingevolge artikel 3.11 van de bijlage bij het Bva het ontstaan van residuen tot een minimum worden beperkt. Nu gelet op het deskundigenbericht, bedoeld optimum kan worden bereikt binnen de voorgeschreven emissiegrenswaarde en gelet op de verplichtingen die uit het Bva volgen om enerzijds de SO 2 emissies te meten en anderzijds het ontstaan van residuen tot een minimum te beperken, kon het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat geen noodzaak bestond tot het opnemen van een aanvullende onderzoeksverplichting. De beroepsgrond faalt Het beroep is ongegrond. [ ] Noot Noot 1. De VROM-Inspectie (thans de Inspectie Leefomgeving en Transport) kon zich niet vinden in de emissiegrenswaarde voor SO 2 die in een revisievergunning voor de afvalverbrandingsinrichting van SITA te Roosendaal waren opgenomen en heeft beroep bij de ABRvS ingesteld. In de uitspraak op dat beroep geeft de ABRvS een aantal overwegingen over de toepassing van beste beschikbare technieken ( BBT ) die mij aanleiding geven wat dieper in te gaan op de vraag of het voldoen aan een emissieconcentratierange voldoende is om aan BBT te voldoen. 2. Ter opfrissing kort de BBT-regels. Op grond van art lid 2 Wm wordt een vergunning in ieder geval geweigerd indien niet ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast. In de nieuwe Wabo is dit iets anders verwoord: Ingevolge art lid 1 onder c Wabo dient bij de beslissing op de aanvraag in acht te worden genomen dat in de inrichting ten minste de in aanmerking komende BBT moeten worden toegepast. Via art lid 3 Wm, thans art. 5.3 Bor, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden waarbij ervan uitgegaan dat ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende BBT worden toegepast. 3. Wat BBT is volgt uit art. 5.1a IVB, thans art. 5.4 Bor. Hierin zijn de aspecten opgenomen die moeten worden betrokken bij de bepaling van BBT, en wordt verwezen naar de Regeling aanwijzing BBTdocumenten, thans bijlage 1 bij de Mor. Daarin worden in tabellen per activiteit de documenten aangewezen waar de vergunningverlener rekening mee dient te houden. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen documenten specifiek voor IPPC-installaties (tabel 1) en overige Nederlandse documenten (tabel 2). In tabel 1 staan de binnen Europees verband opgestelde BREF-documenten. De Nederlandse documenten in tabel 2 zijn bijvoorbeeld de relevante BREF-oplegnotities, maar ook de NeR, NRB, PGS enz.. 4. Terug naar de uitspraak. In het nieuwe voorschrift van de revisievergunning van SITA is voor SO 2 een daggemiddelde concentratie van 40 mg/nm 3 opgenomen. In het BREF Afvalverbranding is voor SO 2 een concentratierange opgenomen van 1-40 mg/nm 3. De conclusie van de ABRvS in r.o is dan ook simpel: de emissiegrenswaarde valt binnen de concentratierange van het BREF en er wordt derhalve voldaan aan BBT. 5. Deze argumentatie is vaker in uitspraken naar voren gekomen waarbij verschillende BREF-documenten centraal stonden. Ik verwijs ter illustratie naar de volgende citaten: In het BREF Aardolie- en aardgasraffinaderijen is geen consensus bereikt over de BBT-range bij toepassing van de zogenoemde bubble-benadering. De voor KPE geldende concentratiebubble ligt evenwel binnen de in het BREF genoemde ranges, in het bijzonder binnen de range van mg/m 3 die blijkens het BREF door Nederland is voorgesteld en vermeld staat in paragraaf 5.1 van dit BREF. Dit wordt in het deskundigenbericht bevestigd. In zoverre is er geen aanleiding voor het

5 oordeel dat het college, rekening houdend met het BREF, niet van voornoemde SO 2 bubble mocht uitgaan. (ABRvS 4 april 2012, nr /1 en /1) Voor stookinstallaties als hier aan de orde vermeldt het BREF Grote stookinstallaties voor de daggemiddelde concentratie van SO 2 een prestatierange van mg/nm3. De grenswaarde voor de daggemiddelde concentratie SO 2 in voorschrift valt binnen deze prestatierange. Het college heeft er derhalve van kunnen uitgaan dat deze grenswaarde overeenkomt met de toepassing van ten minste de beste beschikbare technieken. (ABRvS 30 november 2011, nr /1) 6. Voorgaande zou de indruk kunnen wekken dat het niet uitmaakt welke emissiegrenswaarde uit de (soms zeer ruime) range van een BREF wordt voorgeschreven. Dat is echter een te eenvoudige voorstelling van zaken, hoewel met het behalen van de concentratierange wel een grote stap is genomen. 7.. In de SITA-uitspraak, maar ook in de hiervoor aangehaalde uitspraken, werd naast het voldoen aan de concentratierange, allereerst vastgesteld dat er ook maatregelen werden toegepast die als BBT worden aangemerkt. In de SITA-uitspraak is bijvoorbeeld opgenomen dat niet in geschil is dat de toegepaste droge rookgasreiniging met natriumcarbonaat BBT is. Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat de installaties naast de concentratierange ook moeten voldoen aan de in het BREF opgenomen maatregelen. 8. Een recente uitspraak van de ABRvS laat naar mijn oordeel zien dat dat niet altijd zo is. In een zaak waarbij het BREF Raffinaderijen centraal stond werd in beroep aangevoerd dat het voor een raffinaderij opgenomen emissieplafond voor NOx niet aan BBT voldeed en dat ten onrechte niet in alle ketels Low-NOxbranders (een BBT-maatregel) waren geïnstalleerd. In die zaak komt de ABRvS eerst tot het oordeel dat de jaargemiddelde emissiegrenswaarde voor NOx overeenkomt met de in het BREF Raffinaderijen vermelde bovenwaarde van de met de toepassing van de beste beschikbare technieken overeenkomende emissierange. De ABRvS vervolgt dat om aan de norm in de vergunning te voldoen niet alle ketels van Low- NOx branders hoeven te worden voorzien, dit niet anders maakt (ABRvS 25 april 2012, nr /1). Ik maak hieruit op dat de voorzichtige lijn toch is dat als wordt voldaan aan de concentratierange, dit in beginsel voldoende aanleiding is om te concluderen dat aan BBT wordt voldaan. 9. In het beroep tegen de revisievergunning van SITA heeft de VROM-Inspectie diverse argumenten aangedragen waarom de SO 2 -concentratie van 40 mg/nm 3 in dit specifieke geval te hoog zou zijn. Uit het MER en de aanvraag zou blijken dat een emissiegrenswaarde van 10 mg/nm 3 voor SO 2 wordt verwacht. Uit het BREF Afvalverbranding zou voorts volgen dat met de toegepaste techniek een emissiegrenswaarde van minder dan 20 mg/nm 3 haalbaar is. De stelling van de VROM-Inspectie is dan ook dat in de vergunning niet bij de bovenkant van de concentratierange mocht worden aangesloten. GS van Noord-Brabant hebben zich tegen bovenstaande verweerd door aan te voeren dat er geen bijzondere omstandigheden waren die aanleiding gaven tot het voorschrijven van een lagere emissiegrenswaarde. In de oplegnotitie bij het BREF is volgens GS, in tegenstelling tot andere oplegnotities, niet opgenomen dat een zo laag mogelijk emissieniveau moet worden nagestreefd. Voorts is niet zeker of een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 door SITA kan worden behaald. De bekende gegevens over SITA zien op de verbranding van bedrijfsafval, terwijl de revisievergunning ziet op de verbranding van huishoudelijk afval. De ABRvS concludeert dat het niet aannemelijk is dat een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 haalbaar is, en ziet derhalve geen aanleiding het beroep gegrond te verklaren. 10. De conclusie van de ABRvS roept de vraag op wat de uitkomst van het beroep was geweest als een lagere emissiegrenswaarde dan 40 mg/nm 3 wel haalbaar was geweest. Ik meen dat er dan in beginsel een motiveringsgebrek aan het besluit kleeft. In de uitspraak zelf nemen GS ook een voorschot op een dergelijke situatie en geven aan dat indien met zekerheid komt vast te staan dat een lagere grenswaarde kan worden behaald, de vergunning zal worden gewijzigd. Of dit ook noodzakelijk is volgt niet uit de uitspraak. De ABRvS merkt naar aanleiding van de toezegging van GS op dat de grenswaarde indien in de praktijk blijkt dat dit haalbaar is, zo nodig, naar beneden wordt bijgesteld. Of het nodig is zal in ieder geval moeten worden beoordeeld aan de hand van locatiespecifieke omstandigheden die kunnen vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende BBT worden toegepast. Ook hierbij komt GS een zekere beoordelingsvrijheid toe. 11. Ik heb nog geen geslaagd beroep op dergelijke locatiespecifieke omstandigheden gezien. Daarbij merk ik wel op dat bijvoorbeeld bij de kolencentrales op de Maasvlakte het bevoegd gezag zelf reeds verdergaande emissiegrenswaarden dan de BREF had opgelegd (o.a. ABRvS 30 november, nr /1). De ABRvS heeft in een uitspraak van 4 april 2012 (over een raffinaderij te Rotterdam) een algemeen beroep op verzuring en vermesting van de bodem afgewezen: Het betoog van Natuur en Milieu dat vanwege de bestaande hoge stikstofdepositie en de problematiek van verzuring en vermesting van de bodem in Nederland strengere eisen aan de

6 emissie van NOx hadden moeten worden gesteld, geeft evenmin aanleiding voor dat oordeel. Het door Natuur en Milieu aangeduide gebied is dusdanig groot en de door Natuur en Milieu aangeduide problematiek is dusdanig algemeen, dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit geen locatiespecifieke omstandigheden zijn die vergen dat in het belang van de bescherming van het milieu verdergaande technieken dan de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. (ABRvS 4 april 2012, nr /1) 12. Een beroep op de NEC-plafonds wordt inmiddels volgens vaste jurisprudentie ook niet gehonoreerd (o.a. uitspraken ABRvS 30 november 2011 in nr /1, /1 en /1). Een beroep op bijzondere omstandigheden zal derhalve uitdrukkelijk moeten worden gemotiveerd en moeten worden toegespitst op de specifieke locatie. A. Collignon copyright Kluwer last update: