Overlegstructuren in het integratiebeleid Nederland en Duitsland vergeleken

Transcriptie

1 Overlegstructuren in het integratiebeleid Nederland en Duitsland vergeleken Elisabeth Musch* Samenvatting Dit artikel gaat over patronen van politieke interactie tussen nationale regeringen en groepen immigranten en hun organisaties in Nederland en Duitsland. Zowel de Nederlandse als de Duitse regering hebben twee soorten overlegstructuren opgesteld: ten eerste structuren die zich bezighouden met zaken rond integratie van immigranten in een meer algemene zin en ten tweede overlegorganen tussen overheid en Islam, waarin regeringen en islamitische organisaties elkaar treffen. Alle vier de geanalyseerde overlegprocedures zijn opgezet ten behoeve van de politieke integratie van minderheden. Hun specifieke vorm en de proceskarakteristieken vertonen evenwel significante verschillen. In dit artikel wordt beargumenteerd, dat deze verschillen ten eerste een gevolg zijn van een specifieke historische context en probleemgebieden, ten tweede samenhangen met vaste patronen van relaties tussen overheid en samenleving, en ten derde samenhangen met karakteristieken van politieke systemen. Inleiding 1 In het brede scala aan vormen van politieke en sociale participatie van immigranten, inclusief participatie gebaseerd op individuele burgerrechten, sociale rechten of nationaliteit, komen er steeds meer door de overheid opgezette overlegorganen. Deze dienen als instituties die functionele belangen vertegenwoordigen en als intermediair tussen regeringen en overheden aan de ene kant en de immigrantenbevolking, of delen daarvan, aan de andere kant. Voorbeelden van nationale consultatiestructuren zijn de Duitse Integratietop (Integrationsgipfel) en Islam Conferentie (Deutsche Islam Konferenz DIK), het Nederlandse Landelijk Overleg Minderheden (LOM) en het Interislamitisch Platform Overheidszaken (IPO), het Belgische Minderhedenforum en Exe cutif des Musulmans de Belgique (EMB), en de Deense Raad voor Etnische Minderheden (Ra det for Etniske Minoriteter) en de Centrale Moslimraad (Muslimernes Fællesra d). Als institutionele verbanden tussen overheid en samenleving stellen zulke overlegorganen niet alleen de migrantenorgani- 101

2 saties in staat zich uit te spreken over problemen waarmee ze te maken hebben en die hen aangaan als burgers of bewoners, maar geven tegelijkertijd aan regeringen de mogelijkheid om contact te leggen met minderheidsgroepen over zaken als beleidsvoorbereiding en beleidsimplementatie, wetgeving en in het bijzonder het beheersen van politieke conflicten. Zelfs een oppervlakkige beschouwing van consultatieprocedures tussen nationale regeringen en vertegenwoordigers van migranten in verschillende landen onthult een hoge mate van complexiteit en een verbijsterende crossnationale varie teit in institutionele keuzen. Om deze keuzen te verklaren, moeten eerst de belangrijkste variabelen gevonden worden die een initie le verklaring voor deze crossnationale verschillen kunnen bieden. Ik zal hiertoe de overlegorganen en -procedures tussen nationale overheden en immigrantengroepen en hun organisaties in Duitsland en Nederland beschrijven en vergelijken. Daarnaast zullen de implicaties van deze vergelijkende analyse voor het begrijpen van het Nederlandse en Duitse immigratie- en integratiebeleid worden besproken. Casussen en conceptueel raamwerk Om met migrantenorganisaties en islamitische organisaties te kunnen overleggen over integratieproblematiek, hebben de nationale regeringen in Duitsland en Nederland twee typen overlegstructuren opgericht: aan de ene kant dialoogprocessen over integratiebeleid in het algemeen en aan de andere kant aparte dialoogplatforms met vertegenwoordigers van islamitische organisaties. Wat betreft de eerste categorie heeft de Nederlandse regering reeds in 1985 de Landelijke Advies- en Overlegstructuur Minderhedenbeleid (LAO) opgericht. In 1997 werd de LAO omgevormd tot het Landelijk Overleg Minderheden (LOM). Sinds die tijd heeft de Wet overleg minderhedenbeleid (WOM) als de wettelijke basis gediend. In tegenstelling tot de vroegtijdige oprichting van een overlegorgaan in Nederland werd de Duitse Integratietop (Integrationsgipfel) pas opgericht in De overleggen tussen overheid en Islam in Duitsland en Nederland zijn recentere fenomenen. In 2004 en 2005 heeft de Nederlandse regering twee Islamitische koepelorganisaties erkend als officie le gesprekspartners: het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) en de Contactgroep Islam (CGI). In 2006 werd het Inter-islamitisch Platform Overheidszaken (IPO) opgericht, dat deze consultatie een formelere structuur heeft gegeven. 2 De Duitse Islam Conferentie (Deutsche Islam Konferenz DIK) werd opgericht in 2006 als een consultatieplatform parallel aan de Duitse Integratietop. De consultaties tussen overheid en Islam in beide landen hebben zich onder andere beziggehouden met vraagstukken over de erkenning en institutionalisering van de islam in de ontvangende samenlevingen en ook met integratieproblemen waar moslims in het bijzonder mee werden geconfronteerd (vgl. Laurence, 2009). Dit artikel zal zich richten op de overlegstructuren die zich bezighouden met integratiebeleid van immigranten in bredere zin: de Nederlandse LAO-/ LOM-structuur in vergelijking met de Duitse Integratietop. De te analyseren 102

3 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken overlegstructuren zijn geı nitieerd door de nationale overheden. De onderliggende regeringsstrategie kan worden geı nterpreteerd als wat Lehmbruch (1987) administratieve belangenbemiddeling (Administrative Interessenvermittlung) heeft genoemd. Hij wijst op het feit dat regeringen en overheidsdiensten soms een actieve en initie rende rol spelen in de ontwikkeling van maatschappelijke organisaties en in relaties tussen overheid en samenleving. Dit concept is verder ontwikkeld door Czada (1991) en Van Waarden (1992) die beiden wijzen op talloze voorbeelden van hoe departementen doelbewust ageren om belangenorganisaties te beı nvloeden of zelfs op te richten als hun gesprekspartner in de samenleving. Verder tonen de auteurs aan, dat nationale tradities en institutionele kenmerken van invloed zijn op dit soort netwerken tussen actoren binnen de overheid en belangenorganisaties. Ze laten zien dat landspecifieke beleidsnetwerken tussen overheden en georganiseerde groepen zich op een padafhankelijke wijze ontwikkelen. Nationale tradities en gebruikelijke politieke actierepertoires (politische Handlungsrepertoires, Lehmbruch, 1987) worden gezien als bijzonder relevant in het scheppen van verbanden tussen overheid en samenleving in verschillende landen. Het concept van administratieve belangenbemiddeling illustreert, dat een actieve overheid niet automatisch een obstakel vormt voor de ontwikkeling en bloei van het maatschappelijk middenveld en democratie zoals Putnam (1993). stelt (vgl. Akkerman et al., 2004). Overheidsactoren zijn mogelijk juist cruciaal in het vormgeven van de organisatie van maatschappelijke groeperingen en het betrekken van deze groepen in beleidsvormende processen. Bij het bestuderen van immigrantenorganisaties wijzen recente studies vaak naar de theorie van de politieke mogelijkheidsstructuren (political opportunity structures - POS). In de POS-benadering van collectieve actie (claims-making) staat centraal dat de ontwikkeling van sociale bewegingen en hun mobilisatie afhangt van de mogelijkheden en beperkingen van de politieke omgeving (Koopmans & Statham, 2000; Koopmans, 1986; zie ook Tarrow, 1994; Kitschelt, 1986; Kriesi et al., 1992; Hooghe, 2005). Het zijn de instituties, zoals de structuur van het politieke systeem en de samenstelling van de macht in het partijenstelsel (de institutionele dimensie), als ook de politieke culturen en sociale discoursen (de discursieve dimensie) die politieke kansen bepalen (Koopmans, 2004: 451). Verschillen tussen landen worden verklaard aan de hand van verschillende political opportunity structures zoals regels voor naturalisatie en integratie die invloed hebben op de organisatie van migranten en hun politieke mobilisatie. In het sociale bewegingsonderzoek en de POS-benadering wordt de nadruk gelegd op structuren als verklarende factor voor de mobilisatie van migranten. Wat hierbij genegeerd wordt, is dat het overheidsactoren zijn die overlegstructuren initieerden teneinde de organisatie van en de dialoog met groepen immigranten te bevorderen. Volgens het onderzoek van Lehmbruch, Czada en Van Waarden beogen overheidsactoren vergroting van expertise, politieke controle en steun in ruil voor een politieke status toegekend aan belangengroepen (vgl. Offe, 1981). Tegelijkertijd stellen zij dat het rationele keuzeparadigma geen verklaring kan bieden voor de crossnationale variaties in de relatie tussen overheid en samenleving. Zulke variaties vloeien eerder voort uit 103

4 nationale historische contexten en politieke probleemconstellaties, uit tradities in de relaties tussen overheid en samenleving en uit verschillen in de kenmerken van de politieke systemen. Waar het ruilparadigma of de resource dependence theory (zie Poppelaars, 2009) de rationele interacties tussen ambtenaren en belangenorganisaties bestudeert, richt deze studie zich op intermediërende instituties ofwel de verbindingen tussen regeringen en samenleving. Dit artikel gaat hiermee uit van een historisch institutioneel perspectief. De rol die regeringen hebben gespeeld in de ontwikkeling en interacties tussen overheid en samenleving op het gebied van integratie van immigranten wordt hier onderzocht. Verder wordt geanalyseerd of en indien dat het geval is in hoeverre nationale regeringen en overheidsdiensten immigranten in processen van beleidsformulering en -implementatie betrekken. 3 Overheidsgeleide overleggen over de integratie van immigranten Nederland Overleggen tussen de regering en vertegenwoordigers van immigranten ontstonden als reactie op toenemende conflicten en problemen rond migratie en integratie. In het Nederlandse geval speelden terroristische aanvallen door Molukse immigranten in de jaren zeventig een initie rende rol. Politici en het publiek waren gechoqueerd omdat zulke uitbarstingen van geweld totaal tegen de Nederlandse poldercultuur ingingen (vgl. Bootsma, 2000). Al in de jaren zestig hadden er rellen plaatsgevonden tussen buitenlandse arbeiders en autochtonen in de regio Twente, en in de jaren zeventig in Rotterdam en Schiedam. Deze vroege gebeurtenissen droegen bij aan een verandering van het politieke klimaat, maar leidden niet tot significante overheidsactivititeiten (zie Scholten, 2007: 106; Groenendijk, 1990). De gewelddadige protesten van jonge Molukkers werkten daarentegen als een katalysator voor de Nederlandse regering om actief te worden op het terrein van integratie van immigranten. In 1976 werd per ministerieel decreet het Inspraakorgaan Welzijn Molukkers (IWM) opgezet. Dit fungeerde als een gesprekspartner met de regering. Het parlementaire debat in de jaren zeventig over beleidsmaatregelen voor Molukse migranten verbreedde zich tot een debat over het ontwikkelen van een integratiebeleid voor alle (geı mmigreerde) etnische minderheidsgroepen. De motie van het Tweede-Kamerlid Henk Molleman van de Partij van de Arbeid (PvdA) (Motie Molleman-Kosto-Knol) van 1978, heeft in het bijzonder de regering tot handelen aangezet. In de motie verzocht Molleman een gecoo rdineerd integratiebeleid voor alle etnische en culturele minderheden uit te werken en om een minister te belasten met de coo rdinatie van het minderhedenbeleid. Hij riep ook op tot een structuur van vertegenwoordiging van en overleg met migrantengroepen. 4 De regering Van Agt I begon met het ontwikkelen van een integratiebeleid. In 1983, onder de toenmalige regering Lubbers I, trad het Etnische Minderhedenbeleid in werking. De LAO-structuur (de Landelijke Advies- en Overlegstructuur Minderhedenbeleid) maakte 104

5 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken deel uit van dit beleid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken werd aangewezen als het coo rdinerend ministerie voor het Minderhedenbeleid. In het ontwikkelen van het minderhedenbeleid viel de Nederlandse regering terug op het actierepertoire van de verzuiling als een welbeproefd model van sociale en politieke integratie van verschillende segmenten of zuilen van de samenleving. Door zich te richten op specifieke groepen etnische minderheden, spitste het minderhedenbeleid zich toe het versterken van de emancipatie van etnische groepen, de gelijkheid voor de wet en het bevorderen van gelijke kansen (Penninx, 2006; Entzinger, 2003; Koopmans, 2009). De doelgroepen van het etnische minderhedenbeleid waren Turken, Marokkanen en Tunesie rs, Zuid-Europeanen, Surinamers, Antillianen en Arubanen, vluchtelingen, woonwagenbewoners en zigeuners (Ministerie van Binnenlandse Zaken/ BZK, 1988: 31; Blok-Commissie, 2004). De politieke elites van de verschillende groepen etnische minderheden werden geı ntegreerd in een landelijk advies- en overlegorgaan; de LAO. De toenmalige regering vroeg de verschillende groepen etnische minderheden om representatieve inspraakorganen op te richten, zodat deze door de regering over beleidsvoorstellen geconsulteerd konden worden. In het oprichten van hun organisaties diende het Inspraakorgaan Welzijn Molukkers (IWM) als rolmodel voor de andere minderheidsgroepen. De officieel erkende samenwerkingsverbanden van de verschillende minderheidsgroepen hadden twee functies: ten eerste om gevraagd en ongevraagd advies te geven aan de minister (adviesfunctie) en ten tweede, om met de regering over beleidsvoorstellen te overleggen (overlegfunctie). In aanvulling op hun advies- en overlegfunctie hadden de minderheidsorganisaties een steunverleningsfunctie aan hun lidorganisaties (steunfunctie; financie le steun en transfer van informatie). De participerende minderheidsorganisaties ontvingen subsidies voor hun taken binnen de LAO (vgl. Penninx & Lucassen, 2009). De LAO werd gezien als een experiment. In 1988 werd het in opdracht van de regering gee valueerd. De evaluatiecommissie gaf een positieve feedback en stelde voor om een wettelijke basis te ontwerpen voor de toekomstige structuur. Het wetgevende proces duurde negen jaar. In 1997 trad de Wet overleg minderhedenbeleid (WOM) in werking, die de nieuwe overlegstructuur, het Landelijk Overleg Minderheden (LOM), regelt. In de LOM-structuur verloren de migrantenorganisaties hun functies officieel advies te geven aan de regering evenals de functie van financie le hulp en transfer van informatie aan hun lidorganisaties. Wat resteert zijn de reguliere consultaties met de regering. Duitsland Migratie- en integratieconflicten vergelijkbaar met die in Nederland bestonden niet in Duitsland in de jaren zestig en zeventig (zie Bo cker & Thra nhardt in dit nummer). Bovendien hield de Duitse regering veel langer dan de Nederlandse vast aan de idee geen immigratieland te zijn. Pas vanaf de late jaren negentig begon de nationale regering enige activiteiten in het veld van integratie van immigranten te ontplooien, waaronder een verschuiving naar een meer liberale procedure voor naturalisatie. In Nederland is er sinds het eind van de jaren 105

6 zeventig een coo rdinerend ministerie voor integratie van immigranten (Directie Coo rdinatie Minderhedenbeleid - DCM) en sinds 1998 een minister voor het integratiebeleid zonder portefeuille, maar met een coo rdinerende functie. 5 In Duitsland zijn de politieke en administratieve verantwoordelijkheden op het beleidsveld van migratie en integratie verspreid over verschillende bestuurslagen en departementen. Voor de oprichting van de Duitse Integratietop in 2006 had het toen lopende politieke en maatschappelijke debat over excessief geweld en onbeschoft gedrag van leerlingen op de Ru tli school in Berlin-Neuko lln, een middelbare school met een hoog percentage van immigranten, een katalyserend effect. Verder waren de straatrellen in de Franse buitenwijken in het voorgaande jaar (de herfst van 2005) van invloed op de nieuwe koers van de federale regering (Interview door de auteur). Het initiatief om de Duitse Integratietop op te richten kwam van de Christendemocraten (CDU/CSU) in het voorjaar van 2006 en werd spoedig gezien als een kerntaak van de grote coalitie ( ) van de CDU/CSU en de sociaaldemocraten (SPD). Tegelijk met de formatie van de regering werd de Federale Commissaris voor Integratie overgebracht van het Ministerie van Sociale zaken naar de bondskanselarij (Bundeskanzleramt). Het opzetten van de twee overlegstructuren in 2006 de Duitse Integratietop en de Duitse Islam Conferentie (Deutsche Islam Konferenz DIK) kan worden gezien als deel van een nieuwe beleidsaanpak. Terwijl bondskanselier Angela Merkel de Duitse Integratietop organiseerde, stichtte de minister van Binnenlandse Zaken Wolfgang Scha uble (CDU) de DIK. De oprichting van de DIK was in de eerste plaats gerelateerd aan nationale veiligheid. Wat betreft het voortbestaan van de overlegplatforms moet nog worden bezien of zij verder zullen worden geı nstitutionaliseerd. Het tweede kabinet van Merkel, bestaande uit een conservatief-liberale coalitie van de CDU/CSU met de Vrije Democraten (FDP), aan de macht sinds oktober 2009, besloot tot het continueren van beide consultatieve structuren, maar in een andere deelnemerssamenstelling (Bundesregierung, 2009; FAZ ). 6 Participatie en selectiecriteria In de Nederlandse LOM-structuur treedt de minister voor het Integratiebeleid op als voorzitter van de consultaties. Daarnaast participeert een delegatie van beleidsambtenaren van de Directie Inburgering & Integratie DI&I. In het geval dat sectoraal beleid, zoals arbeidsmarktbeleid of onderwijsbeleid, het onderwerp van discussie vormt, wordt de minister of de staatssecretaris van het betrokken ministerie uitgenodigd. De deelnemende minderheidsorganisaties zijn min of meer dezelfde als van de LAO-structuur, maar met aangepaste statuten. Voordat de LOM-structuur in 1997 werd geı mplementeerd, vroeg de regering zich af, of de Zuid-Europeanen, de Molukkers en de groep van woonwagenbewoners en Sinti en Roma nog steeds beschouwd moesten worden als minderheidsgroepen met een behoefte aan speciale steun bij integratie. Uiteindelijk besloot men echter om de 106

7 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken Zuid-Europeanen, en de Molukkers te laten participeren. De groep van woonwagenbewoners en Sinti en Roma werd uitgesloten van het LOM, omdat zij werden gezien als een zaak voor lokale autoriteiten (Interview door de auteur; Commissie Blok, 2004; Tweede Kamer, ). Nou en toen kwam nog een crash, namelijk de minister wilde op advies van de ambtenaren de Zuid-Europeanen en de Molukkers uit het LOM gooien, en ook de woonwagenbewoners (...) en toen hebben wij lobby gepleegd (.) daar hebben wij echt de Tweede Kamer ook bijgehaald (...) nou toen mochten wij blijven, maar de woonwagenbewoners werden daar eruit gegooid (.) dus zo is eigenlijk de ontwikkeling (Interview-NL ). De migrantenorganisaties binnen het LOM zijn de navolgende: het Inspraakorgaan Turken (IOT); het Samenwerkingsverband Marokkanen in Nederland (SMN); het Overlegpartner Rijksoverheid Zuid-Europese gemeenschappen (Lize); het Surinaams Inspraakorgaan (SIO); de Stichting Vluchtelingen-Organisaties Nederland (VON); het Landelijk Overleg Welzijn Molukkers (LOWM) tot 2007, de Stichting BUAT, platform voor Molukkers sinds 2009; het Overlegorgaan Caribische Nederlanders (OCAN); het Inspraakorgaan Chinezen (IOC) sinds 2004 (LOM 2008). Het Inspraakorgaan Chinezen (IOC) werd in 2004 als een representatieve organisatie van Chinese migranten toegelaten tot de LOM-structuur. Sindsdien zijn de Chinese migranten officieel erkend als een nieuwe minderheidsgroep. De Molukkers werden in 2007 uitgesloten van het LOM omdat ze niet meer aan de criteria van representativiteit voldeden. Zij hebben daarna geprobeerd een nieuwe representatieve organisatie op te bouwen. In 2009 stemde Eberhard van der Laan, de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie WWI, in met de toetreding van de nieuw opgerichte Stichting BUAT, platform voor Molukkers, als vertegenwoordigers van Molukse migranten in de LOMstructuur. In de jaren 2001 en 2002 hebben verschillende andere migrantengroepen zoals de Filippijnen, Ghanesen, Pakistanen, Palestijnen en de Russisch-sprekende gemeenschap toegang tot de LOM-structuur gevraagd, maar zij werden geweigerd. De belangrijkste reden voor weigering was dat zij als te kleine groepen beschouwd werden. In het geval van de Palestijnen vond de regering verder dat zij al vertegenwoordigd waren door een grotere organisatie, de Stichting Vluchtelingen-Organisaties Nederland, VON (Archief Ministerie BZK, Den Haag; TK ). De representativiteitscriteria die de verschillende deelnemende organisaties moeten vervullen zijn via de WOM bij wet geregeld. Ten eerste moet de overkoepelende organisatie de belangrijkste nationale stromingen van de desbetreffende minderheidsgroep omvatten. Ten tweede moet de organisatie actief zijn op verschillende relevante beleidsgebieden, zoals onderwijs, werk, huisvesting, gezondheidszorg en welzijn. En ten derde moet de organisatie vrouwen, jongeren en ouderen als leden van het bestuur opnemen (zie Art. 1 WOM, 107

8 MvT: TK : 4, Verslag). Teneinde opgenomen te worden in de LOMstructuur moet een minderheidsorganisatie een afdoende grote groep (minstens ) van inwoners van Nederland vertegenwoordigen. Verder moet er genoeg relevantie zijn zoals zichtbare integratieproblemen van de minderheidsgroep in kwestie. In tegenstelling tot de LOM-structuur heeft de Duitse Integratietop een veel groter aantal deelnemers. De top werd georganiseerd door het Bundeskanzleramt op federaal niveau, maar vertegenwoordigers van alle overheidsniveaus (de federale overheid, de deelstaten (Bundesla nder), de gemeenten) participeerden aan de top. Het inschakelen van alle bestuurslagen was een uitvloeisel van de gefragmenteerde verantwoordelijkheden in het federale systeem van Duitsland. De Federale Regeringscommissaris voor Migratie, Vluchtelingen en Integratie en staatsminister in het Bundeskanzleramt, Maria Bo hmer (CDU), was verantwoordelijk voor de coo rdinatie van het proces van de Integratietop (Angenendt, 2007: 5; Bundesregierung, 2009). In beperkte mate waren ook leden van de Duitse Bundestag uitgenodigd. Duitse parlementsleden, en in het bijzonder die van oppositiepartijen, waren kritisch over het feit dat ze niet betrokken waren in het werkproces van de ontwikkeling van het zogenaamde Nationale Integratie Plan (Nationaler Integrationsplan NIP). Vanuit de samenleving werden migranten en hun organisaties voor het eerst uitgenodigd voor formele consultaties met de federale regering. Onder hen waren organisaties van Turkse, Spaanse, Vietnamese, Italiaanse, Poolse, Afrikaanse, Griekse, Servische en Kroatische immigranten evenals organisaties van etnische Duitsers uit Rusland en ook de Federale werkgroep van Immigrantenorganisaties in Duitsland (Bundesarbeitsgemeinschaft der Immigrantenverba nde in Deutschland e.v.). Daarenboven werden ook binationale organisaties in Duitsland, zoals de Federale Associatie van Duits-Arabische organisaties (Bundesverband Deutsch-Arabischer Vereine in Deutschland e.v.) en ook individuele leden met een migratieachtergrond uit beroepsvelden, zoals journalisten, mensen uit de zakenwereld, het onderwijs, de juridische wereld, uit de kunstwereld en uit de gezondheidszorg uitgenodigd. Zij participeerden naast andere georganiseerde groeperingen zoals de katholieken, protestanten, Russische en Grieks-orthodoxe kerken, de Centrale Raad van Joden in Duitsland, verschillende welzijns- en sportorganisaties, vakbonden, zakenorganisaties, verschillende nationale stichtingen, een aantal wetenschappers en vertegenwoordigers van de media. Door het uitnodigen van een groot aantal deelnemers wilde de regering benadrukken dat de integratie van immigranten beschouwd werd als een alomvattend onderwerp. Wat betreft de selectie van migrantenorganisaties baseerde de Duitse regering zich op reeds bestaande contacten met migrantengroepen en individuen. Er waren geen expliciete representativiteitscriteria zoals in het Nederlandse geval. Aan een aantal criteria moest echter wel worden voldaan, zoals een landelijk dekkende activiteit van organisaties, de representatie van een specifieke migrantengroep of de gerichtheid op specifieke integratieproblemen. Een geı nterviewde ambtenaar legde echter uit dat deze criteria niet strikt werden toegepast omdat de regering de intentie had een zo breed mogelijk spectrum 108

9 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken van migrantengroepen te betrekken (Interview door de auteur). Dientengevolge werd het selectieproces in Duitsland grotendeels informeel gehouden vergeleken met de zeer geı nstitutionaliseerde procedure in de Nederlandse LAO/LOM-structuur. Dat was slechts een semi-gestructureerd proces, omdat het moeilijk te structureren was (.) wij hebben natuurlijk over de jaren heen hier in de Directie (Arbeitsstab) van de commissaris die met integratie belast is, al veel langer contacten met migrantenorganisaties gehad (...) en daardoor hebben wij natuurlijk contacten en adressenlijsten (.) en wij hebben dan in wezen op basis van nationale representativiteit gekozen, dus of het een koepel is die op nationaal niveau actief is (.) wij hebben geprobeerd zo veel mogelijk herkomstgroepen mee te nemen, dat heeft dan bijvoorbeeld tot gevolg, dat je ook een kleinere Afrikaanse vrouwenorganisatie uit Frankfurt uitnodigt, omdat je op nationaal niveau geen koepel van Afrikanen kon vinden (.) dat was een criterium, maar niet het enige (.) wij wilden niet dat alleen de goed georganiseerde herkomstgroepen vertegenwoordigd waren, maar echt een breed spectrum (.) wij hebben bijvoorbeeld dan ook heel gericht naar het gebied van de voormalige DDR gekeken, waar de Vietnamese contractarbeiders een grote rol spelen (.) dus zoals gezegd het streven om herkomstgroepen of bepaalde problematieken te weerspiegelen, maar zo veel mogelijk organisaties die bovenregionaal actief zijn (Interview-D ). Onderwerpen van consultaties en participatie in beleidsvoorbereiding Beide consultatieve structuren hebben zich voornamelijk beziggehouden met vraagstukken rondom werkgelegenheid en arbeidsmarktparticipatie, onderwijs en taalverwerving. Gegeven dat de LAO-/LOM-structuur al bestaat sinds 1985 heeft men te maken gehad met een groot aantal beleidsvoorstellen maar ook met wetsvoorstellen die werden behandeld. In het algemeen kan gesteld worden dat de besproken onderwerpen gelijke tred hielden met de voornaamste beleidsfocus van het nationale integratiebeleid. Het veranderde dus van het op multiculturele principes gebaseerde minderhedenbeleid van de jaren tachtig, naar een op socio-economische integratie gericht integratiebeleid in de jaren negentig. Sinds 2000 hebben maatregelen in het integratiebeleid zich steeds meer beziggehouden met aspecten van inburgering en sociaal-culturele dimensies. In de eerste fase ( ) waren de overleggen voornamelijk gericht op de structuur en het functioneren van de LAO. Sinds de jaren negentig zijn de consultaties steeds meer gericht op verschillende onderwerpen van immigratie- (visa, Schengen-overeenkomst, asiel) en integratiebeleid (werkgelegenheid, onderwijs en maatschappelijke participatie; specifieke groepen zoals vrouwen, ouderen, jongeren of homoseksuelen) (Ministerie BZK, 1988; Archief Ministerie BZK, Den Haag). De WOM somt vijf functies op van de overlegstructuur, te weten de 109

10 draagvlakfunctie; de antennefunctie en signaleringsfunctie; de emancipatiefunctie; de kwaliteitsfunctie; de kanaliseringfunctie en de voorbeeldfunctie. In de loop van de tijd is de kanaliseringfunctie steeds relevanter geworden. Interne gebeurtenissen zoals de moorden op de populistische politicus Pim Fortuyn in mei 2002 en op de filmmaker Theo van Gogh in november 2004, maar ook het debat rond de uitzending van de anti-islam film Fitna van de populistische politicus Geert Wilders (Partij voor de Vrijheid PVV) speelden een rol in deze wijziging van focus. De toegenomen relevantie van de kanaliseringfunctie gaat gepaard met een sterkere politieke zorg omtrent vraagstukken van integratie en inburgering. In Duitsland was het doel van de Integratietop om binnen de tijdsspanne van een jaar een Nationaal Integratie Plan (NIP) te formuleren. Voor dat doel werden zes werkgroepen ingesteld voor verschillende onderwerpen rond integratie: 1. integratiecursussen; 2. Duitse taalverwerving en taalverbetering; 3. onderwijs en beroepsonderwijs; 4. de situatie van vrouwen en meisjes / gelijkheid van man & vrouw; 5. lokale integratie; 6) integratiemaatregelen die versterking van het maatschappelijk engagement tot doel hebben. De deelnemers van deze werkgroepen waren grotendeels dezelfde als die ook voor de vergaderingen van de Integratietop uitgenodigd werden. In aanvulling werden deskundigen en professionele organisaties betrokken, inclusief migrantenorganisaties. Het NIP werd aangenomen in juli 2007 tijdens de tweede Integratietop. Alle participerende actoren steunden de implementatie van ongeveer vierhonderd vrijwillige afspraken en maatregelen. Het doel van de verschillende maatregelen en de veelvoudige, zelfopgelegde afspraken was om de integratie van immigranten te verbeteren op het gebied van onderwijs, arbeidsmarkt, taalverwerving enzovoort. Sinds die tijd zijn de participerende actoren druk met het implementeren van hun afspraken. Migrantenorganisaties zijn in Nederland via de LOM-structuur en het aanvullende overlegorgaan van de Integratieraad en in Duitsland via de Integratietop formeel betrokken bij beleidsvoorbereiding en -implementatie. In het Nederlandse geval betrekt de LOM-structuur migranten in de fase van het opstellen van beleid. Uit de notulen van de LOM-consultaties kan men opmaken dat de regering de LOM-organisaties ook om commentaar heeft gevraagd op wetsvoorstellen. Sinds de oprichting van de Integratieraad in 2005 als een aanvullend lichaam op de LOM-structuur participeren migrantenorganisaties ook in de implementatie van beleidsmaatregelen. De Integratieraad werd opgericht door de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie Rita Verdonk (toen nog VVD-lid) als een reactie op de moord op de filmmaker Theo van Gogh in November 2004 en de toenemende maat- 110

11 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken schappelijke spanningen die daaruit voortvloeiden. De intentie was om samenwerking te bevorderen tussen immigranten en autochtonen. Door hun participatie in de verschillende werkgroepen in de eerste fase van de Duitse Integratietop werden migrantenorganisaties betrokken bij het formuleren van de verschillende beleidsonderdelen van het Nationale Integratie Plan (NIP). 7 Na het aannemen van de NIP in 2007 begon de tweede fase, die van de implementatie. Migrantenorganisaties die toestemden in vrijwillige afspraken werden sindsdien ook betrokken in het implementatieproces. Migrantenorganisaties spraken echter de kritiek uit, dat zij financie le middelen ontbeerden om hun vrijwillige afspraken te verwezenlijken. Organisatiestructuur en mate van institutionalisering De Nederlandse en de Duitse overlegstructuren tonen significante verschillen in de organisatiestructuur en in het bijzonder in de mate van institutionalisering. In zijn geheel genomen is de Nederlandse LAO-/LOM-structuur veel meer geı nstitutionaliseerd dan de Duitse Integratietop. De LAO-/LOM-structuur is gereguleerd door de Wet overleg minderheden (WOM) en zijn supplementen (de memorie van toelichting, de behandeling van de wet in de Eerste en Tweede Kamer en de subsidieregeling). De WOM is direct van invloed op het proces van zelforganisatie van migranten. Om in de LOM-structuur geaccepteerd te worden moeten migrantenorganisaties aan specifieke representativiteitscriteria voldoen. Als deelnemers worden zij regelmatig onderzocht op hun representativiteit. In aanvulling op de interne toetsing wordt de representativiteit van de organisaties op gezette tijden onderzocht door een externe commissie. De wet regelt verder de frequentie van vergaderingen, de verdeling van subsidies aan de organisaties en de procedures van participatie. Het gebruik van deze overlegstructuur is eveneens afhankelijk van de verantwoordelijke minister voor het integratiebeleid en het belang dat hij/zij eraan hecht. De LOM-organisaties ontvangen subsidies van de regering voor hun activiteiten binnen de LOM-structuur. In reactie op het evaluatierapport van 2006 uitgevoerd door het politieke adviesbureau Van de Bunt, wijzigde de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie Verdonk de subsidieregels. Sindsdien hangt het ontvangen van overheidssubsidies af van het vooraf voldoen aan de representativiteitscriteria door elk van de migrantenorganisaties (Art. 6 WOM, Regeling subsidiering 2006). Het consultatieproces is tamelijk gesloten. De media schenken weinig aandacht aan de LOM-structuur en in de publieke discussie lijkt het niet als bijzonder relevant gezien te worden. Vergeleken met de LOM-structuur ontvangen de plenaire sessies van de Duitse Integratietop aanzienlijke publieke belangstelling en ook grote belangstelling van de media. De Duitse Integratietop is minder geformaliseerd. Er is geen wettelijke basis en het blijft onduidelijk op welke manier de Bondsregering de dialoog met migrantenorganisaties in de toekomst wil voortzetten. 111

12 Tot aan het instellen van de NIP vond de dialoog plaats op twee niveaus: discussies in plenaire sessies en voorbereidende werkzaamheden in werkgroepen. Parallel aan de vergaderingen binnen het raamwerk van de Integratietop, vergaderde de Commissaris voor Integratie van de Bondsregering tweemaal per jaar afzonderlijk met een aantal migrantenorganisaties. Met het aannemen van de NIP in 2007 startte de fase van implementatie. Op de derde Integratietop in november 2008 werd een eerste statusrapport gepresenteerd over pogingen tot implementatie. Waar in het Nederlandse geval een directe invloed op de organisatie van migranten kan worden gezien, is de invloed van de Duitse Integratietop veeleer indirect. Het proces van de Integratietop heeft indirect geleid tot de oprichting van nieuwe migrantenorganisaties, zoals de Zentralrat der Serben, opgericht in 2006 (Interview door de auteur). Daarenboven heeft door de Integratietop de integratie van immigranten nationale relevantie gekregen en men kan daaraan verbonden activiteiten in de La nder en de gemeenten ontdekken (vgl. Thra n- hardt, 2009a). Discussie Nederlandse en Duitse overlegstructuren in het veld van migratie en integratiebeleid onthullen grote verschillen in de aanloop, oorzaak, organisatie, selectie van deelnemers, werkwijzen, frequentie van vergaderingen, en aandacht van de media. De oprichting van een advies- en overlegstructuur voor minderheden in Nederland kan worden begrepen als een reactie op gewelddadige conflicten met de Molukse minderheid. Zij leidden tot integratiebeleid geı nspireerd op de Nederlandse traditie van op overleg en consensus gebaseerd conflictmanagement (pacificatie- en accommodatiecultuur; consensualisme) tussen de belangrijkste culturele segmenten, de zuilen, in de samenleving (zie Lijphart, 1968). Sommige auteurs hebben kritiek geuit op deze wijze van argumenteren. Vink (2007) bijvoorbeeld bekritiseert het idee dat het integratiebeleid van de late jaren zeventig een uitvloeisel was van de historische traditie van verzuiling. Duyvendak en Scholten (2009) wijzen erop dat sociale wetenschappers die het argument van de erfenis van de verzuiling ondersteunen, geen aandacht hebben voor het daadwerkelijke voortschrijdende proces van ontzuiling sinds de jaren zestig. Om die reden zouden Nederlandse politici steeds minder een beleid steunen dat de nadruk legt op culturele diversiteit. Hoogeboom en Scholten (2008) stellen dat men drie tijdsperioden moet onderscheiden in het onderzoeken van de mogelijke invloed van de verzuiling op het Nederlandse integratiebeleid: de sterke invloed van de verzuilingstraditie op het integratiebeleid in de eerste periode (tot 1989), werd losser in de tweede periode ( ) en is totaal verdwenen sinds In hun studie over de institutionalisering van de islam in de Nederlandse samenleving stellen Rath et al. (1996; 1999) dat in Nederland wonende moslims konden profiteren van de overblijfselen van politieke, sociale en wettelijke structuren uit de tijd van de verzuiling. Echter, een islamitische zuil vergelijkbaar met die van de katholieke en protestante zuilen uit het verleden zou niet 112

13 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken zijn ontstaan. In een eerdere studie heeft Rath (1991) het Nederlandse Etnische Minderhedenbeleid van de jaren tachtig bekritiseerd omdat het leidde tot de minorisering van migranten. De categoriee n van etnische minderheden waren sociale constructies die niet correspondeerden met de werkelijkheid. De enige migrantengroep die indertijd een collectief vormden waren de Molukkers, maar verder geen enkele andere groep. Het is waar dat de Nederlandse samenleving vanaf de jaren zestig ontzuild is. De institutionele erfenis en cognitieve orie ntaties van de Nederlandse elites zijn niettemin voortgezet en zijn aanwezig in de politiek en beleidsvorming. Dit is terug te zien in een uitspraak van Henk Molleman, de architect van de LAO/ LOM-structuur en voormalig Directeur van de Directie Coo rdinatie Minderhedenbeleid (DCM). Toen hij in 2003 werd geı nterviewd door leden van de commissie Blok over de invoering van het minderhedenbeleid in de vroege jaren tachtig zei hij: U moet alles zien in de Nederlandse context. De Nederlandse samenleving is verzuild. Groepen hebben zich ontwikkeld via zuilen. Dat heeft źn hoogtepunt beleefd na de Tweede Wereldoorlog in de jaren vijftig. Het departement van CRM was daar het symbool van. Ook het departement van Onderwijs, maar op een andere manier. Wij hebben dus een emancipatiemodel ontwikkeld dat berustte op het naast elkaar leven. Dat model werd in stand gehouden ik verwijs naar het boek van professor Lijphart Verzuiling, pacificatie en kentering door de leiders aan de top, die zich er wel degelijk van bewust waren dat de samenleving uit elkaar zou barsten als er geen goede overlegcultuur was. Het uitgangspunt van Lijphart is dat een samenleving met deze structuur volgens de politieke theorieën niet kan bestaan. Een dergelijke samenleving kan alleen bestaan door dat overlegmodel aan de top. Dat is een heel apart model dat later het poldermodel is gaan heten. Het poldermodel is niets anders dan een doorgezette verzuiling. Dat is het patroon waarmee wij ook de minderheden hebben benaderd, op basis waarvan al die stichtingen zijn ontstaan. (Archief Henk Molleman , Inventarisnummer: 263, Stenografisch verslag van een gesprek in het kader van de Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid op 24 september 2003 in het gebouw van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Den Haag). Kijkend naar verzuiling vanuit het bottom-upperspectief van de maatschappij, losten de zuilen langzaam op en verdwenen uiteindelijk. In de politiek bleven daarentegen de actierepertoires, dat wil zeggen de standaard werkprocedures voor het oplossen van problemen en conflictmanagement, overeind en zijn blijkbaar nog steeds van invloed. Beleid maken staat in een lange traditie van actief zoeken naar consultatie van en communicatie met verschillende belangengroepen (Akkerman et al., 2004: 83). Studies over recent verzorgingsstaatsbeleid hebben ook aangetoond dat de Nederlandse regering terugviel op een op overleg, compromis en consensus gebaseerd actierepertoire (consensualisme) door in gesprek te gaan met vakbonden en werkgeversorganisaties teneinde een uitweg te vinden uit de economische en financie le crises (Hendriks 113

14 & Toonen, 2001). Bovendien zijn zelfs migrantenorganisaties begonnen zich aan te passen aan de traditie van verzuiling en de heersende politiek van consultatie, compromis en consensus. Terwijl het Nederlandse integratiebeleid sinds de jaren negentig is veranderd in een meer integratief beleid, staat de politieke integratie van migrantenorganisaties via de LOM-structuur nog steeds in lijn met de traditie van verzuiling. Men kan deze inrichting beschouwen als cultureel corporatisme, aangezien door de politiek erkende vertegenwoordigers van culturele groepen geı ncorporeerd zijn in de politiek. Sinds 2000 heeft het Nederlandse integratiebeleid sterker nadruk gelegd op inburgering en socio-culturele dimensies. Op het terrein van politieke integratie werd evenwel in 2004 het Inspraakorgaan Chinezen (IOC) geaccepteerd als een representatieve vertegenwoordiger van Chinese migranten in de LOM-structuur. Tevens erkende de Nederlandse regering in 2004 en 2005 twee islamitische koepelorganisaties als officie le gesprekspartners, het CMO (Contactorgaan Moslims en Overheid) en de CGI (Contactgroep Islam) en stichtte na een evaluatie in 2006 een aanvullende overlegstructuur met (religieuze) minderheidsgroepen: het Inter-islamitisch Platform Overheidszaken (IPO). Vanaf dat moment is het overleg tussen de Nederlandse regering en de twee islamitische koepelorganisaties meer geı nstitutionaliseerd geraakt. De Duitse Integratietop moet gezien worden in de context van eerder of tegelijkertijd georganiseerde topoverleggen over energie, informatietechnologie en onderwijs. Zodoende heeft Duitsland een traditie van rondetafelvergaderingen (Runde Tischgespra che) waar vertegenwoordigers van verschillende segmenten van de samenleving elkaar ontmoeten in een min of meer informele atmosfeer. Men kan deze aanpak richting compromis en conflictmanagement beschrijven als probleem-specifiek efemeer (vluchtig) corporatisme (Czada, 2010: 299). Het staat voor een relatief kortdurende corporatistische poging zoals de Konzertierte Aktionen van de jaren zestig en zeventig, en de Bu ndnis fu r Arbeit in 1998 (Lehmbruch, 1999; vgl. Czada, 2000). Pogingen om stabiele corporatistische relaties op te zetten zijn vaak mislukt vanwege de federale fragmentatie, hoge mate van bestuursautonomie per ministerie en de intensiteit van competitiestrijd tussen politieke partijen (vgl. Lehmbruch, 1999). Het gefragmenteerde federale systeem beperkt in het bijzonder de coo rdinatie van het integratiebeleid omdat competenties voor onderwijs, religie en culturele zaken op niveau van de La nder liggen, terwijl de federale regering verantwoordelijk is voor binnenlandse zaken, nationaal staatsburgerschap en algemene veiligheid. In een unitaire staat zoals Nederland is het makkelijker om administratieve verantwoordelijkheden te concentreren. Zodoende hebben attributen van de constitutionele staat en bestuurlijke structuren invloed gehad op hoe regeringen reageerden als zij met nieuwe uitdagingen werden geconfronteerd. Hoewel immigratie- en integratieproblemen en conflicten aanvankelijk vrij verschillend waren, kunnen we in beide landen vanaf de late jaren negentig een toenadering opmerken. Niettemin bleven de gevestigde structuren en procedures om problemen op te lossen als gevolg van historische padafhankelijkheid overeind. Volgens de hier gepresenteerde bevindingen is de traditie van verzui- 114

15 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken ling nog steeds relevant voor Nederland en hetzelfde geldt voor de erfenis van het multiculturele integratiebeleid dat voortkwam uit het idee van verzuiling. En zo kan men ook het feit dat in Duitsland lange tijd geen aandacht aan de immigratieproblematiek besteed werd, wijten aan de beleidstradities van bijvoorbeeld naturalisatiewetgeving, aan de bijzondere kenmerken van het politieke systeem en aan een gebrek aan geschikte bestuurscapaciteit om deze vraagstukken te behandelen. In beide landen was het desalniettemin de regering die relaties met minderheden heeft opgezet. Vaak wijzen recente verklaringen in dit verband op de zelforganiserende activiteiten van groepen en politieke mogelijkheidsstructuren. 8 De theorie van political opportunity structures (POS) stelt dat het formeren van een belangengroep een bottom-upproces is, gevormd door de externe politieke cultuur en gericht op het beı nvloeden van politiek beleid door middel van protest of het uitoefenen van politieke druk (vgl. Meyer & Imig, 1993: 262). In contrast hiermee benadrukte deze analyse van overlegstructuren in Duitsland en Nederland de rol van de overheidsactoren als organisatoren en mediatoren in het omgaan met verschillende migrantengroepen. Conclusie Het doel van dit artikel was om de verschillen tussen Duitsland en Nederland te verklaren in de politieke mobilisatie van immigranten en de respectieve politieke overlegstructuren, hoewel beide landen tegenwoordig met vergelijkbare integratieproblemen geconfronteerd worden. De Nederlandse LAO-/LOM-structuur representeert evenals de Duitse Integratietop instituties van politieke mobilisatie en belangenbehartiging opgezet door de nationale regeringen. Dit druist in tegen theoriee n over belangengroepen die wijzen op individuele stimuli en politieke mogelijkheidsstructuren voor organisatievorming als de belangrijkste verklaring van hoe groepen betrokken raken in politiek. De Nederlandse en de Duitse regeringen hebben beide overlegstructuren opgericht om immigrantenorganisaties en, in het Duitse geval, eveneens individuen met migratieachtergrond, in de politiek te incorporeren. Hun intentie was contact op te nemen met deze minderheidsgroepen, permanente relaties met hen te leggen en ook om hen deels te betrekken bij de formulering van beleid. In deze analyse is aangetoond dat regeringen en overheden een effect hebben op hoe migrantengroepen zichzelf organiseren en zich politiek vertegenwoordigen. Het was de overheid, niet als structuur maar als actor die de structuren van belangenbehartiging op dit gebied vormde. Door migrantenorganisaties in beleidsformuleringsprocessen te betrekken volgen regeringen een logica van rationele uitruil. Zij erkennen de groepsbelangen van immigranten en kennen hen een status toe. Tegelijkertijd stellen de overheidsactoren de leidraden en regels op volgens welke de participatie en de consultaties moeten plaatsvinden. In ruil voor het toekennen van politieke status aan migrantenorganisaties en hun betrokkenheid in processen van beleidsformulering, streven regeringen naar consensus en steun voor beleidsvoorstellen. 115

16 Bovendien vragen zij de organisaties de implementatie van dat beleid te bevorderen. De interacties tussen regeringsactoren en migranten en hun organisaties kan dus worden gezien als een uitruil van belangen. Representativiteit is op dat punt buitengewoon relevant. Alleen representatieve organisaties zijn in staat om te leveren wat regeringen verwachten. De Nederlandse regering is veel rigider geweest op dat gebied, en in het bijzonder wanneer het gaat om het vermogen van vertegenwoordigers om hun achterban te vertegenwoordigen en te committeren. Door het vaststellen van leidraden en regels van het proces, bieden regeringen gelimiteerde participatie aan migrantenorganisaties. Sommige migrantenorganisaties stelden dat de Nederlandse of Duitse regeringen weliswaar luisteren naar hun commentaren en adviezen, in hun beslissingen zouden ze er meestal geen rekening mee houden (Interviews door de auteur). Inderdaad bestaan zulke dialogen voor een belangrijk deel uit symboolpolitiek in plaats van de migrantenorganisaties in ruime mate te betrekken bij beleidsvoorbereiding. De resultaten suggereren dat zowel de Nederlandse als de Duitse regeringen de neiging hebben om migrantenorganisaties als instrument te zien, teneinde participatie-inbreng te vergroten en aldus hun beleid te legitimeren. Men kan de verschillen tussen Duitse en Nederlandse overlegstructuren niet verklaren aan de hand van rationele stimuli vanuit regeringen en de afhankelijkheid van coo peratieve relaties met de genoemde minderheidsgroepen in de samenleving. Om de verschillen tussen de twee landen te kunnen verklaren moet men andere variabelen bekijken. Ten eerste was de aard van de problemen en intensiteit van conflicten verschillend in beide landen. Dit was in het bijzonder het geval in de jaren zestig en zeventig, toen Nederland leed onder etnische mobilisatie en geweld. Zulke verschillen verklaren het verschil in tijdstip van oprichting van de Nederlandse en Duitse overlegstructuren. Ten tweede had de Nederlandse politiek beschikking over een traditioneel actierepertoire voor de omgang met minderheden, iets wat in Duitsland ontbrak. De erfenis van oude, gevestigde verhouding tussen overheid en samenleving (de Nederlandse verzuiling plus het algemene macrocorporatisme versus een efemeer (vluchtig) topoverleg op centraal regeringsniveau en gesegmenteerd corporatisme in Duitsland) verklaren enkele van de verschillen tussen de twee landen. De vroege en uiterst geformaliseerde consultaties in Nederland kunnen namelijk worden toegeschreven aan deze bijzondere omstandigheden. Ten derde heeft een hoge mate van zowel verticale als horizontale bestuurlijke fragmentatie de capaciteit van Duitse nationale regeringen om met minderheidsgroepen te overleggen in zaken als onderwijs of religie die onder de jurisdictie van de La nder vallen verzwakt. In tegenstelling tot de federale fragmentatie in Duitsland, is de gecentraliseerde verantwoordelijkheid die op een punt bijeen is gebracht in een nationaal Ministerie, ondersteunend gebleken voor de Nederlandse overlegstructuur. 116

17 ELISABETH MUSCH: Overlegstructuren in het integratiebeleid. Nederland en Duitsland vergeleken Noten * Elisabeth Musch is promovenda aan de Westfälische Wilhelms-Universita t en lid van het Graduiertenkolleg Zivilgesellschaftliche Versta ndigungsprozesse vom 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart Deutschland und die Niederlande im Vergleich. Correspondentie: e.musch@ uni-muenster.de 1. Ik spreek mijn dank uit aan Roland Czada, Christiane Frantz, Ralf Kleinfeld en Dietrich Thränhardt en daarnaast de anonieme reviewers voor hun gedetailleerde commentaren op een eerdere versie van dit artikel. Ik noem hier ook met dank de Deutsche Forschungsgemeinschaft (DFG), voor het ondersteunen van mijn onderzoek door het toekennen van een beurs binnen het 1410 onderzoekstraininggroepprogramma aan het Graduiertenkolleg Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vom 19. Jh. bis zur Gegenwart. Deutschland und die Niederlande im Vergleich, Universiteit van Mu nster. 2. Vanuit een historisch perspectief heeft de Nederlandse regering sinds de jaren zeventig belangstelling gehad voor een representatieve Islamitische koepelorganisatie als gesprekspartner. In het bijzonder na de publicatie van het rapport van de commissie Hirsch Ballin in 1988 verlangde de Nederlandse regering naar een representatieve organisatie van islamitische immigranten, die kon dienen als contactorgaan voor maatschappelijke en religieuze vraagstukken. Sinds de jaren zeventig hebben islamitische organisaties verschillende pogingen ondernomen om een koepelorganisatie op te richten, maar al deze eerdere pogingen waren van korte duur. Zij mislukten op de eerste plaats vanwege interne conflicten tussen facties van de islamitische gemeenschap (Shadid & Van Koningsveld, 2008: 105; Rath et al., 1996). Het organisatieproces van CMO en CGI werd geı nitieerd door de toenmalige minister voor Grote Steden en Integratiebeleid, Roger van Boxtel, in De El-Moumni affaire van 2001 Imam El-Moumni discrimineerde homoseksuelen in een tv-interview had een initiërend effect op het vestigen van het overleg tussen staat en islam. 3. De data zijn verzameld via interviews met experts, met participerende actoren (ambtenaren, voorzitters van migrantenorganisaties, parlementsleden; veertien in Nederland en dertien in Duitsland) en in gesprekken met deskundigen in het veld (migratie-onderzoekers en onderzoekers van de regering en beleid; ongeveer veertien in totaal), parlementaire documenten en regeringsrapporten. Voor het Nederlandse deel van het onderzoek heb ik eveneens gebruik kunnen maken van archiefmateriaal, namelijk het Archief Henk Molleman ( ). 4. Hans Wiegel (VVD), de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, accepteerde de motie en verzocht Molleman om de bestuurlijke coo rdinatie van het minderhedenbeleid over te nemen. In 1979 ontstond de Directie Coördinatie Minderhedenbeleid (DCM) uit het voorgaande directoraat dat verantwoordelijk was voor de coo rdinatie van het beleid ten aanzien van de Molukse immigranten, en werd Molleman directeur. Van 1979 tot 2002 was de Directie een onderdeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Na het verschuiven van de verantwoordelijkheden inzake integratie van immigranten verhuisde de Directie. Sinds 2002 opereert ze onder de titel Directie Inburgering & Integratie (DI&I) (cf. Scholten, 2007: 107; Bootsma, 2009: 191). 5. Intussen is de verantwoordelijkheid voor het integratiebeleid verschoven van het ministerie van Binnenlandse Zaken naar het ministerie van Justitie ( ) en in 2007 naar het ministerie VROM (ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer). 6. SPD: Sozialdemokratische Partei Deutschlands, CDU/CSU: Christlich-Demokratische Union/Christlich-Soziale Union, FDP: Freie Demokratische Partei. 7. De verschillende betrokken departementen waren verantwoordelijk voor de werkgroepen, aangesloten bij hun ministerie. De Bondskanselarij coo rdineerde het proces van dialoog. 8. Zie bijvoorbeeld Koopmans & Statham, 2000; Hooghe, 2005; Vermeulen, 2005; en Kortmann; Peters in dit nummer. 117