Visitatierapport Politieacademie. September 2012

Transcriptie

1 Visitatierapport Politieacademie September 2012

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding Werkwijze van de visitatiecommissie Bevindingen Oordeel over managementkracht en verbeterdynamiek Tot slot Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 2 -

3 1. Inleiding In het kader van het evaluatiestelsel kwaliteitszorg bij de Nederlandse Politie heeft op 12 en 13 september 2012 de visitatie van de Politieacademie plaatsgevonden. Gedurende de visitatie kwam de commissie tot een oordeel over de verbeterdynamiek en managementkracht van het korps. Onder verbeterdynamiek wordt verstaan de mate waarin het korps structureel streeft naar verbeteringen en aandacht besteedt aan alle elementen van de Deming-cyclus (plan-do-check-act/adapt). Onder managementkracht wordt verstaan de mate waarin het leiderschap binnen het korps niet alleen in staat is om verbinding te maken met de operatie van het korps (werken met het korps), maar ook de organisatieontwikkeling van het korps structureel weet te stimuleren (werken aan het korps). De visitatie is verricht door de visitatiecommissie op basis van documentenstudie en gesprekken met zowel interne als externe betrokkenen. Om tot het oordeel over verbeterdynamiek en managementkracht te komen, keek de visitatiecommissie in het bijzonder naar de vier basisvermogens van een organisatie, te weten: 1. materieel vermogen; 2. socialisatie vermogen; 3. intellectueel c.q. lerend vermogen; 4. commercieel (legitimiteits)vermogen, de maatschappelijke opdracht. De visitatiecommissie bestond uit: De heer mr. M.J. Cohen De heer mr. H.M.P. Hillenaar De heer mr. H.P. van Essen De heer drs. L.E.H. Vredevoogd De heer drs. S.J.L. van der Velde Mevrouw H.M.L. Buitink Voormalig korpsbeheerder/voormalig rector magnificus Universiteit Maastricht Hoofdofficier van Justitie Politie Midden- en West-Brabant Korpschef Politie Haaglanden Voorzitter Raad van Toezicht Hartstichting/oudvoorzitter CvB Universiteiten Leiden en Maastricht Directeur Rijnconsult Divisiechef Recherche/HPZ A Politie Zeeland Het Kwaliteitsbureau Politie werd vertegenwoordigd door de heer drs. W.P. Dijkshoorn, directeur, en mevrouw dr. M.M. Scheepers, senior adviseur. Als secretaris trad mevrouw Y.L. Schouten-Spruit op. Als liaison van het korps trad mevrouw drs. S. Jansen-van Aalst op. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 3 -

4 2. Werkwijze van de visitatiecommissie Ter voorbereiding op de visitatie ontvingen de leden van de commissie de Rapportage Politieacademie in het kader van Visitatie INK 13 september 2012 en 24 bijlagen. Na een voorbereidende bijeenkomst op 12 september vond op 13 september de feitelijke visitatie plaats. Tijdens de voorbereidende bijeenkomst heeft de commissie besloten zich vooral te richten op de kerntaken Onderwijs en Onderzoek, Kennis en Ontwikkeling (OK&O) en de kerntaak Werving en Selectie buiten beschouwing te laten. De feitelijke visitatie startte met een - op verzoek van de commissie - korte presentatie door het College van Bestuur, gevolgd door een dialoog met de commissie. Aansluitend heeft de commissie zich opgesplitst in drie teams om zo tegelijkertijd nog een half uur te kunnen spreken met de afzonderlijke leden van het College van Bestuur. Vervolgens zijn er door de commissie ruim vijftien (telefoon)gesprekken gevoerd met (groepen van) medewerkers en externen. Omstreeks 17:45 uur vond de terugkoppeling plaats op hoofdlijnen door de voorzitter van de visitatiecommissie aan het College van Bestuur in het bijzijn van de voorzitter van de Raad van Toezicht van de Politieacademie. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 4 -

5 3. Bevindingen Algemeen Op basis van de auditrapportage 2011, de aangeleverde documenten vanuit de Politieacademie, de presentatie van en de dialoog met het College van Bestuur en de gevoerde gesprekken is de commissie tot de onderstaande bevindingen gekomen. De commissie heeft met belangstelling kennis genomen van de grote hoeveelheid documenten die de Politieacademie voorafgaand aan de visitatie aan haar heeft doen toekomen. Deze documenten vielen grosso modo uiteen in twee soorten: documenten die de Politieacademie zelf heeft geschreven en documenten (lees rapporten) die over de Politieacademie zijn geschreven. Wat betreft de eerste soort: zij gaven blijk van een veelheid aan in gang gezette acties. Wat betreft de tweede soort: deze riepen de vraag op naar het waarom van al deze rapporten. Wie vraagt erom en met welke reden? Het lijkt alsof een veelheid aan actoren zich met de Politieacademie bezighoudt, wat het voor het College van Bestuur niet eenvoudiger maakt zijn lijn te kiezen. De commissie was benieuwd hoe het College van Bestuur met al deze rapporten omgaat en hoe het College, mede in het licht van al deze rapporten, de Politieacademie gaat positioneren binnen de Nationale Politie. Naar aanleiding van de eerste consensus op basis van de aangeleverde documenten besloot de commissie zich in de gesprekken met zowel het College van Bestuur als andere betrokkenen te richten op drie thema s, te weten: focus, positionering binnen de Nationale Politie en financiële c.q. materiële aspecten. Uit de presentatie van en de gevoerde dialoog met het College van Bestuur bleek een duidelijker focus en richting dan uit de toegezonden stukken, in die zin dat het College van Bestuur helder verwoordde dat het accent van de Politieacademie komt te liggen op twee thema s. 1. Onderwijs gaat zich richten op blauw vakmanschap en de docent zijn vak terug. 2. De inhoudelijke uitwisseling tussen onderwijs en OK&O wordt verder versterkt. De commissie is positief over het feit dat het College van Bestuur focus heeft aangebracht. Daarbij had zij de volgende vragen. 1. Hoe ver is de Politieacademie met haar plannen en intenties? 2. Hoe gaat het huidige College van Bestuur de gewenste veranderingen bewerkstelligen? Onderstaand geeft de commissie haar bevindingen weer per vermogen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op zowel de aangeleverde documenten en de presentatie van en de dialoog met het College van Bestuur als op de gesprekken die de commissie aansluitend heeft gevoerd met mensen van binnen en buiten de Politieacademie. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 5 -

6 1. Materieel vermogen Bij dit vermogen gaat het om zowel het verwerven en beheren van de financiële en materiële middelen van de organisatie - waaronder informatie, kennis en technologie - als om de personele inrichting van de organisatie. Vragen hierbij zijn in hoeverre de organisatie bewust en planmatig omgaat met de materiële randvoorwaarden, in control is en voldoende anticipeert op actuele en toekomstige ontwikkelingen. Wat betreft de financiële aspecten: in 2008 heeft de Politieacademie te maken gekregen met groot financieel verlies. De omvangrijke ombuigingsoperatie die de Politieacademie als reactie daarop in gang heeft gezet, heeft ervoor gezorgd dat zij financieel weer in balans kwam en de boekjaren 2009, 2010 en 2011 positief kon afsluiten. Door onverwachte opdrachten vanuit het ministerie, het wegvallen van inkomsten door onder andere het niet of later doorgaan van opleidingen, het niet uitkeren van toegezegde budgetten en de problematiek rond NOAS is de realisatie van de begroting binnen de Politieacademie in 2012 opnieuw onder druk komen te staan, terwijl de begroting al risico s bevatte. Daarnaast zijn er in 2011 en 2012 verschillende onderzoeken gedaan naar de bekostiging van het politieonderwijs en de Politieacademie, mede in relatie tot de vorming van de Nationale Politie. Afgaande op deze onderzoeken zou er zowel op de onderwijsfunctie als op de kennis- en onderzoeksfunctie aanzienlijk bezuinigd kunnen worden. De commissie heeft hier vraagtekens bij, omdat de daadwerkelijke realisatie van het in deze rapporten geïdentificeerde besparingspotentieel niet vanzelfsprekend is, want gebaseerd op een aantal aannames die in het huidige stelsel niet geregeld zijn. De commissie constateert dat het in het licht van al deze (externe) ontwikkelingen lastig is om regie te pakken. Ondanks de realiteit dat de druk op de Politieacademie vanuit het ministerie de laatste jaren zeer groot was, vindt de commissie desalniettemin dat het College van Bestuur, gesteund door de Raad van Toezicht, zelfbewuster moet zijn en bijvoorbeeld richting de minister veel stelliger moet zijn als het gaat over wat de Politieacademie binnen een bepaald budget kan realiseren: Ik kan beloven dat het niet kan in plaats van Ik kan niet beloven dat het wel kan. Zo heeft de op de valreep van 2011 door het ministerie geïnitieerde piekinstroom van 600 extra aspiranten de Politieacademie voor grote problemen geplaatst die in de hele organisatie doorwerken. Wat betreft de materiële aspecten: er staat een moderne Politieacademie die gelet op de inhoud van het onderwijs behoorlijk doordacht is: het duale principe, de modulaire opbouw, de competentie gerichtheid, de interne aansluiting van initieel en postinitieel onderwijs en de externe aansluiting op het reguliere onderwijs getuigen daarvan. Die externe aansluiting betreft met name de accreditaties. De Politieacademie zou met betrekking tot de ontwikkeling van de masteropleidingen, zoals onder andere de Tactisch Leidinggevende Leergang en de Strategisch Leidinggevende Leergang, nog meer aansluiting kunnen zoeken bij hogescholen en universiteiten. Ook de OK&O-functie heeft inmiddels positie verworven en weet beter aansluiting te vinden bij de politiepraktijk. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 6 -

7 Dit biedt kansen voor de toekomst en kan nog meer worden benut en verder versterkt worden. Waar de Politieacademie echter nog steeds mee worstelt, is de logistieke organisatie van het onderwijs (roosterplanning, examenuitval, toetsen die onvindbaar zijn, et cetera). Dat leidt tot grote en begrijpelijke ontevredenheid bij de studenten. Meer in het algemeen slaagt de Politieacademie er nog steeds niet voldoende in de zogenaamde kleine kwaliteit op orde te hebben. Onderwijs moet je niet alleen richten, maar ook inrichten en verrichten. De vorige visitatiecommissie heeft daar ook al op gewezen. 2. Socialisatie vermogen Het socialisatie vermogen van de organisatie wordt weerspiegeld in de kracht van samenwerken binnen en buiten de organisatie en in de mate waarin doelen en waarden gedeeld worden. Bij medewerkers gaat het om binden en boeien, diversiteit, vitaliteit (bijvoorbeeld personeelsontwikkeling en ziekteverzuim), professionaliteit en vakmanschap. Ook betreft dit het vermogen om nieuwkomers in de organisatie op te nemen en te integreren. Het College van Bestuur heeft als focus vastgesteld: onderwijs gaat zich richten op de thema s blauw vakmanschap en de docent zijn vak terug en de inhoudelijke uitwisseling tussen onderwijs en OK&O wordt verder versterkt. Deze focus heeft om verschillende redenen nog niet geleid tot de zozeer gewenste interne en externe samenhang en verbinding, maar er zijn wel tekenen dat men op de goede weg zit. Ondanks de vele goede kanten van het politieonderwijs 2002 (zie hierboven) is in de loop der jaren gebleken dat het politievak niet meer centraal stond en dat de docent door de doorgeschoten onderwijskundige benadering zijn vak verloren had. Daar kwam nog eens bij dat de afnemers van het onderwijs, korpsen en studenten, niet altijd tevreden waren over het onderwijs en ook de inspectie kritische rapporten publiceerde over de staat van het Nederlandse politieonderwijs. Desalniettemin heeft de inspectie in haar rapport uit 2011 geconcludeerd dat de kwaliteit van het initiële en postinitiële politieonderwijs alles bijeen genomen van voldoende kwaliteit is 1. Het College van Bestuur heeft op grond van de kritiek gekozen voor een volledig nieuwe onderwijs methodiek: het sterk competentie gerichte onderwijs wordt vervangen door de methode De Bie, waarin de politieprofessie weer centraal staat en docenten via de onderwijsteams bij de ontwikkelingen worden betrokken en mede verantwoordelijk zijn voor het curriculum. Het College heeft er ook voor gekozen om de oude examinatorenregeling (waarbij op grote schaal gebruik werd gemaakt van de inzet van in andere delen van het politieapparaat werkzaam personeel) te vervangen. 1 Zie De Staat van het Nederlandse politieonderwijs 2011, p. 8. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 7 -

8 Uit de gesprekken met de docenten blijkt dat sommigen van hen bewondering hebben voor het lef van het College van Bestuur om het onderwijs te stoelen op een nieuw concept, anderen vragen zich echter af of de noodzakelijke veranderingen niet binnen het huidige onderwijsconcept gerealiseerd hadden kunnen worden. Verder geven veel docenten aan dat het een enorme opgave is om een nieuw curriculum - dat nog in ontwikkeling is en waarvan de basis nog niet volledig beproefd is - in te voeren bij een te grote (extra) instroom in het nieuwe onderwijs. Hoewel veel docenten aangeven dat het werken in onderwijsteams verbindend werkt, heeft - mede door de kracht waarmee het nieuwe onderwijs wordt ingevoerd - nog niet iedereen het gevoel dat ze hun vak terug hebben. Sommige docenten geven aan bezig te zijn met overleven, wat niet onbegrijpelijk is met een plotseling opgelegde extra instroom van aspiranten. De praktijkrelevantie van OK&O voor met name het politieveld is toegenomen. Dat is nog in mindere mate het geval voor het onderwijs. In ieder geval kan de relatie tussen OK&O en onderwijs nog steeds verbeteren. Positief is het onlangs in concept verschenen boek Inleiding politiekunde alsmede de verschillende actie- c.q. leeronderzoeken naar aanleiding van incidenten in de samenleving. Vanuit OK&O wordt geprobeerd de verbinding met onderwijs sterker te maken - door onder andere het organiseren van seminars, opzetten van vakgroepen en laten participeren van docenten in onderzoek - maar er is nog geen sprake van een systematische koppeling van kennis verkregen door onderzoek aan onderwijs. Ook vanuit onderwijs wordt bij vragen c.q. problemen niet automatisch gedacht aan het betrekken van OK&O. Samengevat: de gekozen focus biedt zeker richting, maar heeft binnen de Politieacademie nog niet voldoende de gewenste onderlinge samenhang en verbinding tot stand gebracht. 3. Intellectueel c.q. lerend vermogen Dit is het vermogen om als organisatie nieuwe ideeën te genereren en te ontwikkelen, te leren en verbeteren, te ontwikkelen en vast te houden. Vernieuwend leiderschap, leren en innoveren en de mate van externe oriëntatie - weergegeven in strategie en beleid - zijn hierin bepalende factoren. In feite betreft het hier het collectieve vermogen van de organisatie om te leren van succesvolle en minder geslaagde activiteiten, maar vooral ook om het vermogen alle potentieel op dit gebied aan te spreken en toe te passen. De commissie constateert dat de heersende cultuur binnen de Politieacademie nog steeds meer gericht lijkt op beheersen dan op ontwikkelen. Dat is in het licht van de problematiek van de achterliggende jaren niet onbegrijpelijk. De professionele ruimte die met het nieuwe onderwijs gecreëerd is voor de docent, moet opboksen tegen de kracht waarmee het nieuwe curriculum wordt doorgevoerd: veel docenten hebben het zweet op het voorhoofd staan, omdat ze te weinig tijd hebben om zich de beat van het nieuwe onderwijs eigen te maken. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 8 -

9 Daarnaast zijn er signalen dat ook voor het nieuwe onderwijs de valkuil van interne bureaucratie op de loer ligt: We organiseren het kapot. Mensen zeggen geen nieuwe ideeën meer aan te dragen, omdat die toch worden vermalen in de bureaucratie. Verder heeft de huidige inrichting van de organisatie geleid tot grote gelaagdheid, waardoor taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden versnipperd zijn en het lang duurt voordat iets geïmplementeerd wordt. Dit laatste punt heeft ook invloed op de relatie tussen de Politieacademie en de korpsen. Laatstgenoemden vragen vaak om maatwerk en hoewel de Politieacademie haar best doet om daar flexibel op te reageren, lukt dit nog niet altijd. De commissie realiseert zich dat het moeilijk is om weg te komen van beheersing en los te laten, zeker voor een organisatie die zo nauw in de gaten wordt gehouden als de Politieacademie. Dat neemt niet weg dat de commissie van mening is dat loslaten en vertrouwen belangrijk zijn, zeker in een organisatie die niet alleen zelf wil leren, ontwikkelen en verbeteren, maar die ook verantwoordelijk is voor het leer- en ontwikkelproces van anderen: de aan haar toevertrouwde studenten. Om het lerende vermogen van de organisatie te bevorderen, zou de Politieacademie de PDCA-cyclus wat vaker rond kunnen maken. De commissie heeft geconstateerd dat de Politieacademie goed is in het maken van plannen (Plan), maar het realiseren van de plannen (Do), het toetsen of het resultaat voldoet aan de wensen (Check) en het aan de hand van deze toets bijstellen van de uitvoering (Act) niet systematisch doet. De commissie beveelt dan ook sterk aan om de PDCA-cyclus vaker daadwerkelijk af te ronden. De door het College van Bestuur aangebrachte focus kan daarbij zeer behulpzaam zijn: die geeft richting aan de planning van activiteiten, want niet alles kan tegelijkertijd. 4. Commercieel (legitimiteits)vermogen, de maatschappelijke opdracht Het gaat hierbij om het bestaansrecht van de organisatie. In welke mate heeft de organisatie het vertrouwen van de samenleving om zo haar maatschappelijke opdracht waar te maken? Aspecten hiervan zijn: reputatie, imago en legitimiteit (en dus de mate waarin de organisatie in verbinding is met burgers, ketenpartners en andere stakeholders). De vraag daarbij is of het de organisatie lukt om deze aspecten zodanig in te zetten dat haar maatschappelijke verankering wordt verhelderd en verstevigd. De mensen van buiten de Politieacademie met wie de commissie gesproken heeft, geven aan de Politieacademie een belangrijke strategische partner te vinden. De meesten van hen maken daarbij de aantekening dat het imago van en het vertrouwen in de Politieacademie - hoewel groeiende - nog beter kan. De toenemende bemoeienis vanuit het ministerie bevestigt dit. De Politieacademie is zich daarvan bewust. Zowel de relatie met de korpsen (straks de Nationale Politie) en andere stakeholders alsmede de bedrijfsvoering vragen om verdere verbetering. Zowel intern als extern zal het vertrouwen moeten groeien. Kwaliteitsbureau Politie Definitief - 9 -

10 De eerste stappen in die richting zijn gezet met het betrekken van de korpsen bij het ontwikkelen van het nieuwe curriculum, dat ook nog eens een kortere doorlooptijd kent (een grote wens van de korpsen) en met de actieonderzoeken naar aanleiding van incidenten in de samenleving. Over beide zijn de korpsen positief. De commissie wil in verband met het nieuwe onderwijs hier wel nog melding maken van enkele zorgen die met betrekking tot de inhoud daarvan door docenten zijn geuit: in het nieuwe onderwijs vragen zij aandacht voor de meer vormende waarden en voor taalbeleid. Met name dat laatste is een zorgelijk punt, omdat studenten die instromen met taalniveau F1 zonder extra taalles onmogelijk kunnen uitstromen op taalniveau F3. Dit vraagt om een oplossing: of het instroomniveau moet omhoog, of er moet extra taalles komen. Het eerste heeft natuurlijk gevolgen voor werving en selectie, die we hier buiten beschouwing laten. De commissie was aanvankelijk verrast door zowel het feit dat de Politieacademie ook binnen de Nationale Politie een Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) blijft als het feit dat Werving en Selectie wordt overgedragen aan de Nationale Politie. Uit de gevoerde gesprekken is gebleken dat er zowel binnen als buiten de Politieacademie wisselend wordt gedacht over de keuze om een ZBO te blijven en dat deze keuze zelfs (onvoorzien) heftige reacties heeft opgeroepen. De commissie heeft geen oordeel over de gemaakte keuze, maar wil er wel op wijzen dat het voor de legitimiteit van de Politieacademie belangrijk is om de politie dichtbij te houden en de relatie niet te laten vertroebelen door een wij-zij discussie. Overigens kan de commissie zich voorstellen dat de ZBO-status benut wordt om tot ontwikkeling van andere marktdomeinen te komen (bijvoorbeeld BOA s). De overdracht van Werving en Selectie naar de Nationale Politie is ingegeven door de wens van de Nationale Politie om haar eigen personeel aan te nemen. Het College van Bestuur beweegt hierin mee. Samengevat: de commissie ziet duidelijk de stappen die de Politieacademie zet om de relatie met de korpsen te verbeteren en is daar positief over. Maar de commissie ziet ook dat hoewel de korpsen deze stappen waarderen de onderlinge relatie verder versterkt kan worden. De commissie raadt het College van Bestuur aan om de nieuwe kansen die de Nationale Politie op relationeel vlak biedt te benutten en haar voordeel te doen met het feit dat de Politieacademie, ondanks de uitdagingen waar het College voor staat, beschouwd wordt als een belangrijke strategische partner. Kwaliteitsbureau Politie Definitief

11 4. Oordeel over managementkracht en verbeterdynamiek Op basis van voorgaande bevindingen komt de visitatiecommissie tot het volgende oordeel over managementkracht en verbeterdynamiek. Managementkracht en verbeterdynamiek Hoewel er duidelijk punten van verbetering zijn, maakt de commissie zich nog wel zorgen over managementkracht en verbeterdynamiek binnen de Politieacademie. Deze behoeven onverminderd aandacht. Op het terrein van het richten van de organisatie is duidelijk aan helderheid gewonnen. Op het terrein van inrichten en verrichten valt winst te boeken. Te denken valt hierbij onder andere aan vermindering van het aantal sturingslagen, oog voor timing van implementatie en ontwikkelingen (niet alles kan tegelijk, ook niet als dat de uitdrukkelijke wens van het ministerie is: verhoogde instroom, verbeterde efficiëntie, nieuw curriculum, andere examinatoren, et cetera) en aandacht van het College van Bestuur voor de zogenaamde kleine kwaliteit. Dat alles met als belangrijke doelstelling de verbetering van het vertrouwen van de belangrijkste stakeholders (met name de studenten en de Nationale Politie), een terugkerend punt, dat nu echt gerealiseerd moet worden. Kwaliteitsbureau Politie Definitief

12 5. Tot slot De commissie heeft met open vizier en serieuze blik naar de Politieacademie gekeken. Alle aandachtspunten van de commissie zijn in de gesprekken aan de orde gekomen. De commissie dankt de leden van het College van Bestuur, de aanwezige medewerkers van de Politieacademie en de externen voor hun betrokken en openhartige houding tijdens de gesprekken. Het visitatierapport wordt namens de voorzitter van de visitatiecommissie door de directeur van het Kwaliteitsbureau Politie aangeboden aan de gemandateerd korpsbeheerder en wordt parallel hieraan verzonden naar de voorzitter van de Raad van Toezicht van de Politieacademie en naar de voorzitter van het College van Bestuur van de Politieacademie. Kwaliteitsbureau Politie Definitief