EINDRAPPORTAGE INVENTARISATIE VAN FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN NEDERLAND

Transcriptie

1 EINDRAPPORTAGE INVENTARISATIE VAN FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN NEDERLAND Utrecht, 1 maart 2004 Ir. D.W. van den Wall Bake Drs. P.E.M. van Dijk Drs. N. Kastelein Drs. M.R. Schurink Drs. M.W.G. Steinmeijer 1

2 EINDRAPPORTAGE INVENTARISATIE VAN FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN IN NEDERLAND INHOUD Blz. 0. SAMENVATTING INLEIDING ONDERZOEKSAANPAK EN INVENTARISATIEKADER ONDERZOEKSAANPAK INVENTARISATIEKADER ORGANISATIE EN FORMELE REGELING UITVOERING KENMERKEN EN OMSTANDIGHEDEN VAN EEN RAMP GEBRUIK INVENTARISATIEKADER GENERIEKE VOORZIENINGEN VERZEKERINGEN SOCIALE VOORZIENINGEN RAMPENFONDS TOT SLOT VOORZIENINGEN BIJ RAMPEN VLIEGRAMP BIJLMER LEGIONELLABESMETTING BOVENKARSPEL VUURWERKRAMP ENSCHEDE NIEUWJAARSBRAND VOLENDAM ASBEST VERGELIJKING EN BESCHOUWING INTRODUCTIE ENKELE CONCLUSIES RELEVANTE ASPECTEN VOOR HET VERVOLG EERSTE AANZET VOOR EEN AFWEGINGSKADER

3 BIJLAGE 1 LIJST VAN (TELEFONISCH) GEÏNTERVIEWDE PERSONEN BIJLAGE 2 LITERATUURLIJST BIJLAGE 3... FACTSHEETS SPECIFIEKE FINANCIËLE VOORZIENINGEN NA RAMPEN

4 0. SAMENVATTING In dit rapport vindt u een antwoord op de vraag welke private en publieke financiële regelingen zijn ingesteld na een aantal rampen in Nederland. Daarbij maken we een onderscheid in generieke (altijd bestaande) en specifieke (speciaal ingestelde) regelingen. In deze samenvatting zullen we eerst een opsomming van de meest interessante bevindingen geven. Deze kunt u uitgebreider nalezen in hoofdstuk 5. Tevens vindt u een overzicht van de onderzochte rampen en de daarbij getroffen voorzieningen per ramp. In de hoofdstukken 2 tot en met 4 vindt u de eigenlijke inventarisaties. Welke voorzieningen na een ramp? Specifieke voorzieningen verschillen per ramp. Zowel subjectieve als objectieve factoren bepalen welke voorzieningen daadwerkelijk getroffen worden na een ramp. De subjectieve factoren spelen een zeer belangrijke rol. De aandacht van de media, het gevoelde belang en de gevoelde ernst van een ramp zijn factoren die druk op de overheid leggen om wel of niet te interveniëren. Bij een nadere beschouwing van de rampen in dit onderzoek blijkt dat niettegenstaande het belang van subjectieve factoren een aantal objectieve factoren toch tenminste bepaalt welke voorzieningen getroffen worden als de beslissing (in sterke mate als gevolg van subjectieve factoren) is genomen om voorzieningen te treffen. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat de aard en omvang van de schade, het aantal getroffenen en de draagkracht van slachtoffer en veroorzaker belangrijke objectieve kenmerken zijn. Welke regelingen wanneer? Opvallend is dat in de loop van de tijd (naarmate er dus meer ervaring is opgedaan met het treffen van financiële voorzieningen na rampen) een patroon lijkt te ontstaan. De overheid stelt direct na de ramp de regelingen voor noodhulp in. Daarbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan handgeld, kleedgeld, eerste kosten, inrichtingskosten, nieuwe behuizing en uitvaart. Vervolgens wordt op basis van subjectieve en objectieve factoren bepaald welke regelingen nog meer moeten worden ingesteld. Tevens worden de tijdelijke regelingen vervangen door meer permanente. Van elke ramp wordt geleerd. Zo is de overgang van noodhulp naar meer permanente regelingen, die in de Bijlmer zeer lang op zich liet wachten, in Enschede veel helderder gemarkeerd. In Volendam is de systematiek van Enschede gevolgd. Ook de bekendmaking van de regelingen is versneld en verbeterd. Wat opvalt is dat de aard van de schade die door de ramp is veroorzaakt, zeer bepalend is voor het soort regelingen dat wordt getroffen (materiële personenschade vraagt immers om heel andere regelingen dan materiële zaakschade - zie ook hoofdstuk 5 paragraaf 1). Het lijkt niet mogelijk van tevoren een dekkend en sluitend geheel van voorzieningen te ontwerpen dat adequaat is voor elke ramp. Er zal sprake blijven van maatwerk. Het analoge/diverse karakter van rampen verzet zich tegen het digitale/eenduidige karakter van regelingen. Wel is te zien dat bepaalde regelingen steeds weer worden getroffen. Met de kennis en ervaring met betrekking tot de inhoud van deze regelingen en de adviezen over de uitvoering ervan, kan men in de toekomst sneller c.q. adequater tot een pakket van regelingen komen. In het onderstaande overzicht hebben we de typen schade nader gespecificeerd en vervolgens alle regelingen per ramp gecategoriseerd. 4

5 Bijlmer Bovenkarspel Enschede Volendam Asbest Materiële zaakschade Noodhulp Materiële zaakschade Verlies/beschadiging zaak Materiele zaakschade Financiële schade 1.Financiële noodvoorziening 1a en b 2.Overbruggingsuitkering 4.Noodregeling zelfstandigen 10.Inboedelregeling (NRF) 11.Cascoregeling (NRF) 12.Regeling opruimingskosten 13/22.OBO/OSO-regeling voor o.a. vervangende woning, kleren, onkosten (NRF) 14.Schadevergoeding kampeerwagens etc. (NRF) 15.Tegemoetkoming ondernemingen 20.Opstalschade particulieren 21.Opkoopregeling particuliere woningen 24.Potten- en pannenregeling 8a.Huurcompensatie (3 jaar) 8b.Huurcompensatie meijuni (corporaties) 8c.Bijdrage aankoop nieuwe woning 9.Ontheffing gemeentelijke belastingen 23.Huurcompensatie terug- 7/8.Tegemoetkoming kosten aanpassing fiets/bed 11.Airco verstrekking (SSNV) 5

6 Materiële personenschade Vermindering financiële verdiencapaciteit Materiële personenschade Overlijden Materiele personenschade Financiële schade Immateriële personenschade Smartengeld Hulpfonds Bijlmerramp Hulpfonds Bijlmerramp gedupeerden gedupeerden Fonds slachtoffers Legionella epidemie keerders 25.Verhuiskosten terugkeerders (schenking Duitse buurgemeente) 18. Tegemoetkoming functionele invaliditeit (NRF) 3. Uitvaartkosten 19.Nabestaandenregeling (NRF) 17. Tegemoetkoming kosten ziekte (NRF) * Overal waar tussen haakjes een financier achter staat betreft het regelingen die niet uitsluitend door de overheid zijn betaald. 2.Tegemoetkoming zelfstandigen 15.Tegemoetkoming functionele invaliditeit 1.Tegemoetkoming begrafeniskosten 14.Uitkering ouders overleden slachtoffer 3. Tegemoetkoming onkosten naasten 4. Tegemoetkoming gederfd loon naasten 5.Tegemoetkoming reis- en verblijfkosten naasten 6.Tegemoetkoming MRSA kosten 9.Aanvullende bijdragen kosten voorzieningen (SSNV) 10.Budget geringe vergoedingen (SSNV) 12/13.Eenmalige tegemoetkoming (en latere herziening) (SSNV) 16.Regeling tegemoetkoming kosten ½. Tegemoetkomingsregeling asbestslachtoffers en huisgenoten 6

7 Overlap generiek-specifiek Generieke voorzieningen zijn in te delen in de volgende categorieën: verzekeringen (zoals inboedel-, levens- en uitvaartverzekeringen) voorzieningen (zoals WW, WAO, ANW) fondsen (Nationaal Rampenfonds, Fonds slachtoffer geweldsmisdrijven). Op deze voorzieningen kunnen slachtoffers ook na een ramp een beroep doen (behalve op het NRF). Wat opvalt is dat in veel gevallen bij het instellen van specifieke regelingen niet wordt gekeken naar mogelijke overlap met generieke voorzieningen. Dit leidt tot dubbelingen, die ofwel tot ingewikkelde cessieproblematiek ofwel tot dubbele uitkeringen leiden. Voorbeelden daarvan zijn te vinden bij de Bijlmer, Enschede en Volendam als het gaat om de regeling voor uitvaartkosten. In hoofdstuk 5 vindt u een overzicht van de mate waarin bij individuele regelingen mogelijk dubbelingen ontstaan met generieke voorzieningen. Tot slot Met dit rapport en de onderzoeksbijlage geven we een zo compleet mogelijk overzicht van het soort financiële en andere voorzieningen dat is getroffen na een aantal geselecteerde rampen in Nederland. Wij hopen dat dit rapport bijdraagt aan de goede afwikkeling van de schade na rampen. Wij hopen verder de Commissie Tegemoetkomingen na Rampen en Calamiteiten met dit rapport van dienst geweest te zijn. 7

8 1. INLEIDING Bijlmer, Bovenkarspel, Enschede, Volendam; plaatsnamen die onlosmakelijk verbonden zijn met rampzalige gebeurtenissen. Deze rampen hebben gemeen dat ze een lange nasleep met discussies over schade en verantwoordelijkheid hadden. Bij de financiële afhandeling is niet alleen de vraag belangrijk wie waarvoor verantwoordelijk is, het onderwerp appelleert ook aan emotionele factoren, zoals gevoel voor rechtvaardigheid en 'public confidence'. Voor een deel is de afwikkeling geregeld via de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS). Het gaat dan om de situatie dat burgers onevenredig worden getroffen door een calamiteit waarvan de schade niet op een andere wijze kan worden gedekt. Ook als echter de mogelijkheid bestond zich wel te verzekeren, heeft de overheid het vanuit de solidariteitsgedachte in verschillende gevallen ook noodzakelijk geacht een voorziening te introduceren. Het feit dat rampen zeer uiteenlopende en soms persoonlijk en politiek zeer ingrijpende gevolgen kunnen hebben, speelt daarbij een belangrijke rol. Bij dit soort regelingen spelen ook altijd subjectieve en emotionele factoren een rol. Regelingen moeten zo min mogelijk een gevoel van ongelijkheid en onrechtvaardigheid oproepen (hiermee worden vooral de uitvoerders geconfronteerd). Zowel in de proactieve sfeer ('je wordt geacht je te verzekeren, want anders...') als in de toepassing ('waarom hij wel en ik niet?') spelen immers factoren die het rechtvaardigheidsgevoel raken, een belangrijke rol. Overheden kiezen per ramp andere regelingen; er wordt dus steeds 'maatwerk' geleverd. Dit feit en de aandacht van de Tweede Kamer voor dit onderwerp zijn de aanleiding voor dit onderzoek geweest. Dit onderzoek richt zich dus specifiek op tegemoetkomingen waartoe de overheid niet verplicht is, maar waartoe zij op basis van de solidariteitsgedachte toch besluit. De Commissie Tegemoetkomingen na Rampen en Calamiteiten (CTRC) is op 9 april 2003 ingesteld om onderzoek te doen naar dergelijke door de overheid getroffen voorzieningen. Meer in het bijzonder gaat het dan om schadevergoedingen waartoe geen verplichting bestaat, maar die de overheid wel wenselijk acht. De commissie heeft tot taak advies uit te brengen over het vraagstuk van het onverplicht tegemoetkomen door overheid, ondernemers c.q. het bedrijfsleven of particulieren in schade die natuurlijke personen en/of rechtspersonen bij rampen of calamiteiten lijden. De aanpak van de commissie is als volgt: Inventariseren van bestaande publieke en private voorzieningen waarop getroffenen een beroep kunnen doen. Inventariseren van aard en omvang van de tegemoetkoming aan getroffenen door overheid en particuliere instanties na recente rampen en calamiteiten. Een studie verrichten naar de verantwoordelijkheid en de grenzen daarvan van de overheid en anderen bij rampen en calamiteiten jegens getroffenen. Voorstellen doen voor aanvullende private of publieke voorzieningen waarop een beroep kan worden gedaan na een ramp of calamiteit om getroffenen tegemoet te komen. In deze rapportage hebben wij door middel van een onderzoek antwoord gegeven op de eerste twee vragen. In hoofdstuk 2 beschrijven we onze onderzoeksaanpak en het inventarisatiekader. In hoofdstuk 3 vindt u de inventarisatie van generieke publieke en private voorzieningen. Dan passeren in hoofdstuk 4 de generieke en specifieke voorzieningen die zijn getroffen bij een vijftal rampen/gebeurtenissen de revue. 8

9 In hoofdstuk 5 maken wij ten slotte vergelijkingen tussen de voorzieningen en de rampen. Hierbij gaat het nadrukkelijk in eerste instantie niet om een vergelijking van kwantitatieve gegevens (uitgekeerde bedragen, termijnen, etc.), maar juist om een vergelijking van meer kwalitatieve gegevens (doelstelling, uitvoerbaarheid, etc.). In bijlage 1 is vermeld wie onze gesprekspartners zijn geweest bij de informatieverzameling en in bijlage 2 vindt u een literatuuroverzicht. Bijlage 3 ten slotte is de inhoudsopgave van de onderzoeksbijlage die als een apart rapport is bijgevoegd en waarin alle factsheets zijn opgenomen. 9

10 2. ONDERZOEKSAANPAK EN INVENTARISATIEKADER 2.1 ONDERZOEKSAANPAK Aangezien het bij dit onderzoek gaat om een omvangrijke, maar toch vooral feitelijke en beschrijvende inventarisatie met een beperkte doorlooptijd, hebben we onze aanpak erop gericht zo efficiënt mogelijk met de inzet van onze onderzoekscapaciteit om te gaan. Dat hebben we gedaan door zo veel mogelijk informatie te verzamelen door middel van literatuurstudie en deskresearch. In dit onderzoek hebben we verschillende onderzoeksmethoden gecombineerd. Daarvan vindt u in het onderstaande een beschrijving. - Format Factsheet Bij de start van de inventarisatie is een inventarisatiekader ontworpen waarin de te beantwoorden vragen zijn opgenomen. In de volgende paragrafen vindt u dit kader. Vervolgens hebben we op basis van dit kader één format voor een factsheet ontwikkeld. Daarin kwamen alle genoemde onderzoeksvragen terug. De factsheets zijn dus de basis voor de inventarisaties. - Literatuurstudie en deskresearch Allereerst hebben we vastgesteld welke generieke en specifieke voorzieningen onderscheiden kunnen worden. Daarvoor hebben we een groot aantal stukken bestudeerd (zie literatuurlijst in bijlage 2). Vervolgens hebben wij de specifieke voorzieningen beschreven en per ramp in beeld gebracht door de factsheets te vullen. Hierbij zijn de volgende rampen onderscheiden (conform offerteaanvraag): Vliegramp Bijlmer Legionellabesmetting Bovenkarspel Vuurwerkramp Enschede Nieuwjaarsbrand Volendam Asbest. - Interviews met deskundigen en betrokkenen Nadat de factsheets op basis van de deskresearch waren ingevuld, hebben we door middel van speurwerk, telefonische interviews en dossieranalyse de ontbrekende informatie zo ver mogelijk aangevuld. De gesprekspartners en de gebruikte documenten vindt u in bijlage 1 en 2. - Rapportage In de volgende hoofdstukken vindt u het resultaat van onze inspanningen. In de aparte bijlage vindt u alle factsheets. 2.2 INVENTARISATIEKADER Onze opdracht was een beschrijvende rapportage te maken, die als basis zou kunnen dienen voor het trekken van conclusies door de Commissie Tegemoetkoming na Rampen en Calamiteiten. Het maken van een feitelijke inventarisatie is een nauwkeurige klus. Om dit gestructureerd te doen, is het om redenen van vol- 10

11 ledigheid en vergelijkbaarheid van belang een inventarisatiekader op te stellen. Dit biedt de gelegenheid snel informatie te verzamelen, informatie te rubriceren en eventuele witte vlekken te identificeren. De grote hoeveelheid informatie die beschikbaar is, maakt de noodzaak alleen maar groter. De soort schade die ontstaat als gevolg van een ramp, wordt bepaald door de specifieke kenmerken van een ramp en andere specifieke omstandigheden. Als gevolg daarvan ontstaan ook verschillende typen voorzieningen om burgers en bedrijven tegemoetkomingen te verschaffen. De kenmerken van een ramp bepalen dus het soort regelingen dat de overheid vanuit overwegingen van solidariteit treft. Deze voorzieningen verschillen op hun beurt in organisatie en formele regeling, maar ook in uitvoering. In dit onderzoek zullen wij de verschillende bestaande generieke publieke en private voorzieningen in kaart brengen. Generiek betekent hier dat de voorziening altijd bestaat. Daarbij valt te denken aan de gebruikelijke verzekeringen, sociale voorzieningen en rampenfondsen. Aangevuld met de specifieke voorzieningen die voor specifieke rampen zijn getroffen, geeft dit een beeld van de manier waarop de overheid gedupeerden tegemoet kan komen en tegemoetkomt. Ons inventarisatiekader voor dit onderzoek is hieronder in beeld gebracht. Na de figuur lopen we de elementen van het kader één voor één door. Inventarisatiekader Organisatie Formele regeling Uitvoering Kenmerken ramp 2.3 ORGANISATIE EN FORMELE REGELING Het gaat hierbij om de wijze waarop de voorziening organisatorisch is vormgegeven. Tussen de generieke voorzieningen blijken op dit punt aanzienlijke verschillen te bestaan, net als bij de specifiek ontworpen regelingen. Niet alleen omdat sommige regelingen zijn vastgelegd in wetgeving en andere in statuten of verzekeringsvoorwaarden, maar ook omdat de voorwaarden en de vorm van de uitkering verschillen. De vragen die we in dit onderzoek beantwoorden zijn: A. Organisatie Maatschappelijke doelstelling. Financiering: we hanteren voor de financiering een aantal categorieën: publiek; Rijk, provincie of gemeente hybride; dit betekent dat de voorziening zowel publiek als privaat gefinancierd wordt. In dit geval zullen we door middel van een percentage aangegeven hoe de verdeling is. Beschrijving. 11

12 Grondslag voor de regeling; welke wet- of regelgeving staat aan de basis van de regeling. Ontwerper van de regeling. Toetser van de aanvragen. Uitkeringsinstantie. Instantie voor bezwaar en beroep. B. Formele regeling Beschrijving van de beoogde doelgroep; we maken daarbij onderscheid in typen gedupeerden. De typologie is als volgt: personen: getroffene personen: naaste bedrijven instellingen. Soorten schade; Het maken van onderscheid in soorten schade is geen eenvoudig opgave. Aan het eind van deze paragraaf besteden we daar dan ook nog wat meer aandacht aan. Wijze van berekening van de uitkering. Minimale/maximale hoogte van de uitkering. Wijze van uitkering: bij deze vraag onderscheiden we twee antwoordcategorieën met twee mogelijkheden: declaratiebasis / vast bedrag forfaitair / in termijnen. Aanvraag: Vormvereisten: het gaat dan om bij de aanvraag benodigde verklaringen en/of attesten termijn waarbinnen de aanvraag moet worden gedaan behandeling. Criteria op basis waarvan tot uitkering wordt besloten. Voorwaarden: mededeling of de voorziening afhankelijk is van de solvabiliteit of financiële positie van de uitkerende instantie, verzekeraar of veroorzaker mededeling of de voorziening afhankelijk is van de mate van verzekering of financiële positie van de gedupeerde. De vraag of de tegemoetkoming wel of geen rekening houdt met verzekeringen van gedupeerden wordt per voorziening beantwoord. Beroepsprocedure: mogelijkheid van beroep, bij welke instantie, procedure. 12

13 Soorten schade Om vast te stellen van welk soort schade sprake is hebben we om interpretatieverschillen te voorkomen in overleg met het secretariaat de indeling van de Commissie gehanteerd. 1 Schade is een generiek begrip. Onder schade in de zin van de wet kan materiele en immateriële, zaak- of personenschade worden verstaan. Met materiele schade wordt alle schade aangeduid, behalve schade die niet direct op een product of zaak terug te voeren is. Schade die niet op product of zaak terug te voeren is, wordt ook wel immateriële (onstoffelijke of niet-vermogens) schade genoemd. Beide soorten schade worden in de literatuur verdeeld in zakelijke en persoonlijke schade. Bij materiële zaakschade is een bepaalde zaak aangetast of verloren gegaan. Denk aan een gestolen fiets, een afgebrande woning of een gescheurd kledingstuk. Naast de vergoeding van de waarde van die zaak kan aanvullend een vergoeding worden voldaan voor kosten die zijn gemaakt om erger te voorkomen, de zogenoemde bereddingskosten, of voor de kosten gemaakt voor het aantonen van schade, aansprakelijkheid en waardering, de zogenoemde expertisekosten. Bij materiële personenschade is een persoon gewond geraakt of overleden. Voorbeelden zijn letselschade door verkeersongevallen, maar ook arbeidsongevallen, sportblessures en ongelukken in en om het huis komen veel voor. Letselschade kan voor slachtoffer en omgeving ingrijpende gevolgen hebben. Men kan niet of slechts gedeeltelijk weer aan het werk, carrièrekansen kunnen verkleind zijn, de door het slachtoffer gedreven onderneming krijgt te maken met omzetverlies of voor het werk van de in het gezin werkzame huismoeder of -vader moeten andere krachten worden ingeschakeld. De vergoeding van materiële personenschade is doorgaans gerelateerd aan de vermindering van verdien- of pseudoverdiencapaciteit. Ook zogenoemde overlijdensschade valt in de categorie materiële personenschade. Bij overlijden van de kostwinner moeten de achterblijvende gezinsleden naast de geestelijke klap vaak ook een financiële klap verwerken. Een schadevergoeding in verband met overlijdensschade vult dan vergoedingen op grond van het sociale zekerheidsstelsel aan. Immateriële of onstoffelijke schade heeft te maken met de persoonlijke band met het verloren gegane. De gestolen fiets was een erfstuk van grootmoeder, de afgebrande woning het resultaat van een lange renovatie, het gescheurde kledingstuk een trouwjurk. Het verlies brengt dan zodanige gederfde levensvreugde met zich dat daar een vergoeding tegenover moet staan. Die vergoeding wordt aangeduid als smartengeld als het gaat om immateriële personenschade. Het letsel kan bijvoorbeeld het beoefenen van sport of hobby's in de weg staan. Verzorgende familieleden worden voortdurend op schokkende wijze geconfronteerd met het slachtoffer. Bij het overlijden van een gezinslid kan de rouwverwerking het gehele gezinsleven ontregelen. Voor al die gevallen kan smartengeld op zijn plaats zijn. Ook schade als gevolg van aantasting van eer of goede naam valt in de categorie immateriële personenschade. Denk aan smaad, laster of kwaadsprekerij, waar naast rectificaties en dergelijke niet zelden een schadevergoeding wordt toegewezen. Samenvattend: - materiële personenschade: financiële schade als gevolg van letsel (bv. verlies verdienvermogen, directe of medische kosten, verzorgingskosten); - immateriële personenschade: gederfde levensvreugde door lichamelijk of geestelijk letsel (smartengeld); - materiële zaakschade: geleden verlies of gederfde winst als gevolg van schade aan eigendommen (bijvoorbeeld verlies van of schade aan huis of auto); 1 De schadecategorieën die in de tekst worden onderscheiden worden door sommigen ook anders geïnterpreteerd. Volgens Akkermans, A. en Brans, E. (Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen. Nijmegen, 2002) dient tussen de omvang van de schade en de omvang van een vergoeding een direct verband te zijn om in de categorie materiële (zaak- of personen-) schade te vallen. Als er geen direct verband is tussen de geleden schade en de vergoeding, valt de vergoeding volgens hen in de categorie immateriële schade. In de regelingen die wij onderzochten kwam in veel gevallen geen direct verband voor tussen schade en vergoeding, omdat een vastgesteld bedrag werd uitgekeerd. Toch hebben wij deze schade als materiële schade opgevat. 13

14 - immateriële zaakschade: gederfde levensvreugde door verlies of beschadiging van eigendommen (smartengeld). 2.4 UITVOERING De manier waarop de uitvoering van voorzieningen vorm krijgt, is van groot belang voor de effectiviteit en de efficiency. Een antwoord op deze vraag is weer van groot belang voor uw commissie. Het bedenken van een regeling, inclusief een zekere mate van flexibiliteit en aanpasbaarheid aan specifieke situaties, is immers één ding. Rekening houden met de praktische gevolgen die dit in de praktijk heeft voor vlotte toepasbaarheid is een tweede. De ervaring heeft geleerd dat juist dit element aandacht behoeft en niet los te zien is van omvang, samenhang, uitvoeringssnelheid, rechtvaardiging, controleerbaarheid en tevredenheid van gedupeerden. De vragen die we in dit onderzoek beantwoorden zijn: Indicatie van de tijd die nodig is om tot uitkering te komen: benodigde tijd tussen uitkering en aanvraag mogelijkheid voorschotten. Tijdstip totstandkomen voorziening. Overzicht: totaal beschikbaar budget voor uitvoering van de regeling totaal beschikbaar budget voor uitkeringen totaal van de uitgekeerde bedragen (indien mogelijk een duiding van de omvang als percentage van de totale schade. Indien mogelijk brengen we een splitsing aan tussen verzekerbare en onverzekerbare schade) aantal recipiënten grondslag voor betaling. Uitvoerbaarheid: oordeel over uitvoerbaarheid regeling beschrijving van de problemen bij de uitvoering. Tevredenheid van de gedupeerden over de voorziening: in dit kader hebben wij geen nieuw tevredenheidsonderzoek uitgevoerd. Van bestaande onderzoeken hebben wij de resultaten in onze inventarisatie betrokken. 2.5 KENMERKEN EN OMSTANDIGHEDEN VAN EEN RAMP Het derde element van het inventarisatiekader is de ramp zelf. De eigenschappen van een ramp bepalen immers, in niet geringe mate, het soort schade en dus ook de regelingen die getroffen zouden moeten worden. Door de diversiteit aan rampen is het niet mogelijk om direct een kant-en-klaar pakket aan te bieden. In de inventarisatie, en dan met name in het laatste hoofdstuk, zullen we echter wel proberen een relatie te leggen tussen kenmerken van rampen en te treffen regelingen. 14

15 Het definiëren van rampen Het is allereerst van belang om te bepalen wanneer we spreken van een ramp. Voor de vaststelling of een gebeurtenis 'zeer ernstig' is of dat er gesproken moet worden van een 'ramp', is artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen (verder: Wrzo) bepalend. Dit artikel vermeldt de criteria waaraan moet zijn voldaan om in formele zin te spreken van een ramp. In het kader van de Wrzo is sprake van een ramp (of zwaar ongeval) indien het een gebeurtenis op een zodanig grote schaal betreft dat de gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines noodzakelijk is, die onder een eenhoofdige bestuurlijke en operationele leiding staan. De schaal van deze inzet gaat daarbij de gebruikelijke samenwerking te boven. Bovendien moet er sprake zijn van een situatie die een verstoring van de openbare veiligheid tot gevolg heeft, waarbij het leven en de gezondheid van vele personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate worden bedreigd of zijn geschaad. Als wordt besloten een bepaalde gebeurtenis tot ramp uit te roepen, heeft dit niet alleen een analytische waarde. Ook als het gaat om de zeggenschapsstructuur betekent dit het een en ander. De burgemeester heeft een centrale positie in de rampenbestrijding. Hij vormt zich een oordeel over de vraag of zich in zijn gemeente gebeurtenissen voordoen of dreigen voor te doen die voldoen aan de bovenvermelde criteria voor een ramp. Indien dit naar zijn mening het geval is, gaat hij over tot concrete maatregelen en heeft hij daarbij het gezag. Hoewel bovenstaande criteria redelijk objectief - zij het globaal beschreven - zijn, blijkt het uitroepen van een ramp in de praktijk veel eerder te worden bepaald door subjectieve beoordelingen. Reacties van burgers en bestuurders op een gebeurtenis zijn hierbij in ieder geval zeer bepalend. Voor het vaststellen of er sprake is van een ramp, zijn geen nadere uitgewerkte en eenduidige maatstaven te geven. Ook door het Nationaal Rampenfonds (verder NRF) worden, volgens onze gegevens, criteria als aard, omvang en impact niet verder geoperationaliseerd en genormeerd dan in de Wrzo het geval is 2. We bedoelen hiermee dat dus niet is aan te geven hoe ernstig een gebeurtenis moet zijn, dan wel hoe groot de gevolgen (kenmerken) moeten zijn om als ramp aangemerkt te worden. 2 Het NRF heeft zelf de bevoegdheid om een gebeurtenis tot nationale ramp uit te roepen, maar overlegt in dergelijke omstandigheden wel altijd met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 15

16 Dit heeft met name te maken met de wisselwerking die kan bestaan tussen de 'meetbare' kenmerken van een ramp en de reactie van publiek en bestuur hierop. Het gegeven dat bijvoorbeeld een gebeurtenis met 20 doden wel als ramp beschouwd wordt en het aantal verkeersdoden in Nederland (1.066 in 2002, aldus het Centraal Bureau voor de Statistiek) niet, toont aan dat het aantal getroffenen geen doorslaggevend kenmerk is. Wij concluderen dat impliciete criteria van bestuurders en burgers ten aanzien van de zwaarte van de situatie bepalen of er wel of niet sprake is van een ramp. Een ramptypologie Of iets wel of niet als ramp wordt gekwalificeerd, wordt dus bepaald door velerlei impliciete criteria. De volgende vraag die relevant is, is of er een categorisering van rampen bestaat en of een indeling in categorieën aanknopingspunten kan geven voor het vaststellen van het soort regelingen dat na een ramp ingesteld zou moeten worden. Er zijn verschillende typologieën van rampen. Hierna vindt u een tweetal indelingen (een Nederlandse en een Amerikaanse) op basis van het soort ramp. De Nederlandse typologie kiest niet voor één benaderingswijze, bijvoorbeeld 'indeling op basis van oorzaken' of 'indeling op basis van gevolgen'. Wij vermoeden dat efficiëntie de achtergrond is van deze vorm. Het lijkt soms duidelijker een ramp te typeren op basis van het gevolg dan van de oorzaken. Aan bijvoorbeeld 'bedreiging volksgezondheid' (eenduidig gevolg) kunnen legio oorzaken ten grondslag liggen: van virussen/bacteriën tot vervuiling of zelfs oorlog. In andere gevallen kan het juist efficiënter zijn om de ramp te typeren op basis van zijn oorzaak: de gevolgen van de vuurwerkramp in Enschede zijn veel diverser dan de oorzaak 'ramp a.g.v. explosieve stof'. De hier weergegeven indeling is beschreven in het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. De definitie van de Leidraad Maatramp sluit hier naadloos bij aan. Deze indeling brengt alleen een clustering naar soorten rampen aan. De Amerikaanse typologie is uitgebreider. Enerzijds is dit terug te voeren op het feit dat hierin wél is gekozen voor één benaderingswijze: indeling op basis van 'oorzaken'. Daarnaast wordt er ook een groter arsenaal aan soorten rampen in benoemd. Oorzaken als plaag, terroristische actie of ecologisch delict komen in de Nederlandse typologie niet voor, noch zijn ze goed aan één van de 18 subcategorieën uit de Nederlandse typologieën toe te wijzen. Het lijkt erop dat in de Nederlandse typologieën rekening is gehouden met de waarschijnlijkheid van een bepaald soort ramp in ons land. Vanzelfsprekend ontbreken hierin dan ook oorzaken als vulkaanuitbarstingen en lawines. 16

17 Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding Ministry of Justice (USA) Elementen Oorzaken Aarde Natuurlijk Lucht Industrieel Vuur Menselijk Water Mensen Voorbeelden: - aarde, natuurlijk: aardbeving - lucht, industrieel: chemische vervuiling - vuur, menselijk: aangestoken brand - water, natuurlijk: overstroming - mensen, industrieel: constructiefouten 1. Rampen met betrekking tot verkeer en vervoer a. Luchtvaartongeval b. Ongeval op het water c. Verkeersongeval op het land 2. Rampen met gevaarlijke stoffen a. Ongeval met brandbare explosieve stof b. Ongeval met giftige stof c. Kernongeval 3. Rampen met betrekking tot de volksgezondheid a. Bedreiging volksgezondheid b. Ziektegolf 4. Rampen met betrekking tot de infrastructuur a. Ongevallen in tunnels b. Branden in grote gebouwen c. Instortingen van gebouwen d. Uitval nutsvoorzieningen 5. Rampen met betrekking tot de bevolking a. Paniek in menigten b. Grootschalige ordeverstoringen 6. Natuurrampen a. Overstromingen b. Natuurbranden c. Extreme weersomstandigheden 7. Ramp op afstand In de volgende hoofdstukken zullen we aansluiten bij de indeling van het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding. Die indeling is toegesneden op de Nederlandse situatie, De uiteindelijke bruikbaarheid van de typologie is afhankelijk van de doeleinden waarvoor deze wordt toegepast. In dit geval dus het bepalen van de noodzaak voor bepaalde regelingen. Daarover meer in het afsluitende hoofdstuk. In hoofdstuk 4 geven we per ramp aan hoe deze in de typologie kan worden ingedeeld. Kenmerken van een ramp Niet alleen de indeling naar soort ramp is relevant bij het kenschetsen van een ramp. Enkele specifieke omstandigheden zijn minstens zo bepalend voor de omvang en impact van een ramp en het beantwoorden van de vraag welke regelingen nodig zijn. Dergelijke kenmerken zijn: Aantal getroffenen. Soort schade (materieel, immaterieel; personen, zaak). Omvang van de schade. Draagkracht van veroorzaker. Draagkracht van de getroffenen. 17

18 Impact van een ramp (op burgers, bestuur en hulpverleners, veroorzakers, media, etc.). In hoofdstuk 4 benoemen we per ramp deze kenmerken. 2.6 GEBRUIK INVENTARISATIEKADER Met het in de voorgaande paragrafen besproken inventarisatiekader hebben we twee inventarisaties gemaakt: Inventarisatie a: publieke en private voorzieningen (hoofdstuk 3) In deze inventarisatie brengen we omvattend in kaart welke generieke voorzieningen in Nederland bestaan. Het gaat daarbij om zowel publieke als private voorzieningen. Van deze voorzieningen gaan we na hoe de organisatie en de formele regeling in elkaar steken. We besteden hier dus aandacht aan één aspect uit het inventarisatiekader. Inventarisatie b: aard en omvang tegemoetkomingen bij recente rampen (hoofdstuk 4) In de tweede inventarisatie brengen we per ramp in kaart welke specifieke voorzieningen zijn getroffen. Daarnaast geven we een overzicht van de generieke voorzieningen die ingezet kunnen worden. Per ramp lichten we de specifieke voorzieningen toe. Daarnaast bekijken we het tweede aspect van het inventarisatiekader: de uitvoering. Het gaat zowel om de wijze waarop de generieke voorzieningen zijn ingezet als om de wijze waarop de specifieke voorzieningen vorm kregen. Ook geven we per ramp een aantal kenmerken en omstandigheden weer, waardoor verbanden tussen dit aspect en de beide andere aspecten van het inventarisatiekader (de organisatie en formele regeling en de uitvoering) mogelijk worden. Naast de inventarisatie van financiële voorzieningen beschrijven wij ook voorzieningen die niet voorzien in zuiver financiële tegemoetkomingen, maar voorzien in materiële en immateriële tegemoetkomingen. Beschikbaarstelling van goederen, vervangende huisvesting, en medische en sociale begeleiding gecoördineerd door een IAC 3 zijn immers deels complementair of subsidiair aan pure financiële uitkeringen. De beschrijving van dit soort aanvullende - voorzieningen blijft echter beknopt, gegeven de kernvraag van dit onderzoek. 3 IAC : Informatie- en Adviescentrum, dat - sinds Enschede - in elk rampenplan een functie moet krijgen. 18

19 3. GENERIEKE VOORZIENINGEN In deze inventarisatie maken wij onderscheid tussen generieke en specifieke voorzieningen. Specifieke voorzieningen zijn voorzieningen die afgestemd zijn op een bepaalde ramp. Deze voorzieningen bespreken wij in het volgende hoofdstuk. In dit hoofdstuk gaan we in op generieke voorzieningen: voorzieningen die altijd gelden, en waarop slachtoffers na een ramp aanspraak kunnen maken, afhankelijk van de schade (zowel materiële als personenschade) die zij geleden hebben. Wij onderscheiden de generieke voorzieningen in: 1. verzekeringen 2. sociale voorzieningen 3. rampenfondsen 3.1 VERZEKERINGEN Verzekeringen kunnen voor uiteenlopende zaken worden afgesloten en betrekking hebben op velerlei aspecten. Het grootste deel van de af te sluiten verzekeringen heeft betrekking op materiële zaakschade, een klein deel op materiële personenschade. In deze paragraaf geven wij een opsomming van deze verzekeringen, zonder daarbij uitputtend te zijn. We geven alleen verzekeringen weer die betrekking hebben op slachtoffers van een ramp. Per verzekering is een algemene toelichting opgenomen. Omdat verzekeringen door verschillende organisaties worden aangeboden, verschillen de voorwaarden per aanbieder. In het onderstaande zijn de meest gangbare voorwaarden opgenomen. Hier komt duidelijk naar voren dat dit onderzoek zich richt op verzekerbare schade, waarbij de overheid er desalniettemin toe besluit tot een financiële regeling over te gaan. Voor niet-verzekerbare schade geldt dat de afwikkeling geregeld is via de WTS. Het gaat dan om de situatie dat burgers onevenredig worden getroffen door een calamiteit waarbij onverzekerbare, onverhaalbare en onvermijdbare schade ontstaat. De wet bevat de hoofdelementen die nodig zijn voor een adequate regeling voor schadevergoeding in geval van overstromingen door zoet water, aardbevingen of andere rampen en zware ongevallen. Materiële personenschade Hierbij gaat het in ieder geval om de volgende verzekeringen: - Ziektekostenverzekering Hoe iemand zich tegen ziektekosten kan verzekeren, is afhankelijk van het inkomen en van de werkgever. Verzekeren tegen ziektekosten kan via het Ziekenfonds, bepaalde regelingen voor ambtenaren of een particuliere verzekering. Een verzekering tegen ziektekosten is verplicht. De ziekenfondsverzekering is er voor de 'gewone' ziektekosten, bijvoorbeeld van huisartshulp of medicijnverstrekking. Op grond van de Ziekenfondswet is ruim 60% van de Nederlanders ziekenfondsverzekerd (zo'n 10 miljoen mensen). 19

20 Voor ziekenfondsverzekering komen werknemers en hun gezinsleden in aanmerking, maar ook uitkeringsgerechtigden, AOW-gerechtigden en zelfstandigen. In het basispakket zijn onder meer opgenomen de huisarts, medicijnen, hulpmiddelen, opname en behandeling in het ziekenhuis. Bijzondere behandelingen worden ook door het Ziekenfonds geregeld. Wat niet via het basispakket van het ziekenfonds wordt vergoed, kan veelal aanvullend verzekerd worden, bijvoorbeeld tandartsbehandeling voor volwassenen, aanvullende fysiotherapie, homeopathische en antroposofische geneesmiddelen. - AWBZ (Algemene Wet bijzondere ziektekosten) De AWBZ is een volksverzekering tegen het risico van bijzondere ziektekosten, iedereen die verzekerd is tegen ziektekosten, is automatisch verzekerd voor de AWBZ. De premies voor de AWBZ worden automatisch via de premies voor de ziektekostenverzekering geïnd. Via de AWBZ wordt hulp of zorg voor ziekte of handicap vergoed, zoals verpleging, verzorging, huishoudelijke hulp, begeleiding of behandeling. Ook hoge medische kosten, zoals voor opname in een verpleeghuis of voor thuiszorg, worden vergoed door de AWBZ. - Arbeidsongeschiktheidsverzekering De arbeidsongeschiktheidsverzekering is een aanvullende verzekering op de WAO-uitkering. Met deze verzekering wordt de WAO-uitkering aangevuld tot een door de verzekerde te bepalen niveau (meestal maximaal 80% van het laatstverdiende loon). Deze verzekering geldt natuurlijk alleen tijdens het werkzame leven van de verzekerde. - Ongevallenverzekering Een ongevallenverzekering geeft een uitkering bij overlijden of blijvende invaliditeit door een ongeval. Zaken als vergiftiging, besmetting, spierbeschadiging, verstikking, bevriezing, uitputting en verhongering zijn gedekt. Niet gedekt zijn ongevallen als gevolg van roekeloosheid, onder invloed zijn of het plegen van een misdrijf. Door een ongevallenverzekering af te sluiten kan een plotselinge inkomensachteruitgang als gevolg van een ongeval worden opgevangen. Daarnaast kan vaak een vergoeding voor geneeskundige kosten of opname in het ziekenhuis worden meeverzekerd. Materiële zaakschade Verzekeringen voor materiële zaakschade kunnen op allerlei aspecten betrekking hebben. In deze paragraaf lichten we de meest gebruikelijke verzekeringen toe. - Rechtsbijstandsverzekering Een rechtsbijstandsverzekering vergoedt de kosten van juridische bijstand bij geschillen. Een rechtsbijstandsverzekering kan zowel door particulieren als door ondernemingen worden afgesloten. Een rechtsbijstandsverzekering dekt veelal het juridisch advies, de kosten van een procedure en de inzet en expertise van juridische specialisten. Vaak is er een minimumbedrag voor het belang dat de verzekerde bij een bepaalde zaak heeft. Uitgesloten zijn geschillen met de overheid over heffingen of wetgeving, vervolging van een strafbaar feit en financieel onvermogen. 20