Factsheet Hokken en ketenbeleid

Transcriptie

1 Factsheet Hokken en ketenbeleid Kader en context Hokken en keten zijn settingen zoals schuren en caravans waar jongeren samenkomen voor de gezelligheid en om te drinken 1. Een keet valt onder de Drank- en Horecawet (DHW) wanneer deze geopend is voor het publiek én alcoholhoudende drank verstrekt tegen een vorm van betaling. Daarnaast zijn er hokken en keten met een informeel karakter, vaak gevestigd op het erf van (familie) van één van de keetbezoekers. Volgens een inventarisatie eind 2009 in opdracht van het ministerie van VWS bevinden zich in 138 gemeenten (32 % van de Nederlandse gemeenten) hokken en keten waar jongeren bij elkaar komen. Naast de positieve sociale functie van hokken en keten, zijn er ook nadelige effecten. Zo voldoen deze hokken en keten meestal niet aan de bouwregelgeving en brandvoorschriften en wordt er vaak en veel alcohol gedronken, soms tegen betaling en zonder dat de leeftijdsgrenzen worden nageleefd. Naast het feit dat dit in strijd is met de Drank- en Horecawet is aangetoond dat drinken op jeugdige leeftijd tot gezondheidsschade leidt. Het (nu demissionaire) kabinet vindt deze praktijk niet wenselijk en wil dat hiertegen wordt opgetreden. Het kabinet is daarbij tegen het gedogen van hokken en keten die de regels van de Drank- en Horecawet en de bouwregelgeving niet naleven. Door deze hokken en keten te gedogen worden die overtredingen gelegitimeerd. Dit vindt het kabinet onwenselijk, onder meer omdat met het gedogen afbreuk wordt gedaan aan het huidige kabinetsbeleid dat er juist op gericht is het alcoholgebruik onder jongeren terug te dringen. De doelen van het kabinet zijn: terugdringen alcoholgebruik op jonge leeftijd; terugdringen overmatig alcoholgebruik door jongeren; tegengaan (brand)onveilige hokken en keten. Het beeld van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna BZK) was in deze kabinetsperiode, dat steeds meer regio's en gemeenten bezig zijn met het opzetten van lokaal alcoholbeleid. Toch waren er volgens het ministerie nog te weinig gemeenten die daadwerkelijk aan de slag gingen met de aanpak van hokken en keten en daartoe beleid ontwikkelen. Met deze invalshoek, specifieke aandacht voor hokken en keten en terugdringen van het gedogen van onveilige situaties in combinatie met overmatig alcoholgebruik, heeft de minister van BZK het hokken- en ketenbeleid onder de aandacht gebracht van gemeenten. Om gemeenten te stimuleren en te faciliteren bij het opstellen en implementeren van effectief hokken- en ketenbeleid heeft het ministerie van BZK een Handleiding lokaal hokken- en ketenbeleid opgesteld. 1 Intraval Inventarisatie Hokken en keten Nederland Pagina 1

2 De minister van BZK heeft deze in haar brief van 8 januari 2009 aan de Tweede Kamer toegezegd 2 en aan alle gemeenten toegezonden in afschrift aan de Tweede Kamer (17 februari 2010; , nr. 105). Het hokken- en ketenbeleid is onderdeel van het alcoholbeleid van het kabinet. De minister van VWS heeft het brede alcoholbeleid in portefeuille. De ministers hebben onderling de aanpak hokken en keten afgestemd. De wettelijke kaders voor het hokken- en ketenbeleid als zodanig zijn in beginsel niet specifiek voor hokken en keten maar generiek: Drank- en Horecawet, die onder andere de verkoop van alcohol en het toezicht op alcoholverkoop regelt; lokale verordeningen inzake evenementen waar alcohol geschonken wordt, hygiëne en brandveiligheid. Perspectief van het Rijk; ministerie van BZK en VWS Het beleid van de rijksoverheid ten aanzien van hokken en keten betreft een specificatie van het alcoholbeleid, dat gericht is op het terugdringen van alcoholgebruik onder jongeren. Ten aanzien van de hokken en keten kunnen de rijksdoelen afgeleid worden uit: de voorgestelde wijziging van de Drank- en Horecawet (DHW), onder andere om de handhaving te verbeteren; de belangrijkste communicatie op dit onderwerp van het rijk aan gemeenten, de Handleiding hokken- en ketenbeleid voor gemeenten. VWS en BZK: Wijziging Drank- en Horecawet; decentralisatie van het toezicht op de naleving De ministerraad heeft op voorstel van de ministers van VWS, BZK en Jeugd en Gezin ingestemd met een aantal voorstellen om de Drank- en Horecawet te wijzigen. De belangrijkste onderdelen van deze voorgestelde wetswijziging voor de hokken en keten zijn: De decentralisatie van het toezicht op de naleving van de DHW. Deze decentralisatie was vastgelegd in het Bestuursakkoord rijk gemeenten dat dit kabinet sloot. In de woorden van het bijgaande persbericht: 'Het is niet meer de Voedsel- en Warenautoriteit die controleert, maar de gemeenten. Het toezicht zal worden verscherpt. Jongeren onder de 16 jaar kunnen nu nog te makkelijk aan drank komen. Gemeenten kunnen het toezicht efficiënter inzetten en vaker toezicht uitoefenen'. Daarnaast worden in de wetswijziging gemeenten verplicht regels op te stellen voor paracommerciële instellingen zoals sportverenigingen en culturele centra. Op dit moment heeft niet iedere gemeente dergelijke regels. De burgemeester wordt in plaats van het college van B&W in medebewind belast met de uitvoering van de wet. Het kabinet is van mening dat de bevoegdheden die voortvloeien uit de Drank- en Horecawet goed passen bij de bestaande verantwoordelijkheid van de burgemeester voor openbare orde en veiligheid. 2 Brief van de minister van BZK d.d. 8 januari 2009, kenmerk Pagina 2

3 De voorgestelde wetswijziging moet gemeenten in staat stellen om direct toe te zien op de naleving van de DHW-vergunningen en daarmee ook op de hokken en keten die de wet overtreden c.q. vergunningplichtig zijn. In samenwerking met de VNG doet een groep gemeenten in pilots ervaring op met het toezicht op de DHW. De wetswijziging is nog in behandeling en kan vroegst 2011 in werking treden. Het rijk biedt gemeenten ook na de gewijzigde DHW- beleidsvrijheid bij de exacte invulling van de handhaving. In zijn schriftelijke reactie op één van de amendementen op het wijzigingsvoorstel stelt het kabinet aan de Kamer (12 mei 2010): 'Gemeenten kunnen de regels die zij bij de aanpak van hokken en keten willen hanteren, vastleggen in het voor hun gemeente geldende handhavingsbeleid. ( ) Daarnaast heeft de rijksoverheid recent nog een handleiding naar alle gemeenten gestuurd over deze materie, waarbij nogmaals aandacht is gegeven aan de beleidsvrijheid die gemeenten hebben in dit kader.' BZK: Handleiding Hokken en keten voor gemeenten De minister van BZK heeft mede namens de minister van VWS alle gemeenten opgeroepen om actief ketenbeleid te ontwikkelen en hokken en keten te sluiten die niet aan de wettelijke en gemeentelijke voorschriften voldoen. De Handleiding is daarbij ondersteunend. De minister van VWS heeft aan de Kamer gemeld: 'Wij verwachten dat gemeenten actief aan de slag gaan met het ontwikkelen, implementeren en handhaven van ketenbeleid' (18 maart 2010, , nr. 106). De Handleiding bevat een stappenplan, praktijkvoorbeelden van actieve gemeenten, het bestuurlijk-juridisch kader en definities van de verschillende soorten hokken en keten. De insteek van de handleiding is dat er meer eenduidigheid komt in de toepassing en handhaving van de geldende wet- en regelgeving. De handleiding is aangeboden mede namens de ministers van VWS en Jeugd en Gezin. Het rijk roept gemeenten daarmee op het lokale beleid volgens de volgende lijnen uit te zetten: sluiting van (semi-) commerciële keten 3 ; sluiting of afbouwen van buurtketen 4 ; toestaan van huiskamerketen Een commerciële keet is een (bijna) bedrijfsmatige ruimte waar anders dan om niet (tegen betaling, kostendeling of verrekening) alcoholhoudende dranken worden verstrekt, die voor publiek is geopend en een permanent karakter heeft. Indien de commerciële keet geen Drank- en Horecawet-vergunning heeft, handelt de keeteigenaar in strijd met deze wet. In dat geval kan B&W de commerciële keet te sluiten. De buurtkeet is een niet bedrijfsmatige keet waar wel of niet tegen betaling (anders dan om niet) alcohol wordt geschonken. De keet heeft een doorgaans besloten en soms een permanent karakter. Meestal wordt in de buurtkeet een potje gemaakt om de alcohol te bekostigen. De bewijslast voor de DHW is hierdoor complex; er wordt immers niet per alcoholconsumptie betaald. Als in de buurtkeet anders dan om niet alcohol wordt geschonken, bestaat er zonder DHWvergunning strijdigheid met de DHW. Als in de buurtkeet om niet alcohol wordt geschonken en de keet is soms voor publiek geopend, is er tevens sprake van strijdigheid met de DHW. Dan kan B&W de buurtkeet te sluiten. Wanneer er kan worden voldaan aan de vigerende wettelijke bepalingen dan is legalisatie van de buurtkeet mogelijk, door een DHWvergunning aan te vragen en/of de bouwvoorschriften te controleren. De huiskamerkeet is een niet bedrijfsmatige keet waar gratis alcohol wordt verstrekt of waar bezoekers hun eigen drankjes meenemen. De keet is niet voor publiek geopend en heeft geen permanent karakter. Het is een kleinschalige keet, waar toezicht door ouders mogelijk is en veiligheid gewaarborgd kan worden doordat het een woonhuis betreft. Pagina 3

4 Actueel: Pilots Gemeentelijke uitvoering van het toezicht DHW In 2008 en 2009 hebben 38 gemeenten deelgenomen aan de pilot voor het overhevelen van het toezicht op de Drank- en Horecawet (DHW). Pilotdeelnemers waren nu bevoegd voor de DHWvergunningverlening én voor het houden van toezicht inzake de DHW. De resultaten uit de evaluatie (januari 2010) waren positief: door het zelf uitvoeren van de toezichttaken wordt het mogelijk om de cyclus van beleid vergunningverlening toezicht handhaving te sluiten. Dossiercontrole, gecombineerd met daadwerkelijke controle van drankverstrekkende inrichtingen, zorgt voor actueel inzicht in het vergunningenbestand. Ongewenste situaties en inconsequenties in het vergunningenbeleid worden hiermee rechtgetrokken. Door het zelf uitvoeren van toezicht krijgen gemeenten direct inzicht in het naleefgedrag onder drankverstrekkers in relatie tot de lokale situatie. De algemene indruk van deelnemers aan de pilot is dat het geïntensiveerde gemeentelijk toezicht leidt tot beter naleefgedrag onder drankverstrekkers. De pilots worden voortgezet in De opgedane kennis en ervaring uit de pilot zal gebruikt worden om de gemeenten op weg te helpen bij het opzetten van een lokaal toezichtsbeleid. Het accent zal daarbij liggen op regionale samenwerking. Samenvattend: het ministerie van BZK zet(te) als beleidsinstrumenten in: Bijdrage aan de kabinetsvoorstellen voor wijziging van de DHW: pilots gemeentelijke uitvoering toezicht DHW. Genoemde inventarisatie van het aantal hokken en keten door een onderzoek onder alle gemeenten (met VWS). Instrumenten ter ondersteuning van gemeenten 6 : handleiding hokken en keten voor gemeenten; handreiking voor ouders en keeteigenaren; gedragscode voor ouders en keeteigenaren (huisregels brandveiligheid en alcoholgebruik); samenvatting richtlijn ketenbeleid; regiobijeenkomsten in samenwerking met het CCV. Perspectief van de gemeenten Dat gemeenten geacht worden een hokken- en ketenbeleid te voeren is door het rijk benoemd in de Hoofdlijnenbrief Alcoholbeleid ( , , nr. 35). Daarin staat dat het kabinet wil dat wordt opgetreden tegen hokken en keten. Lokaal alcoholbeleid is volgens het kabinet gebaseerd op 4 pijlers: publiek draagvlak, regelgeving, handhaving en vroegsignalering. Het toezicht op de DHW is het aankomende- belangrijkste nieuwe instrument van gemeenten. In de praktijk is het hokken- en ketenbeleid van gemeenten afgelopen jaren in wisselende snelheden van de grond gekomen. Zo zijn de 140 gemeenten die hokken en keten in hun gebied hebben, zeer verschillend van aard en karakter. De huiskamerkeet is, in principe, niet in strijd met de wet. De keet is immers niet voor publiek geopend waardoor de DHW niet van toepassing is. 6 Deze producten zijn tot stand gekomen in samenwerking tussen VWS, BZK, VNG, de Voedsel- en Warenautoriteit (VWA), het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) en maatschappelijk betrokken partijen zoals Trimbos Instituut en Stichting Alcohol Preventie (STAP). Pagina 4

5 De gemeenten met de meeste hokken en keten zijn in specifieke regio's te vinden: onder andere de Achterhoek, Noordwest Veluwe, Zuid-Holland, regio Eindhoven (Kempen), Noord- Limburg, Zeeland, Overijssel, Drenthe en Friesland. Tussen de regio's en de gemeenten zijn verschillen waarneembaar in wijze van agendering en oppakken van de problematiek. Waar sprake is van een regionaal platform, bijvoorbeeld het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) of het platform Integrale Veiligheid N-O Gelderland, is het onderwerp eerst ambtelijk en vervolgens bestuurlijk geagendeerd. Deze regionale verbanden kenmerken zich door gezamenlijke beleidsvoorbereiding en uitvoering van projecten. Concreet betekent dat, dat gekeken is in hoeverre het hokken- en ketenbeleid, zoals dat van gemeenten door het rijk verwacht wordt, nieuwe eisen stelt aan de gemeenten. De eerste vraag die dan beantwoord wordt is: speelt deze problematiek ook hier en in hoeverre zijn we hierop al (niet) actief? De functie van het regionale (ambtelijke) orgaan of platform is dan om te adviseren over het hokken- en ketenbeleid en de aanpak. De bestuurlijke besluitvorming (wel/niet overnemen advies) blijft een lokale verantwoordelijkheid. De werking van deze regionale organisaties en platforms draagt bij aan een uniforme aanpak bijvoorbeeld aan de hand van een 'model' ketenbeleid- op regionaal niveau. Uit het casusonderzoek blijkt, dat aan meerdere voorwaarden voldaan moet worden, wil lokaal hokken- en ketenbeleid tot stand komen: Vertaling van het vraagstuk in een 'eigen' lokale of regionale probleemanalyse; zo is drankgebruik in de Brabantse cultuur (denk aan carnavalsverenigingen) van andere orde dan in Noord-Holland (verweven met drugsgebruik); de definitie van wat een 'hok' of 'keet' is, is voor gemeenten lang niet eenduidig en roept tenminste verschillende associaties op. Erkenning van de problemen die gemoeid zijn met overmatig alcoholgebruik door jongeren. Dit heeft een belangrijke waardencomponent: niet alle ambtenaren en bestuurders zijn overtuigd van het vraagstuk; bijvoorbeeld in het geval waar gemeenten van verschillende signatuur, in naastgelegen politiedistricten, wel respectievelijk niet met het onderwerp aan de slag gingen, om redenen dat bestuurders dat niet (willen) oppakken. Bestuurlijk draagvlak en agendering: regionale aanpakken en gemeenten blijken alleen van de grond te komen, waar er een bestuurlijk 'voortrekker' het onderwerp adopteert en daar veel energie in investeert. Voor sommige gemeenten was niet meteen duidelijk op welke wijze het gevraagde lokale hokken- en ketenbeleid aanvullend was op het bestaande jeugd- en alcoholbeleid en bestaande handhavingstaken. In de tweede plaats werd de zo opgevatte- 'handhavingsinsteek' van het rijk niet door alle gemeenten erkend. Immers: de hokken- en keten vervullen een sociale functie en strikt handhaven kan verplaatsingsproblemen veroorzaken, die mogelijk erger zijn dan de kwaal. De eerste reactie van gemeenten is dan: wij kennen de lokale situatie het best, kennen de plaatsen en de jongerengroepen en de situatie waarin zij drinken. Gemeenten hechten zeer sterk aan een eigen probleemanalyse en het gesprek met de betreffende jongeren(groepen). Vervolgens kan er gehandhaafd worden. In het perspectief van de gemeente is het dus: eerst analyseren, dan praten, vervolgens handhaven. Sommige gemeenten zagen het rijksbeleid als een ongewenste omkering van die volgorde. Pagina 5

6 Het hangt sterk af van het niveau van eigen lokale en regionale activiteit of een gemeente het hokken- en ketenbeleid van het rijk als ondersteunend en faciliterend heeft ervaren. Zo heeft in de optiek van sommige gemeenten het rijk er voor gekozen eerst bij 'succesgemeenten en regio's' in de praktijk te observeren wat de juiste aanpak is. Deze is vervolgens via de Handleiding- verspreid aan alle gemeenten. Voor de voorlopergemeenten heeft deze Handleiding geen toegevoegde waarde gehad: zij 'waren al goed bezig'. Het belangrijkste knelpunt in het perspectief van de gemeenten is het relatief lang- uitblijven van de wetswijziging DHW. Beelden van het samenspel Enkele aspecten van het samenspel tussen het rijk en gemeenten op het hokken- en ketenbeleid, die uit de gesprekken naar voren zijn gekomen, zijn: De ministeries van BZK en VWS hebben vooral ingezet op het oproepen van gemeenten om ten aanzien van hokken en keten zodanig te handhaven, zodat aan regels voor veiligheid en voorwaarden voor gezondheid wordt voldaan. Daarbij is ingezet op het instrument van praktische ondersteuning middels expertise-instrumenten, en daarnaast op decentralisatie van het toezicht (met pilots). De sturingsstijl van het rijk is daarmee vooral communicatief en faciliterend. De hoofdboodschap van communicatie van het rijk was daarbij tweeledig: handhaving is nodig en een belangrijk onderdeel van de aanpak; gemeenten zijn aan zet. De verwachting t.a.v. gemeenten was: duidelijke handhaving door sluiten van hokken en keten die niet aan de wetgeving voldoen. Deze 'rijks' boodschap lijkt niet voor alle gemeenten geschikt te zijn geweest. Dit heeft vooral te maken met de sterke verwevenheid van de problematiek met de lokale gemeenschap (couleur locale) en de mate waarin de gemeente al actief was met het onderwerp. Deze boodschap lijkt niet 'ontvangen' te zijn, wanneer: betreffende gemeente het vraagstuk niet erkent; de strategie van overtuiging op argumenten (zoals gezondheid, veiligheid et cetera) blijkt voor sommige gemeenten niet te werken, waar het gedrag van jongeren als 'des eigen kring' wordt gezien; de timing voor sommige gemeenten als merkwaardig overkwam: sommige gemeenten werden opgeroepen hokken- en ketenbeleid te voeren terwijl zij (regionaal) al met het onderwerp actief waren; het omgekeerde komt ook voor: gemeenten die zélf nog niet inventariseerden in hoeverre het bij hen speelt (het 'wat') zijn nog niet klaar voor de instrumentele boodschap van het 'hoe'. De Handleiding kan voor de voorlopers te algemeen zijn (zij zijn al verder) en voor de achterlopers te specifiek; Het rijksbeleid in de ogen van gemeenten niet 'helpt' ten aanzien van de lokale inkleuring: kleine gemeenten zien de jongeren als 'hun' jongeren, over wie lokaal het meeste kennis bestaat over leefstijlen, probleemgedrag en mogelijk effectieve aanpak. Er is bij kleine gemeenten veel kennis over de lokale situatie: tot op het niveau van de individuele kroeg, jongerengroep en buurt weet men wat er speelt en waar drankgebruik in groepen plaatsvindt. Een generieke boodschap van het rijk zien deze gemeenten als 'wereldvreemd'. Pagina 6

7 Het samenspel is sterk bepaald door drie factoren: Een discrepantie in de 'fasen' waarin rijk en gemeenten op dit dossier opereerden. Waar het rijk vooral agendasetting voor ogen had (gemeenten bewust maken), hebben gemeenten de doelstelling (onderwerp op de agenda en handhaven) niet altijd herkend. Gemeentebestuurders en ambtenaren kijken allereerst naar de vraag: 'is er volgens ons een probleem' en beginnen daarom niet direct met uitvoeren. Gemeenten maken een (vaak impliciete en sterk lokale) probleemanalyse van het vraagstuk afhankelijk van de lokale verhoudingen in de gemeenschap en de visie op de jeugd die daar bestaat. Het lijkt erop dat het rijk voor deze gemeenten te ver 'voor de troepen uit' is gelopen. Andere gemeenten, die juist 'leverancier' waren van best practices voor het rijk, geven aan dat zij daar zelf weinig baat bij hadden. Een discrepantie in de vraag aan gemeenten en de formele positie. De decentralisatie van de toezichtbevoegdheid laat in formele zin lang op zich wachten. De pilots hiermee blijken bijzonder positief uit te pakken. Dit neemt niet weg, dat het voor het samenspel zeer bepalend is, dat gemeenten voor hun belangrijkste sturingsinstrument 'in de wacht staan'. Deels had dit te maken met het leren in de praktijk en voortschrijdend inzicht: de 'werkdefinities' van hokken en keten en de verbinding aan bestaande juridische kaders kostten ook tijd. Voor een ander deel betrof het een (voor gemeenten) onduidelijke positionering in formele zin: als het rijk verwacht dat er anders gehandhaafd wordt willen gemeenten daartoe écht toegerust zijn, met als belangrijkste instrument: de toezichtbevoegdheid DHW. Een (door gemeenten gepercipieerde) discrepantie in de handelwijze en de positie van het rijk zelf. Het dossier hokken en keten heeft een relatief lange aanloop- en ontwikkeltijd gehad. Gemeenten ervoeren dit als onduidelijk. Tegelijkertijd wachtten zij niet met beleid en maatregelen die als het eenmaal op de agenda stond- in hun ogen zinvol en effectief zijn. Gemeenten geven aan, dat zij inspanningen van het rijk vooral waarderen en verwachten op het schaalniveau dat zij zelf per definitie niet aankunnen: handhaving op niveau van supermarktketens en grootschalige publiekscampagnes die elke gemeente of regio overstijgt. Pagina 7