Sturen op onderwijskwaliteit. Werkkader voor schoolbesturen in het po

Transcriptie

1 Sturen op onderwijskwaliteit Werkkader voor schoolbesturen in het po

2 2 Werkkader Sturen op kwaliteit

3 Inhoud Inleiding Aanleiding werkkader Sturen op onderwijskwaliteit 4 Hoofdstuk 1 Sturen op onderwijskwaliteit vanuit de code De Code over onderwijskwaliteit en bestuurlijk handelen Een gelaagd en integraal werkkader voor sturen op onderwijskwaliteit 10 Hoofdstuk 2 Werkkader sturen op kwaliteit: het bestuur Uitgangssituatie Sturen op onderwijskwaliteit Beïnvloeden van onderwijskwaliteit: bestuurlijk leiderschap Praktijkdenken als methodiek voor bestuurlijk handelen 25 Hoofdstuk 3 Werkkader sturen op kwaliteit: het intern toezicht Wat is intern toezicht? Intern toezicht in de Code Taken van de interne toezichthouder Sociale en ethische aspecten van intern toezicht Intern toezicht en zicht op onderwijskwaliteit Ook intern toezicht draait om leiderschap 46 Hoofdstuk 4 Zicht op de school en de klas De school heeft een opdracht Conditie 1: onderwijskundig leiderschap Conditie 2: een professionele cultuur gericht op samenwerking Conditie 3: opbrengstgerichte kwaliteitszorg Conditie 4: responsieve verhouding van de school met haar omgeving 57 Tot slot 59 Noten 60 Litaratuurlijst 61 Colofon 63 Werkkader Sturen op kwaliteit 3

4 Inleiding Aanleiding werkkader Sturen op onderwijskwaliteit Anno 2013 zijn schoolbesturen in het primair onderwijs autonomer dan ooit. Besturen bepalen zelf de koers en het beleid van hun onderwijsorganisatie. Ze beslissen over de organisatiegrootte en -vorm, de inzet van mensen en middelen en zetten de toon voor de cultuur van werken en leren. Tegelijk worden de bestuurders door maatschappij en politiek verantwoordelijk gehouden voor een effectieve en efficiënte onderwijsorganisatie, goed en integer bestuur én voor goed onderwijs. Tot voor kort was de kwaliteit van het onderwijs op de scholen niet het belangrijkste onderwerp op bestuursniveau. Men sprak met name over bovenschoolse bedrijfsvoering, het inrichten van een stafbureau, de financiën. Onder andere door de Wet Goed onderwijs, Goed Bestuur (2010) is dat veranderd. Bestuurders zijn ook, of misschien wel juist als het gaat om onderwijskwaliteit voorin in de bus gezet. Overheid en ouders spreken de besturen erop aan. Media en externe toezichthouders rekenen ze erop af. Belangrijke vragen voor zowel besturen als Raden van Toezicht zijn daarom nu: Hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden? Welke rollen moet ik daarvoor binnen mijn organisatie vervullen? Wat kan ik dóen? 4 Werkkader Sturen op kwaliteit

5 Op die vragen geeft de Code Goed Bestuur PO (de Code) antwoorden. Besturen die de Code onderschrijven, beschouwen kwaliteit van onderwijs en leerresultaten als hun kerntaak, overeenkomstig artikel 7, de opdracht. De Code geeft besturen richting om die taak zo goed mogelijk te vervullen. Daarbij zijn bovenstaande vragen herkenbaar in de verschillende artikelen. De Code bevat bepalingen die een antwoord geven op vraag 1, hoe het bestuur zou moeten omgaan met zijn omgeving, binnen en buiten de organsiatie. Denk aan de artikelen over verant woording en dialoog in en buiten de organisatie, over het vermogen de organisatie af te stemmen op haar omgeving en over de inrichting van de interne organisatie. Andere artikelen raken aan vraag 2, naar de rollen die het bestuur binnen zijn organisatie zou moeten vervullen. Antwoorden op die vraag bieden de bepalingen over de scheiding tussen bestuur en intern toezicht, over strategisch beleid en het beleggen van verantwoordelijkheid in de organisatie. Vraag 3 is aan de orde waar het gaat om bevorderen van de professionele cultuur, om het stimuleren van uitwisseling tussen professionals, om vermijden van sturing op louter resultaten en het streven naar openheid, transparantie en veiligheid. De antwoorden die bestuurders in de Code op hun vragen vinden, hebben de vorm van richtinggevende beginselen, zoals dat van een code verwacht mag worden. De bepalingen in de Code geven richting aan het sturen op onderwijskwaliteit overeenkomstig principes van goed bestuur. Ze zijn echter te weinig specifiek om als werkkader te dienen voor concreet bestuurlijk handelen. In zo n werkkader voorziet dit document. Het werkkader is opgebouwd vanuit beschikbaar onderzoek, relevante theoretische kennis en praktijkervaringen. Het vormt een handleiding voor de uitwisseling tussen bestuurder en schoolmanagement (of toezichthouder en bestuurder) waarbij telkens het bestuurlijk handelen centraal staat. In vier hoofdstukken zijn de meest relevante gegevens uitgewerkt. Aan bod komen: de bus (vraag 1: hoe werkt de organisatie en wat is daarbij mijn positie als bestuurder?); de route (vraag 2: hoe verbind ik mijn bestuurlijke rollen aan onderwijskwaliteit; vraag 3: hoe kan ik handelen in dienst van onderwijskwaliteit?); de passagiers (wat gebeurt er in de school en klas waar ik als bestuurder of toezichthouder weet van moet hebben en wat ik als bestuurder moet beïnvloeden?). Het werkkader sluit niet alleen aan op de Code Goed Bestuur PO (2010), maar ook op het Bestuursakkoord dat de PO-Raad in januari 2012 sloot met het Ministerie van OCW. In het Bestuursakkoord staan afspraken om de prestaties in het primair onderwijs verder te verhogen, met prominente aandacht voor de bestuurlijke rol. Werkkader Sturen op kwaliteit 5

6 Het project Sturen op onderwijskwaliteit Dit werkkader valt onder het PO-Raad project Sturen op Onderwijskwaliteit en sluit aan bij andere projecten die al in gang zijn gezet of bijna afgerond zijn: Eerst kiezen dan delen, gericht op versterken van de financiële deskundigheid van besturen; Vensters PO, gericht op verantwoording ten aanzien van kwaliteit en resultaten en op het benutten van deze informatie als beleidsfeedback; Opbrengstgericht leiderschap, gericht op de onderwijskundige aansturing van de school; Goed worden en goed blijven, het programma voor kwaliteitsontwikkeling op zwakke of zeer zwakke scholen; Goed Bestuur, waarin de Code ontwikkeld is waarbij de eerste ervaringen met bestuurlijke visitaties zijn opgedaan; Passend onderwijs, met nadruk op de bestuurlijke zorgplicht en de herinrichting van de zorg overeenkomstig de wetgeving op dit gebied; Al deze initiatieven vloeien voort uit de wil van de besturen en hun brancheorganisatie om de Code Goed Bestuur niet alleen bestuurlijk-technisch uit te voeren. De Code vormt in dit document de richtlijn voor concrete versterking van het bestuurlijk handelen met als doel goed onderwijs. Het project Sturen op onderwijskwaliteit brengt huidige en toekomstige professionaliseringsprogramma s van de PO-Raad samen en ondersteunt besturen bij het handelen naar de Code. Dat kan door hem integraal te benaderen. Zo kan de Code doorwerken in de schoolomgeving, op het onderwijskundig leiderschap, op de andere organisatorische condities in de scholen en op de ontwikkeling van het pedagogisch-didactische repertoire van leraren. Het project Sturen op onderwijskwaliteit is succesvol als in 2015 de kwaliteit van het bestuurlijk handelen aantoonbaar is verbeterd. De PO-Raad en OCW hebben activiteiten afgesproken die helpen bij het halen van dat doel: een ontwikkelassessment voor schoolbesturen; een bestuursscan; doorontwikkeling van onderlinge bestuurlijke visitaties; landelijke conferenties; ondersteunen van landelijke en regionale netwerken; masterclasses voor besturen; verzorgen van publicaties; afstemming met de Inspectie van het Onderwijs. 6 Werkkader Sturen op kwaliteit

7 Om de ontwikkeling van de bestuurlijke capaciteit komende jaren te volgen, worden deelnemende besturen gemonitord aan de hand van duidelijke prestatie-indicatoren. Zie voor meer informatie en uitleg over (de verschillende onderdelen en verantwoording van) het project Sturen op onderwijskwaliteit : Bronnen en ontwikkeling werkkader Het kader kent drie soorten bronnen: onderzoek naar effectief (school)bestuur, sturen op onderwijskwaliteit en resultaatgerichte schoolontwikkeling; ervaring met verhogen onderwijskwaliteit, bestuurlijk handelen en concretisering van de Code bij grootschalige projecten op deze terreinen, zoals die van de PO-Raad en in enkele middelgrote en grote gemeenten; opvattingen van leiders van de verschillende projecten van de PO-Raad, met wie gesprekken zijn gevoerd over onderwijskwaliteit, bestuurlijk handelen en concretisering van de Code. Dit werkkader is niet definitief. Het is een tekst op hoofdlijnen, bedoeld om richting te geven aan de activiteiten die de PO-Raad samen met de besturen binnen het project Sturen op onderwijskwaliteit realiseert. Verdere verfijning en operationalisering van het kader volgen in de loop van het project. De activiteiten en samenwerking met de participerende besturen helpen dit document verder vorm te geven. De meeste activiteiten bestaan (deels) uit onderzoek naar, en feedback en reflectie op het bestuurlijke handelen. De zelfevaluaties, visitaties, assessments, scans en masterclasses zullen steeds meer informatie geven over hoe bestuurders en toezichthouders hun rol nemen in dienst van goed onderwijs. Het huidige werkkader groeit zo in een aantal stadia uit tot een gedetailleerd referentiekader voor sturen op onderwijskwaliteit, voorzien van goede praktijken, methodieken en instrumenten die besturen daarbij ondersteunen. Werkkader Sturen op kwaliteit 7

8 Hoofdstuk 1 Sturen op onderwijskwaliteit vanuit de code Dit werkkader hangt nauw samen met de Code Goed Bestuur PO. De Code zet nadrukkelijk in op sturen en toezicht houden op de kwaliteit van onderwijs. Het werkkader is een concretisering van diverse artikelen uit de Code. Het moet een meer specifiek antwoord bieden op de kernvragen die zich in de Code aftekenen: hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden; welke rollen moet ik daarvoor binnen mijn organisatie vervullen; hoe kan ik handelen in dienst van kwaliteit? Een gelaagd organisatiemodel helpt besturen bij het functioneel toepassen van de artikelen, met name als het gaat om het sturen op onderwijskwaliteit. Vanuit dat model is het mogelijk antwoorden te geven op de eerste vraag: hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden? 1.1 DE CODE OVER ONDERWIJSKWALITEIT EN BESTUURLIJK HANDELEN De Code gaat ervan uit dat schoolbesturen hun ambities en doelen van hun organisatie duidelijk formuleren. Ook voor stakeholders moet transparant zijn welke resultaten men uiteindelijk wil boeken. Volgens de Code moet dat gebeuren door een beleidsrijke, integrale aansturing van de schoolorganisatie. Dit met sterke nadruk op het zelfsturende en zelfregulerende vermogen van de afzonderlijke onderwijsorganisaties en van de sector als geheel. Sturen, faciliteren en verantwoorden zijn in de Code centrale, betekenisvolle onderwerpen voor de kwaliteit van onderwijs en het niveau van leerresultaten. De Code Goed Bestuur PO onderscheidt zich van de andere onderwijssectoren door de expliciete focus op leerresultaten gekoppeld aan de kwaliteit van het onderwijs. In het belangrijkste artikel van de Code nummer 7, de opdracht stellen het schoolbestuur en het interne toezichtorgaan zich ervoor verantwoordelijk dat: 8 Werkkader Sturen op kwaliteit

9 Ieder kind het maximale rendement uit zijn of haar mogelijkheden kan halen, doordat hij of zij het best mogelijke onderwijs krijgt. In artikel 8.1 blijkt deze opdracht (inclusief de andere opdrachten op het gebied van burgerschapsvorming, stimulans tot een leven lang leren en optimale professionele ontwikkeling van medewerkers ) bepalend voor de inrichting van de organisatie: Het schoolbestuur en het intern toezichtorgaan dragen er zorg voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht. Deze nadrukkelijke aandacht voor kwaliteit, nauw verbonden met optimale leerresultaten, vormt een leidmotief in de Code. Het is herkenbaar in de uitwerking van onderwerpen als intern toezicht, verantwoording en strategisch beleid. Ook daarbij wordt telkens de link gelegd met de kwaliteit van het onderwijs. Alleen het vaststellen en invoeren van een Code Goed Bestuur is niet genoeg om goed bestuur in de PO-sector te realiseren. Het risico bestaat dat de sector de Code opvat als alleen een administratieve en formele aangelegenheid, een lijst artikelen die men kan afvinken. Terwijl besturen juist aan de slag moeten om de opdrachten van de Code uit te voeren. De invoering van een governancemodel is daarbij een hulpmiddel. Maar ook andere instrumenten zijn belangrijk. Denk aan professionalisering van bestuur en intern toezicht, onderlinge visitatie en benchmark, een beloningsreglement voor bestuurders, een scholingsaanbod of het faciliteren van netwerken voor leden met een leer- en ontwikkelfunctie op het gebied van goed bestuur. Dit zijn niet voor niets voor een belangrijk deel bijna letterlijk de activiteiten binnen het project Sturen op onderwijskwaliteit. Buiten kijf staat dat goed en effectief bestuur vooral tot stand komt via gedrag en organisatiecultuur. Structuur en regels zijn er als ondersteuning. Goed en effectief bestuur kan pas echt gestalte krijgen als de essentie ervan is geworteld in de cultuur van bestuur en toezicht en daarmee het niveau van eventuele window dressing ontstijgt. Het werkkader voor sturen op Onderwijskwaliteit ondersteunt bestuurders en toezichthouders in het PO in het waarmaken van de opdracht uit de Code. Niet alleen door een scherpere bepaling van wat sturen op onderwijskwaliteit en resultaten inhoudt, maar in zijn uiteindelijke vorm ook door handreikingen in de vorm van goede praktijken en een handelingsrepertoire voor bestuurders. Werkkader Sturen op kwaliteit 9

10 1.2 EEN GELAAGD EN INTEGRAAL WERKKADER VOOR STUREN OP ONDERWIJSKWALITEIT Om te bepalen wat sturen op onderwijskwaliteit inhoudt, gaat het werkkader uit van de gelaagde opbouw van een onderwijsorganisatie 1 : context bestuur condities pedagogisch didactisch handelen opbrengsten Het schema is essentieel voor sturen op onderwijskwaliteit om vier redenen. 1. De onderwijskundige processen (de groene velden) zitten in het hart van het model. Deze processen leiden onder bepaalde condities in de school (het gele veld) tot zo hoog mogelijke resultaten. Voorbeelden van onderwijskundige processen (groen) zijn de pedagogisch-didactische vaardigheden van leraren zoals een goede lesorganisatie, instructie en het vermogen tegemoet te komen aan verschillen tussen leerlingen. Maar ook een samenhangend en betekenisvol leerplan en functionele leerlingenzorg horen in het groene deel. Bij condities in de school (geel) gaat het om onderwerpen als onderwijskundig leiderschap, professionele cultuur en kwaliteitszorg. Wat in deze velden voor het bestuur essentieel is voor sturen op onderwijskwaliteit komt aan de orde in hoofdstuk Werkkader Sturen op kwaliteit

11 2. Het rode veld staat voor de context van de school. Denk daarbij aan huis vesting, wet- en regelgeving, lokaal onderwijsbeleid, de samenstelling van de leerlingenpopulatie, de financiële positie van de school en de beschikbaarheid van goede beleidsonder steuners en lerarentrainers. Deze factoren kunnen van grote betekenis zijn voor onderwijskwaliteit, maar zijn voor de school maar deels te beïnvloeden. Het bestuur (het blauwe veld) vervult een verbindende en intermediaire functie tussen de school en haar context. Die rol is nog krachtiger als een bestuur stuurt op inhoud, vanuit oriëntatie op het primaire proces en de leerresultaten (het groene veld) en vanuit het versterken van beleidsmatige en organisatorische schoolcondities (het gele veld). Hoofdstuk 2 doet concrete voorstellen voor bestuurlijk handelen gericht op onderwijskwaliteit en onderwijsrendement. Het model is gelaagd opgebouwd. In het centrum staat het handelen van de leer kracht centraal. Schoolcondities, bestuur en context zijn om deze kern heen gebouwd. De ene laag heeft invloed op de andere, maar elke laag kent ook een zekere autonomie. Door deze opbouw haakt het model aan bij belangrijke principes uit de Code. De centrale positie van het onderwijs en onderwijsrendement komt tegemoet aan de opdracht, artikel 7 uit de Code. Hierin zet het bestuur zich in voor het best mogelijke onderwijs dat ieder kind in staat stelt zich naar vermogen te ontwikkelen. Ook het zogenaamde subsidiariteitsprincipe (art 8.2), waarbij taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie worden gelegd, stemt overeen met de centrale positie van het primaire proces. De onderwijskundige professionals dragen het primaire proces zo breed mogelijk. Door het pedagogisch-didactisch handelen centraal te zetten, ondersteunt het model de krachtige focus van schoolinterne en schoolexterne factoren (de lagen om het groene centrum heen) op onderdelen van het primaire proces. Dat stemt overeen met artikel 15.2 uit de Code. Daar gaat het over de doorwerking van strategisch beleid op kwalitatief goed onderwijs en op optimale leerresultaten. De structuur van het model is ook van betekenis voor de reflectie op integraal intern toezicht en de daarbij passende informatievoorziening. De Code behandelt deze onderwerpen in de vorm van een leidraad voor het interne toezichtsorgaan (artikel 21). Verantwoording en dialoog, uitgewerkt in de artikelen 10 tot en met 20, laten zich goed benaderen vanuit zo n gelaagde opbouw met de positie van het bestuur en toezicht tussen intern (de onderwijsorganisatie) en extern (de context). Met name de relatie met externe stakeholders komt in dit model goed tot zijn recht. De rol van het interne toezicht binnen dit kader komt verder aan bod in hoofdstuk 3. Werkkader Sturen op kwaliteit 11

12 12 Werkkader Sturen op kwaliteit

13 De plaats van het bestuur in het schema helpt ook bij de reflectie op de inrichting van de organisatie (artikel 8). In het bijzonder in de leden 1 en 3 handelt de Code over de uitwisseling tussen bestuur en omgeving van de organisatie. Denk aan de dialoog met bijvoorbeeld ouders of de gemeente. 3. Het model is inzetbaar voor het spiegelen van de verschillende lagen en voor het leggen van onderlinge verbanden. Als een school bijvoorbeeld achterblijft in onderwijskwaliteit en na onderzoek blijkt dat onvoldoende instructievaardigheid van het team daar debet aan is, dan kan een schoolleider (gele veld) inzetten op scholing en training. Alleen niet elk team leent zich voor die oplossing. Soms kan bijvoorbeeld interne mobiliteit helpen en dan komt de blauwe laag in actie. De gebruiker van het model kan nagaan of alle lagen harmoniëren en of ze samen bijdragen aan het bewerkstelligen van goed onderwijs met optimale leer- en ontwikkelingsresultaten. Zoals de leerkracht zijn groep bestudeert en begeleidt, zo doet een schoolleider dat met een team en een bestuurder met zijn schoolleiders. Verder doorgevoerd maakt het model het mogelijk om bestuurlijke vraagstukken integraal te benaderen, in hun doorwerking op andere lagen van de organisatie. Ook kan het model als het meer specifiek is uitgewerkt helpen om tekort schietende kwaliteit in scholen of tegenvallende opbrengsten te verklaren. Vervolgens kan de gebruiker aangrijpingspunten vinden voor een succesvolle transitie naar grotere effectiviteit. 4. Het model heeft een flexibel en open karakter, met alle ruimte voor de keuzes van onderwijsorganisaties en stemt daarmee overeen met de brede toepasbaarheid van de Code. Samenvattend: het model ondersteunt de bestuurder bij het vinden van antwoorden op de vraag, hoe kan ik vanuit mijn positie in en buiten mijn organisatie de onderwijskwaliteit beïnvloeden? Het model helpt de bestuurder bovendien om deze antwoorden overeen te laten stemmen met de bepalingen in de Code. Werkkader Sturen op kwaliteit 13

14 Hoofdstuk 2 Werkkader sturen op kwaliteit: het bestuur Veel is inmiddels bekend over wat in de school en in de klas van invloed is op onderwijskwaliteit. Denk aan organisatiestructuur en -cultuur, leider schap, professionalisering van leraren, processen van leren en instructie, leermethoden en ouderbetrokkenheid. Deze factoren werken allemaal door op de kwaliteit van het onderwijskundige proces en op de leerresultaten. Daar tegenover staat dat maar beperkt zicht is op de invloed van het schoolbestuur op de onderwijspraktijk en het onderwijsrendement. Afgelopen jaren kreeg het bestuurlijk perspectief steeds vaker ruimte in nationale en internationale onderzoeken naar sturen op onderwijskwaliteit. De bestuurlijke invloed blijkt indirect en bescheiden, maar ook essentieel. In hoofdstuk 1 kwam in beeld vanuit welke positie de bestuurder kwaliteit kan beïnvloeden, overeenkomstig de Code. In hoofdstuk 2 ligt de nadruk op de vragen welke rollen verband houden met sturen op onderwijskwaliteit en hoe de bestuurder kan handelen in dienst van onderwijskwaliteit. De eerste vraag beantwoorden we vanuit het perspectief van bestuurlijk leiderschap. Bij de tweede vraag gaan we uit van de methodiek van praktijkdenken. 2.1 UITGANGSSITUATIE STUREN OP ONDERWIJSKWALITEIT Onderzoeken laten zien dat leerrendement primair wordt beïnvloed door wat er didactisch in de klas gebeurt, op het gebied van leren en instructie. Onderwijskundig leiderschap komt op een tweede plaats. Dit leiderschap stimuleert goed onderwijs door de ontwikkeling van de schoolorganisatie en van de competenties van het personeel. Het bestuur komt op de derde plaats. Zijn invloed op onderwijskwaliteit en leerresultaten is bescheiden, indirect, maar wel significant, blijkt uit een kleine maar groeiende hoeveelheid onderzoeksliteratuur. Het schoolbestuur doet er indirect toe, in zijn uitwerking op leiderschap en op structurele en culturele factoren van de schoolorganisatie. 14 Werkkader Sturen op kwaliteit

15 In meer algemene onderzoeken naar bestuur en toezicht bij non-profitorganisaties zijn aanwijzingen gevonden dat goed bestuur de kwaliteit van de dienstverlening bevordert. Omgekeerd gesteld leidt falend bestuur tot een falende organisatie en lage kwaliteit. Effect bestuurlijk handelen Effecten van het beleid, de besluiten en het gedrag van bestuurders sijpelen door de verschillende niveaus van de schoolorganisatie naar beneden. Helemaal tot waar de interactie tussen de leraar en zijn leerlingen plaatsvindt: in de klas. Als het bijvoorbeeld de bestuurlijke ambitie is om inclusief onderwijs te realiseren, dan heeft de uitwerking van die ambitie uiteindelijk invloed op het proces in de klas. Krijgen kinderen met een extra hulpvraag les in een aparte klas, of in de eigen groep? Maakt het bestuur gebruik van deskundigheid die al in huis is, of worden leerkrachten door externe deskundigen geschoold? Antwoorden op deze vragen resulteren in verandering op lesniveau. Een ander voorbeeld is een bestuur dat zijn concurrentiepositie wil verbeteren door aantrekkelijker onderwijs. Een school kiest in lijn van dit bestuurlijk beleid bijvoorbeeld voor de invoering van meervoudige intelligentie als werkvorm in de klas. Besturen oefenen bovendien invloed uit op omgevingsfactoren van scholen. Dit kan een bestuur zo doen dat deze omgevingsfactoren minder belemmerend of sterker stimulerend kunnen uitwerken op het onderwijs en de schoolscores. Denk hierbij bijvoorbeeld aan huisvesting. Het bestuur gaat overleg aan met de gemeente en zorgt ervoor dat een school goede huisvesting krijgt, of dat een gymzaal niet meer twintig minuten fietsen bij een school vandaan is, maar dat de school gebruik mag maken van een gemeentefaciliteit dichterbij. Stand van zaken volgens Onderwijsverslag De Inspectie van het Onderwijs constateert in haar meest recente Onderwijsverslag een forse afname van het aantal besturen in het basisonderwijs met een of meer zwakke en zeer zwakke scholen (van 25 naar 18 procent). Het aantal grotere besturen met uitsluitend scholen in het basistoezicht liep zelfs op van 22 naar 43 procent. Daarnaast ziet de inspectie een professionaliseringsslag bij besturen, vaak overeenkomstig de uitgangspunten van de Code. Deze gegevens lijken te veronderstellen dat de planmatige ontwikkeling en borging van kwaliteit van de scholen ook is verbeterd, maar dat blijkt nog maar mondjesmaat het geval. Niet alleen de kwaliteitszorg blijft volgens het Onderwijsverslag achter in de scores, ook het opbrengstgericht werken komt maar in een kwart van de scholen met een basistoezicht voldoende tot zijn recht. Op (zeer) zwakke scholen is de Werkkader Sturen op kwaliteit 15

16 situatie nog ongunstiger. De inspectie constateert verder dat het intern toezicht zich maar weinig bezig houdt met onderwijskwaliteit. Toezichthouders spreken de bestuurder daar onvoldoende op aan. De inspectie besteedt ook aandacht aan de relatie tussen kwaliteitsbeleid en financieel beleid: besturen met een financieel risico hebben vaker (zeer) zwakke scholen onder zich dan besturen met een gunstige financiële positie. De inspectie concludeert dat de schoolleiding, het bestuur en het intern toezicht in de praktijk het opbrengstgericht werken weinig overtuigend toepassen en daarmee een belangrijke verantwoordelijkheid laten liggen. Ondanks het dalende aantal falende scholen, vindt de inspectie een krachtigere focus nodig op de kwaliteit van het onderwijs en van de leeropbrengsten. Onderzoek naar de beleidscontext van zwak presterende basisscholen bevestigt in een aantal opzichten het beeld van de inspectie: problemen met onderwijsprestaties worden vrijwel nooit door het bestuur zelf ontdekt. Monitor Code Uit het Eindverslag monitor Code Goed Bestuur PO (Honingh en Hooge 2012) naar de invoering van de Code blijkt dat in 2011 een krappe helft van de schoolbesturen (45%) afspraken maakt met het interne toezicht over de leerresultaten van de school of scholen die onder het bestuur vallen. Dat is een sterke toename ten opzichte van de situatie in 2010: toen maakte maar een derde (34%) van de schoolbesturen dergelijke afspraken. Waarnemingen uit de adviespraktijk Uit gesprekken die ervaren onderwijsadviseurs voeren, valt een aantal zaken op: Besturen hebben wel degelijk meer aandacht gekregen voor de kwaliteit van onderwijs en het niveau van de leeropbrengsten. De benadering van het onderwerp kwaliteit is wel nog sterk instrumenteel. Besturen investeren in informatiesystemen als bestuurlijke dashboards, verbonden aan de volgsystemen van de scholen, en zogenaamde early-warners. Opbrengsten zijn steeds vaker onderwerp van dialoog tussen scholen en hun bestuurder(s). De informatiesystemen van scholen zoals ParnasSys, Esis-B of de zelfevaluatiemodule van Cito generen informatieve overzichten van leeropbrengsten in de vorm van dwarsdoorsnedes, trend- en cohortanalyses. Het blijkt voor scholen en besturen lastig om opbrengstgegevens systematisch te verbinden aan kenmerken van het primaire proces en aan de schoolcondities. Een ondersteunende methodologie daarvoor ontbreekt vaak. 16 Werkkader Sturen op kwaliteit

17 Aandacht voor leeropbrengsten gebeurt nog sterk vanuit het oogpunt van risicobeheersing en is doorgaans alleen in termen van algemene ambities herkenbaar in het strategisch beleid. In publicaties over opbrengstgericht besturen vinden besturen weinig ondersteuning om opbrengstgegevens en opbrengstdoelen te benutten op strategisch niveau, bijvoorbeeld bij de operationalisering van strategische ambities, het ontwerp van strategische scenario s of de monitoring van de ontwikkeling van scholen in samenhang met andere ken- en stuurgetallen die op het bestuurlijke niveau van belang zijn. Opbrengstgericht werken wordt met name gezien als een doublure van wat van de schooldirecteur kan worden verwacht. Het is van belang dat een bestuurder zich verdiept in analyses op schoolniveau, maar het is de vraag of hij vanuit het bestuurlijke perspectief daarmee kan volstaan. Besturen vinden het lastig om op een betrouwbare manier inzicht te krijgen in de feitelijke kwaliteit van hun scholen. Ze zijn daarvoor sterk afhankelijk van de informatie van andere partijen, zoals de inspectie of onderzoek door externen. Ook de directie van de school is niet altijd in staat adequate informatie te verschaffen, omdat zelfevaluatie voor scholen een complexe onderneming blijkt. Steeds vaker werven besturen auditoren binnen de eigen gelederen. Maar kunnen interne auditoren de bestuurder wel adequaat informeren over de school? En kunnen zij vervolgens zowel de school als het bestuur van feedback voorzien die betekenis heeft voor de kwaliteitsontwikkeling? De rol, werkwijze en positie van de interne auditor binnen de organisatie is nog niet altijd voldoende doordacht. 2.2 BEÏNVLOEDEN VAN ONDERWIJSKWALITEIT: BESTUURLIJK LEIDERSCHAP Als een bestuurder wil sturen op het primaire proces, op onderwijskwaliteit en optimale onderwijsresultaten, doet hij dat langs de weg van beïnvloeding. Zijn handelen moet een uitwerking hebben op de motivatie, de kennis, de attitude en de praktijk van medewerkers in de organisatie. De bestuurder zal ook proberen de strategische omgeving van de organisatie en de scholen zo krachtig mogelijk te richten op wat hij in de organisatie wil bereiken. Tegelijkertijd werkt hij aan stabiliteit in de eigen organisatie en omgeving. Alleen zo kan de bestuurder beleidsmatige energie gericht benutten. Veranderen, beïnvloeden en handhaven zijn centrale onderwerpen in een leiderschapsconcept dat een diep verankerd en duurzaam onderwijskundig repertoire wil ontwikkelen. Voorwaarden bestuurlijk leiderschap Onderzoek naar bestuurlijke invloed biedt inzicht in drie voorwaarden voor sturen op onderwijskwaliteit. Voorwaarde 1: Het schoolbestuur ziet sturen op onderwijskwaliteit als een rol voor het bestuur. Werkkader Sturen op kwaliteit 17

18 Bemoeienis van schoolbestuurders met onderwijsinhoudelijke zaken en met de opbrengsten van onderwijsleerprocessen blijkt een belangrijke voorwaarde om te kunnen sturen op kwaliteit. Alleen als het bestuur zijn aandeel neemt in het gesprek over wat onderwijskwaliteit is en hoe deze kan worden bevorderd, toont het zich verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs op de scholen. Vervolgens kan men het bestuur daarop ook aanspreken. Het komt voor dat een bestuurder zijn rol met name formeel en beheersmatig invult. Wanneer hij wordt aangesproken op onderwijskwaliteit, doet hij een beroep op de professionele verantwoordelijkheid van directies en leraren. Zo n bestuurder zal weinig invloed hebben op de ontwikkeling van onderwijskwaliteit. Voorwaarde 2: Het schoolbestuur heeft zicht op de onderwijsprestaties en onderwijskwaliteit in de scholen. Als een bestuurder daadwerkelijk invloed wil hebben op de onderwijskwaliteit zal hij tenminste inzicht moeten hebben in: de onderwijsbehoeften van de verschillende schoolpopulaties en mogelijke differentiatie binnen populaties van afzonderlijke scholen; de mate waarin scholen het best mogelijke onderwijs (artikel 7 uit de Code) voor hun leerlingenpopulatie realiseren; welke normen scholen hanteren voor de kwaliteit van het onderwijs en leerresultaten en of scholen deze normen ook daadwerkelijk nastreven en uiteindelijk behalen. Tegelijkertijd is het voor bestuurders onmogelijk om scholen heel specifiek te door gronden. Ondanks investeringen in informatiesystemen die zicht houden op leer opbrengsten en kwaliteitsaspecten van scholen, is op bestuursniveau meer nodig. Ook de bestuurders moeten beschikken over betrouwbare en betekenisvolle kwaliteitsinformatie. Om aan die informatie te komen, moeten op de scholen de leraren, onderwijsstaf en schoolleiders in staat zijn om het onderwijs te evalueren. Zij moeten beschikken over de eerdergenoemde gegevens over leer- en ontwikkelresultaten van leerlingen, maar moeten deze ook kunnen analyseren en interpreteren en er zich een oordeel over vormen (evaluatie). Dit vraagt om een open en constructieve cultuur op de scholen, waarbinnen men dialoog over kwaliteit en resultaat niet als oneerlijk en bedreigend ervaart. De bestuurder kan een voorbeeldrol vervullen die de open professionele cultuur bevordert (artikel 9 uit de Code). Een open cultuur begint bij het onderlinge gesprek tussen professionals. Dit type gesprek versterkt elkaars professionele handelen en doorbreekt eenzaamheid en handelingsverlegenheid. 18 Werkkader Sturen op kwaliteit

19 Voorwaarde 3: Het schoolbestuur is ervan overtuigd verschil te kunnen maken als het gaat om onderwijskwaliteit en leerprestaties in scholen. Onderzoekers hebben inmiddels overtuigend aangetoond dat het begrip self-effi- cacy voor leraren een belangrijke factor is voor hun daadwerkelijke pedagogische en onderwijskundige prestaties en de uitwerking daarvan op de ontwikkeling van de leerlingen. Self-efficacy betekent een sterk besef van doeltreffendheid, de krachtige overtuiging hebben er voor het leren van de leerlingen toe te doen. In onderzoek zijn aanwijzingen dat dit ook opgaat voor bestuurders bij het sturen op onderwijskwaliteit. Als zij een hoge self-efficacy hebben wat betreft het sturen op onderwijskwaliteit, dan lijkt dit er voor de onderwijskwaliteit op de scholen toe te doen. Rollen van de bestuurder Recent onderzoek naar de invoering van de Code laat aanwijzingen zien dat bestuursmodellen, de statutaire inrichting van de organisatie en interne proto collen voor bestuur en management minder invloed hebben op sturen op onderwijskwaliteit dan de heersende bestuurs- en leiderschapscultuur. Met andere woorden: passend gedrag is belangrijker dan een passende structuur. Werkkader Sturen op kwaliteit 19

20 Rolvastheid is bij passend gedrag een belangrijk begrip. De inrichting van de bestuurs kolom van een onderwijsinstelling lijkt gebaat bij rolvast intern toezicht, bestuur en management. Andersom bevestigt veel onderzoek een relatie tussen een onduidelijke rolverdeling en lagere organisatie- en onderwijsprestaties. Rolvastheid betekent voor een schoolbestuur dat het zelf vasthoudt aan de eigen bestuurlijke rol(len) en in het verlengde daarvan dat het (bovenschoolse) management vasthoudt aan zijn eigen managementrol(len). Welke rol een school bestuur speelt is in feite een antwoord op vragen zoals waartoe is het schoolbestuur ingesteld? en wat is de bedoeling van de functie besturen binnen deze onderwijsorganisatie? Een eerste belangrijke voorwaarde voor rolvastheid is dat het schoolbestuur helder heeft welke bestuurlijke rol of rollen het kan en wil spelen ( roletaking ). In kader 1 is aangegeven om welke rollen het kan gaan. Heeft het schoolbestuur voor zichzelf duidelijk welke rol of combinatie van rollen hij op zich neemt, dan kunnen de rollen van het (bovenschools) management, schoolleiding en leraren daarmee in lijn worden gebracht. Sturen op kwaliteit komt dus ook neer op het sturen op de rol van het (bovenschoolse) management. Een tweede belangrijke voorwaarde voor rolvastheid is wederzijdse helderheid en bekendheid over ieders rol. Dit kan men bereiken door elkaar hier regelmatig expliciet over te spreken en op aan te spreken. 20 Werkkader Sturen op kwaliteit

21 KADER 1 ZES ROLLEN VOOR SCHOOLBESTUREN Voor besturen van non-profitorganisaties zoals scholen zijn grofweg een zestal soorten rollen te onderscheiden. In de praktijk combineren schoolbesturen deze rollen, met wisselende accenten, afhankelijk van het onderwerp van sturing. Het gaat om rollen: gericht op efficiëntie en effectiviteit van de organisatie en het voldoen aan wet- en regelgeving; gericht op verbetering van (onderwijs)kwaliteit, verantwoordelijk zijn voor de strategie en kwaliteit van het leiderschap en ondersteunen van management; gericht op vertegenwoordiging van belangen, belangenafweging in het perspectief van eigenaren ; gericht op vertegenwoordiging van belangen, belangenafweging in het perspectief van stakeholders ; gericht op verwerven en behouden van hulpbronnen door kiezen, aangaan en onderhouden van stakeholderrelaties; gericht op legitimeren van het management door symbolische sturing ( rubberstamp model ). Voor het sturen op onderwijskwaliteit nemen schoolbesturen vaak verschillende (combinaties van) rollen op zich. Voor de precieze rolneming is geen vast recept, omdat de rolneming niet alleen een keuze is van het schoolbestuur in overleg met het interne toezicht, maar ook afhangt af van het bestuurlijk model dat wordt gehanteerd, de bestuurlijke en sociaalgeografische context van de schoolorganisatie, de identiteit van schoolbestuur en de (traditie in) bestuurlijke cultuur. Rol twee lijkt wel een minimale en noodzakelijke voorwaarde voor een schoolbestuur dat werk wil maken van sturen op onderwijskwaliteit. Met zijn strategisch beleid bepaalt de bestuurder (in samenspraak met interne en externe stakeholders) de maatschappelijke waarde van de onderwijsorganisatie, formuleert hij de ambities die daaraan uitdrukking geven en bepaalt hij de koers van het totaal. Vanuit dat perspectief zal hij het management en de professionals van de scholen moeten motiveren en tot veranderen bewegen om uiteindelijk de kwaliteit te bereiken die hij beoogt. Bij deze rol is ook aan orde dat de bestuurder de focus op bepaalde prioriteiten nastreeft en scholen langere tijd aan deze prioriteiten laat werken. Zo n bestuurder schermt scholen af van impulsen uit de omgeving die de aandacht kunnen afleiden van waar het in de organisatie primair om gaat ( bufferen ). Werkkader Sturen op kwaliteit 21

22 Rol vijf is ook van belang bij sturen op onderwijskwaliteit. Deze rol veronderstelt dat het bestuur zijn organisatie sterk positioneert in haar strategische omgeving, zodat scholen kunnen werken in betekenisvolle netwerken en optimaal gebruik kunnen maken van personele en materiële bronnen bij schoolontwikkeling. Het schoolbestuur oefent deze vijfde rol niet alleen uit door hulpbronnen te verwerven en stakeholderrelaties te kiezen die bevorderlijk zijn voor het realiseren van de gestelde prioriteiten, maar juist ook door hulpbronnen en stakeholderrelaties te weren die de doelrealisatie in de weg staan. KADER 2 ROLVASTHEID In Frankrijk wordt bij vraagstukken over hoe een grote organisatie te besturen nog wel eens verwezen naar een belangrijke grondlegger van de klassieke organisatietheorie: Henri Fayol. Fayol publiceerde in 1916 als eerste een complete theorie over organisatiebestuur met zijn boek getiteld Administration industrielle et générale. Bij het dilemma over hoe ver een bestuurder mag of moet ingrijpen in de managementen primaire processen van de organisatie die hij bestuurt, hanteert men in Frankrijk daarbij wel de volgende vuistregel, refererend aan de theorie van Fayol: Jamais laisser faire, jamais faire, toujours faire faire. Toegepast op het onderwerp sturen op onderwijskwaliteit, zal een bestuurder in de uitwisseling met schoolleiders hen in een zo sterk mogelijke positie brengen. Zo kan de manager zijn taak in dienst van de schoolontwikkeling optimaal vervullen. De bestuurder varieert daarbij in aard en intensiteit van zijn interventies. Dit gebeurt afhankelijk van wat hij nodig vindt om het management de goede dingen te laten doen ( faire faire ). De bestuurder kan stimuleren, directief te werk gaan, ondersteunen, stevig monitoren of juist veel beleidsruimte laten. Hij kan en mag alleen nooit taken van de schoolleiding overnemen, bijvoorbeeld door daadwerkelijk sturing te geven aan een schoolteam of aan de staf van een school ( faire ). Als die noodzaak zich voordoet, rest de bestuurder doorgaans niet veel anders dan vervanging van het management. Een andere onbegaanbare weg is ook laisser faire, waarbij er geen of nauwelijks sprake is van bestuurlijke bemoeienis met de schoolorganisatie en de kwaliteit van het onderwijs. Zelfs bij sterke scholen, met een krachtige schoolleiding, moet het bestuurlijk handelen getuigen van betrokkenheid bij en verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de leerprestaties. Het spreekt voor zich dat laisser faire al helemaal niet past bij scholen die meer zorg vragen op het gebied van beleid, onderwijskwaliteit en leerresultaten. 22 Werkkader Sturen op kwaliteit

23 De bestuurlijke stijl De bestuurlijke stijl is de manier waarop het schoolbestuur zijn rol(len) vervult. Uit onderzoek naar hoe schoolbesturen sturen op kwaliteit blijkt dat zij variëren in hun bestuurlijke stijl, afhankelijk van de kwaliteit van de leeropbrengsten, van de onderwijsleerprocessen en van de organisatorische condities (leiderschap, cultuur, structuur) per school. Het klinkt tegenstrijdig, maar juist variatie in bestuursstijl (hoe de bestuurlijke rol wordt ingevuld) in combinatie met rolvastheid (vasthouden aan de bestuurlijke rol) blijkt een goede voorwaarde voor sturen op kwaliteit van de afzonderlijke scholen. Zo kan besturen op hoofdlijnen voor de ene school prima werken, terwijl het voor een andere school nodig is dat het bestuur (op onderdelen) veel directiever is. De variatie in bestuursstijl is een voortdurende beweging tussen van onderop en van bovenaf sturen. Het bestuur schakelt heen en terug op basis van hoe de school zich kwalitatief en beleidsmatig ontwikkelt. De variatie in bestuursstijl loopt van een instructieve bestuursstijl (zwakke scholen) via een bekrachtigende bestuursstijl (scholen in verbetering) naar een bestendigende bestuursstijl (goede, sterke scholen) 2, zie kader 3. KADER 3 VAN EEN INSTRUCTIEVE BESTUURSSTIJL VIA EEN BEKRACHTI- GENDE BESTUURSSTIJL NAAR EEN BESTENDIGENDE BESTUURSSTIJL 1. De instructieve bestuursstijl Deze stijl is met name geschikt voor zwakke scholen. Op een zwakke school is vaak sprake van verwarring, negatieve emoties en de neiging problemen toe te schrijven aan externe factoren. Onderwijskundige systemen als een leerplan en een zorgstructuur functioneren niet in de praktijk. Er is bovendien geen gedeelde maatstaf voor kwaliteit. Informatie over de kwaliteit van het onderwijs, bijvoorbeeld van een externe expert, van de onderwijsinspecteur of uit toetsresultaten leidt niet tot beleid. Een referentiekader om kwalitatieve gegevens te duiden ontbreekt. Zo n school vraagt om een instructieve bestuursstijl. Sturing is dan met name gericht op invoering van een op bestuursniveau bepaald curriculum in combinatie met een intensieve, frequente en normatieve leerlingentoetsing. Implementatie van een leerplan en bijbehorende pedagogisch-didactische vaardigheden gebeurt aan de hand van een blauwdruk. Daarin staan concrete doelen, mijlpalen, prestatiestandaarden Werkkader Sturen op kwaliteit 23

24 en een strakke, stapsgewijze uitwerking van de activiteiten. Het bestuur zet substantiële middelen in voor de ontwikkeling van sterk onderwijskundig leiderschap, professionele ontwikkeling van leraren en voor het invoeren van ondersteunende instrumenten, zoals een leerlingvolgsysteem, een transparante groepsadministratie en een digitaal zorgdossier. 2. Bekrachtigende bestuursstijl Wanneer in een school effectieve didactische praktijken zijn geïmplementeerd en leraren ervaren dat hun les rendeert, zijn andere vormen van aansturing meer op hun plaats. Er is dan ruimte voor gedeeld leiderschap, het bestuur kan een beroep doen op de professionele eigen verantwoordelijkheid en creativiteit. Zo ontstaan nieuwe vormen van samen leren met ruimte voor het beproeven van alternatieve didactische strategieën. De organisatorische condities van de school (leiderschap, cultuur, structuur) bieden daarvoor de randvoorwaarden. Onder deze omstandigheden kan het schoolbestuur een bekrachtigende bestuursstijl hanteren. Daarbij geeft het bestuur de school meer ruimte om zelf beslissingen te nemen over professionalisering, aansturing en inzet van personeel, onderwijsorganisatie, financiën en middelen. Van deze scholen wordt tegelijkertijd verwacht dat zij zich verantwoorden over de kwaliteit in relatie tot hun leiderschap, tot de organisatie en in contacten met de omgeving. 3. Bestendigende bestuursstijl De bestendigende bestuursstijl is geschikt voor goede, sterke scholen. Zo n school is niet alleen in staat om onder gunstige organisatorische condities onderwijs te bieden dat passend voorziet in wat haar leerlingenpopulatie vraagt, zij heeft ook de kracht om een inspirerend perspectief te openen voor haar toekomstige ontwikkeling. Dit in de vorm van een geoperationaliseerde visie in overeenstemming met de uitgangspositie van de school en de te verwachten toekomstige ontwikkelingen. De bestendigende bestuursstijl kent maximale ruimte en verantwoordelijkheid voor management, leiderschap en lerarenteams op schoolniveau. Het schoolbestuur monitort de kwaliteit van de school regelmatig en verbindt consequenties aan het voldoen aan kwaliteitsstandaarden die binnen de organisatie gelden. De kwaliteit van leeropbrengsten, van onderwijsleerprocessen en van organisatorische condities (leiderschap, cultuur, structuur) zijn primair de verantwoordelijkheid van de school. Daarbij neemt de school de betreffende richtlijnen en kaders van het schoolbestuur in acht. Verantwoording aan het schoolbestuur gebeurt op basis van meerdere informatiebronnen en meetinstrumenten. 24 Werkkader Sturen op kwaliteit

25 Voorbeelden van het variëren in en schakelen tussen bestuursstijlen raakt aan het zogenaamde subsidiariteitsbeginsel in de Code Goed Bestuur, artikel 8.2: Het schoolbestuur en het intern toezichtorgaan dragen zorg voor een goede verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de verschillende organen, in het bijzonder tussen het schoolbestuur, het intern toezichtorgaan en de directeuren. Daarbij worden taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden in beginsel zo laag mogelijk in de organisatie belegd. De Code lijkt met de bepaling in beginsel een voorbehoud te maken dat geen verdere uitwerking krijgt. In de praktijk zal een bestuurder bij het toekennen van invloed en zeggenschap aan directies (expliciet) rekening houden met de kwaliteit van het onderwijs, het niveau van de leerresultaten en de ontwikkeling van de organisatorische condities. Een school in het derde stadium van ontwikkeling (zie kader 3) moet van haar bestuurder meer beleidsruimte krijgen, dan een school die in het eerste stadium verkeert. Scholen die zelf in staat zijn tot krachtig beleid, raken gefrustreerd wanneer een bestuurder de beleidsruimte te ver inperkt. Die frustratie is een bedreiging voor een voorspoedige schoolontwikkeling en daarmee van de kwaliteit van onderwijs en leerresultaten. Directieve sturing, met een instructieve hands-on-stijl, lijkt daarentegen erg gewenst bij een school die zwak is. Een weloverwogen en gemotiveerde toepassing van het subsidiariteitsbeginsel is een kenmerk van goed bestuurlijk leiderschap in dienst van de kwaliteit van de school. 2.3 PRAKTIJKDENKEN ALS METHODIEK VOOR BESTUURLIJK HANDELEN In de wisselwerking tussen bestuur en school, met als doel de ontwikkeling van kwaliteit van onderwijs en het verhogen van opbrengsten, kan het zogenaamde praktijkdenken 3 een methodiek bieden voor het bestuurlijk handelen. Praktijkdenken is in de jaren tachtig van de vorige eeuw ontwikkeld door psycholoog P.J. van Strien. Hij bedacht de methodologie voor wetenschappelijk geschoolde praktijkbeoefenaars zoals organisatieadviseurs, psychologen en therapeuten. Het denken en handelen van professionals krijgt binnen het praktijkdenken een systematisch karakter door opeenvolgende handelingen van: probleemstelling; diagnose; plan; uitvoering; evaluatie. Werkkader Sturen op kwaliteit 25

26 Wanneer uit de evaluatie blijkt dat een probleem onvoldoende is opgelost of dat zich nieuwe problemen voordoen, herhaalt de cyclus zich. Deze zich herhalende cyclus leidt zo tot een stapsgewijze verbetering richting het resultaat dat de professional voor ogen heeft. Dit cyclische patroon in het beroepsmatige handelen noemt Van Strien de regulatieve cyclus : de handelingen worden geordend, gereguleerd. Onder andere hoogleraar onderwijsorganisatie Peter Sleegers herontdekte de waarde ervan voor onderwijsmanagement. Sturen op onderwijskwaliteit in de vorm van een zich herhalende cyclus is een krachtig middel om tot goed onderwijs met optimale leerresultaten te komen. Zeker als de cyclische aanpak dwingt tot continue en systematische reflectie op schoolorganisatorische en didactische aspecten. Professioneel handelen binnen de systematiek van het praktijkdenken onderscheidt zich niet alleen van het dagelijks doen door de systematische, cyclische aanpak. Van Strien bepleit ook het afzien van onmiddellijk handelen door twee reflectieve pauzes in de cyclus. Deze zijn nodig om (wetenschappelijke) kennis bij te laten dragen aan de verbetering van de situatie. De eerste pauze moet de professional tot een verdiept begrip van de situatie voeren en is verbonden aan fase 2: de diagnose. De tweede pauze is nodig voor een antwoord op de vraag hoe gaan we de huidige situatie verbeteren? en is verbonden aan fase 3: het plan. Bij deze reflecties maakt de professional gebruik van praktijkparadigma s. Dat zijn theorieën of werkmodellen die helpen bij het stellen van de diagnose en bij het bedenken van beleid dat tot een oplossing kan leiden. Denk aan handelingsgericht werken, opbrengstgericht werken of methodieken om een zorgstructuur in te richten. Binnen het praktijkdenken wordt het handelen van de professional gestuurd door waarden en normen. In dit geval zijn dat opvattingen van wat goed is voor een organisatie, een school of een leerling. Deze normen en waarden zijn bij voorkeur geoperationaliseerd in prestatie-indicatoren die in alle fases van de regulatieve cyclus terugkomen. De regulatieve cyclus is een slimme manier om het sturen op onderwijskwaliteit in onderwijsorganisaties aan te zwengelen, te volgen en te evalueren. Een groot voordeel is dat de cyclus het (be)sturen verbindt aan een probleemanalyse (de fasen 1 en 2). De professional in de school (schoolleiding, staf, lerarenteam) ervaart daardoor de sturing als betekenisvol. De oplossing van een probleem of het realiseren van een relevante ambitie zetten de cyclus verder in gang. Hierdoor krijgt de beleidsmatige inspanning die de bestuurder van de professional verlangt betekenis en focus. Sturing is bovendien nauw verbonden aan beroepsmatige reflectie en handelen. 26 Werkkader Sturen op kwaliteit