Over de grens Integratie(beleid) in Duitsland en Nederland vergeleken Inleiding

Transcriptie

1 MIGRANTENSTUDIES, 2010, NR. 2 Over de grens Integratie(beleid) in Duitsland en Nederland vergeleken Inleiding Evelyn Ersanilli, Matthias Kortmann en Elisabeth Musch* Lange tijd werd vanuit Duitsland, met name door politici van linkse signatuur, migrantenorganisaties en enkele wetenschappers, met lichte jaloezie naar het Nederlandse integratiebeleid gekeken (zie ook Bo cker & Thra nhardt, 2003a). Omgekeerd was er in Nederland maar weinig aandacht voor het Duitse beleid en dan alleen als voorbeeld voor hoe het niet moet. Discussies over het falen van het Nederlandse integratiebeleid hebben geleid tot meer aandacht voor de Oosterburen. Om de invloed van het Nederlandse beleid beter te kunnen begrijpen is een internationale vergelijking met een land waar een ander beleid gevoerd is, een nuttige exercitie (zie bijv. Rijkschroeff et al., 2003). In de wetenschappelijke literatuur zijn het Duitse en Nederlandse integratiebeleid vaak als exponenten van verschillende modellen beschreven (bijv. Castles, 1995; Entzinger, 2000; Koopmans et al., 2005). Het Duitse beleid werd in het algemeen als voorbeeld van een gastarbeiders- of differentieel-exclusiemodel getypeerd. Het beleid zou zich kenmerken door weinig civiele en politieke rechten voor immigranten. Met name de relatief moeilijke toegang tot het Duitse staatsburgerschap werd vooral dankzij de studie van Brubaker (1992) legendarisch. Brubaker sprak de voorspelling uit dat het Duitse beleid op dit punt niet zou veranderen omdat een overtuigende traditie van integratie van migranten ontbrak (1992: 177). Het Nederlandse beleid werd over het algemeen als meer multicultureel of pluralistisch getypeerd, vanwege de rechten van migranten zowel op individueel (bijv. lokaal stemrecht, naturalisatie) als op groepsniveau (bijv. inspraakorganen). Nederland kende allerlei subsidies voor immigrantenorganisaties en deze organisaties mochten op nationaal niveau meepraten over beleid. Al in 1985 kregen alle minstens vijf jaar legaal in Nederland verblijvende immigranten lokaal stemrecht en een relatief makkelijke toegang tot het staatsburgerschap. In de jaren negentig stegen de naturalisatiecijfers tot ver boven het Europese gemiddelde. In diezelfde periode kwam er ook meer kritiek op het beleid. Eerst van politici als Bolkestein, later lieten ook wetenschappers kritische geluiden horen. 1 Er waren indicaties dat ondanks het goede beleid de werkloosheid onder immigranten in Nederland hoger was dan in Duitsland (Doomernik, 1998). In een artikel in Migrantenstudies werkte Ruud Koopmans deze stelling uit (2002; zie ook Bo cker & Thra nhardt, 2003b; Koopmans, 2003). Hij liet zien dat het met immigranten in Duitsland beter ging dan in Nederland en concludeerde dat Duitsland zonder een integratiebeleid betere 74

2 EVELYN ERSANILLI, MATTHIAS KORTMANN EN ELISABETH MUSCH: Over de grens Integratie(beleid) in Duitsland en Nederland vergeleke resultaten had geboekt dan Nederland met haar multiculturele beleid. Een later onderzoek van het Sociaal-Cultureel Planbureau (SCP) en het Centraal Planbureau (CPB) (Dagevos et al., 2006) bevestigde het beeld van de betere arbeidsmarktpositie van Turkse immigranten in Duitsland ten opzichte van Nederland, maar kon niet bevestigen dat dit verschil door beleid veroorzaakt werd. Geleidelijk is er in Nederland minder ruimte voor behoud van de eigen cultuur gekomen en zijn er maatregelen ingevoerd die immigranten tot een hogere mate van integratie moeten dwingen. Sinds de Wet Inburgering Nieuwkomers (WIN) van 1998 zijn nieuwe immigranten verplicht een integratiecursus te volgen. In 2003 is een nieuwe, strengere, naturalisatietoets ingevoerd en in 2006 is het onderwijs in eigen taal en cultuur voor kinderen van immigranten afgeschaft. Wel is in 2004 het Landelijk Overleg Minderheden (LOM) nog uitgebreid met de toelating van het Inspraak Orgaan Chinezen (IOC). Ook zijn twee islamitische koepels voor overleg met de regering opgericht, het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO) in 2004 en de Contactgroep Islam (CGI) in In Duitsland lijkt juist een versoepeling van het beleid in gang gezet. In 2000 treedt een nieuwe nationaliteitswet in werking die een vervolg geeft aan de versoepelingen die reeds in 1991 en 1993 zijn doorgevoerd. Sinds 2000 krijgen de in Duitsland geboren kinderen van immigranten bij hun geboorte de Duitse nationaliteit. 2 In 2006 wordt onder druk van Europese regelgeving de anti-discriminatiewetgeving uitgebreid met het Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Ook na de eeuwwisseling dient Nederland als voorbeeld. Nu echter niet vanwege haar multiculturalisme, maar juist vanwege het restrictievere beleid. De Su ssmuthcommissie die onderzoek deed naar de toekomst van immigratie in Duitsland noemde in haar rapport in 2001 het nieuwe Nederlandse inburgeringsbeleid een goed voorbeeld (Bo cker & Thra nhardt, 2003a; Michalowski, 2005) en in 2005 voert ook Duitsland een verplicht inburgeringsprogramma in. In 2006 zijn zowel een integratietop (Integrationsgipfel) als een platform voor overleg tussen moslims en moslimorganisaties en de overheid (Deutsche Islam Konferenz) opgericht. De beleidsontwikkelingen in Nederland en Duitsland roepen de vraag op of er nog van twee verschillende beleidsmodellen gesproken kan worden of dat er sprake is van een hoge mate van convergentie (vgl. Joppke, 2007). Recente vergelijkende studies (bijv. MIPEX; NATAC; EMILIE; Koopmans et al., 2010), laten zien dat er nog steeds verschillen in het beleid tussen Nederland en Duitsland zijn. In dit themanummer nemen we het beleid en de beleidsontwikkelingen in Nederland en Duitsland van de afgelopen dertig jaar onder de loep en wordt eveneens bekeken in hoeverre verschillen in beleid een uitwerking hebben gehad op de integratie van immigranten. Het themanummer bestaat uit twee delen. De artikelen in het eerste deel gaan over het beleid in Duitsland en Nederland en de ontwikkelingen daarin. Komt het daadwerkelijke beleid overeen met het stereotype van de modellen uit de wetenschappelijke literatuur? Hoe groot zijn de beleidsverschillen (nog) en hoe kunnen deze verklaard worden? In hoeverre is er sprake van convergentie of van diffusie van beleid? Het tweede deel bestaat uit artikelen die zich 75

3 MIGRANTENSTUDIES, 2010, NR. 2 richten op de integratie van immigranten in beide landen in verschillende domeinen en zo de effecten van het Duitse en Nederlandse integratiebeleid vergelijken. In het eerste artikel van dit themanummer geven Anita Bo cker en Dietrich Thra nhardt een overzicht van de ontwikkelingen in het integratiebeleid in Duitsland en Nederland. Ook laten ze zien hoe er over het beleid aan de andere kant van de grens gedacht en gesproken is. Ze concluderen dat de beeldvorming weinig relatie vertoont met de daadwerkelijke mate van integratie in beide landen. Nederland werd in Duitsland en ook in de internationale literatuur jarenlang als voorbeeld gezien. Dit kwam vooral door de hoge naturalisatiecijfers. Cijfers over de achterblijvende integratie van migranten op de arbeidsmarkt en het onderwijs in Nederland werden daarbij lange tijd genegeerd. De hoge mate van integratie van immigranten via vakbonden en het duale opleidingsstelsel in Duitsland kregen tot voor kort nauwelijks aandacht. Bo cker en Thra nhardt stellen dat deze algemene instituties en mechanismen van groter belang zijn voor de integratie dan integratiebeleid. Elisabeth Musch gaat in haar artikel in op de manieren waarop Duitsland en Nederland geprobeerd hebben om immigranten en moslims via overlegorganen een politieke stem te geven. In Nederland werd in 1985 al de Landelijke Advies- en Overlegstructuur Minderhedenbeleid (LAO) opgericht, in 1998 opgevolgd door het Landelijk Overleg Minderheden (LOM). In Duitsland werd pas in 2006 een landelijk overlegorgaan ingesteld, de Integrationsgipfel. Recentelijk hebben beide landen een platform opgericht voor overleg tussen de overheid en moslims. In het artikel concentreert Musch zich op de twee integratieoverleggen (LAO/LOM Integrationsgipfel). Ze laat zien hoe de verschillen in de opzet en oprichtingsgeschiedenis en in de structuren van de overlegorganen in Duitsland en Nederland kunnen worden verklaard met de historische en institutionele tradities van deze landen. Daarbij spelen voor Nederland de verzuilingstraditie en de mate van institutionalisering van de relatie tussen overheid en belangenorganisaties een centrale rol. In Duitsland zijn de relaties tussen overheid en belangenorganisaties minder geı nstitutionaliseerd en vanwege de federale structuur en de overlappende verantwoordelijkheden tussen departementen sterker belast met conflicten. Ines Michalowski maakt een vergelijkende analyse van naturalisatietoetsen. Ze kijkt daarbij niet naar de taaltoets, maar naar de formele inburgeringstoets die in Nederland sinds 2003 en in Duitsland sinds 2008 deel uitmaakt van de naturalisatie-eisen. Deze toetsen worden door sommigen afgedaan als restrictieve, onliberale maatregelen. Michalowski analyseert de inhoud van de Duitse toets en het curriculum voor de Nederlandse toets en bekijkt in hoeverre deze al dan niet liberaal te noemen zijn. Aangezien het Nederlandse integratiebeleid over het algemeen meer ruimte heeft geboden aan immigrantenculturen dan het Duitse, valt te verwachten dat de Nederlandse toets liberaler is. De analyse laat zien dat het omgekeerde het geval is. De Nederlandse toets stelt veel meer vragen over normen en gewoontes en over wat moreel juist is, dan de Duitse toets. Michalowski stelt dat dit niet als definitief bewijs gezien moet worden dat Nederland afscheid heeft genomen van het multiculturalisme. Zij stelt dat de inhoud van de naturalisatietest beı nvloed wordt door andere elementen van 76

4 EVELYN ERSANILLI, MATTHIAS KORTMANN EN ELISABETH MUSCH: Over de grens Integratie(beleid) in Duitsland en Nederland vergeleke de politieke structuur, zoals de grotere rol die de Nederlandse staat zichzelf traditioneel toekent in het reguleren van culturele diversiteit. Een traditie die in Duitsland afwezig is. In de laatste bijdrage van het beleidsdeel geeft Doutje Lettinga een overzicht van de Duitse discussie rondom de hoofddoek. Ze richt zich op het politieke debat over de hoofddoek in het onderwijs. Net als in Nederland lijkt er in Duitsland consensus te bestaan over het recht van leerlingen om een hoofddoek te dragen. Of dit recht ook voor leraressen geldt, is echter omstreden. In acht Duitse deelstaten geldt voor leraressen een verbod op het dragen van een hoofddoek. Slechts in drie deelstaten gaat het om een algemeen verbod op religieuze symbolen, in de andere vijf geldt een uitzondering voor joodse en christelijke symbolen. Lettinga maakt een analyse van de politieke debatten en beleidsvorming in vier deelstaten die elk voor een ander soort beleid hebben gekozen en laat zien welke factoren tot deze verschillen hebben geleid. Ze stelt dat hoewel historische tradities van burgerschap en de verhouding kerk-staat van invloed zijn geweest op het debat in alle Duitse deelstaten, de manier waarop dit gebeurde afhankelijk was van politieke machtsconstellaties en relaties tussen partijen. Ten slotte hebben ook uitspraken van het Duitse Constitutionele Hof de beleidsvorming beı nvloed. Het artikel eindigt met een blik op Nederland. Het tweede deel van het themanummer begint met een artikel van Lisa Peters over de netwerken van Turkse organisaties in Berlijn en Amsterdam. Zij beantwoordt de vraag in hoeverre de verschillen in de politieke mogelijkheidsstructuren (political opportunity structures) tussen de twee steden een effect hebben gehad op de netwerken van Turkse organisaties. Peters onderscheidt drie soorten netwerken: het contactennetwerk, het bestuursnetwerk en het mobilisatienetwerk. Ze concludeert dat de open Amsterdamse structuur weliswaar tot een veelheid aan verenigingen heeft geleid maar dat het om een passieve en verdeelde gemeenschap gaat. In Berlijn lijkt de gesloten structuur daarentegen juist tot een actieve gemeenschap te hebben geleid, die onderling zeer verbonden is. Matthias Kortmann kijkt in welke mate het overheidsbeleid de zelfdefinitie van Turks-islamitische organisaties heeft beïnvloed. Hij heeft in Duitsland en Nederland diepte-interviews gehouden met vertegenwoordigers van Turksislamitische organisaties en zelfportretten van de organisaties geanalyseerd. In beide landen zijn dochterorganisaties van dezelfde stromingen uit Turkije geı nterviewd. In Duitsland zijn daarnaast ook interviews gehouden met vertegenwoordigers van de twee door moslims zelf opgerichte koepelorganisaties (de Islamrat en de Zentralrat der Muslime). Kortmann laat zien hoe de rolopvattingen van deze organisaties passen binnen het beleid van de beide vestigingslanden. In Nederland zien de organisaties zich in de eerste plaats als sociaal-culturele organisaties. In Duitsland daarentegen staat de religieuze dimensie op de voorgrond. Dit past binnen het Nederlandse beleid om subsidie op basis van etnische groepen te verlenen en het Duitse stelsel van door de staat erkende religies met daaraan gelieerde welzijnsorganisaties. In het slotartikel analyseert Fenella Fleischmann de samenhang tussen integratie en religiositeit van de tweede generatie Turkse jongeren in Amster- 77

5 MIGRANTENSTUDIES, 2010, NR. 2 dam en Berlijn. Religiositeit valt uiteen in vier dimensies, te weten religieuze identificatie, sociale praktijk (meedoen met de Ramadan en halal eten), rituele praktijk (gebed en moskeebezoek) en publieke manifestatie. Deze laatste drie dimensies hangen positief samen met de mate van religieuze identificatie. Een analyse van enquêtedata in een Structural Equation Model laat zien dat er in Berlijn een sterkere relatie tussen religiositeit en structurele aspecten van integratie zoals opleidingsniveau en arbeidsmarktparticipatie bestaat dan in Amsterdam. In Amsterdam heeft structurele integratie alleen een negatief effect op de dimensie publieke manifestatie. Een hogere opleiding hangt zelfs positief samen met de geloofspraktijk; hoger opgeleiden houden zich vaker aan religieuze regels zoals halal eten of bidden dan mensen met niet meer dan middelbare school. Fleischmann verklaart dit aan de hand van verschillen in de institutionele context tussen Amsterdam en Berlijn. In Amsterdam is er meer overheidssteun voor islamitische organisaties, maar wel een negatief publiek discours over de publieke manifestatie van de islam. Noten * Evelyn Ersanilli is Research Officer bij het International Migration Institute van de Universiteit van Oxford. Correspondentie: evelyn.ersanilli@qeh.ox.ac.uk Matthias Kortmann is promovendus aan de Westfälische Wilhelms-Universität en lid van het Graduiertenkolleg Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vom 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart Deutschland und die Niederlande im Vergleich. Correspondentie: matthias.kortmann@uni-muenster.de Elisabeth Musch is promovenda aan de Westfälische Wilhelms-Universität en lid van het Graduiertenkolleg Zivilgesellschaftliche Verständigungsprozesse vom 19. Jahrhundert bis zur Gegenwart Deutschland und die Niederlande im Vergleich. Correspondentie: e.musch@uni-muenster.de 1. Jan Rath schreef al in 1991 een kritisch proefschrift over de mogelijke effecten van het Nederlandse beleid (Rath, 1991). 2. Voorwaarde is wel dat minstens een van hun ouders op zijn minst acht jaar legaal in Duitsland verblijft. Als zij ook de nationaliteit van hun ouders hebben, moeten ze deze voor hun 23e opgeven. Doen ze dit niet dan verliezen ze de Duitse nationaliteit. Literatuur Bo cker, A. & Thränhardt, D. (2003a) Erfolge und Misserfolge der Integration. Deutschland und die Niederlande im Vergleich, In: Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlement, Bo cker, A. & Thränhardt, D. (2003b) Is het Duitse integratiebeleid succesvoller, en zo ja, waarom? Reactie op Koopmans, Migrantenstudies, 19(1), pp Brubaker, R. (1992) Citizenship and nationhood in France and Germany. Cambridge: Harvard Castles, S. (1995) How nation states respond to immigration and ethnic diversity. New Community 21(3), Dagevos, J., Euwals, R., Gijsberts, M. & Roodenburg, H. (2006) Turken in Nederland en Duitsland. De arbeidsmarktpositie vergeleken. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Doomernik, J. (1998) The effectiveness of integration policies towards immigrants and their descendants in France Germany and the Netherlands. Geneva: ILO. 78

6 EVELYN ERSANILLI, MATTHIAS KORTMANN EN ELISABETH MUSCH: Over de grens Integratie(beleid) in Duitsland en Nederland vergeleke Entzinger, H. (2000) The Dynamics of Integration Policies: A multidimensional model. In R. Koopmans and P. Statham (red.) Challenging Immigration and Ethnic Relations Politics. Comparative European Perspectives (pp ), Oxford: Oxford University Press. Joppke, Chr. (2007) Beyond national models: Civic integration policies for immigrants in Western Europe, West European Politics, 30(1), Koopmans, R. (2003) Uitvluchten kan niet meer... Een repliek op Bo cker en Thränhardt, Migrantenstudies, 19(1), pp Koopmans, R. (2002) Zachte heelmeesters. Migrantenstudies, 18(2), Koopmans, R., Michalowski, I. & Waibel, S. (2010). Citizenship Rights for Immigrants: National Paths and Cross-National Convergence in Western Europe, Koopmans, R., Statham, P., Giugni, M. & Passy, F. (2005). Contested citizenship. Immigration and Cultural Diversity in Europe., Minneapolis: University of Minnesota Press. Michalowski, I. (2005) What Is The Dutch Integration Model, And Has It Failed?, Focus Migration Policy Brief, 1, April Rath, Jan (1991) Minorisering: de sociale constructie van etnische minderheden, Amsterdam: Rijkschroeff, R., Duyvendak, J. W. & Pels, T. (2003) Bronnenonderzoek Integratiebeleid. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. 79