Beschermingsregimes EHS, Natura 2000 en overige natuurgebieden

Transcriptie

1 Internetbijlage bij rapport Compensatie van schade aan natuurgebieden' Beschermingsregimes EHS, Natura 2000 en overige natuurgebieden 16 april 2014 Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

2 en overige natuurgebieden Inhoud 1 Inleiding 1 2 Overzicht van de beschermingsregimes 2 3 Toelichting op verschillen en overeenkomsten Natura Ecologische Hoofdstructuur Bossen en overige gebieden 7 Literatuur 9

3 1 Inleiding 1 In 1990 is de rijksoverheid begonnen met de aanleg van een samenhangend netwerk van kwalitatief hoogwaardige natuurgebieden: de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Ook in Europees verband zijn afspraken gemaakt om de natuur en de biodiversiteit te beschermen en in dat kader is een netwerk van zogenoemde Natura 2000-gebieden ingesteld. Bouwactiviteiten die natuurschade veroorzaken zijn binnen de EHS en Natura 2000 alleen toegestaan onder strikte voorwaarden. De beschermingsregimes zijn in beide natuurgebieden echter niet identiek. We bespreken in deze bijlage de verschillen en overeenkomsten. Er is overigens een grote mate van overlap tussen de EHS-gebieden en de Natura 2000-gebieden: de laatste zijn vrijwel allemaal binnen de EHS gelegen. In de overlappende gebieden gelden zowel de EHS- als de Natura 2000-beschermingsregels. Er zijn in Nederland ook natuurgebieden die noch tot de EHS, noch tot Natura 2000 behoren. Ook van deze gebieden belichten we in deze internetbijlage de wijze waarop zij worden beschermd.

4 2 Overzicht van de beschermingsregimes 2 Beschermingsregimes voor natuurgebieden in het rijksbeleid Soort gebied Beschermingsregime Beschermingsniveau Oppervlakte Natura 2000 Europees Hoog Land: hectare Rijkswateren: 1,4 miljoen hectare EHS Nationaal Middel Land: hectare (begrensd door provincies) Rijkswateren: 6,4 miljoen hectare Overige Geen gebiedsbescherming Laag gebieden Heel Nederland (oppervlakte overige natuur onbekend) Wat wordt er beschermd Belangrijkste wetten, regels en beleidsdocumenten Algehele samenhang van Vogelrichtlijn (2009) Natura 2000 (praktijk: Habitatrichtlijn (1992) soorten en habitats Natuurbeschermingswet 1998 (1998) waarvoor gebied is Flora- en faunawet (1998) aangewezen) Boswet (1961) Wet ruimtelijke ordening (2008) Aanwijzingsbesluit Natura gebied Wezenlijke kenmerken en Spelregels EHS (2007) waarden van gebied Wet ruimtelijke ordening (2008) en (oppervlakte, kwaliteit, Barro (2011, EHS sinds uitbreiding ruimtelijke samenhang) 2012) Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (2012) Flora- en faunawet (1998) Boswet (1961) Provinciale verordening, structuurvisie en beleidsregels Gemeentelijk bestemmingsplan Bos en bomenrijen buiten Flora- en faunawet (1998) bebouwde kom, Boswet (1961) beschermde soorten Natuurbeschermingswet 1998 (1998) Wet ruimtelijke ordening (2008 ) Provinciale verordening, structuurvisie en beleidsregels Gemeentelijk bestemmingsplan

5 3 Toelichting op verschillen en overeenkomsten Natura 2000 In de Europese Vogelrichtlijn (EU, 2009) en Habitatrichtlijn (EU, 1992) is bepaald dat de lidstaten speciale beschermingszones moeten instellen voor bepaalde habitattypen en soorten. Deze beschermingszones vormen het netwerk van Natura 2000-gebieden. Beschermingsregime Voor Natura 2000-gebieden geldt een streng beschermingsregime dat rechtstreeks voortvloeit uit de Europese Habitatrichtlijn. Dat houdt in dat een strikt nee, tenzij -regime van toepassing is. Habitatrichtlijn, artikel 6, lid 4 Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lid Staat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd. De Europese richtlijnen zijn op nationaal niveau uitgewerkt in de Floraen faunawet en in de Natuurbeschermingswet De compensatiemaatregelen moeten de algehele samenhang van Natura 2000 waarborgen. Bij de aanwijzing van Natura 2000-gebieden worden instandhoudingsdoelen bepaald voor specifiek per gebied aangeduide soorten en habitattypen. Bij ruimtelijke ingrepen in een Natura gebied wordt de te compenseren natuurschade in de praktijk bepaald per instandhoudingsdoel (dus per soort en habitattype). De waarde van het natuurgebied als geheel (voor de andere soorten planten en dieren die er leven) wordt daarbij niet meegewogen.

6 In Natura 2000-gebieden moeten de compensatiemaatregelen zijn gerealiseerd vóórdat de schade aan de natuur wordt toegebracht. Financiële compensatie is binnen het Natura 2000-regime niet mogelijk. 4 Aanwijzing en kaarten De meest recente lijst van Natura 2000-gebieden is in 2012 gepubliceerd door de Europese Commissie. De begrenzing van de Nederlandse Natura 2000-gebieden wordt vastgesteld door de staatssecretaris van Economische zaken (EZ) in aanwijzingsbesluiten, waarbij ook gedetailleerde kaarten met begrenzing tot op perceelniveau zijn opgenomen. Deze kaarten zijn op internet beschikbaar (Alterra, 2013). In de eerste helft van 2013 heeft de staatssecretaris van EZ de definitieve aanwijzingsbesluiten van een groot aantal Natura gebieden vastgesteld. Voor gebieden die nog niet zijn aangewezen, heeft het ministerie voorlopige kaarten op internet geplaatst (Alterra, 2013). Daardoor is duidelijk welke gebieden deel uitmaken van het Nederlandse Natura 2000-netwerk. 3.2 Ecologische Hoofdstructuur De EHS is een nationaal netwerk van bestaande en nieuw te realiseren natuurgebieden. In 1990 was er hectare bestaande natuur en was het voornemen om hectare nieuwe natuur te realiseren. Een deel van de nieuwe natuur is nog niet gerealiseerd. De afgelopen jaren zijn de rijksdoelen voor de omvang van de EHS twee keer gewijzigd (zie het overzicht in 1.1 van het rapport). In het Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur (BZK, EL&I en IPO, ) is met de provincies afgesproken dat zij de EHS uiterlijk 1 juli 2013 zouden herijken. Na de wijziging van de ambitie voor de EHS in het regeerakkoord van het kabinet-rutte/asscher (oktober 2012) hebben Rijk en provincies geen nieuwe afspraken meer gemaakt over de omvang van de EHS. Wel is in het Natuurpact (EZ, 2013) de ambitie vermeld om in de periode nog minimaal hectare nieuwe natuur in te richten. De EHS krijgt daarbij de nieuwe naam Natuurnetwerk Nederland. Verder is het Natuurpact vermeld dat de provincies zich inspannen om de planologische begrenzing van het Natuurnetwerk Nederland op 31 december 2013 afgerond te hebben. Beschermingsregime De EHS is in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) (IenM, 20012) aangewezen als nationaal belang. Het beschermingsregime van de EHS-gebieden krijgt zijn beslag in het planologische instrumentarium

7 van de Wet ruimtelijke ordening. In 2007 hebben het Rijk en de provincies de wijze waarop het beschermingsregime in de EHS moet worden toegepast gedetailleerder uitgewerkt in de Spelregels EHS (LNV, VROM & provincies, 2007), het document waarin Rijk en de provincies afspraken hebben vastgelegd over de procedures die bij natuurcompensatie moet worden gevolgd. Nadere regels zijn uitgewerkt in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro). Dit deel van het Barro is van kracht geworden per 1 oktober Voordat de SVIR en het Barro werden vastgesteld gold een vergelijkbaar beschermingsregime dat was opgenomen in de Nota Ruimte (VROM et al., 2006) en daarvoor in het Structuurschema Groene Ruimte. 5 Barro, artikel , lid 1 Bij provinciale verordening worden regels gesteld die bewerkstelligen dat een bestemmingsplan dat betrekking heeft op een gebied behorende tot de EHS en een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan wordt afgeweken geen activiteiten mogelijk maken ten opzichte van het ten tijde van inwerkingtreding van de verordening geldende bestemmingsplan, die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, tenzij: a. er sprake is van een groot openbaar belang; b. er geen reële alternatieven zijn; en c. de negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden, oppervlakte en samenhang worden beperkt en de overblijvende effecten gelijkwaardig worden gecompenseerd. Het beschermingsregime van de EHS is bindend voor gemeenten doordat de provincies de regels uit het Barro hebben doorvertaald in hun provinciale ruimtelijke verordeningen en andere provinciale regels en beleidsdocumenten (zie Algemene Rekenkamer, 2013). Het beschermingsregime is pas bindend voor burgers en bedrijven wanneer dat is opgenomen in het gemeentelijke bestemmingsplan (LNV, VROM & provincies, 2007). De te compenseren schade wordt bepaald op grond van de wezenlijke kenmerken en waarden die de provincie aan het EHS-gebied heeft toegekend. Daarbij wordt gekeken naar oppervlakte, kwaliteit en ruimtelijke samenhang van de EHS. Anders dan in Natura 2000-gebieden hoeven de natuurcompensatiemaatregelen niet gereed te zijn voordat de schade aan de natuur wordt toegebracht. Daarnaast bestaat binnen de EHS de mogelijkheid tot financiële compensatie. Bij financiële compensatie wordt geen vervangende natuur aangelegd, maar betaalt de initiatiefnemer een afkoopsom waarmee het bevoegd gezag later alsnog natuurmaatregelen kan treffen.

8 Aanwijzing en kaarten In het Barro is bepaald dat de begrenzing van de EHS wordt vastgesteld door de provincies in de ruimtelijke verordening (op kaart). Op deze gebieden is het planologische beschermingsregime van de EHS van toepassing. Deze begrenzing wordt gebruikt bij de beoordeling van plannen voor bouwactiviteiten in de EHS en wordt ook wel aangeduid als planologische EHS. De provincies stellen deze kaarten op verschillende manieren samen: ze hanteren verschillende benamingen en delen de beschermde EHS-gebieden in verschillende categorieën in. Zo heeft de provincie Gelderland de EHS ingedeeld in drie zones: EHS-natuur, EHSverwevingszones en EHS-verbindingsgebieden. Voor elke zone gelden afzonderlijke beschermingsregels, waarbij de ontwikkelingsruimte varieert. Andere provincies hanteren eigen, hiervan afwijkende indelingen. Het is niet altijd in één oogopslag duidelijk voor welke zones het beschermingsregime van de EHS geldt. 6 Tijdens de uitvoering van ons onderzoek bleek er geen actuele kaart beschikbaar te zijn waarop alle formeel begrensde EHS-gebieden van heel Nederland staan. Ook bleek dat niet alle vigerende provinciale EHSkaarten digitaal beschikbaar waren in de vorm van open data en dat meerdere versies van deze kaarten circuleerden. De meeste provincies waren nog niet klaar met de herijking van de EHS. Op basis van informatie van de provincies hebben wij in samenwerking met het Planbureau voor de Leefomgeving zo n kaart samengesteld. Op deze kaart staan alle gebieden waarop het beschermingsregime van de EHS op 1 juli 2013 van toepassing was. Deze is in ons rapport opgenomen in figuur 2. Naast de twaalf EHS-kaarten waarnaar wordt verwezen in de provinciale verordeningen zijn er ook twee andere soorten EHS-kaarten: 1. Elke provincie heeft een EHS-kaart in het natuurbeheerplan waarop is aangeven voor welke gebieden een subsidie voor natuurbeheer kan worden aangevraagd. Deze kaarten verschillen van de kaarten in de verordeningen, bijvoorbeeld omdat de provincies geen beheersubsidie geven voor militaire oefenterreinen. Deze kaarten zijn niet van invloed op het beschermingsregime of een natuurcompensatieplicht. 2. Periodiek stelt het Interprovinciaal Overleg in het kader van het project Natuurmeting Op Kaart (hierna: NOK) landsdekkende kaarten op van de EHS, op basis van informatie van de provincies. NOK is ontwikkeld om de voortgang van de realisatie van de EHS te kunnen volgen. Onderdeel van het NOK-project is een kaart die de planologische EHS genoemd is. Deze kaart verschilt echter van de

9 actuele begrenzing door de provincies die ook planologische EHS wordt genoemd. De meest recente versie van de NOK-kaart geeft de stand per 1 januari 2013 weer (IPO, 2013). De meest recente versie die tijdens ons onderzoek beschikbaar was in de vorm van open data in het Provinciaal of Nationaal Georegister had de peildatum 1 januari 2011 (IPO, 2011). Ook deze kaart verschilt van de kaarten in de verordeningen (zie ook in het rapport). Kaartverschillen kunnen ontstaan doordat sommige beleidscategorieën van de provincies (bijvoorbeeld weidevogelgebieden, zoekgebieden en verbindingszones) wel op de ene kaart staan en niet op de andere kaart, of door verschillen in de peildatum. 7 In de praktijk passen de provincies het beschermingsregime van de EHS toe op de gebieden die vermeld staan op de EHS-kaart van hun ruimtelijke verordening. Dit is ook zo bepaald in de wet- en regelgeving van het Rijk. Volgens de departementen van EZ en van Infrastructuur en Milieu (IenM) geeft de kaart van de planologische EHS in de NOK echter de begrenzing van het nationale belang EHS weer, zoals bedoeld in de Structuurvisie infrastructuur en ruimte (IenM, 2012). Het beschermingsregime van de EHS is pas bindend voor burgers en bedrijven als dit is vastgelegd in het gemeentelijk bestemmingsplan (LNV, VROM & provincies, 2007). De EHS is daarin echter vaak niet als zodanig herkenbaar (Kamphorst et al., 2011). Veel voorkomende bestemmingen voor de EHS zijn natuur en bos, maar deze bestemmingen worden ook gebruikt voor gebieden buiten de EHS. Andere bestemmingen die in EHS-gebieden voorkomen zijn agrarisch met waarden, agrarische bestemmingen, wonen, bouwvlakken, horeca en verkeer. Mede omdat de gebruikte bestemmingen niet uniek zijn voor het beschermingsregime is het niet doenlijk een landelijke kaart te maken van de EHS-gebieden zoals deze zijn opgenomen in gemeentelijke bestemmingsplannen. 3.3 Bossen en overige gebieden Er is vanuit het rijksbeleid geen gebiedsbescherming voor natuurgebieden buiten EHS en Natura Soms worden deze gebieden wel beschermd op grond van provinciaal beleid of via een natuurbestemming in gemeentelijke bestemmingsplannen. Op grond van de Boswet geldt wel een herplantplicht voor bossen en grotere bomenrijen. De gemeente bepaalt in welke gebieden buiten hun bebouwde kom dit geldt. De grenzen van de bebouwde kom voor de

10 Boswet kunnen anders zijn dan de grenzen van de bebouwde kom volgens de verkeerswetgeving. Verder bevat de Flora- en faunawet voorschriften ter bescherming van soorten planten en dieren die in een bijlage opgesomd zijn. Deze bepalingen gelden binnen en buiten natuurgebieden in heel Nederland. 8 De oppervlakte van de natuur buiten Natura 2000 en de EHS is onbekend en er is geen landelijke kaart van. Per 1 januari 2012 werd beheersubsidie verleend voor hectare natuur buiten de EHS (IPO, 2012).

11 Literatuur 9 Publicaties Algemene Rekenkamer (2013). Doorwerking rijksbeleid in provinciale regelgeving. Internetbijlage bij rapport Compensatie van schade aan natuurgebieden. Beschikbaar op Alterra (2013). Gebiedendatabase Natura 2000-gebieden. Beschikbaar op: BZK, EL&I & IPO ( ). Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur. Tekst van de afspraken zoals opgenomen in het Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur van 20 september 2011, de aanvullende afspraken van 7 december 2011 en de aanvullende uitvoeringsafspraken van 10 februari Den Haag: eigen beheer. EZ (2013). Natuurpact ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland. Brief aan de Tweede Kamer dd. 18 september 2013 over natuurbeleid. Tweede Kamer, vergaderjaar , nr. 6. Den Haag: Sdu. IenM (2012). Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte. Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu. IPO (2011). Natuurmeting op Kaart. Peildatum De voortgang van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS); verwerving, inrichting en beheer. Den Haag: IPO, Dienst Regelingen en Dienst Landelijk Gebied. IPO (2012). Natuurmeting op Kaart. Peildatum De voortgang van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS); verwerving, inrichting en beheer. Den Haag: IPO, Dienst Regelingen en Dienst Landelijk Gebied. IPO (2013). Digitale kaart voor Natuurmeting op Kaart. Peildatum De digitale kaart is beschikbaar gesteld door de Dienst Landelijk gebied. Het bijbehorende rapport was bij de afronding van dit onderzoek nog niet beschikbaar.

12 Kamphorst, D.A., W. Nieuwenhuizen, M.E.A. Broekmeyer en F.H. Kistenkas. (2011). Borging van de EHS in bestemmingsplannen. Alterra rapport Alterra, Wageningen. 10 LNV, VROM & provincies (2007). Spelregels EHS; Beleidskader voor compensatiebeginsel, EHS-saldobenadering en herbegrenzen EHS. Een gezamenlijke uitwerking van Rijk en provincies. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 6. Den Haag: Sdu. VROM, LNV, VenW & EZ (2006). Nota Ruimte; Ruimte voor ontwikkeling. Deel 4: tekst na parlementaire instemming. Den Haag: eigen beheer. Wet- en regelgeving Beleidsregel natuurcompensatie en Tracéwet. Stcrt. 1998, 124 Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Stb. 2011, 391. Wijziging met uitbreiding voor de EHS: Stb 2012, 388. Boswet. Stb. 1961, 256. Crisis- en Herstelwet. Stb. 2010, 136. EL&I (2012). Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming). Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs Den Haag: Sdu. Europese Unie (1992). Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen PB L 206 van (Habitatrichtlijn). Europese Unie (2009). Richtlijn 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (gecodificeerde versie). Publicatieblad van de Europese gemeenschappen PB L 20/7 van (Vogelrichtlijn). Deze richtlijn vervangt de Richtlijn 79/409/EEG (Publicatieblad van de Europese gemeenschappen, PB L 103 van ). Flora- en faunawet. Stb. 1998, 402. Natuurbeschermingswet Wet van 25 mei 1998, houdende nieuwe regelen ter bescherming van natuur en landschap. Stb. 1998, 403.

13 11 Tracéwet. Stb. 1993, 582. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Stb. 2008, 496. Wet revitalisering generiek toezicht. Stb. 2012, 233. Wet ruimtelijke ordening. Stb. 2006, 566.