Raamwerk interventieladder

Transcriptie

1 Bestuursakkoord Water: stok achter de deur regelgeving waterketen Raamwerk interventieladder CONCEPT versie:

2 Inhoudsopgave 1 Stok achter de deur Opbouw raamwerk interventieladder Trede 1: stimuleren, ondersteunen en aanspreken Trede 2: Visitatie in de waterketen Doel Waar en Wanneer Hoe Landelijk kader Regionaal referentiekader Schriftelijke ronde (inventarisatie) Evaluatie schriftelijke ronde (inventarisatie) Visitatieronde Evaluatie visitatie Organisatie en bestuurlijke verantwoordelijkheid Trede 3: Toezicht Interbestuurlijk toezicht op gemeenten en waterschappen Het toezicht op de drinkwatervoorziening Planning Bijlage A: Context A.1 Verantwoording en toezicht A.2 Bestaande monitortrajecten A.3 Relevante ervaringen A.3.1 Kwaliteitsaudits A.3.2 Commissie m.e.r A.3.3 Inspecties door Verkeer en Waterstaat A.3.4 Ervaringen met regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) A.3.5 Ervaringen uit de drinkwatersector pagina 2

3 1 Stok achter de deur In het Bestuursakkoord Water (BAW) is een afspraak opgenomen over het voorbereiden van wetgeving voor het geval onvoldoende voortgang en resultaat wordt bereikt ten aanzien van de afspraken in het waterketendeel van het akkoord. Deze zogenaamde stok achter de deur wetgeving is overgenomen uit het akkoord dat VNG en UvW kort na het verschijnen van het feitenrapport Doelmatig beheer waterketen in 2010 hebben gesloten. De stok achter de deur afspraak maakt duidelijk dat het veranderingstraject, dat met het BAW is ingezet, niet vrijblijvend is. Uit het Bestuursakkoord Water: In 2011 vindt een verkenning plaats naar de mogelijk- heden om de samenwerking verder te stimuleren en af te dwingen. Onderdeel hiervan is de voorbereiding van wetgeving, voor het geval de uitvoering van de afspraken in het Bestuursakkoord Water over de waterketen onvoldoende resultaat en voortgang heeft. Deze wetgeving wordt uiterlijk 1 januari 2013 in procedure gebracht. Als de resultaten wel tijdig worden bereikt, kan inwerkingtreding van die wetgeving achterwege blijven. In 2011 heeft een verkenning plaatsgevonden naar mogelijkheden voor het invullen van de stok achter de deur afspraak. Dit heeft geresulteerd in het opzetten van een interventieladder. In 2012 is de opzet met alle betrokken partijen verder uitgewerkt. De treden van de interventieladder zijn inzichtelijk gemaakt in onderstaand schema: trede wat wie vanaf 1 Stimuleren, ondersteunen en aanspreken BAW partners a en b Visitatie: Objectief inzichtelijk maken voortgang in regio s en aandragen mogelijkheden verbetering (stimuleren) 2a. Schriftelijke ronde alle regio s 2b. Visitatie achterblijvende regio s Onafhankelijke, deskundige visitatiecommissie Gemeenteraad en Algemeen bestuur ziet toe op uitvoering door B&W en Dagelijks bestuur Interbestuurlijk toezicht Provincies 2015 pagina 3

4 Basisgedachte Net als het gehele BAW gaat de interventieladder primair uit van de kracht in de regio bij gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. Zij zijn verantwoordelijk voor het voldoen aan wetgeving en het realiseren van beleidsdoelen. Zij beheren en bekostigen de voorzieningen en laten burgers, bedrijven en klanten hiervoor betalen. Ook de baten van de afspraken uit het BAW slaan regionaal neer in de kwaliteit van de diensten en de tarieven van drinkwater, riolering en zuivering. De interventieladder is erop gericht de samenwerkende partijen zo veel mogelijk in hun kracht te laten. Regio s en partijen die met ambitie en energie werken aan het realiseren van de doelstellingen uit het BAW worden niet gehinderd of belemmerd door de treden van de interventieladder. Naarmate een regio of partij minder voortvarend aan het realiseren van de doelen van het BAW werkt, wordt de inzet van de stok achter de deur ingrijpender. De ladder bevat een serie van maatregelen die bij voortdurend achterblijven in werking zullen treden. In de loop van het traject verschuift de uitvoering van de BAW- partners, via een onafhankelijke commissie, naar de provincies in hun rol als generiek toezichthouder. De hele interventieladder is doordesemd van het besef dat de laatste stap (de meest vergaande vorm van interbestuurlijk toezicht) eigenlijk niet gezet zou moeten hoeven worden. Trede 1: stimuleren, ondersteunen en aanspreken De samenwerking heeft sinds 2010 vorm gekregen in circa 65 regio s, waarin per regio gemiddeld zes à zeven gemeenten en het waterschap participeren. De betrokkenheid van het drinkwaterbedrijf verschilt per regio. Het waterschap zorgt vaak voor afstemming van de samenwerking tussen de regio s binnen het eigen beheergebied. De eerste trede uit de interventieladder bestaat uit het stimuleren en ondersteunen van de samenwerking in de regio s. VNG en UvW hebben hiervoor een implementatietraject uitgewerkt. Dit voorziet onder meer in het organiseren van bijeenkomsten en het delen van goede voorbeelden. Ook zijn er kenniscoaches beschikbaar om regio s te ondersteunen bij het realiseren van de beoogde doelen. Bij deze trede gaat het er ook om dat gemeenten, waterschap en drinkwaterbedrijf binnen een regio elkaar aanspreken op het realiseren van de doelstellingen uit het BAW. Zo is het van belang een gezamenlijke, regionale ambitie te formuleren gevolgd door een plan van aanpak of maatregelenprogramma om deze ambitie te realiseren. Trede 2: Voortgang objectief inzichtelijk maken en mogelijkheden voor verbetering aandragen De tweede trede krijgt vorm vanaf Een deskundige en onafhankelijke visitatiecommissie inventariseert en beoordeelt de voortgang in alle regio s. Dat gebeurt eerst schriftelijk. Hiervoor is een regionaal referentiekader opgesteld dat is afgeleid uit de afspraken in het BAW. Deze beoordeling vormt een eerste stap van objectivering van de behaalde resultaten en bereikte voortgang. Bij onvoldoende voortgang in de regio, bezoekt de visitatiecommissie de regio, bespreekt de bevindingen en doet verbetervoorstellen. Bij een eventueel vervolgbezoek wordt beoordeeld of er voldoende voortgang is gerealiseerd. De visitatiecommissie maakt haar bevindingen en verbetervoorstellen openbaar, zowel na de schriftelijke ronde als na de bezoeken. De rapportage van de visitatiecommissie biedt raadsleden van gemeenten en algemeen bestuursleden van de waterschappen de gelegenheid om hun dagelijks pagina 4

5 bestuur aan te spreken op de voortgang (horizontale verantwoording). Dit past bij de afspraken uit het BAW: partijen zijn primair zelf verantwoordelijk voor het realiseren van de doelstellingen. Trede 3: Interbestuurlijk toezicht De visitatiecommissie geeft in haar eindrapport aan welke partijen of regio s naar het oordeel van de commissie onvoldoende voortgang realiseren om de doelstellingen uit het BAW te bereiken. De rapportage van deze onafhankelijke commissie heeft daarmee een signaalfunctie voor provincies in hun toezichthoudende rol op gemeenten en waterschappen. Het doel van de interventieladder is dat het voorafgaande bestuurlijke traject al dermate succesvol dat interventies in het kader van interbestuurlijk toezicht niet nodig zijn. 1.1 Opbouw raamwerk interventieladder Deze notitie beschrijft de uitwerking van de treden van de interventieladder. In de hoofdstukken 2 t/m 4 zijn de treden van de interventieladder uitgewerkt. Hoofdstuk 2 illustreert de activiteiten die momenteel in trede 1 plaatsvinden om de samenwerking in de waterketen doelmatig invulling te geven. Trede 2 (visitatie, hoofdstuk 3) is het meest concreet uitgewerkt, omdat deze trede al in 2013 en 2014 wordt genomen en een uniforme, landelijke aanpak vergt. Trede 3 (interbestuurlijk toezicht) is globaler uitgewerkt omdat hiervoor al een algemeen beleidskader bestaat en het aan de provincies is hier op de in hun ogen meest gepaste wijze invulling aan te geven. Het raamwerk sluit af met een planning van de stappen in de interventieladder. Bijlage A schetst de context die een rol heeft gespeeld bij de ontwikkeling van het raamwerk. Het gaat hierbij om de wijze waarop het reguliere horizontale en verticale toezicht is geregeld en om de relatie met trajecten als monitoring en benchmarking. Ook worden ervaringen met processen als de ontwikkeling van regionale uitvoeringsdiensten en de rol van de commissie m.e.r. bij milieu- effectrapportages vertaald als bouwstenen voor de interventieladder. pagina 5

6 2 Trede 1: stimuleren, ondersteunen en aanspreken De samenwerking in de waterketen krijgt vorm in ongeveer 65 regio s. Deze regio s komen voort uit reeds bestaande samenwerkingsverbanden of zijn gevormd rond een of meerdere zuiveringen en de daarop aangesloten riolering. De 24 waterschappen kennen veelal meerdere regio s binnen hun beheergebied en zorgen in meer of mindere mate voor afstemming tussen de regio s. VNG en UvW hebben een kernteam gevormd dat de samenwerking in de regio s stimuleert. Zo worden geregeld bijeenkomsten georganiseerd om ervaringen te delen en goede voorbeelden van samenwerking te tonen. Verder is er een website, een digitale nieuwsbrief, een Wiki en een twitteraccount. Deze ondersteuning vindt plaats in samenwerking met VEWIN en wordt ondersteund door Stichting RIONED. In veel regio s zijn regionale feitenonderzoeken uitgevoerd en regionale doelstellingen geformuleerd. In verschillende regio s wordt gewerkt aan gezamenlijke planvorming in de afvalwaterketen. Op andere fronten worden de handen ineen geslagen, bijvoorbeeld bij het meten in de waterketen. Steeds duidelijker wordt welke maatregelen nodig zijn om de doelstellingen van het BAW te bereiken. Partijen binnen een regio spreken elkaar aan en dagen elkaar uit om de doelstellingen te realiseren. Ter ondersteuning van het proces hebben STOWA, Stichting RIONED en KWR in april 2012 een gezamenlijke kennisagenda Waterketen en Stedelijk Waterbeheer gepubliceerd: Kennis om de goede dingen goed te doen. Ook is de Routewijzer Afvalwaterketen 2030 verschenen. Dit gezamenlijke document van UvW en VNG geeft een extra impuls aan het terugwinnen van energie en grondstoffen uit afvalwater. Hierbij wordt nadrukkelijk aangesloten bij regionale kenmerken en mogelijkheden. Inmiddels zijn 15 kenniscoaches waterketen aangesteld. Deze kenniscoaches zijn beschikbaar voor de regio s om inhoud en proces met deskundigheid te ondersteunen. Kortom: trede 1 heeft inmiddels sinds 2010 volop vorm en inhoud gekregen. pagina 6

7 3 Trede 2: Visitatie in de waterketen Trede 2 uit de interventieladder geeft informatie over de voortgang bij het realiseren van de afspraken uit het Bestuursakkoord Water en de mogelijk gezamenlijk te formuleren aanvullingen daarop. Tevens adviseert het eventuele achterblijvers over hoe ze alsnog vorm kunnen geven aan de realisatie van deze afspraken. Een onafhankelijke, deskundige commissie voert deze stap uit, eerst in de vorm van een schriftelijke ronde, waar nodig aangevuld met bezoeken aan achterblijvende regio s. Deze trede uit de interventieladder is vergaand uitgewerkt. Enerzijds omdat de trede al in 2013 en 2014 invulling gaat krijgen, anderzijds omdat de trede vraagt om een uniforme, regio- onafhankelijke benadering. Achtereenvolgens komen aan de orde: doelen, dekking (waar en wanneer), aanpak (hoe) en rolverdeling. 3.1 Doel De visitatie kent verschillende doelen: 1. Tijdig zicht krijgen op regio s of partijen die achterblijven bij het nemen van stappen en maatregelen om de doelstellingen uit het BAW te realiseren. 2. Het stimuleren van de achterblijvende regio s door het aandragen van mogelijkheden om de doelstellingen te realiseren en manieren waarop duurzame en innovatieve kansen kunnen worden verzilverd. 3. Het verkrijgen van een onafhankelijk vastgesteld landelijk beeld over de voortgang en (inhoudelijke) uitwerking van de implementatie van de afspraken uit het Bestuursakkoord Water (zie en voor het referentiekader) en mogelijke gezamenlijk te formuleren aanvullingen daarop. Hieruit ontstaat een genuanceerd beeld van voorlopers, peloton en achterblijvers. Naast het monitoren van de voortgang heeft de visitatie dus ook een belangrijke functie in termen van stimuleren, leren en verbeteren. Met name de functie van het monitoren en objectiveren van de voortgang is hieronder nader uitgewerkt. 3.2 Waar en Wanneer Om een evenwichtig en objectief beeld te krijgen van de voortgang in de uitwerking van de BAW- afspraken in Nederland zal een inventarisatie bij alle ruim 65 regio s plaatsvinden. Deze inventarisatie vindt plaats in De eerste schriftelijke ronde ( inventarisatie ) levert een geobjectiveerd beeld op in welke regio s de voortgang en invulling goed is, welke regio s nog stappen kunnen zetten en welke regio s onvoldoende voortgang kennen. De bevindingen worden gerapporteerd, waarbij ook mogelijkheden pagina 7

8 worden aangereikt voor verbetering. Na circa een half jaar zal worden getoetst of in de achterblijvende regio s inmiddels verbetering is opgetreden. In de regio s die bij deze tweede beoordeling onvoldoende voortgang laten zien, zal een visitatieronde plaatsvinden, waarbij de oorzaken van het achterblijven met de betrokkenen worden besproken en verkend wordt op welke wijze voldoende voortgang kan worden bereikt. 3.3 Hoe De visitatiestap wordt uitgevoerd door een onafhankelijke visitatiecommissie (zie 3.4). Bij de visitatie wordt een regionaal referentiekader gehanteerd, dat is afgeleid van een landelijk kader. Het regionale referentiekader is een niveau concreter: naast een beoordeling of het proces zal leiden tot de afgesproken doelen, wordt ook bezien of effectieve initiatieven/maatregelen worden genomen ( de goede dingen doen ). Over de resultaten van de visitatie wordt gerapporteerd. De informatie van de visitatie komt zo beschikbaar voor de besturen van gemeenten en waterschappen ten behoeve van het horizontale toezicht en verantwoording (zie bijlage A.1). Zowel de tussenrapportage als de eindrapportage van de visitatiecommissie hebben daarmee een signaalfunctie voor zowel de schakels in de waterketen zelf ( Zijn er onderwerpen waar we een tandje bij moeten schakelen, en zo ja, hoe dan? ) als voor de provincies in hun toezichthoudende rol op gemeenten en waterschappen. De rapportages bieden handvatten voor eventuele verbeterstappen Landelijk kader Het landelijke referentiekader is afgeleid uit het Bestuursakkoord Water: a. Gemeenten en waterschappen realiseren een besparing in de afvalwaterketen, oplopend tot jaarlijks 380 miljoen euro per jaar in 2020 ten opzichte van de autonome kostenontwikkeling. Omgerekend in percentages van de jaarlijkse kosten in 2020 is dit circa 12,5% van de kosten in de afvalwaterketen. b. Drinkwaterbedrijven realiseren een besparing oplopend tot 70 miljoen euro per jaar in 2020 ten opzichte van de autonome kostenontwikkeling. Omgerekend in percentages van de jaarlijkse kosten in 2020 is dit circa 5%. Aanvullend op deze financiële kaders zijn in het bestuursakkoord ook afspraken gemaakt over de manier waarop de doelen gerealiseerd zullen worden: c. Partners in de afvalwaterketen maken regionaal afspraken met de drinkwaterbedrijven over gebruik en benutting van hun ervaring en kennis. d. In het perspectief van de gewenste cultuur van het oplossen van vraagstukken onder gezamenlijke verantwoordelijkheid nemen partijen in de waterketen de ruimte om op basis van nieuwe kennis en inzichten bestaande afspraken over investeringen te heroverwegen. e. Gemeenten en waterschappen werken samen op basis van afspraken en gelijkwaardigheid in plaats van op basis van eenzijdige voorschriften en vergunningen. pagina 8

9 f. Gemeenten gaan onderling en samen met de waterschappen kennis en capaciteit slim bundelen. Dit betreft zowel operationele, uitvoerende taken als de investeringsprogrammering. Doel is het professionaliseren van het beheer en het verminderen van de (personele) kwetsbaarheid. g. Op 31 december 2012 wordt in meer dan 75% van de regio s effectief en doelmatig samengewerkt. h. Beschikbare kennis wordt lokaal toepasbaar gemaakt bij het nemen van investerings- en beheerbeslissingen. i. Er wordt ruimte gecreëerd voor de ontwikkeling en verkenning van innovatieve oplossingen voor het verduurzamen van de waterketen Regionaal referentiekader Het regionale referentiekader, dat bij de visitatie wordt gehanteerd, is afgeleid van het landelijke kader en kent twee sporen: 1. Voortgang uitwerkingsproces (peildatum januari 2013) i. Zijn er door gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven bestuurlijk ambities geformuleerd voor besparingen in 2020? a. Besparingen bij gemeenten en waterschappen door een gezamenlijke aanpak in de afvalwaterketen b. Aanvullende besparingen bij gemeenten c. Aanvullende besparingen bij waterschappen d. Besparingen bij drinkwaterbedrijven ii. Is er een maatregelenprogramma uitgewerkt en vastgesteld door gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven om de geformuleerde ambities te realiseren? iii. Worden de geformuleerde maatregelen daadwerkelijk uitgevoerd? 2. Inhoudelijke beoordeling maatregelenprogramma De inhoudelijke beoordeling van de geformuleerde maatregelenprogramma s zijn in essentie gericht op de vraag: Doen we de goede dingen?. Met andere woorden: worden op hoofdlijnen de juiste stappen gezet om de door de regio zelf geformuleerde ambities te realiseren? In het Bestuursakkoord Water zijn al enkele algemene elementen vastgelegd om de ambities te kunnen realiseren (zie landelijk kader, punten c t/m i). Het referentiekader voor de vraag of het maatregelenprogramma volledig, verstandig en realistisch is, is opgebouwd uit de meest cruciale werkprocessen voor doelrealisatie. Deze werkprocessen en de noodzakelijke stappen die daarbij aan de orde zouden kunnen zijn, zijn gebaseerd op de werkwijzen in een aantal koploper gebieden 1. Het gaat er bij het referentiekader om dat er over onderstaande werkprocessen bewuste en beargumenteerde 1 Het toetsingskader zal nog een stap concreter worden uitgewerkt en voorzien in de belangrijke werkprocessen en keuzes die daarbij aan de orde zijn om de doelen van het bestuursakkoord te realiseren. De uitwerking van het toetsingskader zal plaats vinden op basis van de ervaringen in de regio s die als koploper kunnen worden aangemerkt en op basis van de kennis van de kennisplatforms stichting RIONED, STOWA en KWR. pagina 9

10 keuzes zijn gemaakt in het maatregelenprogramma. Het referentiekader maatregelen kan beschouwd worden als een eerste handreiking aan de regio s om na te gaan of wezenlijke initiatieven genomen zijn. Referentiekader maatregelenprogramma Beleidsvoorbereiding en investeringsprogrammering Gezamenlijke visievorming over de fysieke inrichting van de waterketen en mogelijkheden voor een meer duurzame inrichting. Gezamenlijk planproces afvalwaterplan in nauwe relatie met planvorming op het gebied van wegbeheer, inrichting openbare ruimte en watersysteembeheer. Gezamenlijke optimalisatiestudies afvalwaterketen met kostentoedeling van investeringsopgaven. Stroomlijnen/uniformeren kostendekkingsplannen riolering om vergelijkbaarheid te vergroten. Het afwegen van beheerinspanningen en investeringen in relatie tot de functie van de beschikbare voorzieningen en risico s bij disfunctioneren. Bijvoorbeeld: optimaliseren vervangingsstrategie voorzieningen riolering, zuivering en/of drinkwaterleidingen op basis van grondig inzicht in feitelijke toestand en functioneren en afgewogen tegen risico s. Overwegen benutten alternatieven voor vervanging (renovatietechnieken). Heroverwegen verbeterinvesteringen waterberging, bergbezinkbassins, afkoppelen e.d. Heroverwegen beleid lozingen buitengebied en vervangingsstrategie voorzieningen. Operationeel beheer en onderzoek Gezamenlijk beheerplan. Implementeren van een meet- en monitorstrategie in de afvalwaterketen. Beschikbaar maken/hebben van gekalibreerde en actuele rekenmodellen. Gezamenlijk onderzoek om onzekerheden te reduceren, bijvoorbeeld onderzoek naar effecten van lozingen op lokaal/regionaal water. Onderzoek naar innovatieve technieken om de waterketen te verduurzamen. Plannen van aanpak voor het bundelen van kennis en capaciteit op operationele taken zoals gegevensbeheer (meten, databeheer en analyse), gemalen beheer en procesautomatisering. Benutten kennis en expertise bedrijfsleven. Verkennen opschalen deelprocessen zoals inkoop energie, laboratorium, slibverwerking en procesautomatisering. Proces De kennis en ervaring van drinkwaterbedrijven wordt benut bij het opstellen en uitwerken. van het maatregelenprogramma. pagina 10

11 3.3.3 Schriftelijke ronde (inventarisatie) De inventarisatieronde vindt schriftelijk plaats. De volgende stappen worden doorlopen. 1a. Het regionale referentiekader geldt als vertrekpunt en wordt gepubliceerd 2. 1b. Een vragenlijst wordt opgesteld om de voortgang in de regio s en bij de drinkwaterbedrijven in beeld te krijgen. Het gaat hierbij om initiatieven om autonoom of door samenwerking besparingen te realiseren. 1c. De regio s en drinkwaterbedrijven wordt gevraagd de vragenlijst in te vullen en onderliggende documenten (zoals afspraken, maatregelenprogramma e.d.) aan te leveren die de voortgang objectief aantoonbaar maken. Daarnaast wordt bestaande informatie gebruikt zoals de gegevens uit benchmarks. 1d. Op basis van de beschikbare informatie wordt een analyse gemaakt van de voortgang in de regio en bij de drinkwaterbedrijven. 1e. De visitatiecommissie rapporteert per regio en per drinkwaterbedrijf over haar bevindingen ten aanzien van de voortgang. 1f. De regio c.q. het drinkwaterbedrijf wordt de mogelijkheid geboden haar/zijn reactie te geven op de bevindingen en voorstellen te doen voor verbetering. 1g. De visitatiecommissie stelt een beoordeling op over de voortgang in de regio en bij het drinkwaterbedrijf op basis van haar eigen bevindingen en doet voorstellen voor verbetering. Hierbij houdt de commissie rekening met de ingebrachte reacties. De beoordeling en de voorstellen zijn beschikbaar voor besturen van betrokken gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven. 1h. Na ongeveer een half jaar zullen de ontwikkelingen sinds de eerste inventarisatie in beeld worden gebracht. 1i. Als daaruit nog steeds onvoldoende voortgang blijkt, zal de visitatiecommissie de regio bezoeken Evaluatie schriftelijke ronde (inventarisatie) De visitatiecommissie stelt een tussenrapportage op waarin de voortgang wordt vastgelegd en mogelijkheden voor verbetering worden aangedragen. i. De visitatiecommissie rapporteert na de inventarisatie kernachtig over de voortgang in de regio s. Zij geeft daarbij aan in hoeverre de in de regio s geformuleerde ambities aansluiten bij de landelijke doelstellingen. ii. De commissie formuleert tevens algemene leerpunten en maakt kenbaar waar de bezoeken in de regio s zich op zullen richten. iii. De rapportage vindt plaats richting besturen en directies, zodat horizontale verantwoording mogelijk is (raad en algemeen bestuur ziet toe op dagelijks bestuur; horizontaal toezicht ). iv. De rapportage vindt plaats via de lijn DRAB- Stuurgroep Water (bestuurlijk overleg water) 3. 2 De visitatiecommissie kan het referentiekader nog aanscherpen. pagina 11

12 3.3.5 Visitatieronde Na de schriftelijke ronde volgt een visitatieronde, die zich in de eerste plaats richt op regio s en partijen waar achterstanden ontstaan bij het realiseren van de doelstellingen uit het bestuursakkoord. Deze stap is daarnaast ook bedoeld om te zien waar verdere innovatie of intensivering mogelijk is, welke nieuwe ideeën vorm kunnen krijgen. 2a. De duur en omvang van de visitatie hangen af van de geconstateerde tekortkomingen tijdens de inventarisatieronde. 2b. De te houden gesprekken worden afgestemd op de tekortkomingen die tijdens de inventarisatie- ronde zijn geconstateerd. In principe worden alle partijen in de regio geïnterviewd: gemeenten, waterschap en drinkwaterbedrijf. 2c. De visitatiecommissie rapporteert haar feitelijke bevindingen en doet, mede op basis van ervaringen in koploperregio s, suggesties voor verbetering. 2d. De regio wordt de mogelijkheid geboden haar reactie te geven op de geconstateerde feiten en eigen voorstellen te doen voor verbetering. 2e. De commissie beoordeelt de ontwikkeling van de voortgang in de regio op basis van haar eigen bevindingen en neemt daarbij de reacties van de regio in acht. Zij geeft aan of de aangedragen verbetervoorstellen voldoende krachtig zijn om de tekortkoming op te lossen en doet zo nodig aanvullende verbetervoorstellen. 2f. Na een half jaar volgt een tweede gesprek over de voortgang Evaluatie visitatie i. De visitatiecommissie rapporteert na de visitatie over de voortgang in de verschillende regio s. Zij geeft daarbij opnieuw aan in hoeverre de in de regio s geformuleerde ambities aansluiten bij de landelijke doelstellingen. ii. De commissie legt gemotiveerd vast in welke regio s ook na de visitatie onvoldoende voortgang is gerealiseerd. iii. De rapportage is gericht aan besturen en directies, zodat horizontale verantwoording mogelijk is. iv. De rapportage vindt plaats via de lijn DRAB- stuurgroep water (bestuurlijk overleg water). Het Bestuurlijk Overleg Water biedt de rapportage tevens aan de provincies aan. v. De constatering van de visitatiecommissie dat de voortgang na de bezoeken aan een regio nog steeds onvoldoende is, kan voor de provincie aanleiding zijn om te kiezen voor interbestuurlijke interventie (trede 3 van de interventieladder). De informatie uit de visitatieronde fungeert zo als concreet signaal voor interbestuurlijk toezicht (zie hoofdstuk 4). 3 De ambtelijke stuurgroep Drinkwater-, Riolerings- en Afvalwaterbeleid ziet toe op de uitvoering van de waterketentaken uit het Bestuursakkoord Water. In de stuurgroep Water worden alle wateronderwerpen bestuurlijk afgestemd tussen kabinet en koepels. pagina 12

13 3.4 Organisatie en bestuurlijke verantwoordelijkheid In trede 2 spelen zowel de visitatiecommissie als de gemeenteraden en algemene besturen van de waterschappen een cruciale rol. Visitatiecommissie De visitatiecommissie is neutraal en onafhankelijk. Zij wordt aangesteld door de stuurgroep waterbeleid (bestuurlijk overleg water, via DRAB). De visitatiecommissie rapporteert op twee niveaus: Regiorapportage gericht aan de besturen van gemeenten en waterschappen (ca. 60x) Koepelrapportage (landelijk beeld) aan de stuurgroep waterbeleid. De commissie bestaat uit een krachtig boegbeeld, dat in staat is om waar nodig het samenwerkingsproces een impuls te geven. Daarnaast bestaat de commissie uit circa vier secretarissen/deskundigen die de schriftelijke inventarisatie uitvoeren, rapportages opstellen en het boegbeeld ondersteunen bij het voorbereiden en houden van de gesprekken in de visitatieronde. De secretarissen/deskundigen kunnen bijvoorbeeld afkomstig zijn van universiteiten of adviesbureaus. De commissie kan op haar beurt deskundigen raadplegen en inzetten om tot een kwalitatief hoogwaardige visitatie te komen. De commissie opereert onder eindverantwoordelijkheid van het boegbeeld. De totale inzet van de visitatiecommissie is lastig in te schatten. Enerzijds omdat voor alle regio s een beoordeling plaats moet vinden. Een te lage raming per regio telt vanwege het herhaaleffect zwaar door. Bovendien is nog onduidelijk in hoeveel regio s daadwerkelijk sprake zal zijn van visitatie. Ruwweg is voor zowel de schriftelijke ronde als de bezoeken ongeveer 150 dagen nodig; in totaal dus 300 dagen. Rekening houdend met enige onzekerheid zal met de visitatiestap een budget van in totaal circa 450 k gemoeid zijn. De visitatiecommissie kan ook in latere stappen van de interventieladder een objectiverende rol blijven vervullen door in de probleemregio s, op verzoek van de provincie, op geregelde tijden een toets uit te voeren over de voortgang. Ook kan gedacht worden aan een tussentijdse beoordeling in alle regio s, bijvoorbeeld in Bestuurlijke verantwoordelijkheid en horizontale verantwoording Naast de visitatiecommissie spelen ook de gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen in deze stap een cruciale rol. De visitatiecommissie rapporteert haar bevindingen. Op basis van deze bevindingen kunnen raadsleden en leden van het algemeen bestuur, indien nodig, hun college van B&W of het dagelijks bestuur van het waterschap aansporen om daadkrachtig het verbeterpotentieel in de (afval)waterketen te benutten. Hiermee wordt het mechanisme van horizontale verantwoording versterkt. Bij de drinkwaterbedrijven kan de Raad van Commissarissen de bevindingen van de visitatiecommissie benutten om de directie aan te spreken over de voortgang. Dit kan worden versterkt vanuit de Algemene vergadering van Aandeelhouders, waar gemeenten en/of provincies in vertegenwoordigd zijn. pagina 13

14 Een en ander past volledig bij het uitgangspunt van het BAW dat partijen primair zelf aan zet zijn om de doelstellingen uit het akkoord te realiseren. pagina 14

15 4 Trede 3: Toezicht 4.1 Interbestuurlijk toezicht op gemeenten en waterschappen Als na het stimuleren en ondersteunen (trede 1) en het door de visitatiecommissie of het horizontaal aanspreken van partijen of regio s die de verbeterkansen in de waterketen onvoldoende benutten (trede 2) toch sprake blijft van onvoldoende voortgang, kan er sprake zijn van taakverwaarlozing. Het is aan de provincies, als toezichthouder op gemeenten en waterschappen, om hierover te oordelen en zo nodig op te treden. De rapportage van de visitatiecommissie vormt in ieder geval een duidelijk signaal voor de provincie om te overwegen het interbestuurlijke toezicht te starten. 4.2 Het toezicht op de drinkwatervoorziening Het generiek toezicht door de provincie beperkt zich tot gemeenten en waterschappen. Het toezicht op de drinkwaterbedrijven is geregeld via de Drinkwaterwet. De Minister van IenM ziet toe op naleving van de bepalingen uit de Drinkwaterwet door drinkwaterbedrijven. Zie ook bijlage A.1 voor een nadere toelichting. Indien een drinkwaterbedrijf onvoldoende actie onderneemt in relatie tot de afspraken uit het bestuursakkoord, kan hierop actie ondernomen worden via de instrumenten uit de Drinkwaterwet. De wet kent een verplichte prestatievergelijking, mede gericht op een doelmatige bedrijfsvoering. De eerstvolgende brede drinkwaterbenchmark rapporteert in 2013 over het jaar Krachtens artikel 44 van deze wet dient de eigenaar van een drinkwaterbedrijf binnen zes maanden na het uitbrengen van de sectorbenchmark zijn voornemens ter verbetering van de prestaties van zijn drinkwaterbedrijf schriftelijk kenbaar te maken aan de Minister. Dan zijn ook de eerste bevindingen van de visitatiecommissie beschikbaar. Deze bevindingen kunnen dus als input meegenomen worden bij het formuleren van de verbetervoorstellen en als signaal bij het toetsen van de voorstellen. De Inspectie Leefomgeving en Transport is belast met het toezicht. Via de Drinkwaterwet is het toezicht op een doelmatige bedrijfsvoering dus al geregeld. pagina 15

16 5 Planning Trede 1 (stimuleren) is sinds 2010 in werking en blijft ook doorlopen. Trede 2, de visitatiestap, zal in de loop van 2013 starten, nadat de visitatiecommissie is samengesteld. De doorlooptijd van de visitatiestap, met zijn schriftelijke inventarisaties en bezoeken aan regio s, bedraagt ongeveer twee jaar. Na één jaar is de tussenrapportage beschikbaar van de schriftelijke ronde. Een jaar later kan de visitatiecommissie de resultaten van de bezoeken aan de regio s rapporteren. Het interbestuurlijke toezicht kan indien nodig vanaf 2015 vorm krijgen. Dat begint met opvragen en valideren van informatie en bestuurlijk overleg. De bovenstaande planning geldt voor het eenmalig doorlopen van de stappen uit de interventieladder. Het valt zeker te overwegen om op een meer regelmatige basis een visitatie uit te voeren, te meer daar de visitatiecommissie ook een stimulerende rol krijgt. pagina 16

17 Bijlage A: Context Bij de ontwikkeling van de interventieladder BAW is gekeken naar de context waarbinnen de eventuele interventies plaats zullen vinden. Hierbij zijn de volgende aspecten beschouwd: de bestaande vormen van verantwoording en toezicht de werkwijze bij generiek toezicht de bestaande vormen van monitoring de wijze waarop de afspraken uit het waterketenonderdeel van het bestuursakkoord worden opgepakt en ervaringen met vergelijkbare processen. A.1 Verantwoording en toezicht Met het toepassen van de interventieladder wordt er op toegezien dat de afspraken uit het bestuursakkoord voldoende worden nagekomen. Dit kan niet los gezien worden van de reguliere wijze van verantwoording, controle en toezicht. De wijze waarop dit bij gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven is geregeld wordt kort toegelicht. Gemeenten Het College van Burgemeester en Wethouders vormt het dagelijks bestuur van de gemeente. Het college van B&W legt verantwoording af aan de gemeenteraad. De gekozen volksvertegenwoordigers in de raad controleren het bestuur. In deze opzet dient het college van B&W de afspraken uit het Bestuursakkoord Water na te komen en controleert de raad of dit in voldoende mate plaatsvindt (horizontale verantwoording). Hiervoor beschikt zij onder meer over de resultaten van de benchmark riolering, over de voortgangsrapportage Water in Beeld van de uitwerking van het Bestuursakkoord Water en over de voortgangsrapportages die VNG en UvW specifiek voor de afvalwaterketen bijhouden (zie A.2). De gemeenteraad beschikt over verschillende instrumenten om het college te controleren en bij te sturen. Gemeenteraadsleden kunnen vragen stellen en moties indienen. De bevindingen uit de visitatiestap zullen ook ter beschikking komen van de raad, en kunnen aanleiding zijn voor vragen of moties. Desgewenst kan de raad onderzoek laten verrichten door een gemeentelijke rekenkamer of een eigen onderzoekscommissie instellen. Het ultieme machtsmiddel van de raad is de vertrouwensvraag. De raad kan een wethouder of het hele college tot aftreden dwingen. Naast deze horizontale verantwoording is er ook sprake van interbestuurlijk verticaal toezicht, het generieke en specifieke toezicht door provincies op gemeenten. Met de inwerkingtreding van de Wet revitalisering generiek toezicht worden de specifieke toezichtsinstrumenten, zoals de bevoegdheid van de provincie om aanwijzingen te geven op het GRP, afgeschaft en resteren in principe alleen de generieke toezichtsinstrumenten. pagina 17

18 Waterschappen De situatie bij de waterschappen is vergelijkbaar met die van gemeenten, maar verschilt op een aantal punten. De waterschappen kennen eveneens een dagelijks en algemeen bestuur (ook wel aangeduid als College van Dijkgraaf en (Hoog)heemraden resp. Verenigde Vergadering). Anders dan bij gemeenten, is het waterschapsbestuur niet gedualiseerd, maar monistisch. De leden van het dagelijks bestuur zijn tevens lid van het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur stelt de algemene beleidslijnen vast en controleert het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur kan een lid van het dagelijks bestuur ontslag verlenen als deze niet meer het vertrouwen van het algemeen bestuur geniet. Ook bij waterschappen is sprake van interbestuurlijk toezicht door de provincie. Het interbestuurlijke toezicht op de waterschappen is niet betrokken bij de revitalisering van het generieke toezicht, zodat de bestaande specifieke toezichtsinstrumenten m.b.t. de waterschappen beschikbaar blijven. De Waterwet bevat in hoofdstuk 3 een aantal specifieke toezichtsinstrumenten, zoals het geven van aanwijzingen over besluiten van het waterschap. Drinkwaterbedrijven De situatie bij de drinkwaterbedrijven is anders. Nederland kent tien drinkwaterbedrijven, waarvan negen overheids- NV s en één stichting (Waternet). Het bestuur van de vennootschap legt verantwoording af aan de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA). De aandelen van de vennootschappen zijn in handen van provincies en/of gemeenten. Belangrijke besluiten moeten worden voorgelegd aan de AvA. De Raad van Commissarissen functioneert als onafhankelijk intern toezichthouder voor het bestuur van het drinkwaterbedrijf. Het bestuur van de stichting Waternet wordt gevormd door de verantwoordelijk wethouder van de gemeente Amsterdam, de dijkgraaf van hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht en een onafhankelijk voorzitter. Wethouder en dijkgraaf leggen verantwoording af aan de gemeenteraad en het algemeen bestuur van het waterschap. Het Rijk houdt op basis van de Drinkwaterwet toezicht op de kwaliteit van het geleverde water en op de prestaties van het drinkwaterbedrijf. Daarvoor kent de wet een verplichte prestatievergelijking. De Minister van IenM is verder bevoegd tot toezicht op de naleving van de bepalingen van de Drinkwaterwet en tot handhaving van die bepalingen. De minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de Drinkwaterwet en de daarop berustende bepalingen. pagina 18

19 A.2 Bestaande monitortrajecten Bij het concretiseren van de visitatie trede uit de interventieladder zal rekening gehouden moeten worden met bestaande processen die zich richten op het in beeld brengen van prestaties en voortgang, zoals de sectorbenchmarks, de monitor van het bestuursakkoord en de monitor van VNG en UvW. Benchmarks Drinkwaterbedrijven, gemeenten en waterschappen voeren eenmaal per drie jaar een uitgebreide benchmark uit, waarin prestaties en kenmerken van de sectoren in beeld worden gebracht. De benchmarks zijn sectoraal en richten zich op output, zoals kosten en voldoen aan milieudoel- stellingen. De laatst verschenen benchmarks betreffen het jaar De volgende benchmarks verschijnen in 2013 over het jaar Water in beeld De doelen van het Bestuursakkoord Water worden jaarlijks gemonitord en gerapporteerd aan de Tweede Kamer via de uitgave Water in Beeld. Daarin worden zowel de (resulterende) lokale lasten als de doelmatigheidswinst in beeld gebracht. Via Water in Beeld worden de financiële resultaten zichtbaar, die overigens pas achteraf duidelijk worden: in 2020 kan getoetst worden of de besparing van 450 miljoen euro per jaar in 2020 is gerealiseerd; het toetsen op financieel resultaat biedt pas in een laat stadium houvast voor bijsturing. In figuur 1 is voor de riool- en zuiveringsheffing geïllustreerd op welke wijze op landelijk niveau de financiële doelen van het bestuursakkoord worden gemonitord. Voor de ontwikkeling van het drinkwatertarief geldt eenzelfde aanpak. Figuur 1: Verloop heffingsinkomsten voor afvalwater. Naast deze jaarlijkse monitor die specifiek is gericht op de financiële doelen van het bestuursakkoord, zal er eenmaal per drie jaar monitoring plaats vinden van prestaties, gebaseerd op de sectorale benchmarks. pagina 19

20 Monitor VNG/UvW Sinds 2011 brengen VNG en UvW tweemaal per jaar de voortgang en het resultaat van het uitwerkingsproces van de afvalwaterketen op hoofdlijnen in beeld. Figuur 2: Gezamenlijke beleidsvoorbereiding en investeringsprogrammering: heroverweging vindt plaats (januari 2012). Met kaartbeelden wordt aangegeven of regionale doelen/ambities zijn geformuleerd, of er een maatregelenprogramma is uitgewerkt en vastgesteld, en of dit programma daadwerkelijk wordt uitgevoerd (figuur 2). Hierbij wordt concreet aangegeven op welke werkprocessen wordt samengewerkt en in welke mate de drinkwaterbedrijven betrokken zijn. De informatie wordt vanuit de regio s aangeleverd. Visitatie De visitatie neemt binnen dit speelveld een eigen positie in. Een onafhankelijke en deskundige visitatiecommissie verzamelt relevante informatie en beoordeelt op objectieve wijze de voortgang op basis van een vooraf opgesteld referentiekader. De visitatiecommissie kan de regio s zo nodig ondersteunen door het aanreiken van inhoudelijke ideeën en mogelijke processtappen om doelstellingen te realiseren. pagina 20

21 A.3 Relevante ervaringen Om het raamwerk nader in te vullen zijn vergelijkbare processen en ontwikkelingen verkend, zoals kwaliteitsaudits in het kader van ISO- certificering, beoordelingen door de commissie m.e.r., het proces van Inspecties door Verkeer en Waterstaat, de ontwikkeling van de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD s) en de ervaringen bij de reorganisatie van de drinkwatersector. De verkenning heeft op verschillende wijzen plaatsgevonden: interviews (cie m.e.r., RUD s) bestuderen documenten (kwaliteitsaudits, ervaringen drinkwatersector) directe feedback op concepten van het raamwerk (inspecties door Rijkswaterstaat). A.3.1 Kwaliteitsaudits Bij kwaliteitsaudits wordt getoetst of processen dusdanig zijn ingericht en aantoonbaar worden uitgevoerd dat een goed resultaat of product verwacht mag worden. Het kwaliteitstraject is vooral gericht op continue verbetering. Op basis van geconstateerde tekortkomingen dient de beoordeelde organisatie een verbeterplan op te stellen. Er kan hierbij onderscheid gemaakt worden in de ernst van de tekortkoming. Bij ernstige tekortkomingen is directe actie nodig; de audit wordt dan op korte termijn herhaald. Van een ernstige tekortkoming is bijvoorbeeld sprake bij het stelselmatig falen van het managementsysteem, waardoor afspraken niet nagekomen worden en de kwaliteit van het product of de dienst onzeker is. In de overige gevallen wordt de uitvoering van het verbeterplan bij een volgende audit getoetst. Deze systematiek is goed toe te passen bij trede 2 van de interventieladder (visitatie). A.3.2 Commissie m.e.r. De Commissie voor de milieueffectrapportage (m.e.r.) is een bij wet ingestelde onafhankelijke adviseur bij m.e.r.- procedures. Zij adviseert de overheid over de inhoud en kwaliteit van milieueffectrapporten (MER) die door initiatiefnemers van plannen en complexe projecten worden opgesteld. De criteria waaraan getoetst wordt, zijn bij wet vastgesteld. Er zijn ook EU richtlijnen. De Commissie bemoeit zich niet met besluitvorming rond een project of plan zelf. Dit is een taak van het bevoegd gezag. Voor elke m.e.r.- plichtige activiteit wordt een commissie gevormd die bestaat uit een voorzitter met bestuurlijke ervaring, een secretaris en deskundigen uit een pool van deskundigen. De voorzitters worden benoemd. Zij staan met de voeten in de praktijk en zijn circa 1 dag per week beschikbaar (in 2009 zijn 333 adviezen afgegeven). Er zijn geen eenduidige criteria wie deskundig is. Het gaat om de combinatie van deskundigheid en communicatie. De gevraagde deskundigheid wijzigt in de loop van de tijd. Daarom is er behoefte aan een flexibele schil. De combinatie van een ervaren voorzitter en onafhankelijke deskundigen kan bij de visitatie worden toegepast. pagina 21

22 A.3.3 Inspecties door Verkeer en Waterstaat De Inspectie Verkeer en Waterstaat heeft in het domein Waterbeheer veel ervaring opgedaan met auditing, met name in het kader van het bestuurlijk toezicht op de Waterschappen en Rijkswaterstaat. De werkwijze is als volgt samen te vatten. De auditor selecteert het onderwerp van onderzoek op basis van een risicoanalyse en formuleert vervolgens richtinggevende onderzoeksvragen. Voorafgaand aan dossieronderzoek, interviews en reality checks stelt de auditor een toetskader op en deelt dit met het verantwoordelijk management van te onderzoeken organisatie. De resultaten van het onderzoek (bevindingen, analyse en conclusies) legt hij voor wederhoor voor. Nadat het auditrapport is afgerond, is de organisatie aan zet. Deze stelt bijvoorbeeld een verbeterplan op. De auditor kan een oordeel geven over de effectiviteit daarvan. Na verloop van tijd kan hij toetsen of het verbeterplan daadwerkelijk is uitgevoerd. De rapportage en het verbeterplan zijn in principe openbaar. Uit de ervaringen met inspecties door Verkeer en Waterstaat is een aantal leerpunten naar voren gekomen: zorg voor een heldere doelstelling zorg voor eenduidige kaders waaraan getoetst wordt maak duidelijke afspraken over de wijze van rapporteren en bekend maken. Deze elementen zijn ingevuld voor de visitatie. A.3.4 Ervaringen met regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) De commissie Mans heeft in 2008 onderzoek uitgevoerd naar het stelsel van handhaving en toezicht rond het omgevingsrecht. Volgens de commissie wordt een effectieve en efficiënte handhaving belemmerd door de fragmentatie en vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. Naar aanleiding van het rapport van de commissie Mans heeft het kabinet zich in 2008 uitgesproken voor professionalisering van de uitvoeringspraktijk onder andere door het onderbrengen van complexe taken én taken met een bovenlokale dimensie in regionale uitvoeringsdiensten op het niveau van veiligheidsregio s. Er is vervolgens een proces ontstaan met landelijke doelstellingen, maar met een duidelijk regionale uitwerking. Dezelfde typering geldt voor het Bestuursakkoord Water. In juni 2009 hebben het Rijk, VNG en IPO afspraken gemaakt in een zogenaamde package deal. In de package deal is o.a. afgesproken dat gemeenten en provincies samen regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) oprichten en deze belasten met de uitvoering van een basistakenpakket. Het basistakenpakket betreft gemeentelijke milieutaken met een bovenlokale dimensie en milieutaken die complex zijn, alsmede provinciale taken op het gebied van het omgevingsrecht. Door de pagina 22

23 uitvoering van deze taken onder te brengen bij een RUD kunnen de belangrijkste knelpunten in de uitvoering van het omgevingsrecht worden aangepakt. De uitvoering van de afspraken uit de package deal is een bottom- up proces. Het kabinet heeft hierbij in een stappenplan een aantal mijlpalen genoemd voor de vorming van de RUD s. Om het bottom- up proces te ondersteunen is door VNG, IPO, UvW en Rijk gezamenlijk een programma gestart: Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA). Binnen het PUmA worden landelijke kaders ontwikkeld en voorwaarden geschapen voor een goede afstemming en adequate informatie- uitwisseling. Het programma loopt tot 31 december Vanaf september 2010 is mevrouw Sybilla Dekker, voormalig minister van VROM, het bestuurlijk Boegbeeld van het Programma Uitvoering met Ambitie. Daarmee is zij het gezicht van het programma en treedt zij naar buiten toe op als ambassadeur namens alle partijen. Mevrouw Dekker neemt een onafhankelijke positie in. Zij is dan ook niet verantwoordelijk voor de uitvoering van het programma, dat blijven de programmamanagers. Haar belangrijkste taak is het binden van mensen en organisaties aan de doelen van het programma. Zij is veel in het land om te praten met bestuurders en uitvoerders. Het werken met een bestuurlijk boegbeeld heeft positief gewerkt bij de voorbereidingen van de RUD s. Ook in het visitatiedeel van de interventieladder lijkt het inzetten van een aansprekend boegbeeld nuttig. A.3.5 Ervaringen uit de drinkwatersector De ontwikkelingen rond de organisatie van de drinkwatervoorziening zijn beschreven in het rapport Leerervaringen drinkwatersector (Dicke et al. (2002), TU Delft Interfacultair onderzoekscentrum ontwerp en management van infrastructuren). Het verhogen van de doelmatigheid speelde hierbij een belangrijke rol. Medio negentiende eeuw werden in de grote steden de eerste drinkwaterbedrijven opgericht. Geleidelijk kregen ook kleinere gemeenten drinkwaterbedrijven. Het platteland dreigde buiten de boot te vallen. Versnippering dreigde. In 1940 telde Nederland ongeveer 210 drinkwaterbedrijven. Het oprichten rond 1910 van de Staatscommissie en het Rijksbureau voor de Drinkwatervoorziening kon de versnippering niet voldoende tegengaan. In 1957 werd de Waterleidingwet van kracht. De wet kent een lange voorgeschiedenis. De wet kon pas tot stand komen nadat de waterleidingbedrijven in Vewin een hechte organisatie hadden verworven, die bij de voorbereiding van de wet aan overleg kon deelnemen. De wet schept de mogelijkheid om in het belang van de volksgezondheid voorzieningsgebieden te herindelen en waterleidingbedrijven tot samenwerking te verplichten. Aan gedeputeerde staten werd opgedragen om de nodige reorganisaties te bewerkstelligen, hetzij langs de weg van de overreding, hetzij met behulp van de bevoegdheden, die de wet voor dit doel toekent. pagina 23

24 Waarschijnlijk vanwege het vrijblijvende en incidentele karakter is de bedoeling van de wetgever de drinkwatervoorziening toevertrouwen aan bedrijven van zodanige omvang, dat zij de moeilijkheden verbonden aan winning, zuivering en transport, op verantwoorde wijze kunnen oplossen onvoldoende gerealiseerd. De provincies hebben de hen toegekende bevoegdheden niet toegepast. Dit heeft geleid tot een herziening van de Waterleidingwet in 1971, waarin de provincies de taak kregen reorganisatieplannen op te stellen en tot uitvoer te brengen. De plannen moesten de doelmatigheid van de drinkwatervoorziening bevorderen. De centrale overheid kon bovendien rechtstreeks aanwijzingen geven omtrent de te bewerkstelligen reorganisatie. Wel bestond bij de regering een uitdrukkelijke voorkeur voor realisering van de bedrijfsconcentratie langs vrijwillige weg. Een aantal belangrijke ontwikkelingen lagen ten grondslag aan de wens tot schaalvergroting: verscherpen van de technische eisen, een steeds beter inzicht in de waterkwaliteit, de sterke toename van de vraag en de toename van het gebruik van oppervlaktewater. De complexiteit van de drinkwatervoorziening nam daardoor toe. Dit vroeg om verdere professionalisering van de sector. Bovendien moesten de drinkwaterbedrijven de financiële middelen kunnen verschaffen om grote werken rond winning, opslag en transport te kunnen realiseren. Bij de totstandkoming van de herziening van de wet heeft Vewin aangegeven dat reorganisatie weliswaar noodzakelijk was, maar dat geen blauwdruk kon worden gegeven van de meest wenselijke organisatievorm. Maatwerk was het uitgangspunt. Vewin heeft wel uniforme normen vastgesteld waaraan waterleidingbedrijven dienden te voldoen, zoals een minimum afzet van 7,5 miljoen kubieke meter per jaar. De uniforme normen konden volgens Vewin worden opgesteld, omdat de waterleidingbedrijven strikt genomen met dezelfde problemen op het terrein van de watervoorziening werden geconfronteerd. Het aantal drinkwaterbedrijven is sinds de herziening van de Waterleidingwet gereduceerd van ongeveer 150 naar 10. De ervaringen uit de drinkwatersector leren dat een zekere mate van druk nodig is om gewenste veranderingen van de grond te krijgen. Tegelijk kan geconstateerd worden dat ook in de drinkwatersector sterke behoefte bestond aan maatwerk. In het raamwerk is de combinatie gezocht van, waar nodig, geleidelijk opvoeren van druk en het mogelijk maken van een regionale invulling van het bestuursakkoord ( maatwerk ). pagina 24