Verzelfstandiging Wiw/ID-organisaties. Een handreiking voor gemeenten in het kader van de implementatie van de WWB

Transcriptie

1 Verzelfstandiging Wiw/ID-organisaties Een handreiking voor gemeenten in het kader van de implementatie van de WWB

2 Colofon Opgesteld in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS) Door Martijn Schut, Benno Wiendels, Bert Jan Smallenbroek en Bert Harmsen SGBO, Onderzoeks- en Adviesbureau van de VNG Tel. (070) Fax. (070) Oktober 2004 Aan deze handreiking kunnen geen rechten worden ont leend. 2

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding Waarom (verder) verzelfstandigen? Hoe helpt deze handreiking bij de koersbepaling van uw gemeente? 5 2 De huidige status van Wiw/ID-organisaties Inleiding Uitvoeringsorganisaties Wiw Uitvoeringsorganisaties ID Combinatie met Wsw Toekomstplannen van gemeenten 9 3 Wet- en regelgeving Inleiding Besluit SUWI Europees aanbestedingsrecht Staatssteun WWB en overgangsregime Mededingingswet en gedragsregels markt en overheid Evaluatiecriteria voor een werkende reïntegratiemarkt 16 4 Zes scenario s Inleiding Verkoop Privatisering Afbouw van de organisatie Onderbrenging bij sw-bedrijf Externe verzelfstandiging Continuering publieke dienst Uitzonderingen op toepassing staatssteunregime 30 5 Stappen naar verzelfstandiging Inleiding Verandermanagement Stappen in het verzelfstandigingsproces 33 Bijlagen 43 Bijlage 1 Beschrijving rechtsvormen 44 Bijlage 2 Vormen van gesubsidieerd werk 49 Bijlage 3 Relevante documentatie en adressen 51 Bijlage 4 Keuzetabel scenario's 53 3

4 1 Inleiding 1.1 Waarom (verder) verzelfstandigen? Deze handreiking 1 ondersteunt uw gemeente bij het bepalen van de koers bij het verzelfstandigen of verder verzelfstandigen van de organisatie die gesubsidieerd werk uitvoert. Er is de afgelopen jaren een voorzichtige trend zichtbaar om de uitvoering van de gesubsidieerde arbeid meer op afstand van de gemeenten te zetten. Deze trend zet waarschijnlijk de komende jaren langzaam door. Een kwart van de organisaties die gesubsidieerd werk uitvoeren, verwacht tussen nu en 2007 zeker of waarschijnlijk van rechtsvorm te gaan veranderen. Ongeveer de helft van de organisaties verwacht dat de rechtsvorm hetzelfde zal blijven en een kwart geeft aan dat dit onbekend is 2. Een belangrijke aanleiding voor het verzelfstandigen van organisaties voor gesubsidieerd werk en het schrijven van deze handreiking vormt de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB). In deze wet is vastgelegd dat gemeenten hun reïntegratieactiviteiten zo veel mogelijk moeten uitbesteden. Dit geldt ook voor vormen van gesubsidieerd werk die tot voor kort werden uitgevoerd in het kader van de Wet Inschakeling Werkzoekenden (Wiw) en het Besluit In- en Doorstroom banen (ID). In de Invoeringswet WWB is echter vastgelegd dat gemeenten tot 2007 hun gesubsidieerd werk niet hoeven uit te besteden. Deze periode kunnen gemeenten benutten om hun huidige wat we vanaf nu noemen - Wiw/ID-organisaties die nog niet voldoen aan de vereisten om mee te kunnen dingen op de reïntegratiemarkt, de kans te geven om te transformeren tot reïntegratiebedrijven die wel aan deze eisen voldoen. Na 1 januari 2007 moet nieuwe instroom worden uitbesteed, tenzij de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op basis van een evaluatie in 2006, van oordeel is dat voldaan is aan de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt. Indien aan de voorwaarden voldaan is, vervallen vanaf 2007 voor gemeenten de uitbestedingverplichting en de SUWIaanbestedingsregels. 3 Naast de verandering in wet- en regelgeving over uit- en aanbesteding en het overgangsrecht voor gesubsidieerd werk, zijn er ook andere overwegingen die voor gemeenten een rol spelen bij hun keuze hoe verder te gaan met hun uitvoeringsorganisatie. Een belangrijk motief om te verzelfstandigen is de wens om regie en uitvoering te scheiden. De financiële prikkel in de WWB noodzaakt gemeenten om inzicht te krijgen in de kosten van reïntegratie. Het is wenselijk om de aard en de kosten van de diensten van de nieuwe organisatie transparanter te maken, zodat deze kunnen worden vergeleken met de diensten van andere organisaties. Dit inzicht kan beter worden verkregen als de uitvoeringsorganisatie zich opstelt als een concurrerende 1 Met dank aan Cedris, Europa Decentraal, VNG, Divosa en alle gemeenten en Wiw/ID-organisaties die een bijdrage hebben geleverd. 2 Trendrapport reïntegratiemarkt 2004, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. Het rapport wordt naar verwachting in november 2004 openbaar. Om zicht te krijgen op de werking van de reïntegratiemarkt laat het Ministerie van SZW tweejaarlijks een trendrapport uitbrengen. 3 In 3.7. wordt ingegaan op de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt. 4

5 organisatie die marktconforme tarieven hanteert. De scheiding van regie en uitvoering maakt bovendien dat de verzelfstandigde organisatie slagvaardig kan optreden. De noodzaak om regie en uitvoering te scheiden is nog groter wanneer meerdere gemeenten een rol hebben in de uitvoeringsorganisatie. Belangen van individuele gemeenten kunnen botsen met de belangen van de gemeente die de uitvoerenden in dienst heeft. De gedachte achter de verplichting tot uitbesteding, is dat op de private markt efficiënter en professioneler wordt gewerkt en dat er een betere prijs/kwaliteitverhouding wordt geleverd. Los van de WWB zou ook dit voor gemeenten een overweging kunnen zijn om over te gaan tot verzelfstandiging. Een andere overweging ligt in het feit dat personen die vanaf nu bij de gemeente in dienst komen in een nieuwe vorm van gesubsidieerd werk, de ambtenarenstatus krijgen. Dit brengt hogere kosten met zich mee dan bij de arbeidsvoorwaarden die golden onder de Wiw. Gemeentelijke diensten mogen niet meer aparte arbeidsvoorwaarden scheppen voor mensen in gesubsidieerde banen. Dat mag wel als de mensen in dienst komen van een verzelfstandigde organisatie. Door de uitvoeringsorganisatie (verder) te verzelfstandigen kan de organisatie zich gemakkelijker richten op het ontwikkelen van een nieuw aanbod. Wanneer een Wiw/IDorganisatie op dit moment geen andere activiteiten ontplooit en de komende jaren geen rol weet te bedingen in eventuele nieuwe vormen van gesubsidieerd werk, kan deze ontwikkeling het bestaansrecht van deze organisaties aantasten. Tot slot kan ook de wens om het financiële risico voor de gemeente af te dekken, meespelen bij het besluit om te gaan verzelfstandigen. Overigens kunnen gemeenten er ook voor kiezen om niet te verzelfstandigen en het gesubsidieerd werk zelf uit te blijven voeren, op basis van de vrijstelling van uitbesteding van gesubsidieerd werk tot Gemeenten moeten daarbij wel rekening houden met een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden zijn verankerd in Nederlandse en Europese wet- en regelgeving en komen in deze handreiking aan de orde. 1.2 Hoe helpt deze handreiking bij de koersbepaling van uw gemeente? Het doel van deze handreiking is om gemeenten die nog aan het begin van een verzelfstandigingsproces staan, zodanig te informeren dat zij hun koers kunnen bepalen. In hoofdstuk 2 wordt eerst kort gekeken naar de stand van zaken met betrekking tot de verzelfstandiging van Wiw/ID-organisaties in Nederland. In hoofdstuk 3 vindt u een algemene beschrijving van de wet- en regelgeving die relevant is bij verzelfstandiging. In hoofdstuk 4 worden verschillende scenario s uitgewerkt voor de toekomst van uw Wiw/ID-organisatie. De scenario s variëren van volledige privatisering en afstoting tot continuering van de publieke dienst. Per scenario worden een aantal voor- en nadelen voor de 5

6 gemeente op een rij gezet. Ook wordt per scenario aangegeven welke wet- en regelgeving relevant is. Verzelfstandigen is een ingewikkeld en langdurig proces waarbij belangen van alle betrokkenen zorgvuldig moeten worden afgewogen. Alle betrokkenen moeten duidelijk weten welke verantwoordelijkheid en taken zij hebben in het proces, en er moet worden nagedacht over organisatorische, financiële en arbeidsrechtelijke zaken. In het laatste hoofdstuk (5) vindt u daarom een praktisch stappenplan waarin het verzelfstandigingsproces wordt gestructureerd. Veel gemeenten zijn op zoek naar nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. De keuzen die daarbij worden gemaakt, kunnen een rol spelen bij de keuze hoe verder te gaan met de eigen Wiw/ID-organisatie. In bijlage 2wordt kort ingegaan op de stand van zaken (april 2004) bij gemeenten in hun zoektocht naar nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. Voor meer informatie over de uitbesteding van gesubsidieerd werk en daaraan gerelateerde zaken zoals verzelfstandiging, kunt u terecht bij het gemeenteloket van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid via De opstellers van deze handreiking hebben daarnaast dankbaar gebruik gemaakt van de kennis en expertise van Divosa, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Europa Decentraal en Cedris. In bijlage 3 vindt u meer informatie over deze organisaties. 6

7 2 De huidige status van Wiw/ID-organisaties 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de stand van zaken bij de verzelfstandiging van Wiw/IDorganisaties in Nederland. Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op het derde Trendrapport reïntegratiemarkt 4. In april 2004 waren er bijna honderd verzelfstandigde uitvoeringsinstellingen die ID en/of Wiw uitvoeren. Ongeveer eenderde van de Nederlandse gemeenten voert nog zelf de ID-banen uit, en slechts een handjevol gemeenten voert zelf de Wiw-banen uit (3%). In de nu volgende paragrafen wordt ingegaan op de Wiw/ID-organisaties en de toekomstplannen van gemeenten. 2.2 Uitvoeringsorganisaties Wiw De uitvoeringsorganisaties die de Wiw-dienstbetrekkingen uitvoeren, hebben meestal de vorm van een stichting (44%). Verder gebeurt de uitvoering van de Wiw-dienstbetrekkingen op dit moment in 17% van de gevallen door een gemeenschappelijke regeling. Tot slot komt uitvoering binnen een B.V. ook regelmatig voor (24%). Ten opzichte van 2002 is het aantal stichtingen licht afgenomen en het aantal N.V. s/b.v. s licht gestegen. Figuur 1 Rechtsvormen uitvoering Wiw-dienstbetrekkingen per organisatie, april 2004 (n= 58) Stichting 40% GR/Stichting 2% GR 17% Gemeentelijke dienst 9% NV 7% BV 20% GR/BV 2% NV/BV 2% BV/Stichting 2% Totaal 100% 4 Trendrapport reïntegratiemarkt 2004, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag 28 juli Om zicht te krijgen op de werking van de reïntegratiemarkt laat het Ministerie van SZW tweejaarlijks een trendrapport vervaardigen. 7

8 2.3 Uitvoeringsorganisaties ID Gemeenten hebben voor de uitvoering van de nog bestaande ID-banen verschillende mogelijkheden: men kan de ID-banen volledig zelf uitvoeren of gedeeltelijk of geheel laten uitvoeren door een uitvoeringsinstelling. Geschat wordt dat rond eenderde van de gemeenten de ID-banen op 1 april 2004 volledig zelf uitvoert. De meeste gemeenten laten dus de uitvoering van de ID-banen deels of zelfs volledig over aan een uitvoeringsinstelling. Het beeld van de rechtsvormen van de uitvoeringsorganisaties die de ID-banen uitvoeren, komt behoorlijk overeen met dat van de Wiw-dienstbetrekkingen. Ook bij de uitvoering van de IDbanen komt de stichtingsvorm het meeste voor. Net als bij de Wiw-dienstbetrekking, komen daarnaast regelmatig gemeenschappelijke regelingen en B.V. s voor. Figuur 2 Rechtsvormen uitvoering ID-banen per organisatie, april 2004 (n=48) GR 18% Gemeentelijke dienst 12% NV 8% BV 22% Stichting 30% GR/Stichting 2% NV/BV 4% Onbekend 4% Totaal 100% 2.4 Combinatie met Wsw Een aantal uitvoeringsorganisaties voert naast de Wiw- en/of ID-banen ook de WSW uit. In april 2004 waren er in Nederland rond de 150 uitvoeringsorganisaties die een of meer van deze vormen van gesubsidieerde arbeid uitvoeren. Figuur 3 Alle uitvoeringsorganisaties, ingedeeld naar de vormen van gesubsidieerde arbeid die men uitvoert 5 Aantal % Alleen WSW 52 35% WSW + ID + Wiw 24 16% WSW + Wiw 12 8% WSW + ID 2 1% ID + Wiw 25 17% Alleen Wiw 25 17% Alleen ID 8 5% Totaal % 5 Deze tabel is gebaseerd op de adressenbestanden van de Wsw -statistiek, de ID-monitor en de Wiw -statistiek. 8

9 2.5 Toekomstplannen van gemeenten Veel gemeenten hebben al vóór de invoering van de WWB een instroomstop afgekondigd. Verder proberen veel gemeenten de uitstroom uit de Wiw- en ID-banen te maximaliseren (o.a. door trajecten in te kopen voor Wiw-ers en door ID-banen regulier te maken met behulp van subsidie aan werkgevers). Dit houdt in dat het aantal Wiw- en ID-banen de komende jaren flink afneemt. De snelheid waarmee dit gebeurt, verschilt per gemeente, maar het gaat vaak om flinke dalingen tussen nu en Wanneer een Wiw/ID-organisatie op dit moment geen andere activiteiten ontplooit en de komende jaren ook geen rol weet te bedingen in eventuele nieuwe vormen van gesubsidieerd werk, kan deze ontwikkeling het bestaansrecht van deze organisaties aantasten. 64% van de Wiw/ID-organisaties biedt naast gesubsidieerd werk ook andere reïntegratiediensten aan. De verwachting is dat dit percentage zal toenemen. In het trendrapport leest u om wat voor soort diensten het gaat. Er is de afgelopen jaren een voorzichtige trend zichtbaar om de uitvoering van de gesubsidieerde arbeid meer op afstand van de gemeenten te zetten. Deze trend zet waarschijnlijk de komende jaren langzaam door. Een kwart van de organisaties verwacht tussen nu en 2007 zeker of waarschijnlijk van rechtsvorm te gaan veranderen. Ongeveer de helft van de organisaties verwacht dat de rechtsvorm hetzelfde zal blijven en een kwart geeft aan dat dit onbekend is. 9

10 3 Wet- en regelgeving 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van relevante wet - en regelgeving met betrekking tot mededinging en uit- en aanbesteding van reïntegratiediensten. Deze wet- en regelgeving is in de eerste plaats relevant voor de relatie tussen de gemeente en de verzelfstandigde organisatie. Voor een uitgebreidere beschrijving van uit- en aanbestedingsregels verwijzen we naar de Handreiking uit- en aanbesteding 6. De wet - en regelgeving is in de tweede plaats relevant voor het proces van verzelfstandiging. Er worden bijvoorbeeld handvatten gegeven voor de mate waarin de gemeente aan de te verzelfstandigen organisatie een orderportefeuille (bruidsschat) of kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel of vermogen mag meegeven. In dit hoofdstuk vindt u een algemene beschrijving van deze wet- en regelgeving. In hoofdstuk 4 wordt een aantal scenario s voor de toekomst van de Wiw/ID-organisatie in uw gemeente of regio geschetst. Daarbij wordt telkens aangegeven welke wet- en regelgeving specifiek van toepassing is. 3.2 Besluit SUWI Volgens het besluit SUWI 7 moet bij uitbesteding van reïntegratieactiviteiten een transparante en toetsbare aanbestedingsprocedure gevolgd worden. De gemeente moet bovendien meerdere offertes aanvragen op basis van vooraf vastgestelde criteria. De beoordeling van de offertes vindt plaats op basis van vergelijkbare kosten. De Nederlandse SUWI-aanbestedingsregels zijn niet van toepassing op het gedeelte van het werkdeelbudget dat niet hoeft te worden uitbesteed (zie Regeling WWB in 3.5). Wel moet bij uitbesteding altijd rekening worden gehouden met Europees aanbestedingsrecht. 3.3 Europees aanbestedingsrecht Als de gemeente ervoor kiest om gesubsidieerd werk uit te besteden moeten Europese aanbestedingsregels in acht worden genomen. 6 Handreiking Uit- en aanbesteding van reïntegratie-activiteiten, Herziene versie, Ministerie van SZW - Project WBB Implementatie Steunpunt (WIS), juni De handreiking is te vinden op het gemeenteloket van het Ministerie van SZW: 7 Artikel 4.1, tweede en derde lid, Besluit SUWI 10

11 Beginselen EG-verdrag In de eerste plaats zijn dat de fundamentele regels en beginselen van het EG-verdrag 8, zoals de algemene beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling en transparantie. Vanuit het transparantiebeginsel heeft de Europese Commissie het standpunt dat gemeenten, voordat zij een opdracht verlenen, een passende mate van openbaarheid in acht moeten nemen. Dit betekent onder andere dat de opdracht moet worden aangekondigd in dagbladen, vaktijdschriften of op de gemeentelijke website. Aankondigingen moeten bovendien de informatie bevatten die potentiële gegadigden nodig hebben om te kunnen beoordelen of zij naar de opdracht willen meedingen. Te denken valt daarbij aan selectie- en gunningscriteria, omschrijving van de opdracht en dergelijke. Een verwijzing naar een aanbestedingsdocument met deze informatie is ook toegestaan. Richtlijn Diensten Reïntegratiediensten die door gemeenten worden aanbesteed, vallen onder bijlage IB van de aanbestedingsrichtlijn Diensten 9. In deze richtlijn is onder meer vastgelegd dat opdrachten met een waarde van of meer (excl. BTW) uiterlijk 48 dagen na gunning aangemeld moeten worden bij het Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen te Luxemburg. Jurisprudentie: Teckal-arrest Als de verzelfstandigde organisatie voldoet aan een aantal voorwaarden, is het Europese aanbestedingsrecht niet van toepassing. 10 Deze voorwaarden zijn te vinden in het Teckalarrest. 11 Uit dit arrest kan worden afgeleid dat de aanbestedingsrichtlijn niet van toepassing is als de gemeente op eenzelfde manier toezicht uitoefent op de uitvoeringsorganisatie als op haar eigen organisatieonderdelen én wanneer deze uitvoeringsorganisatie het merendeel van zijn werkzaamheden verricht ten behoeve van de betreffende gemeente. Volgens deze jurisprudentie kan de organisatie in dat geval gelijkgesteld worden met de eigen organisatieonderdelen van de gemeente en mag de gemeente de uitvoeringsorganisatie opdrachten gunnen (of als bruidsschat meegeven) zonder daarvoor een aanbestedingsprocedure te doorlopen. 3.4 Staatssteun Gesubsidieerd werk kan worden beschouwd als een vorm van staatssteun. Doordat werkgevers een loonkostensubsidie ontvangen of iemand in dienst nemen op detacheringsbasis, worden zij bevoordeeld ten opzichte van andere werkgevers. Ook het meegeven van een orderportefeuille of kapitaal (denk aan inboedel, gebouw, vermogen en dergelijke) aan een te verzelfstandigen organisatie, kan in bepaalde gevallen worden beschouwd als staatssteun. Het verstrekken van staatssteun is niet geoorloofd als het leidt tot concurrentieverstoring. 8 Publicatieblad Nr. C 325, 24 december Artikelen 14 en 16 en Bijlage IB van de Richtlijn Diensten 10 Groenboek over publiek-private samenwerking en het gemeenschapsrecht inzake overheidsopdrachten en concessieovereenkomsten, COM (2004) 327 definitief, p Arrest van 18 november 1999, Teckal, zaak C-107/98. 11

12 EG-verdrag Op grond van het EG-verdrag 12 is er sprake van staatssteun als bepaalde ondernemingen bevoordeeld worden met staatsmiddelen indien en zover dit leidt tot concurrentieverstoring die het gemeenschappelijke handelsverkeer ongunstig beïnvloedt. De Europese Commissie beoordeelt of als gevolg van de vervalsing van de mededinging, het handelsverkeer ongunstig wordt beïnvloed. Om de Commissie in staat te stellen dat te kunnen beoordelen, moeten voorgenomen steunmaatregelen worden aangemeld bij de Commissie. Onder bepaalde omstandigheden is staatssteun geoorloofd en is aanmelding bij de Commissie niet noodzakelijk. Er hoeft geen aanmelding plaats te vinden in de volgende gevallen: A. Er is sprake is van een generieke subsidieregeling waarop in principe alle ondernemingen in alle sectoren van de Nederlandse economie een beroep kunnen doen. Dit kan opgaan voor de (loonkosten)subsidie. Voor het meegeven van kapitaal aan een te verzelfstandigen organisatie, zal dit vrijwel nooit opgaan. B. De subsidieontvanger verricht een openbare dienst. Openbare-dienstverplichtingen verschillen van gewone diensten in de zin dat de overheid (i.c. de gemeente) vindt dat in die diensten moet worden voorzien, ook wanneer de markt daarin niet (voldoende) voorziet. De overheid draagt daarmee zorg voor de toegankelijkheid, de betaalbaarheid en de kwaliteit van de dienst. De uitvoering van gesubsidieerd werk kan (tijdens het overgangsregime van de WWB) worden beschouwd als een openbare dienst. De vrijstelling van aanmelding bij de Commissie volgt uit jurisprudentie 13. Er moet cumulatief aan vier voorwaarden worden voldaan: 1. De begunstigde organisatie moet belast zijn met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen, en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn. 2. De criteria op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld. 3. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst. 4. Wanneer niet is aanbesteed, moet het bedrag van de compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde organisatie zou hebben gemaakt. Deze jurisprudentie heeft geen betrekking op het meegeven van kapitaal aan de verzelfstandigde organisatie. C. De subsidieregeling subsidieert direct de werknemer en niet de werkgever (denk bijvo orbeeld aan premies voor het aanvaarden van werk). D. De ontvanger ontvangt gedurende drie jaar minder dan staatssteun 14. Alle steun van overheidswege is hierbij relevant; het gaat hierbij dus niet alleen om steun voor reïntegratiediensten. 12 artikel 87, lid 1, EG 13 Zaak Altmark, C-280/00, uitspraak 24 juli Verordening de Minimis-steun (EG) Nr. 69/

13 E. De gemeentelijke subsidieregeling voldoet aan de Europese Verordening werkgelegenheidssteun 15. In de gemeentelijke reïntegratieverordening wordt daarnaar verwezen. De belangrijkste voorwaarden waaraan de gemeentelijke subsidieregeling vanuit de Verordening werkgelegenheidssteun moet voldoen, zijn: Het moet gaan om benadeelde of gehandicapte werknemers ; De werknemer moet aanspraak kunnen maken op een ononderbroken tewerkstelling van ten minste 12 maanden; Er mag geen sprake zijn van verdringing van bestaande werkgelegenheid. Bruidsschat en meegeven kapitaal Bij of kort na de verzelfstandiging kunnen gemeenten opdrachten aan de verzelfstandigde organisatie meegeven. Dergelijke opdrachtportefeuilles worden ook wel als bruidsschat omschreven. Het is onduidelijk of een dergelijke bruidsschat ook aanbesteed moet worden. Vooralsnog wordt echter in de literatuur 16 aangenomen dat de aanbestedingsrichtlijnen niet op het meegeven van een dergelijke bruidsschat van toepassing zijn. De verlening van een opdracht in het kader van een verzelfstandigingsoperatie wordt dan aangemerkt als een onmisbaar bestanddeel van de transactie waarbij verzelfstandiging wordt gerealiseerd. Volgens de literatuur zouden de voorwaarden voor het meegeven van een bruidsschat dan zijn: De bruidsschat heeft uitsluitend betrekking op werkzaamheden van dezelfde aard als die welke de opdrachtnemer voorafgaand aan de verzelfstandiging ten behoeve van de gemeente verrichtte; De bruidsschat heeft betrekking op werkzaamheden waarvan de omvang niet groter is dan de werkzaamheden die de opdrachtnemer ten behoeve van de gemeente verrichtte; De duur van de gegarandeerde opdrachten mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de levensvatbaarheid van de verzelfstandigde organisatie te verzekeren. Het is onduidelijk of deze voorwaarden ook gelden voor het meegeven van kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel en vermogen. Het lijkt echter een pre als de gemeente ter aanvulling op bovenstaande voorwaarden - hierbij het zogenaamde market economy investor principle hanteert 17. Dit betekent dat de gemeente handelt als een particuliere investeerder en dat zij marktconforme tegenprestaties verwacht voor het verworven kapitaal. Dat betekent bijvoorbeeld dat een redelijke huur en rente worden gevraagd. Ook is het goed om zo veel mogelijk openbaarheid te betrachten en zo goed mogelijk de waarde van de bruidsschat te bepalen. Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door de voorgenomen steunmaatregel te publiceren (conform de Transparantierichtlijn) in dagbladen. De waarde van het kapitaal en de 15 Verordening Werkgelegenheidssteun (EG) nr. 2204/2002 van de Commissie van 12 december 2002, Pb EG 2002, L 337/3. 16 Zie bijv: mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.W. van der Bend, Aanbestedingsrecht, 2e druk, Sdu Uitgevers, Den Haag 1999, p Dit criterium is door het Hof van Justitie van de EG nog nader uitgewerkt in de arresten van 21 maart 1991 in de zaken C-305/89, Alfa Romeo, Jur. 1991, p. I-1603 en C-303/88, Eni-Lanerossi, Jur. 1991, I Zie verder ook de volgende arresten: HvJEG 12 juli 1990, CdF Chimie AZF, zaak C-169/84, Jur. 1990, p ; HvJEG 29 februari 1996, België tegen Commissie, zaak C-56/93, Jur. 1996, I-723; GvEA EG 30 april 1998, Cityflyer tegen Commissie, zaak T-16/98, Jur. 1998, p.ii Voor meer uitleg over investor principle: Europese Regelgeving over staatssteun; informatiewijzer voor de decentrale overheid, Kenniscentrum Europa Decentraal & Ministerie van BZK, februari Deze is te vinden op Zie ook: Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (PbEG 2000, C71/7). 13

14 voorwaarden die de gemeente aan de uitvoeringsorganisatie stelt bij het meegeven ervan, moeten in een redelijke, marktconforme verhouding staan tot elkaar. Voor zowel de bruidsschat als het meegeven van kapitaal, geldt de aanbeveling om voorgenomen steunmaatregelen in deze vorm eerst voor te leggen aan de Europese Commissie. In de Staatssteunwijzer vindt u een heldere beschrijving van de procedures die gelden bij de aanmelding. 18 De Staatssteunwijzer is ook voor andere informatie over staatssteun te raadplegen. 3.5 WWB en overgangsregime In de WWB is voor gemeenten de verplichting opgenomen om reïntegratietaken zo veel mogelijk uit te besteden. 19 In principe geldt deze verplichting vanaf 1 januari Voor gesubsidieerd werk is echter een uitzondering gemaakt en geldt een overgangsregime. Dit overgangsregime is vastgelegd in de Invoeringswet WWB. 20 De Invoeringswet regelt het overgangsregime voor de uitbesteding van activiteiten die voorheen betrekking hadden op de uitvoering van de Wiw 21 en het ID-Besluit 22. In het artikel is een onderscheid gemaakt tussen bestaande overeenkomsten (van personen die vóór inwerkingtreding van de WWB een Wiwdienstbetrekking hadden of werkzaam waren op een ID-baan) en nieuwe overeenkomsten. Onder nieuwe overeenkomsten worden arbeidsovereenkomsten verstaan die gelden voor nieuwe vormen van gesubsidieerd werk. Als een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd na afloop wordt verlengd, wordt dit niet als een nieuwe overeenkomst beschouwd. Er is ook geen sprake van een nieuwe overeenkomst als de feitelijke werkplek wijzigt, maar de arbeidsovereenkomst in stand blijft. Om gemeenten de tijd te geven te voldoen aan de uitbestedingsverplichting voor de opvolgers van de Wiw-dienstbetrekkingen en ID-banen, geldt dat gemeenten de activiteiten voor oude gevallen niet hoeven te laten uitvoeren door derden. Tot 2007 geldt eveneens dat gemeenten de activiteiten voor nieuwe vormen van gesubsidieerd werk niet hoeven uit te besteden. Ook als de huidige Wiw/ID-organisaties na deze overgangstermijn niet meedingen naar de uitvoering van reïntegratiewerkzaamheden ten behoeve van nieuwe medewerkers in een vorm van gesubsidieerd werk, kan de gemeente ervoor kiezen de werkzaamheden ten behoeve van de bestaande arbeidsovereenkomsten op grond van de overgangsregeling door de huidige Wiw/ID-organisatie te laten voortzetten. Hieraan is geen einddatum verbonden. De uitvoering van reïntegratiewerkzaamheden ten behoeve van medewerkers die na 1 januari 2007 in een vorm van gesubsidieerd werk terechtkomen, moet dus wel worden uitbesteed en verzelfstandigd. Hierop geldt één uitzondering. In de Regeling WWB is bepaald dat gemeenten 18 Zie hoofdstuk 6 van Europese Regelgeving over staatssteun; informatiewijzer voor de decentrale overheid, Kenniscentrum Europa Decentraal & Ministerie van BZK, februari Deze is te vinden op 19 Artikel 7, lid 4, WWB. 20 Artikel 15 Invoeringswet WWB. 21 Artikel 4 Wiw. 22 Artikel 6 Besluit ID 14

15 een deel van hun werkdeelbudget niet hoeven uit te besteden 23. Het gaat om de eerste en 30% van de rest van het werkdeelbudget. Gemeenten kunnen er voor kiezen om het gesubsidieerd werk uit te voeren binnen deze zogenaamde vrije ruimte. Tijdens het overgangsregime kunnen gemeenten er ook voor kiezen om bij uitbesteding niet aan te besteden indien de uitvoeringsorganisatie wordt bestempeld als openbare dienst (zie 3.4 onder B). Als de uitvoeringsorganisatie voldoet aan de voorwaarden van het eerdergenoemde Teckalarrest ( 3.3) dan is er geen sprake van uitbesteding en hoeft er dus ook niet te worden aanbesteed. In de WWB, maar ook in het Besluit SUWI, wordt niet expliciet ingegaan op de vraag aan welke kenmerken de organisatie waaraan wordt uitbesteed, moet voldoen. Wel spreekt uit het Kabinetsbeleid en in het bijzonder de WWB, SUWI en de eerste aanzetten voor de gedragsregels voor markt en overheid (zie volgende paragraaf), vooral de boodschap dat de banden tussen de gemeente en de uitvoeringsorganisatie zo veel mogelijk moeten worden losgelaten en dat sturing zo veel mogelijk moet verlopen via reguliere inkooptrajecten. Dit zou betekenen dat de gemeente zo min mogelijk moet sturen via de statuten, het bestuur of de Raad van Commissarissen van de organisatie waaraan wordt uitbesteed. 3.6 Mededingingswet en gedragsregels markt en overheid Het Kabinet streeft ernaar om nieuwe gedragsregels op te nemen in de Mededingingswet. Deze gedragsregels gelden voor overheden en ondernemingen met een bijzondere positie op de markt. De Mededingingswet bestaat al en is goeddeels een vertaling van de Europese Transparantierichtlijn 24 in Nederlandse wetgeving. Het Kabinet wil de nieuwe gedragsregels op 1 januari 2006 in voeren. 25 De concrete invulling van deze gedragsregels moet nog gebeuren. Daarom is het niet mogelijk om gemeenten hierover in deze handreiking al tot in detail te informeren. Wanneer Wiw/ID-organisaties zich als aanbieder op de reïntegratiemarkt gaan begeven, zijn straks de gedragsregels Markt en Overheid van toepassing. De gedragsregels hebben betrekking op kostenberekening van marktactiviteiten, het gebruik van gegevens die voor uitvoering van de publieke taak zijn verkregen en de verplichting tot organisatorische scheiding om functievermenging te voorkomen. Voor ondernemingen met een bijzonder of uitsluitend recht hebben de gedragsregels betrekking op het verbod op kruissubsidiëring en voorschriften voor gegevensgebruik. Van bijzonder belang voor het gemeentelijke aanbestedingsbeleid is het 23 Artikel 6, lid 4, Regeling WWB 24 Zie ook 3.4. Richtlijn 80/723/EEG van de Commissie betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen. 25 Zie: brief Notitie marktconform handelen van gemeenten in relatie tot de reïntegratiemarkt van minister en staatssecretaris SZW aan Tweede kamer, AAM/B&R/ , 18 februari 2002 en; brief Regels omtrent marktactiviteiten van overheidsorganisaties en omtrent ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (Wet markt en overheid) van de ministers van EZ, Justitie en Bestuurlijke vernieuwing en Koninkrijksrelaties, Tweede Kamer, vergaderjaar , 28050, nr. 7, februari

16 zogenaamde bevoordelingsverbod. Dit stelt dat een overheidsorganisatie niet een overheidsbedrijf waarbij zij is betrokken, mag bevoordelen boven andere ondernemingen waarmee dat overheidsbedrijf in concurrentie treedt of deze anderszins voordelen mag toekennen die verder gaan dan in het normale handelsverkeer gebruikelijk is. Het toezicht op de naleving van de in het wetsvoorstel geformuleerde gedragsregels wordt neergelegd bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa komt in actie uit eigen beweging of op basis van klachten. Indien de NMa een overtreding vaststelt, wordt van deze overtreding melding gemaakt in de Staatscourant. Bij overtreding door overheidsorganisaties kan de NMa bij beschikking verklaren dat zij de overtreding heeft vastgesteld. Bij overtredingen door ondernemingen kan de NMa ook een bestuurlijke boete en/of een last onder dwangsom opleggen. 3.7 Evaluatiecriteria voor een werkende reïntegratiemarkt In de notitie Naar een werkende reïntegratiemarkt 26 heeft het kabinet geschreven dat het inzet op een effectieve en doelmatige vormgeving van het reïntegratiebeleid. De doelstelling is maximale participatie. Duurzame plaatsing van werkzoekenden in reguliere banen staat daarbij voorop. Een goed functionerende reïntegratiemarkt is hiertoe een middel. Door een professionele opdrachtgever-/-nemerrelatie en concurrentie in de uitvoering kunnen maatwerk en resultaat worden bereikt. Tijdens de parlementaire behandeling van de WWB in de tweede helft van 2003, heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toegezegd dat in 2006 geëvalueerd wordt in hoeverre voldaan is aan de voorwaarden voor een goed werkende reïntegratiemarkt. De staatssecretaris heeft uitgesproken dat hij ervan uitgaat dat de markt zich eind 2006 heeft gevormd, maar dat hij bij de evaluatie van de reïntegratiemarkt het parlement zal informeren met betrekking tot de stand van zaken hieromtrent. Als voorwaarden voor een goed werkende markt heeft de staatssecretaris genoemd: Transparantie voor vragers en aanbieders; Eerlijke concurrentie ( een gelijk speelveld ) Concreet betekent dit voor gemeenten het volgende: Er moet sprake zijn van een open markt zonder toetredingsbelemmeringen en eventuele concentratievorming. Andere vormen van samenwerking beperken zich tot de normen die de Mededingingswet daaraan stelt. Overheidsbedrijven moeten een gescheiden boekhouding voeren voor hun beschermde activiteiten (bijvoorbeeld de uitvoering van de Wsw) enerzijds en hun marktactiviteiten anderzijds dit volgt uit de Transparantierichtlijn, artikel 25 van de Mededingingswet. Voor ondernemingen die van overheidswege over een bijzondere positie beschikken (bijvoorbeeld sw-bedrijven) gelden regels met betrekking tot de prijsberekening, het gebruik van gegevens die voor de uitvoering van de publieke taak zijn verkregen en een organisatorische scheiding ter voorkoming van functievermenging. Deze regels dienen 26 Tweede Kamer, vergaderjaar , 65248, nr. 1, 28 nov ember

17 nog nader uitgewerkt te worden. Ook ontwikkelingen in de Europese regelgeving (met betrekking tot staatssteun) zijn van invloed op de uitwerking. Gemeenten kennen bedrijven waarin zij een belang hebben geen niet -marktconforme, dat wil zeggen in het handelsverkeer ongebruikelijke, voordelen toe. Indien aan deze voorwaarden voldaan is, vervallen vanaf 2007 voor gemeenten de uitbestedingverplichting en SUWI-aanbestedingsregels, zo heeft de staatssecretaris toegezegd Regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 27 januari 2004, Directie Algemeen Arbeidsmarktbeleid, nr. AAM/BR/2004/3816 tot wijziging van de Regeling WWB in verband met een wijziging van de regels betreffende uit- en aanbesteding. 17

18 4 Zes scenario s 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden zes scenario s beschreven voor de toekomst van uw Wiw/IDorganisatie. Bij niet alle scenario s is er sprake van verzelfstandiging. De volgende scenario s worden in dit hoofdstuk verder uitgewerkt: 1. Verkoop. De publieke dienst of rechtspersoon wordt verkocht aan een commercieel bedrijf. 2. Privatisering. De uitvoeringorganisatie wordt losgekoppeld van de gemeente, zonder dat er sprake is van verkoop. De nieuwe organisatie is een concurrerende marktpartij die voor het voortbestaan afhankelijk is van de eigen prestaties. De gemeente heeft alleen nog invloed als reguliere klant via inkoopcontracten. 3. Afbouw. De publieke dienst of rechtspersoon krijgt geen opdrachten meer en wordt afgebouwd. 4. Externe verzelfstandiging. Dit is een beperkte vorm van privatisering. Er wordt een aparte rechtspersoon opgericht, maar de gemeente behoudt nog wel invloed op het beleid en de uitvoering van de organisatie. 5. Onderbrenging bij sw-bedrijf. Een sw-bedrijf gaat de voormalige Wiw- en ID-taken uitvoeren. 6. Continuering publieke dienst. Het gemeentelijke organisatieonderdeel blijft gesubsidieerd werk zelf uitvoeren. De gemeente kan daarbij kiezen voor interne verzelfstandiging. In het volgende figuur zijn deze scenario s geplaatst op een continuüm van publiek naar privaat. Figuur 4 Schematische weergave van scenario s Publiek Privaat Verkoop Privatisering Afbouw Onderbrenging bij sw-bedrijf SW Externe verzelfstandiging Continuering publieke dienst 18

19 Per scenario wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de volgende aspecten: Wat houdt dit scenario in; Wat zijn voor- en nadelen van dit scenario voor de gemeente; Met welke wet- en regelgeving moeten we rekening houden als we kiezen voor dit scenario. 4.2 Verkoop Wat houdt dit scenario in Bij verkoop wordt een gemeentelijk organisatieonderdeel, of een aan de gemeente gelieerde organisatie, verkocht aan een (reïntegratie)bedrijf. Dit betekent dat (een deel van) de lopende opdrachten, inboedel, onroerend goed en/of ander kapitaal overgaan naar een andere organisatie. Ook de medewerkers (staf en uitvoerenden) kunnen meegaan naar de nieuwe organisatie. Zij krijgen een nieuwe dienstbetrekking. Oude Wiw-ers blijven in dienst van de gemeente. Nieuwe medewerkers komen in dienst bij de nieuwe organisatie Voor- en nadelen Een voordeel is dat de verkochte organisatie gebruik kan maken van de bestaande expertise, netwerken en ervaring met bedrijfsmatig werken van de overnamekandidaat. Het bedrijf kan zonder overheidsbemoeienis slagvaardig optreden en optimaal concurreren. Dit kan uiteindelijk leiden tot lagere kosten voor de gemeente. Een ander voordeel is dat het (financiële) risico in het vervolg niet De gemeente Eindhoven heeft samen met de meer ligt bij de gemeente maar bij het participerende randgemeenten een verzelfstandigingstraject reïntegratiebedrijf. ingezet. De taken van de stichting, die de regelingen voor gesubsidieerde Bij verkoop moet de gemeente in arbeid uitvoerde, zijn via een aanbesteding principe aanbesteden (zie volgende ondergebracht bij een private organisatie. Daarbij paragraaf). Het zal niet gemakkelijk zijn zijn personeel en middelen door de nieuwe om de waarde van de inboedel, organisatie overgenomen. onroerend goed en lopende opdrachten te bepalen en om de medewerkers zover te krijgen dat zij achter het Hierdoor zijn de gemeenten beter in staat als opdrachtgever regie te voeren en sturing te geven aan de uitvoering, inclusief kostenbeheersing. verkoopbesluit staan. Verkoop is echter minder complex dan als gemeente zelf ontbonden. De stichting is vervolgens een geheel nieuwe, levensvatbare organisatie in het leven te roepen (zoals bij externe verzelfstandiging of privatisering). De aankondiging dat de gemeente voornemens is een organisatieonderdeel of gelieerde organisatie te verkopen aan een privaat bedrijf leidt vaak tot onzekerheid bij medewerkers. De 19

20 overnamekandidaat zal andere arbeidsvoorwaarden hebben en in veel gevallen in de overhead gaan snijden, omdat er in zijn eigen organisatie al voldoende overhead is. Een belangrijk voordeel van verkoop via aanbesteding - ten opzichte van bijvoorbeeld externe verzelfstandiging en privatisering - is dat het een relatief eenvoudig proces is. Het zelfstandig opzetten van een nieuwe organisatie (zoals bij externe verzelfstandiging en privatisering) is een langdurig en complex proces waarbij veel juridische kennis nodig is. Bovendien bestaat het risico dat de gemeente handelt in strijd met staatssteunregels Relevante wet- en regelgeving Bij verkoop gelden zowel de nationale als de Europese aanbestedingsregels. Wordt er via bedrijfsverkoop geprivatiseerd, dan moeten de volgende voorwaarden in acht worden genomen wil een dergelijke verkoop door de Europese Commissie zonder nader onderzoek niet als steun worden aangemerkt: 28/29 1. de verkoop dient via een aanbesteding plaats te vinden waarop iedere belangstellende kan inschrijven. De biedprocedure moet transparant en onvoorwaardelijk zijn; 2. de te verkopen gemeentelijke organisatie moet worden verkocht aan de inschrijver die het best voldoet aan het programma van eisen van de gemeente; 3. de inschrijvers moeten voldoende tijd en informatie tot hun beschikking krijgen om naar behoren de waarde van de activa te bepalen als basis voor hun inschrijving. Hiertegenover staat dat een bedrijfsverkoop steunelementen kan bevatten ( dat wil zeggen dat er een vermoeden van steun bestaat), wanneer de verkoop plaatsvindt: 1. na onderhandelingen met één enkele gegadigde of een aantal geselecteerde inschrijvers; 2. voorafgegaan door de afschrijving van schulden door de gemeente; 3. voorafgegaan door de omzetting van schulden in aanwas voor het eigen vermogen of in kapitaalgroei, en onder voorwaarden die niet gebruikelijk zijn bij vergelijkbare transacties. In alle gevallen mag er geen discriminatie plaatsvinden op grond van nationaliteit van gegadigden voor de desbetreffende aandelen of activa. De Commissie is verder van mening dat verkoop onder voorwaarden die niet als normale handelsvoorwaarden beschouwd kunnen worden, aan een voorafgaande taxatie door onafhankelijke adviseurs onderworpen moet worden. 30 Ook de gedragsregels, die onderdeel zullen gaan uitmaken van de Nederlandse Mededingingswet, geven aan dat de gemeente er alles aan moet doen om individuele ondernemingen niet te bevoordelen. De gemeente mag overigens aan de potentiële overnamekandidaat voorwaarden stellen met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden van medewerkers. Als het lastig is om medewerkers over 28 Zie de punten van het XXIIIe Verslag van de Europese Commissie over het Mededingingsbeleid (1993), COM(94), 161 def. 29 E.Manunza, EG-aanbestedingsrechtelijke problemen bij privatiseringen en bij de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit, Kluwer Deventer, p.153 e.v. 30 Zie ook Mededeling Commissie C 31/93 (NN 97/91), PbEG 29 oktober 1993 C 293/4, in de zaak Rijksluchtvaartschool, p.7. 20

21 te halen om mee te gaan naar de nieuwe organisatie, kan de gemeente ervoor kiezen om medewerkers een terugkeergarantie te geven. Dit betekent dat medewerkers binnen een bepaalde termijn mogen terugkeren naar hun oude werkgever indien de nieuwe werkgever of werkomgeving hen niet bevalt. 4.3 Privatisering Wat houdt dit scenario in Bij privatisering wordt de uitvoeringorganisatie volledig losgekoppeld van de gemeente, zonder dat er sprake is van verkoop. De nieuwe organisatie is een concurrerende marktpartij die voor het voortbestaan afhankelijk is van de eigen prestaties. De gemeente heeft alleen nog invloed als reguliere klant via inkoopcontracten. Het publieke organisatieonderdeel of de bestaande rechtspersoon wordt omgevormd tot een rechtsvorm die voldoet aan de voorwaarden van de private markt. De uit te voeren taken worden niet meer gezien als specifieke overheidstaken en de gemeente ziet volledig af van strategische ambities. De verantwoordelijkheid van de gemeente met betrekking tot de taak of het onderdeel wordt afgebouwd. De taak of het organisatieonderdeel wordt op strategisch, tactisch en operationeel gebied autonoom. De organisatie is bedrijfseconomisch, juridisch en commercieel onafhankelijk van de gemeente. De organisatie kan meerdere gemeenten als klant krijgen, waardoor de afhankelijkheid van de moederorganisatie (de gemeente) kleiner wordt. Bij het privatiseren van de Wiw/ID-organisatie kunnen in principe diverse rechtsvormen worden gekozen. De keuze voor een naamloze vennootschap (N.V.) of besloten vennootschap (B.V.) ligt het meest voor de hand. Bij privatisering kan ook voor de stichtingsvorm worden gekozen. Deze ligt echter minder voor de hand, omdat de stichting geen winst mag maken. De gemeenschappelijke regeling (GR) kan niet worden gebruikt als rechtsvorm. De gemeente heeft daarbij per definitie een rol in het beleid van de uitvoeringsorganisatie. Bovendien is er geen sprake van uitbesteding. De rechtsvormen worden uitgebreider beschreven in bijlage 1 van deze handreiking Voor- en nadelen De geprivatiseerde organisatie voldoet het meest aan de voorwaarden van de private markt. Als zodanig sluit privatisering aan bij het kabinetsbeleid. Het geprivatiseerde bedrijf heeft een optimale speelruimte en kan slagvaardig optreden. Om op de private markt te overleven, is het noodzakelijk om voortdurend te innoveren, aan te sluiten bij de vraag op de markt en efficiënt te werken. De gemeente kan het als een nadeel ervaren dat zij nauwelijks controle meer heeft op de koers van de geprivatiseerde organisatie. De gemeente kan alleen nog sturen via het inkoopcontract. De stap van publiek naar privaat is groot. Privatisering vergt een cultuurverandering binnen de organisatie. Een privaat bedrijf heeft minder zekerheden dan een publieke dienst. De 21

22 concurrentie is groot en wordt steeds groter. Het is noodzakelijk om eerst goed de regionale markt te onderzoeken en te bekijken of de nieuwe organisatie daarin kan overleven (zie ook hoofdstuk 6). Om de stap van publiek naar privaat te overbruggen, is het verstandig om eerst intern en extern te verzelfstandigen, waardoor de banden met de gemeente geleidelijk worden verbroken. Door een aparte rechtspersoon op te richten, zoals bij privatisering het geval is, ontstaat de mogelijkheid om het risico voor de gemeente verder af te dekken. Bij een vennootschap geldt dat deze zodanig kan worden ingericht, dat de gemeente niet meer aansprakelijk is voor verliezen; als de organisatie onvoldoende presteert, dan kan deze failliet gaan. Dit kan echter betekenen dat de gemeente ook haar investeringen kwijtraakt; denk aan de In Rotterdam gaat een klein deel van de orderportefeuille en het meegegeven Wiw-organisatie door als private organisatie. kapitaal. Het overige personeel gaat aan de slag als casemanager bij de dienst Sociale Zaken en Een voordeel ten opzichte van verkoop is dat Werkgelegenheid van de gemeente. er meer zekerheden zijn voor de medewerkers. Bij verkoop zal de overnamekandidaat andere arbeids voorwaarden hebben en in veel gevallen in de overhead gaan snijden, omdat er in zijn eigen organisatie al voldoende overhead is. Een belangrijk nadeel is dat privatisering meestal veel tijd en geld kost. Het is een langdurig en complex proces waarbij veel juridische kennis nodig is. Bovendien bestaat het risico dat de gemeente handelt in strijd met staatssteunregels als er een bruidsschat wordt meegegeven. In de volgende paragraaf wordt hierop verder ingegaan Relevante wet- en regelgeving Aanbesteding De gemeente moet bij nieuwe uitbestedingen aan de geprivatiseerde organisatie de nationale en Europese aanbestedingsregels in acht, zoals deze zijn besproken in hoofdstuk 3. Tijdens de privatisering kunnen andere regimes gelden. Daarop wordt hierna ingegaan. Meegeven van een bruidsschat (staatssteunregime) Veel gemeenten worstelen met de vraag in hoeverre zij aan de nieuwe, verzelfstandigde organisatie een bruidsschat mogen meegeven in de vorm van een orderportefeuille of kapitaal. Het is welhaast onmogelijk een organisatie levensvatbaar te maken zonder een bruidsschat mee te geven. Een bruidsschat wordt echter beschouwd als staatssteun. Zolang de steun aan de nieuwe organisatie gedurende drie jaar niet hoger is dan is er geen probleem 31, maar dit plafond is uiteraard snel bereikt. Om te bepalen of er sprake is van ongeoorloofde staatssteun moeten we bekijken wat er precies wordt meegegeven. We maken daarbij onderscheid tussen loonkostensubsidies, 31 In dat geval kan namelijk een beroep worden gedaan op de Verordening Minimis-steun. De voorwaarden zijn beschreven in 3.4 onder D. 22

23 reïntegratieactiviteiten (in de vorm van een orderportefeuille) en kapitaal (in de vorm van inboedel, onroerend goed of vermogen). Loonkostensubsidies Voor het meegeven van loonkostensubsidies aan de uitvoeringsorganisatie geldt dat er geen sprake is van staatssteun, zolang de uitvoeringsorganisatie zelf geen voordeel heeft van het in dienst nemen (detachering) of met loonkostensubsidie plaatsen van de medewerker bij een werkgever. De gemeente kan de loonkostensubsidie dus meegeven. De uitvoeringsorganisatie die mensen vervolgens detacheert of met een loonkostensubsidie plaatst bij een werkgever, moet de staatssteunregels in acht nemen. Het is oorspronkelijk immers publiek geld. De uitvoeringsorganisatie verstrekt geen ongeoorloofde staatssteun indien de subsidieregeling voldoet aan de voorwaarden van de Europese Verordening Werkgelegenheid 32 of als de ontvangende werkgever een openbare dienst uitvoert 33. Reïntegratieactiviteiten Voor het meegeven van de opdracht tot het uitvoeren van activiteiten die gerelateerd - en misschien wel onlosmakelijk verbonden - zijn aan gesubsidieerd werk, zoals bemiddeling en begeleiding van de medewerker, geldt dat deze vorm van staatssteun alleen wordt toegestaan door de Europese Commissie als de uitvoeringsorganisatie een openbare dienst uitvoert 34. Als de uitvoeringsorganisatie geen openbare dienst is, geldt in principe de plicht tot naleving van de Europese Transparantierichtlijn en de Richtlijn Diensten. Ook moet de gemeente de Nederlandse SUWI-regels in acht nemen. De Europese Commissie beseft dat een nieuwe organisatie nauwelijks levensvatbaar is als er geen orderportefeuille wordt meegegeven. De Commissie is dan ook geneigd om in bepaalde gevallen het meegeven van een bruidsschat te gedogen. De voorwaarden voor het meegeven van een orderportefeuille zijn: a. De bruidsschat heeft uitsluitend betrekking op werkzaamheden van dezelfde aard als die welke de opdrachtnemer voorafgaand aan de verzelfstandiging ten behoeve van de gemeente verrichtte; b. De bruidsschat heeft betrekking op werkzaamheden waarvan de omvang niet groter is dan de werkzaamheden die de opdrachtnemer ten behoeve van de gemeente verrichtte; c. De duur van de gegarandeerde opdrachten mag niet langer zijn dan noodzakelijk om de levensvatbaarheid van de verzelfstandigde organisatie te verzekeren. Kapitaal Ook het meegeven van kapitaal in de vorm van bijvoorbeeld onroerend goed, inboedel of vermogen is staatssteun. Ook hier geldt dat een nieuwe organisatie nauwelijks levensvatbaar is als er geen kapitaal wordt meegegeven. Daarom is ook hier de Europese Commissie geneigd de steun te gedogen 35. Het is daarbij een pre als de gemeente hierbij het zogenaamde market economy investor principle hanteert. Dit betekent dat de gemeente handelt als een particuliere 32 Deze voorwaarden zijn beschreven in 3.5 (staatssteun) onder E. 33 In 3.5 is beschreven wat een openbare dienst is en aan welke voorwaarden moet worden voldaan. 34 Idem. 35 Zie bijvoorbeeld: Aanbestedingsrecht, mr. E.H. Pijnacker Hordijk en mr. G.W. van der Bend 2e druk 1999 Sdu uitgevers, Den Haag, p