Samenvatting Ramingmethodieken en onderwijsmiddelen

Transcriptie

1 Samenvatting Dit onderzoek richt zich op de vraag of er in de afgelopen twintig jaar iets is veranderd in het percentage van de onderwijsmiddelen dat aan het secundaire onderwijsproces wordt besteed. Wegens het exploratieve karakter van deze vraag is een antwoord gezocht met behulp van: Twee methodieken, namelijk gebaseerd op landelijk beschikbare schriftelijke bronnen enerzijds en op gegevens van de onderwijsinstellingen en -besturen anderzijds. Het bronmateriaal van de onderwijsinstellingen en besturen voor bao (basisonderwijs), vo (voortgezet onderwijs) en bve (beroepsonderwijs en volwasseneneducatie) is mede gebaseerd op gegevens over de tijdsbesteding van het personeel; deze gegevens zijn verzameld via vragenlijsten onder scholen en schoolbesturen. Het bronmateriaal van de instellingen voor hbo (hoger beroepsonderwijs) en wo (wetenschappelijk onderwijs) betreft uitsluitend jaarrekeningen, waarin de tijdsbesteding van het personeel niet is opgenomen. De ramingen voor het hbo en wo hebben daardoor een meer globaal karakter. Twee analyseniveaus, namelijk op het macroniveau van de totale onderwijsuitgaven en op het mesoniveau van de uitgaven op het niveau van scholen en schoolbesturen. Meerjarig perspectief, namelijk vijf meetpunten in de periode Twee definities, namelijk een brede en een smalle definitie van het begrip secundair onderwijsproces. In de brede definitie rekenen wij alle ondersteunende activiteiten die niet rechtstreeks samenhangen met het onderwijsleerproces, tot het secundaire proces. Onder deze brede definitie behoren zaken als schoolbegeleidingsdiensten, middelen voor onderwijsvernieuwing, het bijscholen van docenten en de leerlingenzorg op de onderwijsinstellingen, tot secundaire onderwijsprocessen. Bij de smalle definitie rekenen wij uitsluitend activiteiten op de terreinen van administratie, beleid en beheer tot het secundaire proces. Ramingmethodieken en onderwijsmiddelen Het hanteren van twee methodieken met elk een eigenstandig bronnenkader brengt met zich mee, dat telkens andere budgetten het kader van de analyse vormen. In tabel 1 zijn deze kaders getoond. In 2000 is 18,1 miljard euro besteed aan onderwijs (exclusief speciaal onderwijs). Van dit bedrag wordt 19% besteed aan de uitvoering van stelseltaken op rijksniveau. Het beheer van de geldstromen naar onderwijsinstellingen, gemeenten en onderwijsdeelnemers en het onderhouden en vernieuwen van het stelsel in zijn geheel zijn stelseltaken. Rijksuitgaven aan onderwijsinstellingen vormen 72% van de totale onderwijsmiddelen. Rijksuitgaven die via gemeenten of via deelnemers bij de instellingen terechtkomen, bijvoorbeeld collegegeld van WSF-gerechtigden (Wet studiefinanciering), zijn hierbij inbegrepen. De onderwijsdeelnemers voegen samen 4% toe aan de totale onderwijsmiddelen. De bijdrage van deelnemers is gesaldeerd voor de rijksbijdrage voor studiefinanciering en de tegemoetkoming in de studiekosten. De overige inkomsten van de instellingen bestrijken 4% van de totale onderwijsmiddelen. Tot overige inkomsten van 10 Onderwijsraad, augustus 2004

2 instellingen behoren de inkomsten uit de verkoop van schoolmaterialen, kantineopbrengsten, rente-inkomsten en giften. De middelen uit de zogenoemde tweede en derde geldstroom zijn buiten beschouwing gebleven. Bij de ramingen op het niveau van het stelsel in zijn geheel beslaat het analysekader 96% van de onderwijsmiddelen. Dit budget noemen wij het macrobudget. Bij de stelselraming op het niveau van de onderwijsinstellingen vormt 76% van de onderwijsmiddelen het analysekader. Bij de instellingenraming is het analysekader 81% van de totale onderwijsmiddelen. Doordat het analysekader van de ramingen telkens andere grootheden betreft, kunnen de aangetroffen percentages voor secundaire budgetten verschillen. Tabel 1: Ramingmethodieken en onderwijsmiddelen, 2000 Bao Vo Bve Hbo Wo Totaal Stelsel1 Stelsel2 Instel Bedragen x miljoen euro Rijksuitgaven stelseltaken Rijksuitgaven aan onderwijsinstellingen Bijdrage van deelnemers, ex WSF/WTS Overige inkomsten van instellingen Totaal onderwijsmiddelen Percentages Rijksuitgaven stelseltaken 16% 12% 29% 35% 22% 19% Rijksuitgaven aan onderwijsinstellingen 80% 79% 62% 53% 64% 72% Bijdrage van deelnemers, ex WSF/WTS 3% 7% 0% 4% 6% 4% Overige inkomsten van instellingen 1% 3% 10% 9% 7% 4% Totaal 100% 100% 100% 100% 100% 100% 96% 76% 81% Index: stelsel1 = het macrobudget voor de raming van het secundaire budget van het stelsel in zijn geheel; stelsel2 = het budget voor de stelselraming van het secundaire budget op het niveau van de onderwijsinstelling; instel = het budget voor de raming van het secundaire budget volgens de instellingen zelf, bijdrage van deelnemers = het bedrag voor schoolgeld, collegegeld en boekengeld verminderd met de rijksbijdrage via WSF/WTS Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 11

3 Algemene conclusie De verhouding tussen primaire en secundaire taken is de afgelopen jaren sterk gewijzigd in de richting van secundaire taken. Dit geldt voor alle onderwijssectoren. De decentralisatie van taken en budgetten naar gemeenten, onderwijsinstellingen, schoolbesturen en onderwijsverzorgende instellingen leidde tot een toename van administratieve en beheerslasten op de lagere niveaus, terwijl op rijksniveau de lasten voor de uitvoering van stelseltaken (vernieuwingsimpulsen, beheer en studiefinanciering) toenamen. Het decentraliseren van onderwijstaken ging gepaard met een schaalvergroting van de bestuurlijk-organisatorische eenheden van de onderwijsinstellingen. Er is geen lineair verband tussen schaal en secundair budget geconstateerd. Een belangrijke belemmering bij het beoordelen van de relatie tussen schaal en secundair budget is het ontbreken van voldoende meerjarige gegevens over de gerealiseerde schaal van het primaire proces (diversiteit van het opleidingenaanbod en aantal locaties). Alle toegepaste varianten voor het ramen van het secundaire budget wijzen in dezelfde richting: het percentage onderwijsmiddelen voor het secundaire onderwijsproces is de afgelopen jaren toegenomen. Deze hoofdconclusie is gebaseerd op de volgende bevindingen. Volgens de methodiek van de stelselraming, die is gebaseerd op landelijke bronnen over begrote dan wel gerealiseerde uitgaven naar kostensoort, was er sprake van een reële toename van het secundaire onderwijsbudget per leerling. Deze toename gold voor alle sectoren met uitzondering van de bve. Volgens de vragenlijst onder scholen is het aandeel secundaire onderwijstaken van het personeel de afgelopen jaren toegenomen. De bevinding is geconstateerd voor het bao en het vo. Op het macroniveau van de totale landelijke onderwijsuitgaven is een toename van de volgende kostensoorten geconstateerd: landelijke en gemeentelijke beleids- en beheerstaken, beheerstaken op het niveau van scholen en schoolbesturen, onderwijsverzorging, onderwijsinnovatie, reiskostenvergoedingen binnen de WSF, wachtgeld en vervanging bij ziekte. Deze constatering geldt voor de macrobedragen van alle onderwijssectoren. De absolute toename van deze kostensoorten duidt op een toename van de kosten voor het secundaire onderwijsproces. Op het mesoniveau van de onderwijsinstellingen en hun besturen is er een toename van de kosten voor administratie, bestuur en beheer en voor wachtgeld en vervanging van zieken. Volgens landelijke bronnen, die informatie over de bekostiging en over de personeelssamenstelling bevatten, vallen de kosten voor administratie, bestuur en beheer lager uit dan volgens de informatie van scholen en besturen. Dit geldt voor alle sectoren met uitzondering van de bve. Deze discrepantie wordt veroorzaakt door een gebrek aan landelijke informatie over de tijdsbesteding van het personeel op de scholen en over de op instellingenniveau gemaakte kosten voor ziektevervanging, wachtgeld en aanvullende personeelsvoorzieningen. Van de bve-sector is niet bekend welke kosten voor wachtgeld en ziektevervanging er op de instellingen worden gemaakt. In de periode is een constante toename van het aandeel secundair budget geconstateerd. In het wo vond deze groei plaats in de jaren tachtig. In het bao, vo en hbo was de toename het sterkst na Voor de bve-sector waren geen gegevens beschikbaar over de gehele periode. Het tempo van de 12 Onderwijsraad, augustus 2004

4 groei is afhankelijk van de gekozen definitie. De toename van het secundaire budget was het sterkst in het bao en het hbo, waar het secundaire aandeel respectievelijk verdrievoudigde en verdubbelde. Zowel volgens brede definities als volgens de smalle definitie is een toename van het percentage secundaire onderwijstaken geconstateerd. Volgens de brede definitie behoren alle niet rechtstreeks aan het onderwijs te koppelen taken tot het secundaire onderwijsproces en volgens de smalle definitie zijn dat alleen taken op de terreinen van administratie, bestuur en beheer. In de brede definitie was de omvang van het secundaire aandeel groter. In de smalle definitie was de omvang van dat aandeel weliswaar kleiner, maar de groei was sterker dan in de brede variant. Omdat dit in alle sectoren het geval was, is de conclusie gerechtvaardigd dat de taken voor administratie, beleid en beheer een steeds groter beslag hebben gelegd op het onderwijsbudget. De reële omvang van het macrobudget voor onderwijs nam in de jaren tachtig af, maar daarna trad een stijging op. In de jaren negentig werd de toename van het macrobudget in zijn geheel benut voor secundaire lasten. In 2000 trok ook het primaire onderwijsbudget weer aan. De extra primaire middelen zijn benut voor de uitvoering van zorgtaken aan de onderkant van het stelsel: zorgleerlingen in het bao, het vo en de bve. Voor alle andere leerlingen is het primaire budget sinds 1980 continu afgenomen. Deze afname was het sterkst in het vwo, hbo en wo, namelijk 30% tot 40%. Secundaire lasten en schaalfactoren Er is in dit onderzoek geen duidelijk lineair verband tussen schaal en secundair budget geconstateerd. Een belangrijke belemmering bij het beoordelen van de relatie tussen schaal en secundair budget is het ontbreken van voldoende meerjarige gegevens over de gerealiseerde schaal van het primaire proces (onder meer de diversiteit van het opleidingenaanbod en aantal locaties). Voor onderwijssectoren met een groot en divers aantal opleidingen (bve, hbo en wo) impliceert deze beperking van gegevens een beperking van waarneembare samenhangen. Ondanks deze beperkingen in het datamateriaal is er een aantal signalen dat verwijst naar de samenhang tussen schaal en secundair budget. Deze signalen zijn zowel op het macroniveau van het stelsel in zijn geheel als op het mesoniveau van de onderwijsinstelling waargenomen. Op het macroniveau van het onderwijsstelsel in zijn geheel zijn taken die voorheen op landelijk niveau werden uitgevoerd, verplaatst naar de onderwijsinstellingen. Deze decentralisatie van rijkstaken naar de onderwijsinstellingen impliceert het organiseren van administratie, beleid en beheerstaken op kleinere schaal dan voorheen. Deze schaalverkleining ging gepaard met een toename van het aandeel secundaire lasten. Op het mesoniveau van de onderwijsinstellingen zijn zowel schaalnadelen van een kleine organisatie (bao) als schaalnadelen van een grote en complexe organisatie (ROC, Regionaal Opleidings Centrum) waar te nemen. Schaalvoordelen doen zich tussen deze twee uitersten voor. Schaalvoordelen uiten zich in lagere lasten voor secundaire taken. Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 13

5 Concluderend overzicht van de gehele onderwijssector Ontwikkeling van het macrobudget Het macrobudget voor de gehele onderwijssector (exclusief speciaal onderwijs) nam af in de jaren tachtig en nam sinds 1990 toe. In 2000 was het macrobudget 28% hoger dan in De toename van het macrobudget kwam vooral ten goede aan secundaire onderwijstaken. Het budget voor landelijke beheerstaken is in de periode verdrievoudigd, de beheerslasten op de instellingen in de smalle variant zijn verdubbeld en de lasten voor rechtspositionele uitkeringen zijn verdrievoudigd. De toename van de landelijke beheerslasten is vooral terechtgekomen bij uitvoerende instellingen als het CFI (Centrale Financiële Instellingen), de IBG (Informatie Beheer Groep) en de onderwijsinspectie. De door het departement uitgevoerde beheerstaken namen af in omvang. Tabel 2: Macrobudget per leerling/student in de gehele onderwijssector exclusief speciaal onderwijs, prijspeil Bedragen x duizend euro Macrobudget 4,5 4,3 5,0 5,2 5,8 Landelijk beheer 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 Beheer instellingen (smal) 0,5 0,5 0,9 1,1 1,2 Wachtgeld 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 Primair budget 3,8 3,6 3,7 3,4 4,0 Index Macrobudget Landelijk beheer Beheer instellingen (smal) Wachtgeld Primair budget Ontwikkeling van het primaire budget Het primaire budget nam tot 1985 af, maar daarna trad een stijging op. De budgetverhoging tussen 1985 en 1995 werd uitsluitend benut om de toegenomen lasten voor beheer te dekken. Na 1995 was er sprake van een reële toename van het primaire budget voor onderwijs. Deze toename is terechtgekomen bij de verbreding van zorgtaken aan de onderkant van het stelsel: zorgleerlingen in het bao, het vo en de bve. Uit de enquêtes onder scholen voor bao en vo is gebleken, dat een groot deel van het zorgbudget wordt besteed aan administratieve lasten rond de zorgleerlingen. In het meerjarenoverzicht is voor deze beheerslasten niet gecorrigeerd, omdat er onvoldoende meerjarige gegevens beschikbaar zijn. Voor primaire taken aan de bovenkant van het stelsel (vwo, hbo en wo) nam het budget in de periode af met 30% tot 40%. 14 Onderwijsraad, augustus 2004

6 Tabel 3: Omvang primair budget per fulltime leerling, gegeven de smalle variant van secundaire lasten, prijspeil Index Bedragen x duizend euro Bao 2,7 2,8 3,2 3,0 3,4 126 Vo 4,5 4,1 4,7 4,8 5,7 127 Bve 3,5 4,6 5,6 157 Hbo 8,6 7,5 7,1 6,4 6,0 69 Wo 10,4 7,7 6,3 5,4 6,2 60 Totaal 3,8 3,6 3,7 3,4 4,0 105 Ontwikkeling van het secundaire aandeel volgens de stelselraming: smalle variant Het percentage secundaire lasten in de smalle variant nam in de gehele sector toe met 82%. In het bao en in het hbo was deze toename sterker dan gemiddeld. In 2000 was het secundair budget het hoogst in de bve-sector (39%) en het laagst in bao en vo (rond 11%). In de bve-sector is de ontwikkeling van het percentage secundair niet goed te bepalen, omdat gegevens uit de jaren tachtig ontbreken. Het hoge percentage secundaire lasten in de bve-sector hangt samen met een complexe bestuursstructuur, waarbij diverse overheidspartijen een rol spelen, en met de complexiteit van het aanbod (meer dan zeshonderd verschillende soorten beroepsopleidingen en daarnaast diverse leerlijnen voor zorgleerlingen). In alle sectoren nam het aandeel secundair toe vanaf het moment dat de overheid meer verantwoordelijkheden overdroeg aan de scholen. Deze overdracht ging gepaard met een toename van landelijke beheerslasten. Wanneer naast de scholen ook gemeenten een beheerstaak werd toebedeeld (bao, vo en bve), dan verdween 10% tot 12% van de overgedragen middelen naar gemeentelijke beheerslasten. Op het niveau van de instellingen zijn drie ontwikkelingen waarneembaar: het aandeel onderwijsondersteunend personeel nam toe in de formatie, het percentage secundaire lasten nam toe en het gemiddelde aantal leerlingen per instelling nam sterk toe. Het oorzakelijke verband tussen schaal en secundair budget is in deze studie niet onderzocht, omdat er onvoldoende gegevens waren over de schaalgrootte en diversiteit van het onderwijsaanbod op de instellingen. Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 15

7 Tabel 4: Smalle variant percentage secundaire lasten naar onderwijstype Percentage Index Bao 4% 4% 7% 13% 11% Vo 9% 10% 9% 12% 12% Bve 42% 37% 39% Hbo 18% 19% 21% 30% 33% Wo 29% 32% 35% 37% 38% Totaal 11% 12% 18% 21% 20% Het secundaire aandeel op het niveau van de onderwijsinstellingen in 2000 Op basis van vragenlijsten (bao en vo), enquêtegegevens uit 1998 (bve) en jaarrekeningen van instellingen en besturen (alle sectoren) zijn ramingen van de secundaire lasten op het niveau van de instelling gemaakt. Zowel in de smalle als in de brede variant zijn er grote verschillen tussen instellingen onderling. In het bao en vo zijn de verschillen tussen de instellingen het grootst en in de bve zijn deze verschillen het kleinst. Tabel 5: Secundaire uitgaven van de onderwijsinstellingen, 2000 Gemiddeld Mediaan Stdev Min Max n= Percentage Smalle definitie Bao Vo Bve Hbo Wo Brede definitie Bao Vo Bve Hbo Wo Index: stdev = standaarddeviatie Stelselraming en instellingenraming van het percentage secundair op het niveau van de onderwijsinstellingen In de smalle variant is volgens de stelselraming 21% van het onderwijsbudget op de instellingen bedoeld voor secundaire taken; volgens de instellingenraming is dat 26%. De raming volgens de instellingenmethode is hoger, omdat op instellingenniveau beter 16 Onderwijsraad, augustus 2004

8 zichtbaar is welk deel van de personele inzet wordt gebruikt voor secundaire taken en welk deel van de lasten voor materialen en huisvesting tot de secundaire taken kan worden gerekend. De instellingenraming van de bve valt lager uit dan de stelselraming, omdat van deze sector wel de salarislasten, maar niet de totale personeelsuitgaven bekend zijn. In alle varianten zijn de secundaire lasten in het bao en vo het laagst en in het hbo en wo het hoogst. Tabel 6: Secundaire uitgaven op instellingenniveau volgens de stelselraming en volgens de instellingenraming Bao Vo Bve Hbo Wo Gemiddeld Percentage volgens stelselraming Breed 32% 21% 37% 40% 55% 35% Smal 7% 9% 27% 26% 46% 21% Percentage volgens instellingenraming Breed 27% 33% 33% 59% 64% 40% Smal 11% 16% 23% 41% 53% 26% Samenvattingen per sector: bao Algemene ontwikkelingen Als gevolg van demografische factoren nam in de periode het aantal leerlingen in het bao af. In dezelfde periode nam de personele formatie toe. De toename betrof vooral het aantal vakleerkrachten en de formatie voor ondersteunende taken. Schaal Omdat de ontwikkeling van het aantal scholen zich niet in hetzelfde tempo neerwaarts ontwikkelde als die van het aantal leerlingen, werd de gemiddelde schaalgrootte van basisscholen in de jaren tachtig steeds kleiner. Deze trend werd doorbroken door een verandering van de opheffings- en stichtingsnorm in Vanaf 1995 was een schaalvergroting in het bao waarneembaar. In 1980 was de gemiddelde schaalgrootte van het bao 200 leerlingen; in 2000 was dat 221 leerlingen. Uitgaven In termen van percentage van het bnp (bruto nationaal product) was er sprake van een vermindering van rijksuitgaven voor basisonderwijs. Uitgedrukt in budgetten per leerling (prijspeil 2000) was er sprake van een toename van het budget voor het bao. Deze toename vond plaats in de jaren negentig. Niet alle rijksuitgaven voor het bao kwamen terecht op de onderwijsinstellingen. In 2000 kwam 16% van de rijksmiddelen voor het bao terecht bij landelijke beheerstaken en bij de onderwijsverzorgingsstructuur. Secundair budget, stelselraming In de periode was er op macroniveau sprake van een reële groei van het secundaire budget. In de brede variant was er sprake van een verdubbeling van de Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 17

9 secundaire lasten (van 18% van het macrobudget in 1980 naar 37% in 2000) en in de smalle variant was er sprake van een verdrievoudiging van de secundaire lasten (van 4% naar 11% van het macrobudget). Er was geen verband met schaalgrootte. De belangrijkste groeifactoren waren: de toegenomen lasten voor administratie, bestuur en beheer, innovatieve stelseltaken, en kosten van ziektevervanging en werkloosheid. Het budget voor administratie, beleid en beheer bleef landelijk nagenoeg constant en nam toe op het niveau van gemeenten, schoolbesturen en scholen. Het landelijk budget voor innovatieve stelseltaken groeide sterk. De decentralisatie van onderwijsbudgetten lijkt daarmee de belangrijkste factor: landelijk verschoof de aandacht van beheer naar toezicht en nam de aandacht voor innovatie toe. Gemeentelijk en op het niveau van de scholen en schoolbesturen namen de administratieve en beheerslasten toe. Secundair budget, raming op het niveau van de instellingen Naar de mening van de scholen en schoolbesturen is 27% van het budget dat verantwoord wordt door de schoolbesturen (hier schoolbudget genoemd), bestemd voor secundaire onderwijstaken in de brede definitie. Volgens landelijk beschikbare bronnen is 32% van het schoolbudget bedoeld voor secundaire taken in de brede definitie. Het verschil in deze percentages laat zich verklaren door een hogere gemiddelde schoolgrootte in de respons in vergelijking met het landelijke gemiddelde, een lagere ouderbijdrage in de respons, en niet zichtbare (in de rekeningen van besturen) of niet gemelde (door de scholen) budgetten voor innovatie in het bao. Het aandeel van secundaire taken in de smalle variant bedroeg in 2000 volgens de informatie van de scholen en schoolbesturen 11% van het schoolbudget; volgens landelijke bronnen was dat 7%. De scholen en schoolbesturen besteden in de praktijk dus meer middelen aan administratieve en bestuurlijke taken dan is af te leiden uit landelijke bekostigingsregels en landelijke gegevensbronnen. Tabel 7: Kengetallen secundaire budget bao, prijspeil Totaal Macrobudget uitgaven x miljoen euro Landelijk budget per leerling x duizend euro 2,8 2,9 3,4 3,4 3,8 Schoolbudget per leerling 3,2 Secundair stelselraming Brede definitie per leerling % van macrobudget 18% 19% 23% 32% 37% Smalle definitie per leerling % van macrobudget 4% 4% 7% 13% 11% Secundair op het niveau van school & schoolbestuur Brede definitie volgens scholen en besturen: % van schoolbudget 27% volgens stelselraming: % van schoolbudget 32% Smalle definitie volgens scholen en besturen: % van schoolbudget 11% volgens stelselraming: % van schoolbudget 7% Bron: IOO 18 Onderwijsraad, augustus 2004

10 Conclusie In het bao nam het aandeel secundaire lasten in de periode toe. In de brede variant was sprake van een verdubbeling van de secundaire lasten en in de smalle variant van een verdrievoudiging. De formatieve inzet voor secundaire taken hangt niet samen met de schaal van de basisscholen, maar de kosten van de secundaire taken wel. De kosten voor secundaire taken zijn hoger op kleinere scholen, omdat de taken vaker verricht worden door personeel met hogere salariskosten (directie en leerkrachten in plaats van ondersteunend personeel). Er zijn grote verschillen in omvang van secundaire lasten tussen individuele scholen en tussen besturen. De vraag naar de efficiënte inzet van middelen dient zich in dit verband aan. Samenvattingen per sector: vo Algemene ontwikkelingen In de periode nam het aantal leerlingen in het vo af en er kwamen minder scholen. Er is geen volledig overzicht over de omvang van de formatie gedurende de gehele periode. In de jaren negentig ontwikkelde de formatie zich in dezelfde richting als het aantal leerlingen. Het aandeel onderwijsondersteunend personeel nam af en het aandeel leraren nam toe. Schaal Er is sprake van een schaalvergroting van het vo. In 1980 lag de gemiddelde schoolgrootte op 430 leerlingen en in 2000 was dat leerlingen. Uitgaven In de periode namen de macrobudgetten voor vo, uitgedrukt in percentage van het bnp, af. Dat is, gegeven het afnemende aantal leerlingen, niet zo verwonderlijk. Bezien in termen van onderwijsuitgaven per leerling (prijspeil 2000), nam het budget voor vo af in de jaren tachtig en in de jaren negentig weer toe. In 2000 was het macrobudget per leerling 33% hoger dan in Secundair budget, stelselraming In de periode was er op macroniveau sprake van een reële groei van het secundaire budget. De brede variant nam toe van 20% van het totale landelijke macrobudget voor vo in 1980 naar 26% in Voor de smalle variant schommelde het percentage secundair budget tot 1990 rond de 10%, om daarna toe te nemen naar 12% van het totale macrobudget. Op macroniveau is er geen structureel verband met schaalgrootte waar te nemen; noch op het niveau van de grootte van schoolbesturen, noch op het niveau van de schoolgrootte. Secundair budget, raming op het niveau van de instellingen Naar de mening van de scholen en schoolbesturen was in % van het budget dat verantwoord werd door de schoolbesturen, ofwel het schoolbudget, bestemd voor secundaire onderwijstaken volgens de brede definitie. Volgens landelijk beschikbare bronnen was in % van het schoolbudget bedoeld voor secundaire taken volgens de brede definitie. Het verschil in percentage laat zich verklaren door het gebrek aan Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 19

11 kennis over de omvang en inzet van leraren en onderwijsondersteunend personeel op landelijk niveau, en mogelijk te laag ingeschatte budgetten voor innovatie op stelselniveau. Het percentage van de uitgaven aan secundaire taken volgens de smalle definitie bedroeg volgens de informatie van de scholen en schoolbesturen 16% van het schoolbudget; volgens landelijke bronnen was dat 9%. Ook in de smalle variant besteedden leerkrachten en ondersteunend personeel meer tijd aan administratieve en bestuurlijke taken dan volgens landelijke bronnen kon worden vermoed. Tabel 8: Kengetallen secundaire budget vo, prijspeil Totaal Macrobudget uitgaven x miljoen euro Budget per leerling x duizend euro 4,9 4,5 5,1 5,5 6,5 Schoolbudget per leerling 5,2 Secundair stelselraming Brede definitie per leerling % van macrobudget 20% 22% 24% 32% 26% Smalle definitie per leerling % van macrobudget 9% 10% 9% 12% 12% Secundair op het niveau van school & schoolbestuur Brede definitie volgens scholen en besturen: % van schoolbudget 33% volgens stelselraming: % van schoolbudget 21% Smalle definitie volgens scholen en besturen: % van schoolbudget 16% volgens stelselraming: % van schoolbudget 9% Bron: IOO De omvang van het secundaire budget is lager bij grote scholen (op het niveau van de brin, het registratienummer van de school) met meer dan drieduizend leerlingen. Op deze schaal zijn zowel de formatieve inzet voor secundaire taken als de kosten van deze taken lager dan op scholen van een kleinere omvang. Dit geldt zowel voor de brede als voor de smalle variant. Er is geen verband tussen schaal en secundaire kosten op het niveau van vestigingen of op het niveau van schoolbesturen. Ook in het vo zijn er grote verschillen in omvang van secundaire lasten tussen individuele scholen en tussen besturen. De vraag of de middelen wel efficiënt worden ingezet, is ook hier relevant. Conclusie In het vo was sprake van een toename van het secundaire budget, zowel in de brede als in de smalle variant. De belangrijkste factoren die hebben bijgedragen aan de toename van het secundaire budget zijn de uitgaven voor administratie, beheer en bestuur en de uitgaven voor innovatieve stelseltaken, die elk eenderde deel van de toename van het secundaire budget voor hun rekening nemen. 20 Onderwijsraad, augustus 2004

12 De fusiegolf in het begin van de jaren negentig leidde tot een toename van de schaalgrootte van scholen, die gepaard ging met een toename van secundaire budgetten. Niet de schaalwijziging, maar de grootschalige fusieprocessen lijken het secundaire budget in deze periode tijdelijk te hebben opgestuwd. Op het niveau van de onderwijsinstellingen is een verband tussen schaal en secundair budget waarneembaar. Scholen met meer dan drieduizend leerlingen hebben minder secundaire lasten. Samenvattingen per sector: bve Algemene ontwikkelingen Het aantal voltijdstudenten nam af met 6%. De afname gold zowel de educatieve als de beroepsgerichte opleidingen. De verhouding tussen ondersteunend en onderwijzend personeel is gewijzigd. In 1990 had 33% van de formatie een ondersteunende functie en in 2000 was dat 35%. Schaal De invoering van de WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) heeft geleid tot een enorme schaalvergroting in de bve-sector. In 1990 waren er circa 575 instellingen met gemiddeld 880 leerlingen. In 2000 waren er 62 instellingen met gemiddeld leerlingen. Het samenvoegen van verschillende soorten beroepsonderwijs en educatie binnen een organisatorische eenheid bracht met zich mee, dat de diversiteit van het opleidingenaanbod binnen de instellingen sterk werd verbreed. De cijfermatige ontwikkeling van deze schaalfactor was niet opgenomen in de geraadpleegde bronnen. Uitgaven Het macrobudget van rijksuitgaven voor de bve nam in de periode toe met 29% (prijspeil 2000), terwijl het aantal voltijdstudenten afnam. Het Rijk gaf sinds 1990 dus steeds meer geld per voltijdleerling uit. In 1990 waren de uitgaven per voltijdstudent euro en in 2000 was dat euro. Niet alle rijksuitgaven komen terecht op de instellingen. Een deel van de rijksmiddelen wordt gebruikt voor de uitvoering van stelseltaken op landelijk niveau en voor een aantal controle- en beheerstaken. Voorts komt een deel van de studiefinanciering niet terecht op de instellingen: de kosten van de ov-jaarkaart (openbaar vervoer) en de kosten voor studieboeken. In 2000 kwam 79% van de rijksuitgaven voor bve terecht op de instellingen. Dat is euro per student. In 2000 gaven de instellingen euro per student uit. Hiervan was 91% afkomstig uit de reguliere rijksbijdrage en 9% uit een andere bron. Schoolgeld is beschouwd als rijksuitgave (via studiefinanciering). Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 21

13 Tabel 9: Kengetallen secundaire budget bve, prijspeil Totaal Macrobudget uitgaven x miljoen euro?? Landelijk budget per fulltime student x duizend euro 6,1 7,1 8,3 Budget instellingen per fulltime student x duizend euro 6,6 Secundair stelselraming Brede definitie per student % van macrobudget 53% 49% 44% Smalle definitie per student % van macrobudget 42% 35% 33% Secundair op het niveau van de onderwijsinstelling Brede definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 33% volgens stelselraming: % van budget scholen 37% Smalle definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 23% volgens stelselraming: % van budget scholen 27% Secundair budget, stelselraming In de periode was er sprake van een afname van het aandeel secundaire uitgaven, zowel in de smalle als brede variant. In de brede variant nam het percentage af van 53% naar 44% en in de smalle variant van 42% naar 33%. De belangrijkste oorzaken van de afname waren de niet aan onderwijs bestede middelen voor studiefinanciering en de toename van de rijksbijdragen aan de instellingen. Voorts vond een bescheiden afname van de middelen voor kenniscentra en voor wachtgelden plaats. Secundair budget, raming op het niveau van de instellingen Volgens de stelselraming werd in % van het budget dat terechtkomt op de instellingen, besteed aan het secundair proces in de smalle variant. Volgens de jaarrekeningen van de instellingen was dat 23%. Volgens de stelselraming was het secundaire aandeel in de brede variant 37% en volgens de instellingen was dat 33%. In beide varianten liggen de uitkomsten van de stelselraming vier procentpunten hoger dan de raming volgens de instellingen. De oorzaak ligt in een verschil van berekeningsmethodiek van de secundaire taken van het personeel. In de stelselvariant zijn de secundaire taken berekend op basis van de samenstelling van de formatie. In de instellingenvariant zijn de secundaire taken van het personeel berekend op basis van feitelijk bestede uren volgens de bve-enquête uit De ramingmethodiek van de instellingenvariant ligt dichter bij de empirische werkelijkheid dan de ramingmethodiek van de stelselvariant. Conclusie Het aandeel van het secundaire budget in de bve nam af in de periode De afname had vooral betrekking op secundaire kosten die buiten de onderwijsinstellingen zijn gesitueerd: de niet aan onderwijs bestede middelen voor studiefinanciering. 22 Onderwijsraad, augustus 2004

14 In 2000 wierven de instellingen 9% van hun inkomsten uit andere bronnen dan de reguliere rijksbijdrage. Uit de jaarrekeningen van de instellingen is niet af te leiden welk deel van deze neveninkomsten ten goede kwam aan het primaire onderwijsproces. De bijdrage van schaalfactoren aan de ontwikkeling van het percentage secundaire middelen is niet eenduidig vast te stellen, omdat de schaal van het primaire proces niet bekend is voor deze periode. In de onderzochte periode heeft wel een bestuurlijkorganisatorische schaalvergroting plaatsgehad. Deze ging gepaard met een toename van het aandeel ondersteunend personeel in de formatie. Op instellingenniveau is de volgende relatie tussen schaal en secundair budget gesignaleerd: het aandeel secundair budget is het laagst op de kleinere vakscholen en het hoogst op grote ROC s (meer dan zevenduizend leerlingen) met een breed aanbod aan beroepsopleidingen. Samenvattingen per sector: hbo Algemene ontwikkelingen Het aantal voltijdstudenten nam toe met 58%. De omvang van de formatie nam toe met eenzelfde percentage. De verhouding tussen onderwijzend en ondersteunend personeel is gewijzigd. Het aandeel ondersteunend personeel in de totale formatie nam iets toe (van 37% van de totale formatie in 1980 naar 39% in 2000). Schaal In het hbo heeft zich op bestuurlijk-organisatorisch niveau een enorme schaalvergroting voorgedaan. In 1980 waren er 353 instellingen met een gemiddelde omvang van 370 studenten. In 2000 waren er 56 instellingen met een gemiddelde omvang van studenten. Deze schaalvergroting impliceert dat efficiencyvoordelen te behalen zijn op het terrein van beheerstaken zoals financiële en personele zaken. Of de schaalvergroting ook heeft plaatsgehad in het primaire proces van het onderwijs, is afhankelijk van het aantal vestigingen en de diversiteit van het opleidingenaanbod. De cijfermatige ontwikkeling van deze twee factoren was niet te achterhalen uit landelijke bronnen. Uitgaven Het macrobudget van rijksuitgaven voor het hbo nam in de periode toe met 33% (prijspeil 2000). Omdat het aantal studenten in dezelfde periode sterker toenam dan de rijksuitgaven, is er sprake van een daling van de rijksuitgaven voor het hbo: in 1980 gaf het Rijk per voltijd-hbo-student euro uit en in 2000 was dat nog euro. De rijksuitgaven per student namen dus af met 16%. Niet alle rijksuitgaven komen terecht op de scholen. Een deel van de rijksmiddelen wordt gebruikt voor de uitvoering van stelseltaken op landelijk niveau en voor een aantal controle- en beheerstaken. Voorts komt een deel van de studiefinanciering niet terecht op de scholen (de kosten van de ov-jaarkaart en de kosten voor studieboeken). In 2000 kwam 74% van de rijksuitgaven voor hbo terecht op de scholen. Dat is euro per student. In 2000 gaven de hogescholen euro per student uit. Van deze uitgaven was 94% afkomstig van het rijk en 6% uit andere bronnen. Collegegelden zijn beschouwd als rijksuitgaven, wegens de rijksbijdrage in de studiefinanciering. Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 23

15 Tabel 10: Kengetallen secundaire budget hbo, prijspeil Totaal Macrobudget uitgaven x miljoen euro Landelijk budget per fulltime student x duizend euro 10,6 9,3 9,0 9,1 8,9 Budget hogeschool per fulltime student x duizend euro 6,5 Secundair stelselraming Brede definitie per student % van macrobudget 25% 30% 35% 42% 42% Smalle definitie per student % van macrobudget 18% 19% 21% 30% 33% Secundair op het niveau van de onderwijsinstelling Brede definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 59% volgens stelselraming: % van budget hogescholen 40% Smalle definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 41% volgens stelselraming: % van budget hogescholen 26% Secundair budget, stelselraming Er was sprake van een toename van het aandeel secundaire uitgaven, zowel in de smalle als brede definitie. In de brede variant nam het percentage toe van 25% naar 42% en in de smalle variant van 18% naar 33%. De belangrijkste oorzaken van de toename van de smalle variant waren: de toename van de formatie onderwijsondersteunend personeel, de introductie van de ov-jaarkaart en de toename van beheerslasten en stelseltaken op rijksniveau. In de brede variant stagneerde de groei van het aandeel secundair na Dat kwam door een vermindering van de rijksbijdragen voor rechtspositionele uitkeringen. Secundair budget, raming op het niveau van de instellingen Volgens de stelselraming werd 26% van het budget dat in 2000 terechtkwam op de scholen, besteed aan het secundair proces (smalle variant). Volgens de jaarrekeningen van de instellingen was dat 41%. Het hogere percentage dat is af te lezen uit de jaarrekeningen, is te verklaren doordat een aantal secundaire kostenposten niet waarneembaar is in landelijke begrotingen en rekeningen. Het betreft de kosten voor de raad van toezicht en het college van bestuur, de feitelijke directiekosten op de scholen, en de feitelijke kosten voor huisvesting en materieel beheer. In de brede variant is het verschil tussen de schatting op basis van de stelselraming en de schatting op basis van de jaarrekeningen van de instellingen nog groter. Volgens de stelselraming was het secundaire aandeel 40% en volgens de instellingen was dat 59%. Het hogere percentage volgens de jaarrekeningen wordt verklaard door hogere lasten voor personeelsvoorzieningen. De kosten voor ziekteverzuim en werkloosheid bedroegen volgens de jaarrekeningen van de scholen 12% van de totale uitgaven, terwijl deze post 24 Onderwijsraad, augustus 2004

16 in de stelselraming slechts 4% bedroeg. Daarnaast besteedden de instellingen 4% van de totale uitgaven aan zaken als reiskostenvergoedingen voor het personeel, aanvullende toeslagen, jubilea, en bijscholing voor het personeel. Op het landelijke niveau van de stelselraming zijn deze uitgaven niet waar te nemen. Conclusie Het aandeel van het secundaire budget in het hbo nam toe in de periode De reële omvang van zowel het primaire als het secundaire budget daalde, omdat de overheid per student steeds minder bijdroeg in de kosten van het ho. In 2000 wierven de instellingen 6% van hun inkomsten uit andere bronnen dan de rijksbijdrage en de collegegelden. Deze neveninkomsten van de scholen compenseerden de afgenomen rijksbijdrage niet. Bovendien is het niet duidelijk of de neveninkomsten ten goede kwamen aan het primaire onderwijsproces. Omdat de reële inkomsten per student in de periode afnamen, en het aandeel secundair budget in dezelfde periode toenam, is er sprake van een zeer sterke afname van middelen voor het primaire proces. De bijdrage van schaalfactoren aan de ontwikkeling van het percentage secundaire middelen is niet eenduidig vast te stellen, omdat de schaal van het primaire proces niet bekend is voor deze periode. De bestuurlijk-organisatorische schaalvergroting ging gepaard met een toename van het aandeel secundaire kosten. Wegens de afnemende rijksbijdrage is er desalniettemin sprake van een reële afname van het secundaire budget. Wanneer de kwaliteit van het onderwijs in de periode niet is veranderd en wanneer de effectiviteit, gemeten in studieresultaten, constant zou zijn gebleven, dan zou er in het hbo sprake zijn van een enorme efficiencyverbetering. Samenvattingen per sector: wo Algemene ontwikkelingen Het aantal voltijdstudenten nam tot 1990 toe met 19%, maar daarna daalde het studentenaantal. In 2000 was het aantal voltijdstudenten nog 10% hoger dan in De omvang van de formatie nam tot 1990 iets minder sterk toe dan de omvang van het studentenaantal (respectievelijk 14% en 19% meer dan in 1980). Na 1990 bleef de formatie groeien, terwijl het aantal studenten afnam. De verhouding tussen wetenschappelijk en niet-wetenschappelijk personeel is gewijzigd. Het aandeel niet-wetenschappelijk personeel in de totale formatie nam iets af (van 48% in 1980 naar 47% in 2000). Schaal De gemiddelde schaalgrootte van universiteiten, uitgedrukt in aantallen studenten, heeft zich in de onderzochte periode nauwelijks gewijzigd. In 1980 waren er 13 universiteiten met een gemiddelde omvang van studenten en in 2000 was de gemiddelde omvang studenten. Naast het aantal studenten zijn ook het aantal vestigingen en de omvang en diversiteit van het aanbod van opleidingen en onderzoeksprogramma s belangrijke schaalelementen. De cijfermatige ontwikkeling van deze twee factoren was niet te achterhalen uit de geraadpleegde bronnen. Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 25

17 Uitgaven Het macrobudget van rijksuitgaven voor het wo nam in de periode af met 30% (prijspeil 2000). Daarna nam dit budget weer toe met vier procentpunten. In 2000 lag het niveau van de rijksuitgaven voor universitair onderwijs op 74% van dat van Het afnemende macrobudget voor universitair onderwijs ging gepaard met een toenemend aantal studenten. In de loop van de onderzoeksperiode gaf de rijksoverheid dus steeds minder geld uit voor steeds meer studenten. In 1980 gaf het Rijk per voltijdwo-student euro uit en in 2000 was dat nog euro (prijspeil 2000). De rijksuitgaven per student namen dus af met 32%. Niet alle rijksuitgaven komen terecht op de universiteiten. Een deel van de rijksmiddelen wordt gebruikt voor de uitvoering van stelseltaken op landelijk niveau en voor een aantal controle- en beheerstaken. Voorts komt een deel van de studiefinanciering niet terecht op de instellingen (de kosten van de ov-jaarkaart en voor studieboeken). In 2000 kwam 82% van de rijksuitgaven voor wo terecht op de instellingen. Dat is euro per voltijdstudent. In 2000 gaven de universiteiten euro per student uit. Van deze uitgaven was 89% afkomstig van de reguliere rijksbijdrage en 11% uit andere bronnen. Collegegelden zijn beschouwd als rijksuitgaven (via studiefinanciering) en de middelen voor onderzoek en academische ziekenhuizen zijn buiten beschouwing gelaten. Tabel 11: Kengetallen secundaire budget wo, prijspeil Totaal Macrobudget uitgaven x miljoen euro Landelijk budget per fulltime student x duizend euro 14,6 11,3 9,7 8,6 9,9 Budget universiteit per fulltime student x duizend euro 8,1 Secundair stelselraming Brede definitie per student % van macrobudget 34% 41% 51% 50% 47% Smalle definitie per student % van macrobudget 28% 32% 35% 37% 38% Secundair op het niveau van de onderwijsinstelling Brede definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 64% volgens stelselraming: % van budget universiteiten 55% Smalle definitie volgens instellingen: % van de uitgaven 53% volgens stelselraming: % van budget universiteiten 46% Secundair budget, stelselraming In de periode was er sprake van een toename van het aandeel secundaire uitgaven, zowel in de smalle als brede definitie. Daarna nam het aandeel secundair af in 26 Onderwijsraad, augustus 2004

18 de brede variant en bleef het constant in de smalle variant. Bezien over de gehele onderzoeksperiode nam het percentage in de brede variant toe van 34% naar 47% en in de smalle variant van 28% naar 38%. De belangrijkste oorzaken van de toename van de smalle variant waren de introductie van de ov-jaarkaart en de toename van beheerslasten van de IBG. De financiële ondersteuning van het openbaar vervoer is daarmee ten koste gegaan van de primaire taken van het universitaire onderwijs. De ontwikkelingen in de brede variant hingen samen met de toename en daarna afname van de uitgaven voor rechtspositionele uitkeringen en centraal beheerde budgetten voor de innovatie van het stelsel. Secundair budget, raming op het niveau van de instellingen Volgens de stelselraming werd 46% van het budget dat terechtkwam op de universiteiten in 2000, besteed aan het secundair proces in de smalle variant. Volgens de jaarrekeningen van de instellingen was dat 58%. Het hogere percentage dat is af te lezen uit de jaarrekeningen is te verklaren, doordat de materiële secundaire kostenposten waarneembaar zijn in landelijke begrotingen en rekeningen. Een deel van het secundaire budget betreft onderwijsmiddelen die besteed worden aan de onderzoekstaak. Volgens de stelselraming is het secundaire aandeel in de brede variant 55% en volgens de instellingen is dat 64%. Het hogere percentage volgens de jaarrekeningen wordt geheel verklaard door hogere lasten voor personeelsvoorzieningen. De kosten voor ziekteverzuim en werkloosheid bedroegen volgens de jaarrekeningen van de instellingen 7% van de totale uitgaven, terwijl deze post in de stelselraming 3% bedroeg. Daarnaast besteedden de instellingen 7% van de totale uitgaven aan zaken als reiskostenvergoedingen voor personeel, aanvullende toeslagen, jubilea, bijscholing voor het personeel, enzovoort. Op het landelijke niveau van de stelselraming zijn laatstgenoemde uitgaven niet waar te nemen. Conclusie Het aandeel van het secundaire budget in het wo nam in de periode toe, zowel in absolute als relatieve zin. Een deel van het secundaire budget betrof onderwijsmiddelen die besteed worden aan onderzoek. Omdat de reële inkomsten per student in de periode afnamen, en het aandeel secundair budget in dezelfde periode toenam, is er sprake van een zeer sterke afname van middelen voor het primaire proces. De bijdrage van schaalfactoren aan de ontwikkeling van het percentage secundaire middelen is met behulp van de geraadpleegde bronnen niet eenduidig vast te stellen, omdat de schaal van het primaire proces niet bekend is voor deze periode. Van een bestuurlijkorganisatorische schaalvergroting was in de onderzochte periode geen sprake. Omdat het landelijk gevoerde arbeidsmarktbeleid (wachtgelden, vut, ziektevervanging) en het studiefinancieringsbeleid (ov-jaarkaart) de belangrijkste oorzaken waren van de groei van het secundaire budget, en omdat de bestuurlijk-organisatorische schaal niet is veranderd in de onderzochte periode, lijkt de bijdrage van schaalfactoren aan de groei van het secundaire budget niet aannemelijk. Wanneer de kwaliteit van het onderwijs in de periode niet is veranderd en wanneer de effectiviteit, gemeten in studieresultaten, constant zou zijn gebleven, dan zou er in het wo sprake zijn van een enorme efficiencyverbetering. Bureaucratisering en schaalfactoren in het onderwijs 27