Strijd om Oorlog. Theorie en praktijk van standpuntontwikkeling over gewapende interventie binnen politieke partijen, toegepast op GroenLinks

Transcriptie

1 Strijd om Oorlog Theorie en praktijk van standpuntontwikkeling over gewapende interventie binnen politieke partijen, toegepast op GroenLinks Scriptie begeleid door het Centrum voor Conflictstudies Marije Cornelissen Juni 2005

2 Inhoudsopgave Samenvatting 3 Voorwoord 6 1. Inleiding 7 Deel I: standpuntontwikkeling 9 2. Hoe worden standpunten binnen politieke partijen ontwikkeld? standaardtheorieën over besluitvorming binnen politieke partijen stadia van standpuntontwikkeling groepen in een politieke partij de arena s van politieke standpuntbepaling Hoe worden standpunten in GroenLinks ontwikkeld? standpuntontwikkeling in GroenLinks groepen in GroenLinks 15 Deel II: standpuntontwikkeling over gewapende interventie Hoe worden standpunten over gewapende interventie ontwikkeld? het debat over interventie in de Verenigde Naties de traditie van Rechtvaardige Oorlog de criteria van Rechtvaardige Oorlog de criteria van Rechtvaardige Oorlog toegepast op Kosovo Hoe worden standpunten over gewapende interventie in GroenLinks ontwikkeld? de wortels van de Groene beweging de algemene standpunten van GroenLinks op het gebied van vrede en veiligheid de toepassing van de algemene standpunten van GroenLinks over vrede en veiligheid in concrete gevallen van interventie de toepassing van de criteria van Rechtvaardige Oorlog op het standpunt van GroenLinks in concrete gevallen van interventie 42 Deel III: De ontwikkeling van het standpunt van GroenLinks in twee cases Kosovo: door de gong gered verloop van het debat in GroenLinks over de interventie in Kosovo analyse van het debat in GroenLinks over de interventie in Kosovo Afghanistan: niet tegen, maar ook niet echt voor verloop van het debat in GroenLinks over de interventie in Afghanistan analyse van het debat in GroenLinks over de interventie in Afghanistan Conclusie 75 Literatuurlijst 77 Figuren, boxen en tabellen 80 Bijlagen 81 Bijlage A: Verslag gesprek met Anne de Boer, Kees Kalkman en Gerrit Pas, 24 mei Bijlage B: Samenstelling en werkwijze denktank Responsibility to Protect 95 Bijlage C: Artikel De Helling 97 Bijlage D: Standpunt over vrede en veiligheid in GroenLinks verkiezingsprogramma s 101 2

3 Samenvatting GroenLinks bestaat nu 15 jaar. De partij, een samenvoeging van vier klein-linkse partijen, deed voor het eerst aan de Tweede Kamerverkiezingen mee in Sindsdien hebben er een aantal gewapende interventies door de internationale gemeenschap plaatsgevonden, zoals de eerste Golfoorlog en Noord- Irak in 1991, Bosnië tussen 1993 en 1995, Kosovo in 1999, Afghanistan in 2001 en Irak in 2003, waarvan een paar de gemoederen hoog deden oplopen binnen de partij. Met name over Kosovo en Afghanistan is heftig intern gediscussieerd. In theorie zou er echter geen interne discussie moeten hoeven plaatsvinden over de standpunten van GroenLinks. In de statuten wordt bepaald dat het congres in een verkiezingsprogramma het algemene standpunt vaststelt, de fracties dit standpunt vervolgens toepassen in de praktijk en daarover verantwoording afleggen op het eerstvolgende congres. De enige momenten dat interne discussie statutair zou kunnen plaatsvinden is bij het vaststellen van het verkiezingsprogramma, en bij de afweging of de fracties zich hier al dan niet aan gehouden hebben. De praktijk is weerbarstiger. Standpuntontwikkeling in GroenLinks is een dynamisch proces waarin allerlei leden en groepen leden zich mengen. Niet alleen achteraf, maar ook terwijl het standpunt tot stand komt. Dit levert binnen de partij soms een verhitte discussie op, met name waar het gaat om gewapende interventie. De vraag is hoe deze interne standpuntontwikkeling in zijn werk gaat. De probleemstelling voor dit onderzoek is dan ook hoe worden standpunten over gewapende interventie binnen GroenLinks ontwikkeld? De dynamiek van standpuntbepaling Vanuit de twee standaardtheorieën over standpuntbepaling in politieke partijen valt de dynamiek van deze ontwikkeling niet te verklaren. De rationele keuzetheorie gaat ervan uit dat partijen als enig doel hebben om zoveel mogelijk stemmen te trekken. In deze theorie hebben partijen de neiging op te schuiven naar het midden van het politieke spectrum om meer kiezers aan te spreken. Volgens de politiek-sociologische benadering draait een partij om het behartigen van de ideologische belangen van zijn sociale doelgroep. Dit zou betekenen dat standpunten van een partij alleen zouden kunnen wijzigen als de doelgroep van de partij verandert. In de praktijk is hier echter niet altijd sprake van. Het wijzigingen van een standpunt heeft niet altijd te maken met een verandering in de omstandigheden van de doelgroep, of met een keuze voor een andere doelgroep. Bovendien behartigt een partij niet altijd de belangen van zijn leden of kiezers. Het grote probleem met beide theorieën is dat ze een politieke partij als een eenheid beschouwen, waarvan de gedragingen vanuit één motief te verklaren zijn. Rosa Mulé heeft een theorie ontwikkeld waarin ze de dynamiek van de standpuntbepaling van een politieke partij verklaart uit het feit dat een partij geen eenheid is, maar een organisatie waarin interne discussie plaatsvindt tussen verschillende groepen. Deze groepen zijn afhankelijk van elkaar en hebben gedeelde maar ook tegengestelde belangen. De uitkomst van dit interne debat bepaalt de richting waarin het standpunt zich ontwikkelt. Standpuntbepaling over gewapende interventie De meningen over gewapende interventie verschillen, en niet alleen in GroenLinks. Sinds de jaren vijftig is vooral in VN-verband veel debat geweest over wanneer een interventie al dan niet gerechtvaardigd is. Een manier om dit te bepalen zijn de criteria van Rechtvaardige Oorlog. Deze criteria zijn al in de vijfde eeuw na Christus opgesteld, maar nog steeds toepasbaar op hedendaagse interventies. In het kort zijn de principes van Rechtvaardige Oorlog dat een oorlog alleen rechtvaardig is als hij met een rechtvaardig doel en de juiste intenties, door een legitieme autoriteit, als laatste redmiddel op een proportionele wijze met een redelijke kans op succes wordt gevochten, waarbij de burgerbevolking wordt ontzien. Overigens kunnen de meningen over de toepassing van deze criteria in een concreet geval flink verschillen. In GroenLinks is door de jaren heen het standpunt over gewapende interventie meegegroeid met de interne discussie over concrete gevallen. Een interne discussie leidt tot een standpunt in een verkiezingsprogramma, dat moet worden toegepast in een concreet geval, dit levert weer interne discussie op en deze interne discussie wordt weer gereflecteerd in het volgende verkiezingsprogramma. Zo is GroenLinks gegaan van een zeer algemeen geformuleerd standpunt over 3

4 conflictpreventie in 1990 tot een aantal uitgewerkte criteria waaraan een geval zou moeten kunnen worden getoetst. In de praktijk blijkt echter dat als het standpunt van GroenLinks in een concreet geval vergeleken wordt met het vigerende verkiezingsprogramma, er geen consistente lijn te ontdekken is. Een voorbeeld is de voorwaarde van een VN-mandaat. GroenLinks heeft echter twee keer een interventie gesteund waarvoor zo n mandaat niet bestond, in Noord-Irak en Kosovo, en een interventie niet gesteund waar wel een mandaat voor was, in Irak in GL tegen GL voor GL voor GL voor GL voor GL tegen Irak 1991 Noord-Irak 1991 Bosnië Kosovo 1999 Afghanistan 2001 Irak 2003 (dreigende) genocide VN-mandaat ( ) Burgers centraal Aantal criteria (1) 0 Hoofdstuk 5, tabel 3: belangrijkste criteria uit het GroenLinks verkiezingsprogramma toegepast op gevallen van gewapende interventie (Marije Cornelissen, 2005) Een reden hiervoor kan zijn dat de criteria die GroenLinks in zijn verkiezingsprogramma stelt aan interventies direct volgen uit de manier waarop de partij veiligheid op wereldschaal het liefst zou willen waarborgen. In de ideale wereld volgens GroenLinks is het mondiale veiligheidsbeleid volledig gericht op conflictpreventie en spelen de Verenigde Naties (VN) de hoofdrol in de uitvoering daarvan. De veiligheid in de Europese regio wordt daarbij door de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) gewaarborgd. Als conflictpreventie op de juiste manier plaatsvindt hoeft er in principe niet meer geïntervenieerd te worden, behalve bij hoge uitzondering. In de criteria voor interventie in het verkiezingsprogramma staat daarom dat er een VN-mandaat nodig is voor interventie en dat er sprake moet zijn van een (dreigende) genocide. Het mondiale veiligheidssysteem is echter niet zo ingericht als GroenLinks dat graag zou willen. Concrete praktijkgevallen voldoen dus al gauw niet aan de criteria die GroenLinks zich stelt. Veel meer lijn in het standpunt van GroenLinks is te ontdekken als de criteria van Rechtvaardige Oorlog worden toegepast op de interventies sinds Daaruit blijkt dat de interventies die door GroenLinks worden gesteund aan zes of zeven criteria voldoen. GL tegen GL voor GL voor GL voor GL voor GL tegen Irak 1991 Noord-Irak 1991 Bosnië Kosovo 1999 Afghanistan 2001 Irak 2003 Doel Intentie Autoriteit Laatste redmiddel Kans op succes Proportionaliteit Burgers ontzien Aantal criteria Hoofdstuk 5, tabel 5: criteria van Rechtvaardige Oorlog toegepast op gevallen van gewapende interventie (Marije Cornelissen, 2005) 1 Cases Kosovo en Afghanistan Uit de reeks interventies sinds 1989 waarover GroenLinks een standpunt bepaalde worden Kosovo en Afghanistan in detail bekeken. Deze twee interventies deden de meeste stof opwaaien in de partij, en vonden in dezelfde kabinetsperiode plaats. Zoals gezegd kon zowel de interventie in Kosovo als die in Afghanistan niet door GroenLinks gesteund worden als het verkiezingsprogramma leidraad zou zijn. 1 Voor een toelichting op deze tabel, zie hoofdstuk 5, pagina 42 tot 44 4

5 In de argumenten die door de Tweede Kamerfractie gebruikt worden voor het steunen van de interventies spelen de criteria in het verkiezingsprogramma echter vreemd genoeg geen grote rol. Het zijn eerder een aantal van de criteria van Rechtvaardige Oorlog waar een beroep op wordt gedaan. Het gaat dan met name om de criteria rechtvaardig doel, juiste intentie, laatste redmiddel, proportionaliteit en het ontzien van de burgerbevolking. De interpretatie van deze criteria wordt met ieder concreet geval duidelijker. Deze interpretatie is ook wat veel discussie oplevert tussen verschillende groepen in GroenLinks. De ene groep vindt dat het aantal burgerslachtoffers noopt tot het intrekken van steun, de andere groep vindt dat het nog binnen toelaatbare grenzen is. En de ene groep vindt het ingrijpen proportioneel, terwijl de andere het buiten proportie vindt. Conclusie Bij het bepalen van het standpunt van GroenLinks in een concreet geval van gewapende interventie is het verkiezingsprogramma niet leidend maar volgend. In principe zou dit standpunt logisch moeten volgen uit wat er in het verkiezingsprogramma staat. In plaats daarvan worden in een concreet geval eerder de criteria van Rechtvaardige Oorlog impliciet gebruikt voor de bepaling van het standpunt. Dit wordt echter meestal niet gereflecteerd in het volgende verkiezingsprogramma. Wellicht moet GroenLinks in het verkiezingsprogramma de ideale manier waarop de partij het mondiale veiligheidssysteem georganiseerd zou zien, en de criteria waaraan een interventie moet voldoen van elkaar scheiden. De criteria van Rechtvaardige Oorlog zouden dan opgenomen kunnen worden als kader waarbinnen de discussie in de partij over een concreet geval van gewapende interventie plaatsvindt. Uiteraard is er dan nog altijd veel ruimte voor meningsverschil en debat, maar het wordt wellicht duidelijker in hoeverre men het wel eens is en op welke punten niet. 5

6 Voorwoord In september 2004 was ik precies tien jaar lid van GroenLinks. Ik ben als twintigjarige actief geworden in de partij en heb me op allerlei niveau s op allerlei manieren ingezet; als medewerker van de Groene Fractie in het Europees Parlement, als medewerker op het landelijk partijbureau, als voorzitter van het Feministisch Netwerk, als lid van allerlei werkgroepen, als lid van het landelijk Partijbestuur en daarbinnen als interim-internationaal Secretaris. In de afgelopen 15 jaar heeft GroenLinks veel meegemaakt. Electorale ups en downs, met 1994 en 1998 als uitschieters. Grote gebeurtenissen op wereldschaal, zoals de gevolgen van de val van de Berlijnse muur in 1989 en de aanslagen in New York in Maar ook veranderingen in de Nederlandse politiek: de kabinetten Lubbers, de Paarse kabinetten, de opkomst van en moord op Pim Fortuyn, en nu het kabinet Balkenende II. Er is door de jaren heen veel gedebatteerd over allerhande onderwerpen. GroenLinksers kunnen het veel en heftig niet met elkaar eens zijn. Maar er is geen onderwerp dat zoveel en zulk heftig debat oplevert als gewapende interventie. Tijdens de interventies in Kosovo in 1999 en Afghanistan in 2001 werd in de pers zelfs gespeculeerd over een breuk in de partij, tussen de Tweede Kamerfractie die het ingrijpen steunde en de achterban die vond dat deze steun zo snel mogelijk ingetrokken moest worden. Ten tijde van de crisis in Kosovo werkte ik op het landelijk partijbureau, en gedurende het ingrijpen in Afghanistan was ik lid van het landelijk Partijbestuur. Ik volgde het interne debat zodoende van heel dichtbij, en beide keren bekroop mij het gevoel dat men het lang niet zo oneens was als de heftigheid van de discussie deed vermoeden. Zowel fractie als achterban had grote moeite met het aantal burgerslachtoffers, vond louter bombarderen niet de juiste weg en wilde een duurzame vrede bewerkstelligen. De discussies gingen echter vaak alle kanten op. Er werden veel ongelijksoortige argumenten gebruikt en het werd zelden helder waar nu eigenlijk echt onenigheid over was. In het debat binnen GroenLinks over gewapend ingrijpen lopen diverse argumenten en emoties vaak door elkaar heen. Daarom wil ik graag onderzoeken hoe standpuntontwikkeling over gewapende interventie in GroenLinks in zijn werk gaat. Wellicht kan dit onderzoek een aanleiding zijn voor een verdere discussie in de partij, die zowel de punten waarover men het fundamenteel oneens is als de punten waarover men het wél eens is blootlegt. Een belangrijk onderwerp als gewapende interventie verdient wat mij betreft een heftig debat waarin hoofdzaken van bijzaken gescheiden worden. Graag wil ik een paar mensen bedanken voor hun hulp bij het schrijven van deze scriptie. Ik wil Henk Dokter en Gerard Cornelissen bedanken voor het lezen en becommentariëren van de ruwe versie. Heel verschillende personen met heel verschillende opmerkingen, die goed bruikbaar waren. Verder wil ik Anne de Boer, Kees Kalkman en Gerrit Pas bedanken. Zij hebben niet alleen het concept gelezen en voor mij urenlang herinneringen opgehaald over het veiligheidsbeleid van GroenLinks naar aanleiding ervan, maar me ook voorzien van stapels bronmateriaal. Bedankt, heren! Marije Cornelissen 6

7 1. Inleiding GroenLinks bestaat inmiddels 15 jaar. Het is een samenvoeging van de Politieke Partij Radicalen (PPR), de Pacifistisch Socialistische Partij (PSP), de Communistische Partij Nederland (CPN) en de Evangelische Volkspartij (EVP), die voor het eerst gezamenlijk onder de naam GroenLinks meededen aan de Tweede Kamerverkiezingen van Sinds 1989 hebben er diverse interventies plaatsgehad. Bijvoorbeeld de eerste Golfoorlog in 1991, Bosnië van 1993 tot 1995, Kosovo in 2000, Afghanistan in 2001 en Irak in Binnen GroenLinks wordt op het scherpst van de snede gedebatteerd over gewapende interventie. Met name over het ingrijpen in Kosovo in 1999 en in Afghanistan in 2001 liepen de gemoederen hoog op. Beide keren stond GroenLinks op het randje van een breuk tussen de Tweede Kamerfractie en de achterban. Ten tijde van de interventies werd er heftig gediscussieerd op partijbijeenkomsten, zegden tientallen leden hun partijlidmaatschap op, namen kamerleden minderheidsstandpunten in, dreigden raadsleden uit de partij te stappen en werden er moties van afkeuring en teleurstelling opgesteld. GroenLinks heeft het imago dat er heftiger, of in ieder geval openlijker, gediscussieerd wordt tussen fracties en achterban over het standpunt dat de partij in zou moeten nemen over deze interventies dan in andere politieke partijen in Nederland. Deze discussies zijn wel per geval achteraf meer of minder uitgebreid geëvalueerd binnen de partij, maar er is nog nooit in het algemeen gekeken hoe een standpunt over gewapende interventie wordt ontwikkeld door GroenLinks. Voor de partij kan het nuttig zijn om dit wel te doen. Het zal zonder twijfel in de toekomst weer nodig zijn dat GroenLinks een standpunt ontwikkelt over een toekomstige gewapende interventie. Door meer inzicht te verwerven in de manier waarop het standpunt van GroenLinks ontwikkeld wordt in geval van gewapende interventie kan wellicht beter omgegaan worden met eventuele ophef rond dit standpunt en kan de discussie beter gestructureerd worden. Daarom wil ik hier onderzoeken hoe de ontwikkeling van een standpunt door GroenLinks in geval van gewapende interventie in zijn werk gaat, door na te gaan hoe, en in hoeverre de officiële besluitvormingsprocessen en het algemene standpunt van GroenLinks in concrete gevallen van gewapende interventie worden toegepast. Ik zal daarbij zowel naar de samenhang tussen bovengenoemde gevallen kijken als dieper ingaan op twee cases: het ingrijpen in Kosovo en Afghanistan. Mijn onderzoeksvraag is: Hoe worden standpunten over gewapende interventie binnen GroenLinks ontwikkeld? De discussie over gewapende interventie in GroenLinks staat niet op zichzelf. Ook elders lopen de meningen over wanneer gewapende interventie gerechtvaardigd is en wanneer niet danig uiteen. Deze meningsverschillen bestaan al eeuwen en zijn sinds het einde van de Koude Oorlog begin jaren negentig zeker niet minder intens geworden. De jaren negentig lieten gevallen van genocide, grootschalige mensenrechtenschendingen en burgeroorlogen die veel burgerslachtoffers maakten zien. Deze gevallen zorgden ervoor dat veel pacifisten beseften dat het bevorderen van een vreedzame wereld niet langer zonder problemen samen kon gaan met het resoluut afwijzen van alle vormen van geweld. Militair ingrijpen is niet altijd een bedreiging van wereldvrede. Het is soms nodig om mensenrechten te beschermen, volkeren te bevrijden en vrede en veiligheid te bevorderen. Dat maakt een gedetailleerdere afweging nodig om tot een standpunt te komen. Deze afweging blijkt voor verschillende mensen echter verschillend uit te vallen en voor veel discussie te zorgen. De discussie binnen GroenLinks reflecteert deze worsteling. Om te onderzoeken hoe standpuntontwikkeling over gewapende interventie binnen GroenLinks plaatsvindt zal ik eerst in hoofdstuk 2 een theorie over standpuntontwikkeling in politieke partijen in het algemeen behandelen en uitwerken. Dit is de theorie van Rosa Mulé. Zij is één van de weinige auteurs die onderzoek hebben verricht naar interne standpuntbepaling van politieke partijen. In hoofdstuk 2 werk ik haar theorie uit tot een aantal stellingen die toe te passen zijn op de discussie over gewapende interventie van GroenLinks. Hiermee kan standpuntontwikkeling binnen GroenLinks in een theoretisch kader geplaatst worden. Hoe deze theorie toegepast kan worden op GroenLinks licht ik toe in hoofdstuk 3. In dat hoofdstuk ga ik in op de manier waarop over het algemeen een standpunt van GroenLinks tot stand 7

8 komt, en welke groepen binnen GroenLinks met de ontwikkeling van een standpunt te maken hebben. De hoofstukken 2 en 3 vormen samen deel I van de scriptie, het theoretisch kader. In het artikel van Rosa Mulé uit 1997 wordt nivelleringsbeleid als casus gebruikt. Dit onderzoek gaat echter specifiek over gewapende interventie. Zoals hierboven aangegeven staat de discussie over gewapende interventie binnen GroenLinks niet op zich. Er is een voortdurend maatschappelijk debat over wanneer gewapende interventie al dan niet gerechtvaardigd is. In hoofdstuk 4 behandel ik de achtergronden van dit maatschappelijke debat. Daarbij ga ik vooral in op de theorie van Rechtvaardige Oorlog. Deze eeuwenoude theorie biedt handvaten om op een gestructureerde manier na te denken over de vraag of een oorlog, of een interventie, gerechtvaardigd is of niet. GroenLinks werkt niet bewust met de criteria van Rechtvaardige Oorlog. De partij heeft een algemeen standpunt over interventie, gereflecteerd in verkiezingsprogramma s, dat toegepast moet worden in concrete gevallen. In hoofdstuk 5 beschrijf ik hoe dit algemene standpunt zich heeft ontwikkeld sinds de oprichting van de partij in Daarna ga ik in op de manier waarop de algemene standpunten in verkiezingsprogramma s in de praktijk zijn toegepast op concrete gevallen van gewapende interventie. De hoofdstukken 4 en 5 zijn de onderdelen van deel II, de manier waarop standpunten over gewapende interventie ontwikkeld worden in het algemeen en in GroenLinks in het bijzonder. Deel III bestaat uit twee cases. De interventie in Kosovo in 1999 wordt behandeld in hoofdstuk 6 en het ingrijpen in Afghanistan in 2001 in hoofdstuk 7. Uit een reconstructie van de discussie binnen GroenLinks over deze twee gevallen van gewapende interventie blijkt over welke punten verschillende groepen het wel eens zijn en op welke punten meningsverschillen bestaan. Daaruit probeer ik een aantal algemene conclusies te trekken over wat voor GroenLinks in de praktijk de criteria zijn voor een gerechtvaardigd gewapend ingrijpen. Ten slotte trek ik in hoofdstuk 8 een aantal conclusies over de manier waarop binnen GroenLinks standpunten over gewapende interventie worden bepaald. Zowel de betekenis daarvan voor toekomstige standpuntbepaling binnen GroenLinks, als voor de theorie over standpuntbepaling in politieke partijen in het algemeen, komen daarbij aan bod. Voor het onderzoek heb ik niet alleen geput uit persberichten, krantenberichten, notulen, verslagen en brieven, maar ook uit de geheugens van drie mensen die op verschillende manieren aan het ontwikkelen van het veiligheidsbeleid van GroenLinks en zijn voorgangers hebben gewerkt; Anne de Boer, Kees Kalkman en Gerrit Pas. Anne de Boer is het hoofd van de afdeling Buitenland op het landelijk partijbureau, Kees Kalkman is zes jaar Internationaal Secretaris geweest en Gerrit Pas werkt al sinds de oprichting van GroenLinks bij het Wetenschappelijk Bureau en daarvoor voor dat van de PSP. Deze drie heren heb ik op 24 mei 2005 bijeen gehaald om herinneringen op te halen naar aanleiding van een concept-versie van het onderzoek. Het onderzoek heb ik aan de hand daarvan aangepast en aangevuld. Een verslag van de bijeenkomst van 24 mei is opgenomen als bijlage A. Deze scriptie is niet bedoeld voor een bureaulade. De conclusies ervan kunnen gebruikt worden om het algemene standpunt van GroenLinks over interventies op een gefundeerde manier te herzien. Dit zal in de komende maanden gebeuren. In het kader van het jaar van de Verenigde Naties zal GroenLinks zijn standpunten over een aantal internationale beleidsonderwerpen verdiepen. Er is een viertal denktanks ingesteld om de meningsvorming in de partij voor te bereiden. Deze denktanks bestaan uit GroenLinksleden met expertise op het terrein van internationale betrekkingen. Eén van de denktanks, Responsibility to Protect genaamd, zal kijken of het mogelijk is om GroenLinkse criteria voor gewapende interventie op te stellen, mede gebaseerd op dit onderzoek. Ik ben gevraagd als voorzitter van deze denktank. De resultaten ervan worden in september 2005 gepresenteerd op het GroenLinks Zomerfestival. Middels een simulatiespel zullen GroenLinksleden op het Zomerfestival kijken welke criteria zij van belang vinden, hoe deze criteria ingevuld kunnen worden en waar de grootste meningsverschillen over bestaan. De resultaten van de denktank en het simulatiespel worden vervolgens gebruikt als bouwstenen voor het verkiezingsprogramma De samenstelling en werkwijze van de denktank Responsibility to Protect worden beschreven in bijlage B. Ten tijde van het Zomerfestival zal een artikel over dit onderzoek verschijnen in het najaarsnummer van De Helling, het blad van het Wetenschappelijk Bureau van GroenLinks dat eens per kwartaal verschijnt. De opzet voor dat artikel is opgenomen als bijlage C. Het is mogelijk dat er nog het één en ander aan verandert voor publicatie. 8

9 Deel I: standpuntontwikkeling 2. Hoe worden standpunten binnen politieke partijen ontwikkeld? Om de ontwikkeling van een standpunt over gewapende interventie binnen GroenLinks in een theoretisch kader te kunnen plaatsen moet er eerst meer helderheid zijn over hoe standpuntontwikkeling in politieke partijen over het algemeen plaatsvindt. Daarmee is aan te geven waarin GroenLinks in het ontwikkelen van een standpunt voldoet aan, dan wel afwijkt van de norm. Het was niet eenvoudig om een theoretisch kader te vinden om de manier waarop standpunten binnen GroenLinks ontwikkeld worden te beoordelen. Er is weinig literatuur over interne standpuntontwikkeling van politieke partijen. Eén van de weinige artikelen over dit onderwerp is van de hand van Rosa Mulé van het Department of Politics and International Studies van de Universiteit van Warwick. In haar artikel Explaining the party-policy link uit werpt ze de vraag op hoe politieke partijen beleid beïnvloeden. Ze beantwoordt deze vraag door te kijken naar de interne standpuntontwikkeling van politieke partijen, met nivelleringsbeleid als casus. In het artikel noemt Rosa Mulé twee redenen waarom de interne organisatie van politieke partijen zelden onderwerp van onderzoek is. Ten eerste is er een normatieve reden. Het werk van gekozen vertegenwoordigers, fractieleden, is bepalend voor de beoordeling van de partij in de media en door de kiezer en daarmee interessanter voor veel onderzoekers. De tweede reden is methodologisch; de verhoudingen tussen partijen zijn gemakkelijk in cijfers uit te drukken door middel van verkiezingsuitslagen en peilingen. Dat geldt meestal niet voor interne verhoudingen binnen partijen. 3 Het doel van het artikel van Mulé is om erachter te komen hoe het komt dat het beleid van een partij rond nivellering (de herverdeling van inkomen) veranderlijk is. De beleidskeuzes zijn niet altijd in lijn met de plek van de partij in het politieke spectrum van links naar rechts, en ze variëren over tijd. Haar uitgangspunt is de regeringspartij in een tweepartijensysteem. Dit komt niet overeen met de positie van GroenLinks. GroenLinks is een oppositiepartij in een meerpartijendemocratie. Maar ondanks een iets andere insteek is het model van Mulé wel bruikbaar voor dit onderzoek. Ik gebruik hier slechts het gedeelte over de interne machtsverhoudingen die leiden tot een standpunt. Deze interne machtsverhoudingen hoeven niet wezenlijk te verschillen tussen regeringspartijen in een tweepartijensysteem en oppositiepartijen in een meerpartijendemocratie. Dit wordt bevestigd door het feit dat Mulé in het artikel een aantal voorbeelden aanhaalt uit meerpartijendemocratieën, zoals Italië standaardtheorieën over besluitvorming binnen politieke partijen Rosa Mulé begint haar artikel met een uiteenzetting van de twee standaardtheorieën over standpuntontwikkeling van politieke partijen: rationele keuzetheorie en politieke sociologie. Rationele keuzetheorie gaat ervan uit dat partijen uitsluitend tot doel hebben om zoveel mogelijk stemmen te trekken. Het beleid zal erop gericht zijn zoveel mogelijk kiezers aan te spreken. In het spectrum van links naar rechts zal de partij dan steeds meer naar het midden opschuiven. De vraag is echter wat dan een partij definieert. Ook wordt er geen verklaring gegeven voor hoe partijen kunnen ontstaan en hoe zij zich verdelen over het politieke spectrum. De factor van identificatie met een partij met een bepaalde ideologie wordt genegeerd. 4 Bij de politiek-sociologische benadering gaat het juist om deze identificatie. In deze theorie draait het voor een partij om het behartigen van de (ideologische) belangen van een bepaalde sociale doelgroep. Partijen ontstaan om uitdrukking te geven aan sociale scheidslijnen, en hebben ieder een eigen natuurlijke sociale achterban: onderklasse, middenklasse, etcetera. Een bepaald sociaal kiezerssegment zal zich daarom identificeren met een partij. Dit gaat echter voorbij aan het feit dat partijen niet altijd het standpunt innemen dat de belangen van één bepaalde doelgroep dient, en dat standpunten kunnen veranderen, ook als de sociale omstandigheden van de doelgroep niet eerst veranderd zijn. 5 2 Rosa Mulé, Explaining the party-policy link, in Party Politics, vol 3, nr.4 (1997) p Rosa Mulé, idem (1997), p.498, Rosa Mulé, idem (1997), p Rosa Mulé, idem (1997), p.496 9

10 Beide theorieën lijken elkaar uit te sluiten. De rationele keuzetheorie betekent dat partijen steeds verder naar het midden zouden moeten opschuiven onder leiding van amorele partijleiders die uit zijn op stemmen, terwijl de politiek-sociologische benadering juist inhoudt dat partijen vastzitten op een bepaald punt in het politieke spectrum en eenzijdig de belangen van één specifieke groep proberen te behartigen. Beide theorieën gaan ervan uit dat de standpunten van een partij ingegeven zijn door wat de doelgroep wil. Ze zijn vraaggericht: rationele keuzetheorie gaat uit van de vraag van de kiezers en politieke sociologie gaat uit van de vraag van de natuurlijke achterban. In werkelijkheid zijn partijen eerder aanbodgericht. Kiezers zijn niet voorspelbaar genoeg om beleid op hun vraag te enten, zeker niet met het toenemende aantal zwevende kiezers. Een partij kan dus hoogstens een inschatting maken van wat de kiezer wil en dan een aanbod doen. Ook is het zo dat meningstegenstellingen zich niet logischerwijs aftekenen tussen sociale groepen. Het is eerder zo dat partijen verschillende meningen vormen over een onderwerp, waardoor een meningstegenstelling tussen groepen in de samenleving wordt gecreëerd. Bovendien hoeft de natuurlijke achterban helemaal niet samen te vallen met de groep die bevoordeeld wordt door het beleid van een politieke partij. 6 Bij GroenLinks komen de leden bijvoorbeeld over het algemeen uit de hoger opgeleide middenklasse, terwijl de partij ook beleid voorstelt dat de lager opgeleide onderklasse bevoordeelt. Een ander probleem met de standaardtheorieën is dat zij een politieke partij als een eenheid beschouwen. Het is echter een organisatie waarbinnen verschillende groepen en partijleiders, met verschillende meningen en gezamenlijke maar ook tegengestelde belangen, in samenspraak beleid formuleren. Mulé verenigt de beide standaardtheorieën met elkaar door te kijken naar een politieke partij als een organisatie in plaats van slechts als een eenheid. Naar buiten toe is een partij als eenheid te beschouwen. Er wordt uiteindelijk één standpunt naar buiten gebracht. Het standpunt dat verkondigd wordt is echter de uitkomst van een balans tussen verschillende groepen in een partij die om diverse redenen een bepaalde mening voorstaan. Daarbij speelt zowel het trekken van stemmen als het behartigen van de ideologische belangen van de achterban een rol stadia van standpuntontwikkeling Volgens Mulé interacteert een partij met zijn omgeving in drie stadia: ex-ante, interim en ex-post. Het ex-ante stadium is het moment waarop beleid geformuleerd wordt. In het interim stadium worden de standpunten uitgedragen in publicaties, en in het ex-post stadium worden deze standpunten uitgewerkt in beleid. Dit proces herhaalt zich vervolgens weer. 8 Volgens Rosa Mulé zijn dit de stadia waarin de partij met de omgeving interacteert. De stadia hebben echter ook betrekking op de interne discussie binnen een partij; er is in het eerste stadium interne discussie over het te voeren beleid. Deze interne discussie mondt uit in een standpunt dat verwoord wordt in het verkiezingsprogramma, of in een beleidsnotitie. Dit is het tweede stadium. Het derde stadium is het standpunt dat hieruit volgt in een concreet geval. Dat levert vervolgens weer interne discussie op, hetgeen weer gereflecteerd wordt in het verkiezingsprogramma en daarna weer leidt tot een standpunt in een concreet geval. Hieronder wordt dit vertaald in een figuur (zie figuur 1). 1. interne discussie 2. verkiezings programma 3. concreet geval Figuur 1: stadia van discussie in een politieke partij (Marije Cornelissen, 2005) Dit proces zal een bepaalde richting op bewegen. Bijvoorbeeld waar het gaat om nivelleringsbeleid zal het standpunt meer nadruk leggen op herverdeling of meer nadruk leggen op eigen 6 Rosa Mulé, idem (1997), p.498, Rosa Mulé, idem (1997), p Rosa Mulé, idem (1997), p

11 verantwoordelijkheid. Deze richting wordt bepaald door een balans tussen groepen in de partij, die zowel intern (via partijkanalen) en extern (via de pers, dreiging met de pers) met elkaar strijden groepen in een politieke partij Er zijn volgens Mulé drie groepen te onderscheiden binnen een politieke partij; de gekozen vertegenwoordigers, de leden en achterban, en de partijbureaucratie. De fracties en de leden zijn op verschillende manieren afhankelijk van elkaar. De fractie heeft geld, tijd en expertise. Zij vormt het gezicht van de partij naar buiten toe, en leden hebben hen nodig om beleid uitgevoerd of uitgedragen te krijgen. De fractieleden hebben echter ook de leden nodig om op hun positie te blijven. De leden hebben de macht om kandidatenlijsten op te stellen. Ook is de relatieve macht van een fractielid binnen de eigen fractie, en de relatieve macht van de fractie binnen het orgaan waarin zij gekozen is mede afhankelijk van de steun van de leden en de achterban. De doelen die de verschillende groepen bij het innemen van een standpunt nastreven zijn volgens Rosa Mulé te vangen in drie categorieën: stemmen trekken, posities veroveren of behouden en beleid uitvoeren. Deze drie doelen kunnen tegenover elkaar staan, maar er is ook discussie mogelijk over hoe ieder van de doelen het beste gediend kunnen worden. stemmen trekken Iedere partij wil graag stemmen trekken. Daarin verschillen groepen binnen een partij niet. Wel verschillen zij soms van mening over welke groep kiezers aangesproken zou moeten worden. Kiezers maken graag een keuze voor een helder standpunt. Dat betekent dat de partij en de fractie zo mogelijk met een eenduidig geluid naar buiten moeten treden. Kiezers steunen volgens Mulé een partij om twee redenen. Ten eerste wat men selectieve redenen noemt: de mate waarin de partij zorgt voor meer status, macht en geld voor hun groep. En ten tweede collectieve redenen: een gevoel van solidariteit en identificatie met de partij. Wat de boventoon voert is afhankelijk van het onderwerp dat speelt. Bij economisch beleid zullen selectieve redenen doorgaans belangrijker zijn, terwijl bij buitenlands beleid of justitie de collectieve redenen vaak een grotere rol spelen. De mate waarin een bepaalde groep zich aangetrokken voelt tot een partij is afhankelijk van de partij-identiteit. De partij-identiteit is wat de partij uitstraalt naar buiten toe. Dit kan bepaald worden door een charismatische leider, maar is meestal een optelsom van leiderschap, beleidskeuzes en standpunten van de partij. Verschillende groepen binnen de partij willen soms verschillende groepen kiezers aanspreken. Sommigen willen dan een nieuwe identiteit creëren, terwijl anderen juist de oude willen behouden en versterken. De uitkomst hiervan reflecteert de machtsverhoudingen tussen de groepen. posities veroveren en behouden Fractieleden en (groepen) leden willen graag een positie in de partij en in de politiek veroveren of behouden om hun mening uit te dragen. Fractieleden strijden onderling om macht binnen de partij om de gunst van leden te winnen voor een volgende nominatie, en voor relatieve macht binnen het orgaan waarbinnen zij gekozen zijn. De verhouding tussen fractieleden onderling en hun ambities spelen zodoende een rol bij de manier waarop zij zich opstellen in een discussie. Daarnaast kan de fractie streven naar het veroveren van nieuwe posities voor de partij als geheel, bijvoorbeeld door regeringsdeelname. Ook onder de leden speelt dit argument een rol; nieuwe fractieleden komen vaak uit de groep van actieve leden. Zij zullen zich willen profileren om een nominatie te winnen voor een kieslijst, en de groepen die hen steunen zullen hun eigen kandidaten graag op een positie willen zien. Leden hebben soms ook een positie te behouden als zij verkozen zijn in een partijgremium. Ze zullen dan om hierin te blijven voldoende steun moeten vergaren. beleid uitvoeren Fractie en leden willen graag de standpunten van de partij zoals vastgelegd in het verkiezingsprogramma implementeren. Het verkiezingsprogrammastandpunt is het resultaat van een al gevoerde interne discussie, maar het moet geïnterpreteerd worden voor een concreet geval. De meningen over hoe dit moet gebeuren en welke strategische lijn het meeste oplevert kunnen danig verschillen tussen diverse groepen binnen de partij. 9 Rosa Mulé, idem (1997), p

12 Deze drie soorten doelen spelen in het artikel van Rosa Mulé voor alle groepen binnen de partij een rol. Het relatieve gewicht ervan is per geval en per groep verschillend. Over het algemeen is voor de fractie stemmen trekken relatief belangrijker, terwijl voor leden het uitvoeren van beleid de hoofdrol speelt. De optelsom van deze doelen bepaalt het standpunt van een bepaalde groep in de interne discussie. Binnen het kader van de partij-organisatie wordt deze discussie vervolgens uitgestreden. 10 Mulé zet de drie doelen op dit punt in haar betoog gelijkwaardig naast elkaar. Zij zijn echter verschillend van aard. Over het algemeen zal er eerst meningsverschil moeten zijn over de uitvoering van beleid. Als de interpretatie van het standpunt in het verkiezingsprogramma eenduidig is, en alle groepen het erover eens zijn dat dit de juiste interpretatie is, zal er niet gauw sprake zijn van een interne discussie. Bij een intern debat zal het meestal zo zijn dat er een inhoudelijk meningsverschil bestaat, en dat de heftigheid van dit interne debat afhangt van hoe men denkt de doelen van stemmentrekken en posities veroveren of behouden het beste te dienen. Daarbij zullen stemmen trekken en posities veroveren of behouden een tegenovergesteld effect hebben. Het trekken van stemmen is vaak het meest gediend door een helder eenduidig standpunt naar buiten toe, hetgeen het interne debat minder heftig maakt. Als iemand echter een positie wil veroveren of behouden moet diegene zichzelf zoveel mogelijk profileren en helder stelling nemen tegenover andere partijgenoten, hetgeen het interne debat juist heftiger maakt (zie figuur 2). minder heftiger debat stemmen beleid uitvoeren inhoudelijk meningsverschil posities heftiger debat Figuur 2: factoren van invloed op de heftigheid van intern debat (Marije Cornelissen, 2005) 2.4. de arena s van politieke standpuntbepaling In het betoog van Rosa Mulé wordt dit later ook min of meer bevestigd. Volgens haar speelt de strijd tussen de verschillende groepen zich af in twee arena s; intern en extern. De belangen in beide arena s zijn meestal tegengesteld. Intern strijden groepen en fractieleden binnen het kader van de regels van de partij-organisatie voor positie, macht en status voor zichzelf (posities veroveren of behouden), terwijl zij extern moeten proberen een eenheid te vormen naar kiezers toe om de geloofwaardigheid en het aanzien van de partij niet te schaden (stemmen trekken). Het uiteindelijke standpunt van een groep in de interne discussie is een compromis tussenbeide. Dit wordt ook aangetoond door het verschijnsel dat als de externe concurrentie met andere partijen groter is, de discussie intern over het algemeen minder hevig is. De omgeving bepaalt de flexibiliteit in het standpunt. De door allen gevoelde noodzaak om naar buiten toe een eenheid te vormen wordt overigens wel intern gebruikt; het is een pressiemiddel om andere groepen te doen inbinden. 11 Het standpunt dat uiteindelijk naar buiten toe uitgedragen wordt is daarmee een balans tussen groepen met een verschillende afweging van doelen en belangen, die de machtsverhoudingen tussen deze groepen reflecteert (zie figuur 3). 10 Rosa Mulé, idem (1997), p Rosa Mulé, idem (1997), p

13 interne arena: regels van de partij-organisatie Fractie lid lid lid Leden externe arena : kiezers andere partijen groep groep groep Figuur 3: arena s van politieke standpuntbepaling (Marije Cornelissen, 2005) 13

14 3. Hoe worden standpunten in GroenLinks ontwikkeld? Uiteraard is gewapende interventie niet het enige onderwerp waarover GroenLinks standpunten ontwikkelt. Over andere onderwerpen is er meestal minder discussie in de partij, maar er worden dagelijks standpunten ingenomen door de fracties over praktische zaken die in de Tweede Kamer, Eerste Kamer, het Europees Parlement, Provinciale Staten en gemeenteraden aan de orde komen. In dit hoofdstuk behandel ik hoe in het algemeen standpunten van GroenLinks ontwikkeld worden, en welke personen en groepen daar op welke manier invloed op hebben standpuntontwikkeling in GroenLinks In de statuten van GroenLinks staat aangegeven hoe de standpuntbepaling van GroenLinks in zijn werk zou moeten gaan 12. Het Congres, waar alle partijleden die langer dan drie maanden lid zijn stemrecht hebben, stelt een aantal maanden voorafgaand aan Tweede Kamerverkiezingen een verkiezingsprogramma vast. In dit verkiezingsprogramma staan de standpunten die de partij in de komende kabinetsperiode wil uitdragen. De leden kunnen amendementen (wijzigingsvoorstellen) indienen op deze standpunten. De amendementen die een meerderheid van de stemmen krijgen worden opgenomen in het verkiezingsprogramma. Het verkiezingsprogramma is vervolgens het kader waarbinnen de Tweede Kamerfractie haar werk doet. De standpunten die de fractie inneemt in concrete gevallen moeten logisch uit de algemene standpunten die in het verkiezingsprogramma staan volgen. Over deze ingenomen standpunten in concrete gevallen verantwoordt de fractie zich eens per jaar op een Congres, en tussen Congressen in ongeveer vijf keer per jaar op een Partijraad (zie figuur 4). De Partijraad bestaat uit tachtig afgevaardigden van lokale afdelingen. Bij zo n verantwoording licht de fractie toe wat zij in de afgelopen periode aan standpunten heeft ingenomen en waarom, en toetst de Partijraad of het Congres dit aan het verkiezingsprogramma of aan door het congres aangenomen moties. Het gevoerde beleid kan dan in het uiterste geval afgekeurd worden met een motie van afkeuring. Er is in de praktijk sinds GroenLinks werd opgericht nog nooit een motie van afkeuring tegen de Tweede Kamerfractie aangenomen door de Partijraad of het Congres. Als dit zou gebeuren is het waarschijnlijk dat de leden van de fractie zich genoodzaakt voelen terug te treden als GroenLinks-Kamerlid. Mochten zij dit niet doen, dan is het nog mogelijk dat het congres als zij het verregaand niet eens is met het beleid van de fractie een terugroepingsprocedure in gang stelt tegen één of meer kamerleden. Dit betekent dat GroenLinks de Kamerleden niet langer beschouwt als vertegenwoordigers van de partij en hen verzoekt hun zetels op te geven. Congres: verkiezingsprogramma TK-fractie: standpunt in concreet geval Congres/Partijraad: verantwoording TK-fractie Figuur 4: standpuntbepaling binnen GroenLinks volgens de statuten (Marije Cornelissen, 2005) In theorie zou er dus alleen interne discussie moeten plaatsvinden bij het vaststellen van het verkiezingsprogramma, en bij de afweging of de fracties zich hier al dan niet aan gehouden hebben, de verantwoording. Verantwoording over een standpunt in een concreet geval gebeurt per definitie achteraf, over reeds ingenomen standpunten. Het algemene standpunt is statisch. Het verandert slechts als er weer Tweede Kamerverkiezingen plaatsvinden en een nieuw verkiezingsprogramma vastgesteld wordt. Dit volgende verkiezingsprogramma kan dan de discussie over de verantwoording van de Tweede Kamerfractie reflecteren (zie figuur 5). Dit komt overeen met de stadia van standpuntontwikkeling gebaseerd op de theorie van Rosa Mulé. In dat model is er tussen verkiezingsprogramma s in ruimte voor discussie over het standpunt in een concreet geval. Er wordt erkend dat het formuleren van een standpunt in een concreet geval op basis van een algemeen standpunt in een verkiezingsprogramma interne discussie oproept, en dat dit weer leidt tot een bijstelling van het algemene standpunt in een volgend verkiezingsprogramma (zie hoofdstuk 2, figuur 1). 12 GroenLinks statuten & huishoudelijk reglement (voorjaar 2002) 14

15 Congres/Partijraad: verantwoording TK-fractie Congres: verkiezingsprogramma TK-fractie: standpunt in concreet geval Figuur 5: stadia van standpuntbepaling binnen GroenLinks volgens de statuten (Marije Cornelissen, 2005) De praktijk is iets weerbarstiger. Standpuntontwikkeling over concrete gevallen in GroenLinks kan een dynamisch proces zijn waarin allerlei leden en groepen leden zich mengen. Niet alleen achteraf, maar ook terwijl het standpunt tot stand komt. Dit levert soms een verhitte discussie op. Het standpunt wordt dan soms bijgesteld tijdens een kabinetsperiode, in plaats van pas als het volgende verkiezingsprogramma aan de orde is. Er is een wisselwerking tussen de verantwoording van de Tweede Kamerfractie in de Partijraad of op het Congres en het standpunt in een concreet geval. Daarbij komt nog dat het verkiezingsprogramma niet het enige kader is waarbinnen de Tweede Kamerfractie haar standpunt bepaalt. Het verkiezingsprogramma heeft niet louter tot doel de algemene standpunten van de partij weer te geven, maar ook om kiezers te trekken. In het programma komen dan ook vooral de dingen te staan die de partij anders wil regelen dan nu. Externe kaders waar GroenLinks geen belangrijke verandering in wil aanbrengen zoals toetsing aan de internationale rechtsorde komen daarom bijvoorbeeld niet aan de orde, terwijl ze wel meespelen in het formuleren van een standpunt in een concreet geval, zowel voor de fractie als voor de achterban. Ook is het algemene standpunt in het verkiezingsprogramma altijd een compromis tussen verschillende meningen. Dat is vaak niet logisch van aard, en kan dus ook vaak niet dienen als strikt referentiekader voor individuele Kamerleden (zie figuur 6). Congres/Partijraad: verantwoording TK-fractie Externe kaders Congres: verkiezingsprogramma TK-fractie: standpunt in concreet geval Figuur 6: dynamiek van standpuntbepaling binnen GroenLinks (Marije Cornelissen, 2005) Anders dan in de statuten van GroenLinks vastgelegd is, is er dus dynamiek in de standpuntontwikkeling. Er is geen sprake van een statisch standpunt waarover slechts verantwoording wordt afgelegd groepen in GroenLinks De groepen in GroenLinks die te maken hebben met het formuleren van een standpunt en de discussie daarover binnen de partij zijn de Tweede Kamer-, Eerste Kamer- en Europese fracties, het Congres, de Partijraad, werkgroepen en afdelingen en het Partijbestuur (zie figuur 7). Dit komt overeen met de groepen die Rosa Mulé identificeert, respectievelijk de gekozen vertegenwoordigers, de leden en achterban en de partijbureaucratie. 15

16 Mulé laat in haar artikel de bureaucratie verder achterwege, aangezien deze groep volgens haar geen rol heeft in de inhoudelijke meningsvorming. Dit is voor GroenLinks niet helemaal het geval. Het Partijbestuur van GroenLinks heeft invloed op de inhoudelijke standpunten bij het opstellen van het verkiezingsprogramma. Dat wordt geschreven door een programmacommissie onder auspiciën van het Partijbestuur. Bij het bepalen van een standpunt in een concreet geval heeft het Partijbestuur in eerste instantie tot taak de discussie te organiseren en regisseren, en houdt zich in principe afzijdig van de inhoudelijke meningsvorming. Toch kan het Partijbestuur van GroenLinks in uitzonderlijke gevallen ook een inhoudelijke rol spelen, bijvoorbeeld als zij vindt dat de meningsverschillen binnen de partij onvoldoende tot uiting komen in het standpunt dat de Tweede Kamerfractie inneemt; als het gat tussen leden en fractie te groot wordt. Fracties Tweede Kamer Partijbestuur Achterban Congres Eerste Kamer Partijraad afdelingen Europees Parlement werkgroepen Figuur 7: partijstructuur GroenLinks (Marije Cornelissen, 2005) De theorie van Mulé is ook van toepassing op GroenLinks wat betreft de machtsverhoudingen tussen verschillende groepen binnen de partij. De Tweede Kamerfractie heeft een ferme voorsprong op de leden in de kennis over politieke onderwerpen in de actualiteit. Hun dagelijks werk bestaat uit het volgen van de actualiteit en zij hebben toegang tot allerlei bronnen die de leden niet tot hun beschikking hebben. De leden zijn allen vrijwilligers die voornamelijk uit de krant en via de fracties geïnformeerd worden. Voor informatie zijn de leden voor een flink deel afhankelijk van de fractie. De fractie is ook afhankelijk van de leden. Bij GroenLinks stelt het Congres de kandidatenlijst voor de landelijke verkiezingen vast. Fractieleden die nog een termijn willen vervullen kunnen dus door de leden afgerekend worden op hun functioneren in de afgelopen termijn. In GroenLinks heeft de Tweede Kamerfractie het zogenaamde politiek primaat. Dit is een ongeschreven regel dat de Tweede Kamerfractie het standpunt in een concreet geval bepaalt, en de andere fracties, het Partijbestuur en de leden dit standpunt volgen, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om dit niet te doen. Dit is niet in alle politieke partijen het geval. Bijvoorbeeld bij de Vlaamse zusterpartij van GroenLinks, Groen!, heeft het Partijbestuur het politiek primaat. In uitzonderlijke gevallen wordt van het politiek primaat afgeweken. Zoals hierboven al gezegd kan het Partijbestuur soms met een inhoudelijk standpunt naar voren komen als het bestuur het idee heeft dat de meningsverschillen binnen de partij onvoldoende gereflecteerd worden. En het komt ook voor dat verschillende fracties het oneens zijn. Zo stemde de Tweede Kamerfractie in 2002 tegen de uitbreiding van de NAVO met een aantal Oost-Europese landen, terwijl de Europese fractie daarvoor stemde. Vanwege het politieke primaat is in dit onderzoek met name de Tweede Kamerfractie van belang. Waar de term de fractie wordt gebruikt, wordt dan ook de Tweede Kamerfractie bedoeld. Binnen de Tweede Kamerfractie is het de woordvoerder op een bepaald onderwerp die een voorstel doet voor het in te nemen standpunt. Dit wordt besproken in een fractie-overleg. In principe wordt daar consensus gezocht en dragen alle fractieleden hetzelfde standpunt uit. Soms nemen echter één of meer fractieleden een minderheidsstandpunt in. Dit gebeurde bijvoorbeeld in het geval van de interventie in Kosovo in Van de elf kamerleden verleenden negen steun aan de interventie en twee niet. 16

17 Ook al heeft de Tweede Kamerfractie het politiek primaat bij het bepalen van een standpunt in een concreet geval, het Congres is het hoogste orgaan binnen GroenLinks. Het Congres, dat meestal eens per jaar bijeen wordt geroepen, stelt kandidatenlijsten vast en stemt over het verkiezingsprogramma. Bij alle besluiten die genomen worden in de partij heeft het Congres het laatste woord. Een aantal van deze taken zijn door het Congres conform de statuten gedelegeerd aan andere gremia. De Partijraad controleert zo het beleid van de fracties en het Partijbestuur tussen Congressen in en controleert de uitvoering van Congresbesluiten. De Partijraad is zoals gezegd samengesteld uit afgevaardigden van afdelingen. De afdelingen bestaan uit de GroenLinksleden die in een bepaalde gemeente of groep naburige gemeenten wonen. Naar rato van het aantal leden dat zij tellen mogen afdelingen of groepen afdelingen een bepaald aantal Partijraadsleden afvaardigen. De leden van GroenLinks zijn behalve op het Congres en in afdelingen ook georganiseerd in landelijke werkgroepen. De werkgroepen zijn georganiseerd rond een thema of rond een regio. Zij organiseren debatten op hun onderwerp en voorzien de fracties van gevraagd (en tot het voorjaar van 2005 ook ongevraagd) advies. Op buitenlandterrein zijn dit de werkgroep Vrede & Veiligheid, het Noord-Zuid netwerk, de Europawerkgroep, de Oost-Europawerkgroep en de Midden- Oostenwerkgroep. Over sommige onderwerpen waarover de Tweede Kamerfractie een standpunt inneemt is discussie binnen de partij. De woordvoerder komt in dat geval naar de eerstvolgende Partijraad en krijgt een aantal vragen voorgeschoteld. Deze vragen worden dan bijna altijd naar voldoende tevredenheid beantwoord en vervolgens gaat de fractie verder op de ingeslagen weg waarbij de opmerkingen van de Partijraad hoogstens voor een nuanceverschil zorgen. Als het gaat om een standpunt over gewapende interventie gebeurt er meestal meer. Dan beleggen ook de werkgroepen discussies, probeert het partijbestuur ervoor te zorgen dat verschillende meningen aan bod komen op daartoe georganiseerde bijeenkomsten en vinden er heftige debatten plaats in de Partijraad en op het Congres. 17

18 Deel II: standpuntontwikkeling over gewapende interventie 4. Hoe worden standpunten over gewapende interventie ontwikkeld? Over gewapende interventie wordt niet alleen binnen GroenLinks verschillend gedacht. Er is al eeuwen discussie over wanneer oorlog of gewapend ingrijpen gerechtvaardigd is en wanneer niet. Als instrument om het debat over gewapende interventie binnen GroenLinks te beoordelen behandel ik in dit hoofdstuk het maatschappelijke debat over interventie. Dit levert een definitie van interventie op die bruikbaar is voor dit onderzoek. Daarnaast ga ik dieper in op de theorie van Rechtvaardige Oorlog. Deze theorie biedt bruikbare handvaten om na te denken over wanneer een interventie al dan niet gerechtvaardigd is het debat over interventie in de Verenigde Naties Na de Tweede Wereldoorlog werden de Verenigde Naties opgericht om het gedrag van staten jegens elkaar en het gebruik van geweld tussen staten aan banden te leggen. De soevereiniteit van staten staat voorop in het handvest van de Verenigde Naties. Andere staten mogen in principe niet inmengen in nationale aangelegenheden en er mag geen geweld gebruikt worden in internationale betrekkingen. In het VN-Handvest wordt daarnaast een tweetal omstandigheden vastgelegd waaronder het gebruik van geweld in internationale politiek wel geoorloofd is. Deze twee uitzonderingen zijn dat geweld ter zelfverdediging gebruikt mag worden, of ter bescherming van internationale vrede en veiligheid. In deze gevallen moet er wel een mandaat van de VN-Veiligheidsraad zijn (VN-Handvest, hoofdstuk 7, artikel 39). Michael W. Doyle, professor in internationale betrekkingen aan de universiteit van Columbia, beschrijft hoe het denken over interventies in de VN zich ontwikkelde na de Koude Oorlog. 13 Tijdens de Koude Oorlog kon de VN weinig ondernemen in conflictsituaties. Voor een actie was toestemming van de VN-Veiligheidsraad nodig, maar deze toestemming was meestal niet te verkrijgen. Veertig jaar lang zat de VN-Veiligheidsraad, waarin de VS, de Sovjet-Unie, Frankrijk, Groot-Brittannië en China zitting hebben, op slot door de tegenstellingen tussen Oost en West. Eind jaren tachtig kwam daar verandering in toen de Sovjetleider Gorbatsjov aan hervormingen in de Sovjet-Unie begon. Tegelijkertijd waren de VS toleranter geworden en richtten zij zich meer op het buitenland. In de vroege negentiger jaren kwam VN-Secretaris Generaal Boutros Boutros Ghali met zijn Agenda for peace. Daarin beschreef hij vijf rollen die de VN zou kunnen spelen in de internationale politiek na de Koude Oorlog: preventieve diplomatie: met vreedzame middelen conflict voorkomen peace enforcement: zonder toestemming van de strijdende partijen zorgen dat zij zich aan een wapenstilstand houden peace making: strijdende partijen er met vreedzame middelen toe bewegen om tot overeenstemming te komen peacekeeping: middels een aanwezigheid van de VN met toestemming van de strijdende partijen een wapenstilstand monitoren terwijl de partijen vredesonderhandelingen voeren postconflict peacebuilding: economische en sociale samenwerking stimuleren om vertrouwen tussen voormalig strijdende partijen op te bouwen Een verschil tussen deze rollen zit hem in of er al dan niet toestemming is van de strijdende partijen, en of er al dan niet militaire middelen gebruikt worden. Dat laatste hangt samen met het hoofdstuk van het VN-Handvest waaronder operaties vallen. Hoofdstuk 6 biedt mogelijkheden voor acties met vreedzame middelen, terwijl hoofdstuk 7 openingen biedt voor acties met militaire middelen. 14 Tussen 1987 en 1994 werd de rol van de VN in de wereld aanmerkelijk groter. Het aantal operaties verdrievoudigde, het aantal resoluties verviervoudigde en het budget steeg aanmerkelijk. Dit getuigde van de wens van de internationale gemeenschap om de rol van de VN danig uit te breiden. Vooral de rol van de VN als peace enforcer was opvallend. Om deze rol mogelijk te maken werd de uitleg van het VN-Handvest verbreed. Zaken als mensenrechtenschendingen en burgeroorlogen die 13 Michael W. Doyle, War Making, Peace Making, and the United Nations, in: Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson & Pamela Aall (editors), Turbulent Peace. The challenges of managing international conflict (Washington 1996), p Michael W. Doyle, idem (1996), p

19 daarvoor onder de nationale soevereiniteit van een staat vielen werden onderwerp van internationale zorg door ze te beschouwen als een bedreiging van de vrede, inbreuk op de vrede of een daad van agressie (VN-Handvest artikel 39). De internationale gemeenschap doorleefde een periode van wat Doyle assertief multilateralisme noemt. Collectieve interventie door de VN was moreel, politiek en juridisch acceptabel, terwijl unilaterale interventie dat niet was. Deze periode duurde van de Eerste Golfoorlog in 1991 tot de rampzalige afloop van de interventie in Somalië in Het aantal interventies nam in de jaren negentig fors toe, en ook de aard ervan begon te veranderen. Er kwam meer en meer aandacht voor binnenlandse conflicten in plaats van interstatelijke. De interventies werden steeds gemengder, met betrokkenheid van zowel militairen als burgerpersoneel, en het takenpakket van de vredesmissies werd danig uitgebreid. 16 De rol van humanitaire aspecten werd steeds groter. Adam Roberts noemt hier twee redenen voor. Ten eerste was er met de val van de muur geen sprake meer van twee ideologieën, de westerse en de communistische, die tegenover elkaar stonden. Daarmee was de ideologische basis van handelen in conflictsituaties minder voor de hand liggend geworden. In de jaren negentig vormden etniciteit en religie regelmatig een aspect in het uitbreken van conflicten. Een tweede reden is volgens Roberts het feit dat er tegenwoordig media aanwezig is bij conflicten. Beelden van het lijden van mensen in conflictsituaties zijn over de hele wereld te zien. Dit zorgt er niet alleen voor dat de publieke opinie meer geneigd is tot het verlenen van humanitaire steun, maar ook dat conflicten dichterbij lijken. Er is geen plek meer op de wereld waar geen invloed op uitgeoefend zou kunnen worden. 17 De VN-operatie ter bescherming van de Koerden in Noord-Irak, die kort volgde op de Tweede Golfoorlog in 1991, was duidelijk een interventie met humanitaire doelstellingen. En de interventie in Kosovo in 1999 viel ook in die categorie, al was het ingrijpen in Kosovo niet gesanctioneerd door een VN-mandaat. Een NAVO-macht bombardeerde Servië en Kosovo om de Kosovaarse Albanezen te beschermen. Het was een oorlog voor uitgesproken humanitaire doelstellingen tegen een soevereine staat die in dat specifieke geval geen agressie had gepleegd buiten zijn eigen internationaal erkende grenzen. 18 Volgens Doyle is de VN om een aantal redenen wel goed in peace making en niet goed in peace enforcing. In de peace making operaties in Namibië, El Salvador, Cambodja, Mozambique en Oost-Slovenië was de VN succesvol in het bieden van hulp bij het bereiken van een overeenkomst tussen strijdende partijen, door vredesonderhandelingen te faciliteren, de demobilisatie van troepen te monitoren, voor een overgangsautoriteit te zorgen, mensenrechten te beschermen, democratische verkiezingen te organiseren en economische wederopbouw te stimuleren. Door de onafhankelijke multilaterale aanpak had de VN voldoende vertrouwen van de partijen om deze taken uit te voeren. Hetzelfde multilateralisme zorgde er bij de peace enforcing operaties in Somalië en voormalig Joegoslavië voor dat de VN faalde. Militairen uit verschillende landen luisterden eerst naar hun nationale autoriteiten, voordat zij naar de commandanten van de internationale troepen luisterden. Het vertrouwen in internationale aanvoerders was niet groot genoeg om militairen daaraan over te geven. Bovendien zijn landen terughoudend om de levens van eigen militairen op het spel te zetten voor belangen die niet direct met het eigen nationaal belang te maken hebben. Daarnaast is het praktisch onmogelijk om een vrede te forceren zonder een kant te kiezen. Maar een kant kiezen is erg lastig vanwege de nationale belangen die voor verschillende VN-leden een rol spelen. Ook verstoort een VN-aanwezigheid de balans tussen strijdende partijen, of ze nu een kant kiest of niet. Dat kan een politieke balans nodig voor vrede op de langere termijn in de weg staan. Het gat tussen de resoluties van de Veiligheidsraad en de wil en middelen om ze uit te voeren is om deze redenen te groot voor een succesvolle operatie. Met name de ervaring in Somalië, waarbij gedode Amerikaanse VN-soldaten door de straten van Mogadishu werden gesleept, deed de lust om in te grijpen zodanig afnemen dat een vraag om 15 Michael W. Doyle, idem (1996), p Dick Leurdijk, VN-vredesoperaties in vogelvlucht, in Vijftig jaar VN-vredesoperaties, tussen nationaal belang en internationale rechtsorde (Den Haag 1996), p Adam Roberts, The role of humanitarian issues in international politics in the 1990s, in International review of the red cross, nr.833 (2000), p John Swift, De oorlog in Kosovo en de leer van de humanitaire interventie, in Internationale Spectator, nr.5 (mei 2000), p

20 bescherming van vluchtelingen in Burundi in 1993 werd afgewezen en er niet ingegrepen werd toen in 1994 een genocide in Rwanda plaatsvond. 19 Na 1993 is het militaire ingrijpen in conflicten in sommige gevallen gedelegeerd aan nationale staten. Zo greep Rusland in in Georgië, Frankrijk in Rwanda, de VS in Haiti en Australië in Oost-Timor. Nadeel van delegatie aan een nationale staat is dat het vaak geen oplossing biedt voor de opbouw van een stabiele lokale regering en vreedzame wederopbouw. In andere gevallen werd ingegrepen door regionale veiligheidsorganisaties, zoals door Italië in Albanië onder de paraplu van de OVSE en door de NAVO in Kosovo. Het ingrijpen in Albanië was wel expliciet door de VN goedgekeurd, het ingrijpen in Kosovo niet. 20 Definitie van interventie Paul de Waart biedt in een artikel over de rechtmatigheid van humanitaire interventie een definitie van humanitaire interventie: gewapend optreden, met of zonder VN-mandaat, door staten tegen een staat die zich schuldig maakt aan massale en systematische schendingen van mensenrechten ofwel misdaden tegen de menselijkheid. Hij noemt in zijn artikel een aantal kwesties die centraal staan in het debat over de legitimering van humanitaire interventies. Ten eerste dat van soevereiniteit versus bescherming van mensenrechten. Staten mogen zich in principe niet mengen in de binnenlandse aangelegenheden van een andere staat. Maar staten zijn ook gehouden aan de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens, hetgeen betekent dat zij de mensenrechten van hun burgers niet mogen schenden. Of het VN-Handvest de mogelijkheid biedt tot gelegitimeerd ingrijpen als een staat zich schuldig maakt aan massale en systematische schending van mensenrechten is open voor verschillende interpretaties. Ten tweede mag er volgens het VN-Handvest geen inbreuk gemaakt worden op de territoriale intergriteit van een staat. Dit kan echter op gespannen voet staan met het zelfbeschikkingsrecht van volken. Gewapend optreden tegen een staat die zich schuldig maakt aan misdrijven tegen de menselijkheid hoeven niet per definitie de territoriale integriteit van die staat te bedreigen, maar dat is in sommige gevallen wel een inherent gevaar. Of er ingegrepen mag worden als dat kan leiden tot de afscheiding van een volk of een minderheid is daarmee onduidelijk. 21 John Swift voegt daar een derde kwestie aan toe; of een interventie plaats mag vinden zonder VN-mandaat, als het onmogelijk blijkt om consensus te vinden in de VN-Veiligheidsraad. Volgens Swift zijn de precedenten in de negentiger jaren hierbij van belang. In het geval van Rwanda was niet het ontbreken van een VN-mandaat maar het ontbreken van de wil tot ingrijpen het probleem. Een grootschalige genocide kon daardoor niet voorkomen worden. Dat pleit ervoor om in ernstige gevallen van mensenrechtenschendingen toch op te treden, ook als er geen mandaat is. Aan de andere kant ondermijnen acties buiten de VN om het internationale veiligheidssysteem dat na de Tweede Wereldoorlog in het leven werd geroepen om oorlog juist te voorkomen. In zijn artikel wijst Swift tevens op de ethische principes die een rol spelen. Hij gebruikt Kosovo als casus en vindt in dat geval de kloof tussen de doelstellingen, het vermogen en de methode van de NAVO schrijnend. Er werden volgens hem gedurende de 11 weken van bombardementen weinig doeltreffende pogingen gedaan om de mensenrechtenschendingen in Kosovo een halt toe te roepen. Met grondtroepen had dit wellicht wel gekund, maar doordat de NAVO niet bereid was slachtoffers aan eigen kant te accepteren werden die niet ingezet. 22 Sinds de terroristische aanslagen op de Verenigde Staten van 11 september 2001 zijn er andere dilemma s bij gekomen; hoe moeten terroristen worden gepakt en gestraft, hoe moet een goede defensie tegen hen en tegen staten die hen ondersteunen worden ingericht, en is het ooit toegestaan een preëmptieve aanval te ondernemen tegen landen waarvan men vermoedt dat zij massavernietigingswapens aan het verwerven zijn? 23 Het ging bij de interventie in Afghanistan niet zozeer om het stoppen of voorkomen van mensenrechtenschendingen, als wel om het vinden en berechten van de daders van de terroristische aanslagen in de VS. Ook het ingrijpen door de VS in Irak in 2003 had niet de bescherming van het Iraakse volk tegen de eigen regering als hoofddoel. In dat 19 Michael W. Doyle, idem (1996), p.536/ Michael W. Doyle, idem (1996), p.553/ Paul de Waart, Rechtmatigheid van humanitaire interventie, in Internationale Spectator, nr.5 (mei 2000), p John Swift, idem, (mei 2000), p Dana H. Allin, Debating intervention, in NATO Review, nr.4 (winter 2002) 20