TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 3 Oktober Thema: Onderwijs. Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs?...1 André de Moor en Rien Rouw

Transcriptie

1 TPEdigitaal Jaargang 3 nr. 3 Oktober 2009 Thema: Onderwijs Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs?...1 André de Moor en Rien Rouw Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 6 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten...28 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op?...46 Bert Minne en Dinand Webbink Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs...65 André de Moor Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs?...80 Ib Waterreus Onderbenutting van mbo'ers nuttig op de arbeidsmarkt? Johan Coenen, Frank Cörvers, Didier Fouarge, Christoph Meng, Annemarie Nelen De toegevoegde waarde van de Associate degree Djoerd de Graaf Pensioenmarkten in spannende tijden Fieke van der Lecq Zoektheorie: De onzichtbare hand zichtbaar maken Pieter Gautier

2 ii TPEdigitaal is een uitgave van de Stichting TPEdigitaal te Amsterdam. ISSN:

3 Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs André de Moor en Rien Rouw In een hoogwaardige kenniseconomie als die van Nederland vraagt de samenleving om value for money, effectief en efficiënt onderwijs. Deze eisen zijn niet nieuw, maar tegenwoordig ligt op efficiëntie en prestaties wel meer de nadruk, waar vroeger waarden als toegankelijkheid en gelijkheid veel sterker op de voorgrond stonden. Hoe kan het onderwijs aan de hoge eisen voldoen, hoe kunnen scholen kwaliteit leveren en verbeteren? Tal van actoren en factoren spelen daarin een rol, zoals de kwaliteit van de leraar, de lesmethoden, de school, de instituties, de omgeving en financiering. Onderzoek en wetenschap zijn daarom gericht op het verbeteren van de onderwijskwaliteit op al deze aspecten. Traditioneel is onderwijs vooral het onderzoeksgebied geweest van de sociale wetenschappen, met name onderwijskunde en pedagogiek, en in iets mindere mate de geesteswetenschappen. Tussen de verschillende disciplines ontbrak opvallend genoeg de economische wetenschap, merkwaardig gezien het belang van onderwijs in de kenniseconomie en samenleving. Mogelijk hadden economen zelf meer aandacht voor de grote economische vraagstukken en vond men onderwijs slechts een onderdeel van de macro-economie. Specifieke onderwijseconomen kenden we niet, maar rond de jaren 80 is dat langzaam gaan keren. Een van de pioniers, Jo Ritzen, is zelfs zo n 9 jaar minister van Onderwijs geworden, met volgens sommigen een duidelijk zichtbaar economische hand met zijn aandacht voor thema s als lerarensalarissen en het beroepsonderwijs. Een kwart eeuw later is het beeld dat economen in onderwijsland ontbreken, echt anders. Het belang van onderwijs voor economische groei wordt door economen breed onderschreven. En als onderwijs efficiënt en effectief moet worden georganiseerd, komt de economische wetenschap om de hoek kijken, de wetenschap van de efficiëntie en kosteneffectiviteit bij uitstek. Economische kennis en principes kunnen nuttige inzichten bijdragen aan analyses over instituties, bekostiging, onderwijsprestaties en kwaliteit. Dit nummer van TPEdigitaal is dan ook terecht helemaal gewijd aan onderwijs. De artikelen richten zich voor een belangrijk deel op de grote onderwijsvraagstukken van dit moment en laten zien dat economie TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 1-5

4 2 André de Moor en Rien Rouw wel degelijk toegevoegde waarde heeft voor de analyse over onderwijs en onderwijskwaliteit. Ze laten zien hoe bepaalde economische principes van invloed zijn en brengen rationaliteit in discussies over onderwijsvraagstukken en onderwijskwaliteit. Neem voortijdige uitval uit het onderwijs, in Nederland een groot economisch en maatschappelijk probleem, zeker gezien onze ambitie om met de Nederlandse kenniseconomie tot de top van de wereld te willen behoren. Meng, Coenen, Ramakers en Buchner laten zien dat jongeren zonder voldoende kwalificatie toch echt minder succes op de arbeidsmarkt hebben: ze vinden moeilijker een baan of zijn vaker werkloos en verdienen minder. Dit zal voor velen nog niet zo heel verrassend zijn; hoopvol is wel, o.a. voor beleidsmakers, dat de onderzoekers concluderen dat schooluitval door goede voorlichting en begeleiding terug te dringen is. Gezien de verschillende oorzaken van uitval (onbekendheid, financiën, gezondheid) vraagt dat vermoedelijk wel om een brede aanpak in het beleid. Maar volgens Wilkens en Cuelenare kan beleid gericht op voortijdig schoolverlaten wel degelijk lonend zijn. Zij presenteren een maatschappelijke kostenbatenanalyse van VSV-beleid, een economisch instrument dat al veel langer in het fysieke domein maar nu steeds meer wordt toegepast in het sociale domein, inclusief onderwijs. Het maatschappelijk rendement van het bestrijden van voortijdig uitval is groot, concluderen zij. Dat komt vooral door het vinden van werk en dus hogere belastinginkomsten voor de overheid. De effecten op zachtere aspecten als gezondheid en criminaliteit zijn veel kleiner. In totaal komt het rendement van VSV-beleid uit op 5,9%; zie dat tegenwoordig maar eens te behalen op de kapitaalmarkt. Een ander centraal thema in het onderwijsbeleid is de leraar. Het wordt steeds duidelijker dat leraren de belangrijkste productiefactor van onderwijs zijn, om in economische termen over deze beroepsgroep te spreken. Er zijn twee belangrijke aspecten: enerzijds de leraar voor de klas die in hoge mate de onderwijskwaliteit bepaalt, en anderzijds voldoende leraren om alle leerlingen les te geven, een groot probleem nu veel oudere leraren met pensioen gaan en omvangrijke tekorten worden voorspeld. In beide gevallen is het loon van de leraar een van de meest bepalende factoren waar een econoom aan denkt. Immers: een tekort, of dat nu kwantiteit of kwaliteit betreft, duidt op een te lage prijs. Dat is ook de kern van het Actieplan Leerkracht waarin minister Plasterk ruim 1 mld heeft uitgetrokken om op lange termijn de salarispositie van de leraar te versterken. Minne en Webbink analyseren hoe dit geld het beste kan worden ingezet om het lerarentekort aan te pakken: in het begin, midden of einde van de loopbaan van de leerkracht. Zij concluderen dat een hoger loon in het midden van de loopbaan het meest effectief is; dit lijkt des te logischer aangezien de loon-

5 Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs 3 achterstand dan het grootste is. Tevens stellen de auteurs dat de keuzes in het Actieplan Leerkracht neerkomen op een verhoging van het loon in het midden van de loopbaan en dat dit beleid dus de meest effectieve optie is. En dus de kwaliteit van het onderwijs ten goede komt. Het derde actuele thema is typisch economisch, namelijk marktwerking en concurrentie. Zeker in de afgelopen decennia bestaan zowel internationaal als in Nederland hoge verwachtingen van marktgeoriënteerde principes en interventies. Zijn deze economische principes toepasbaar in het onderwijs? Ja, is het antwoord maar het ligt wel genuanceerd als het gaat om onderwijskwaliteit. De Moor laat in een literatuurstudie zien dat meer concurrentie tussen scholen in het primair en voortgezet onderwijs positief kan uitwerken op leerprestaties maar dat er voor ouders meer en waarschijnlijk even belangrijke aspecten van onderwijskwaliteit zijn dan enkel leerprestaties. Meer en makkelijker inzicht in de verschillende aspecten van onderwijskwaliteit is nodig voor een goede schoolkeuze van ouders en voor een betere onderwijskwaliteit. Waterreus pakt de draad verder op en bekijkt de ontwikkeling tot autonomie- en bijbehorende schaalvergroting in het primair en voortgezet onderwijs. De schaalvergroting heeft geleid tot bedrijfseconomische voordelen en grotere doelmatigheid maar stuit nu op grenzen, met name voor de keuzemogelijkheden voor leerlingen en ouders. Waterreus pleit voor een fusietoets, een typisch marktordeningsinstrument en hoogst actueel nu afgelopen maand een wetsvoorstel voor een fusietoets naar de Tweede Kamer is gestuurd. Het laatste thema is een meer traditioneel onderwerp, namelijk de relatie tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Traditioneel maar niet minder actueel vanwege de crisis die we nu meemaken. Het weer oppakken van groei en productiviteit en zorgen dat de werkgelegenheid toeneemt, is prioriteit van beleid. Dan is het wel verontrustend om te lezen dat volgens Coenen, Corvers, Fouarge, Meng en Nelen het onderwijs en de arbeidsmarkt in de loop der tijd weliswaar beter zijn gaan functioneren maar dat nog veel capaciteiten van mbo ers onderbenut worden. Een kwart werkt onder zijn of haar kunnen en dat heeft zowel individueel als maatschappelijk negatieve gevolgen. Deze onderbenutting vraagt om aandacht, zeker nu in crisistijd. Wellicht is voor velen verder studeren een optie nu er sinds 2006 een Associate degree bestaat. De Graaf bespreekt de effecten van deze nieuwe 2- jarige hbo-opleiding in Nederland. Heeft de Ad meerwaarde? Ja zegt De Graaf, zowel voor de student als de maatschappij. Het zijn namelijk vooral mbo ers die doorstuderen, mensen die dat voorheen niet deden, vooral omdat ze 4 jaar te lang vonden. Pure winst dus, niet alleen voor de (onbenutte) mbo er maar ook voor de kenniseconomie als geheel.

6 4 André de Moor en Rien Rouw Als u alle artikelen heeft gelezen, mag het duidelijk zijn: economen leveren een nuttige bijdrage aan de kennis voor onderwijsbeleid. Meer kennis voor beleid, zeker over de (verwachte) effectiviteit van beleid, is hard nodig nu de eisen aan onderwijs en aan de sturing daarvan omhoog gaan. Dan kunnen we geen genoegen nemen met ondermaatse prestaties maar moet de kwaliteit van het onderwijs onverminderd hoog zijn en blijven. Dat geldt evenzeer voor de beleidsinterventies die het onderwijs moeten verbeteren; er moet een stevig wetenschappelijk bewijs zijn wat wel werkt en wat niet. Evidence based policy heet dat met een modeterm, een mode die wat ons betreft niet snel mag overwaaien. We staan nog maar aan het begin van de opbouw van onze kennisbasis ten dienste van het onderwijs. Informatisering maakt het mogelijk om grote databestanden te analyseren en verbanden te leggen die tot voor kort niet gelegd konden worden. Denk bijvoorbeeld aan de introductie van het onderwijsnummer waarmee leerlingen gedurende hun hele onderwijscarrière kunnen worden gevolgd; een goudschat voor onderzoekers en wetenschappers, inclusief economen. Longitudinaal onderzoek wordt mogelijk en ook internationaal vergelijkend onderzoek profiteert hiervan en levert nuttige inzichten op voor vraagstukken op het niveau van onderwijsstelsels. Onlangs wees Michael Barber, hoogleraar en onderwijsadviseur van Tony Blair, hier op. Volgens hem wordt het onderzoek naar effectieve scholen op dit moment opgevolgd door een nieuw type onderzoek, namelijk de analyse van wat effectieve stelsels zijn. Zelf heeft hij met een rapport voor McKinsey het goede voorbeeld gegeven. Daarnaast zijn er verschillende belangrijke onderwerpen die in dit nummer niet aan de orde komen, maar waarop onderzoek hard nodig is. Zoals bijvoorbeeld de inzet op taal en rekenen en de effecten daarvan, de effecten van innovatie in het onderwijs en de gevolgen van (veranderingen in) toezicht- en verantwoordingregimes. Economisch onderzoek levert meerwaarde in de bestudering van deze beleidsinitiatieven. Daarbij gaat het niet alleen om meer kennis sec, maar ook om een multidisciplinaire benadering van onderwijs en beleid. De economische wetenschap is inmiddels niet meer weg te denken uit de reeks van disciplines die een bijdrage leveren aan de kennisopbouw voor onderwijsbeleid. Dat is grote winst, maar tegelijk dreigt soms in Haagse besluitvormingscircuits de economische invalshoek als enige te overheersen. Alsof alleen efficiëntie ertoe doet, of alleen marktmeesters verstand hebben van onderwijs. Na de emancipatie van de economische wetenschap in het onderwijsonderzoek moet de normalisatie volgen, waarin een economisch perspectief wordt gezien als een van de zienswijzen die moet worden afgewogen tegen andere perspectieven. De volgende stap zou zijn om nog veel meer dan nu

7 Inleiding: Marktmeesters in het onderwijs 5 te werken aan cross-overs, aan de combinatie van wetenschappelijke disciplines en tradities om ons inzicht in de werkzaamheid van onderwijs en beleid te verrijken. Denk bijvoorbeeld aan de combinatie van economie en psychologie waardoor een dieper inzicht ontstaat in menselijk gedrag dan beide disciplines alleen leveren. Dat diepere inzicht is nodig, want om de Amerikaanse hoogleraar in Organizational Behavior, professor Antony Bryk, te parafraseren: it is hard to improve, what you do not deeply understand. André de Moor ( a.p.g.demoor@minocw.nl) en Rien Rouw ( m.a.rouw@minocw.nl) werken bij de directie Kennis van het Ministerie van OCW.

8 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner Waarom verlaten jongeren voortijdig het onderwijs? Wat zijn hun kansen op de arbeidsmarkt? Deze vragen staan centraal in dit artikel. We behandelen de belangrijkste aanleiding om met het onderwijs te stoppen en laten zien welke maatregelen prioriteit dienen te ontvangen om het aantal voortijdige schoolverlaters terug te dringen. Zo laten de analyses zien dat goede voorlichting en begeleiding bij de studiekeuze, zeker bij de overgang van het vmbo naar het mbo, van groot belang kan zijn. We laten ook zien dat voortijdige schoolverlaters, ondanks hun minder goede kansen op de arbeidsmarkt, tevreden zijn met de functies die zij uitoefenen en hun verdere carrièreverloop positief. 1 Inleiding 1 De Nederlandse overheid streeft ernaar dat iedereen het onderwijs verlaat met ten minste een mbo-diploma op niveau 2 of een havo-, dan wel vwodiploma. Deze startkwalificatie wordt gezien als het minimale onderwijsniveau dat nodig is om kans te maken op een duurzame arbeidsmarktpositie. Ondanks dit streven verlieten in het schooljaar 2006/2007 bijna 53 duizend jongeren zonder startkwalificatie het onderwijs. Het voortijdig stoppen met de schoolcarrière wordt als een van de grootste problemen in Nederland beschouwd, en gaat gepaard met zowel (hoge) private als maatschappelijke kosten. Jongeren die massaal voortijdig met hun opleiding stoppen kunnen op macroniveau ernstige problemen veroorzaken. Het gevaar bestaat namelijk dat deze jongeren in een sociaal isolement terecht- 1 Het voorliggende artikel is een sterk ingekorte versie van het rapport: Zonder diploma: aanleiding, kansen en toekomstintenties, ROA (Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt) Het volledige rapport is gratis beschikbaar via TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 6-27

9 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 7 komen en zich van de maatschappij buitengesloten voelen met alle consequenties van dien. Natuurlijk is dit een heel pessimistisch beeld dat onrecht doet aan de grote meerderheid van jongeren die vanwege diverse redenen het onderwijs verlaat. Stoppen met het onderwijs veroorzaakt echter ook een onderbenutting van de capaciteiten die aanwezig zijn in Nederland. In een dynamische globale kenniseconomie, waar Nederland concurreert met ander landen, is onderbenutting uit economisch gezichtspunt schadelijk. Het voorkomen van voortijdig stoppen is daarom volkomen terecht als centraal punt op de beleidsagenda van de afgelopen jaren geplaatst. Hoe groot de maatschappelijke kosten ook zijn, in de optiek van de jongeren die op het punt staan om met hun opleiding te stoppen zijn ze niet van belang. Zelfs de eventuele private kosten die met het beëindigen van de opleiding gepaard gaan, zoals een kleinere kans op een succesvolle arbeidsmarktcarrière met als consequentie een verhoogde kans op minder werkzekerheid, werkloosheid, uitkeringsafhankelijkheid en zelfs armoede, kunnen hen niet van hun beslissing afbrengen. Welke oorzaken en redenen brengen jongeren er dan toe om te stoppen met de opleiding, en wat zijn hun kansen op de arbeidsmarkt? Deze twee vragen staan centraal in dit artikel. Het artikel is als volgt opgebouwd. Eerst gaan we kort in op de beschikbare data en de noodzakelijke nomenclatuur. In Sectie 3 staan we stil bij de vraag waarom voortijdige schoolverlaters het onderwijs verlaten. Sectie 4 gaat vervolgens in op de vraag wat de kansen van voortijdige schoolverlaters op de arbeidsmarkt zijn, en in Sectie 5 volgt een korte conclusie. 2 Data In het najaar van 2007 is in samenwerking met de Informatie Beheer Groep (ib-groep) te Groningen een aantal steekproeven (vmbo, mbo-bol, mbo-bbl, havo en vwo) onder gediplomeerde en ongediplomeerde schoolverlaters van het schooljaar 2005/2006 getrokken. De populatie van deze steekproeven bestond daarbij uit alle scholieren die in het schooljaar 2005/2006 met een opleiding gestopt zijn. In totaal zijn gediplomeerde en ongediplomeerde schoolverlaters benaderd, en hebben gediplomeerde en ongediplomeerde schoolverlaters de vragenlijst via internet of schriftelijk ingevuld. 54% van de ongediplomeerde respondenten is man. Ter vergelijking, in de totale populatie ongediplomeerde schoolverlaters 2005/2006 is dit 58%. Het verschil zit in een marginaal verschil in respons onder jongens en meisjes. Wat betreft de representativiteit met betrekking tot het percentage

10 8 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner allochtonen zijn de cijfers als volgt. Onder de ongediplomeerde respondenten is 29% van allochtone afkomst versus 31% in de totale populatie. De respons onder de groep allochtone jongeren is daarmee sterk in lijn met de respons onder de groep autochtone jongeren. 2 Hoewel nomenclatuur niet van belang is indien iedereen het eens is over de precieze definitie van de gebruikte termen, is de vraag what s in a word onmisbaar in een discussie over jongeren die voortijdig met het onderwijs stoppen. In dit artikel staan de volgende twee groepen schoolverlaters centraal: De ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Deze groep heeft in het schooljaar 2005/2006 zijn opleiding zonder diploma verlaten, is op het moment van de enquête jonger dan 23 jaar, niet in het onderwijs bezig en bezit geen startkwalificatie (dat wil zeggen een havo, vwo of mbo niveau 2 diploma of hoger). De gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Deze groep heeft in het schooljaar 2005/2006 een vmbo-diploma of een mbo niveau 1 diploma behaald, is op het moment van de enquête jonger dan 23 jaar, niet in het onderwijs bezig, en bezit geen startkwalificatie (dat wil zeggen een havo, vwo of mbo niveau 2 diploma of hoger). 3 Stoppen met het onderwijs: Aanleiding In deze paragraaf gaan we nader in op de vraag waarom jongeren het onderwijs voortijdig verlaten. We doen dit achtereenvolgens voor de eerder onderscheiden twee groepen voortijdige schoolverlaters, namelijk degenen die de opleiding voortijdig verlaten hebben en degenen die na het behalen van een vmbo, dan wel een mbo niveau 1 diploma het onderwijs verlaten hebben. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Om te beginnen toont Figuur 1 voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters de belangrijkste reden om met de opleiding te stoppen. Bij een op de vier voortijdige schoolverlaters houdt de aanleiding om te stoppen min of meer direct verband met de gevolgde opleiding zelf. Het 2 Nadere analyse waarin een wegingsfactor is opgenomen voor de verschillende respons onder jongens en meisjes en onder allochtonen en autochtonen laat zien dat de hier gepresenteerde resultaten kwalitatief niet veranderen.

11 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 9 betreft daarbij vooral de intentie om een andere opleiding te gaan volgen (10%), en het feit dat de gevolgde opleiding niet aan de verwachtingen voldeed (10%). Nadere analyses laten zien dat in het avo (23%) en het mbo-bol (14%) nogal een flink deel van de voortijdige schoolverlaters de intentie had om van opleiding te wisselen. De hoofdreden waarom men de intentie om van opleiding te wisselen niet in praktijk heeft gebracht is dat men werken toch leuker vond. Een tweede groep potentiële opleidingswisselaars, de groep die aangeeft dat de opleiding niet aan de verwachtingen voldeed, heeft in het mbo-bol een aandeel van respectievelijk 12% (niveau 1/2) en 16% (niveau 3/4). Begeleiding van beide groepen jongeren, zowel van degenen die aangeven van opleiding te willen wisselen als van degenen die teleurgesteld zijn in de verlaten opleiding, kan zeker in het mbo een belangrijke impact op het terugdringen van het aantal voortijdige schoolverlaters hebben. Daarbij komt dat beide groepen vooraf beïnvloedbaar zijn. Hierbij speelt de studiekeuzeproblematiek bij de overgang van het vmbo naar het mbo een belangrijke rol. In tegenstelling tot het mbo-bol zien we bij de voortijdige schoolverlaters van het mbo-bbl deze problematiek overigens veel minder terug. Van de mbo-bbl niveau 1/2 voortijdige schoolverlaters is 5% gestopt, omdat ze een andere opleiding wilden volgen. Daarnaast is nog eens 5% van de mbo-bbl niveau 1/2 respondenten gestopt omdat de opleiding niet aan de verwachtingen voldeed. Bij de respondenten van het mbo-bbl niveau 3/4 was dit 3%. Naast de twee bovengenoemde redenen geeft Figuur 1 ook inzicht in een drietal andere redenen die direct aan de opleiding gerelateerd zijn. Voor zo n 2% was de opleiding te moeilik om met succes af te ronden. Verdere analyses laten zien dat dit vooral in het avo (14%) nogal een probleem is. In hoeverre hier eerder ingrijpen en ondersteuning mogelijk was, is moeilijk te zeggen. Echter, het is zeker denkbaar dat ook deze groep van extra begeleiding of een betere intake met aandacht voor de capaciteiten zal kunnen profiteren. 2% kende problemen op het werk die, bijvoorbeeld door ontslag, tot het gedwongen verlaten van de opleiding leiden. Niet verrassend speelt deze reden vooral in het mbo-bbl een rol. Tot slot zien we dat het niet kunnen vinden van een stageplek blijkbaar een marginaal probleem is. Gemiddeld stopte 3% van de voortijdige schoolverlaters wegens problemen met leraren of ander schoolpersoneel. In het voortgezet onderwijs (vmbo: 6% en avo: 6%) en in het mbo-bol 1/2 (5%) komt dit bovengemiddeld vaak voor. Het gedrag van andere leerlingen ( pesterijen ) haalt daarentegen in de totale populatie niet de drempel van 1%. Hieruit kan overigens niet afgeleid worden dat pesterijen niet medeverantwoordelijk kunnen zijn voor het uiteindelijke stoppen. In de vragenlijst is immers gevraagd

12 10 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner naar de hoofdreden en niet naar de verschillende, misschien achterliggende redenen. Tot zover samenvattend laat Figuur 1 zien dat bij 28% van de voortijdige schoolverlaters de belangrijkste reden om met de opleiding te stoppen direct met de opleiding zelf dan wel met de leeromgeving samenhangt. Binnen de groep voortijdige schoolverlaters die ongediplomeerd een opleiding in het avo heeft verlaten, is dit overigens zelfs bij 44% van de respondenten het geval. In het mbo-bol (niveau 1/2: 34%; niveau 3/4: 35%) is dit nog steeds bij net ruim 1 op de 3 respondenten het geval. Figuur 1 De belangrijkste reden om te stoppen(%) Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), Noot: Aantal respondenten: 632. De tweede groep redenen omvat de redenen die niet direct beïnvloedbaar zijn, maar die wel voor opvang vatbaar zijn. Figuur 1 laat zien dat persoonlijke problemen bij ongeveer een op de vier respondenten de hoofdoorzaak was om te stoppen. Dit geldt overigens ook afzonderlijk voor de verder te onderscheiden onderwijstypen (vmbo, avo, mbo). Privéproblemen spelen daarbij de individueel belangrijkste factor. Deze komen overigens duidelijk vaker voor in het voorgezet onderwijs: 22% van de respondenten van

13 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 11 het avo en 13% van de respondenten van het vmbo geeft immers te kennen dat privéproblemen (bijvoorbeeld verslaving of relatieproblemen) de hoofdoorzaak was. In het mbo is dit bij maximaal 10% (mbo-bbl niveau 3/4) het geval. Wel zien we in het mbo, met uitzondering van de groep respondenten van het mbo-bol niveau 3/4, dat relatief veel respondenten gezondheidsklachten noemen als aanleiding om met de opleiding te stoppen. Zo stopt bijna een op de tien respondenten van een korte (niveau 1/2) opleiding in het mbo wegens gezondheidsproblemen. Financiële problemen, die bij 5% van de respondenten de belangrijkste redenen waren, komen relatief vaker voor bij de voortijdige schoolverlaters van het mbo-bol. Hier kan aan de ene kant de gemiddeld iets hogere leeftijd dan bij het voortgezet onderwijs een rol spelen en anderzijds het hogere percentage allochtone respondenten in vergelijking met het mbo-bbl. Op dit tweede aspect - verschillen tussen allochtone en autochtone voortijdige schoolverlaters - zullen we later terugkomen. Tot slot is er nog een reden die in Figuur 1 niet opgenomen is omdat deze voor de totale groep voortijdige schoolverlaters niet relevant lijkt te zijn: regionale verhuizing. Kijken we echter specifiek naar de vmbo-respondenten, zo zien we dat 4% van hen een verhuizing als aanleiding voor het stoppen met de opleiding heeft aangeven. Dit is nogal verrassend aangezien deze scholieren leerplichtig zijn. Hulp bij het wisselen van de school op het moment van de verhuizing kan hier een uitkomst zijn. Een vaak gehoord argument is dat groenpluk een belangrijke oorzaak vormt voor het voortijdig schoolverlaten. Figuur 1 laat zien dat dit echter bij slechts 16% de hoofdreden was. Wel is het zo dat onder de respondenten van het mbo-bbl niveau 1/2 groenpluk een duidelijk belangrijke aanleiding is. Van hen geeft namelijk 27% aan dat zij gestopt zijn, omdat ze werken leuker vonden. Bij alle andere onderscheiden onderwijstypen is maximaal 16% (vmbo) van de voortijdige schoolverlaters voortijdig gestopt omdat men liever wilde gaan werken. De pullfactor arbeidsmarkt is daarmee relatief gezien minder belangrijk dan de gevolgde opleiding of persoonlijke problemen. Het is wel interessant om nog kort stil te staan bij de pullfactor arbeidsmarkt. Het aantal respondenten laat namelijk voor de groep voortijdige schoolverlaters van het vmbo en mbo nog een aantal nadere analyses toe. Zo komt in het vmbo naar voren dat er een duidelijk verschil is in de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt tussen de ex-leerlingen van de theoretische/gemengde leerweg, de basisberoepsgerichte leerweg en de kaderberoepsgerichte leerweg. Onder de voortijdige schoolverlaters van de theoretische/gemengde leerweg zegt slechts 4% gestopt te zijn, omdat ze werken leuker vonden. In de groep die de basisberoepsgerichte leerweg volgde, stopten bijna vier keer (15%) zoveel respondenten om deze reden,

14 12 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner en in de groep die de kaderberoepsgerichte leerweg volgde was dit zelfs 28%. Aanleiding hiervoor kan zijn dat de beroepsgerichte leerwegen (basis- en kaderberoepsgerichte leerweg) de overstap naar de arbeidsmarkt niet alleen aantrekkelijker maar ook gemakkelijker maken. De data laten daarnaast voor de respondenten van het vmbo die de kader- of de basisberoepsgerichte leerweg hebben gevolgd ook uitspraken toe over een aantal opleidingssectoren (techniek, economie en gezondheidszorg). Zowel respondenten van de sector techniek (20%) als respondenten van de sector gezondheidszorg (18%) noemen relatief vaker de pullfactor arbeidsmarkt als reden om met de opleiding te stoppen dan respondenten van de sector economie (12%). Terwijl het verschil tussen de sectoren techniek en economie daarbij in lijn is met de arbeidsmarktperspectieven van schoolverlaters van deze twee sectoren, kan dit niet als verklaring gebruikt worden voor het relatief hoge percentage respondenten dat een opleiding in de vmbo-sector gezondheidszorg heeft gevolgd en hiermee vanwege het aanvaarden van werk voortijdig is gestopt. De werkloosheid onder gediplomeerde schoolverlaters van het vmbo gezondheidszorg is immers iets hoger dan de werkloosheid onder gediplomeerde schoolverlaters uit de sector economie (zie ROA 2008). Bij respondenten van de sectoren techniek, economie en gezondheidszorg in het mbo-bol vinden we een vergelijkbaar beeld als in het vmbo wat betreft de aanleiding werken is leuker. Zo kent de sector techniek met 24% het hoogste percentage respondenten dat als oorzaak de aantrekkingskracht van de arbeidsmarkt noemt. Bij de respondenten van de sector economie is dit 12% en bij de sector gezondheidszorg 19%. Ook hier kan het hogere percentage in de sector gezondheidszorg niet verklaard worden door betere arbeidsmarktperspectieven van deze groep, terwijl het hoge percentage dat een opleiding in de sector techniek heeft gevolgd wel in lijn is met de betere arbeidsmarktperspectieven van technisch geschoolde leerlingen. Naast eventuele verschillen in de redenen om met de opleiding te stoppen op basis van de gevolgde opleiding, is het uit beleidsmatig oogpunt interessant om ook eventuele verschillen tussen jongens en meisjes en tussen autochtonen en allochtonen aan het licht te brengen. We beperken de discussie hierbij tot de meest opvallende verschillen. Een eerste duidelijk verschil komt bij de antwoordcategorie het niveau was te moeilijk naar voren: autochtone vrouwen noemen relatief vaak dit antwoord. Zo stopte 5% van de autochtone vrouwen wegens het te hoge niveau van de opleiding, tegen slechts 1% van de autochtone en allochtone mannen, en zelfs geen enkele respondent bij de allochtone vrouwen. Daarnaast valt in de groep redenen gerelateerd aan de opleiding op dat mannen, en dan vooral allochtone mannen, duidelijk vaker aangeven dat zij proble-

15 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 13 men met leraren/schoolleiding hadden en daarom stopten. Bij de allochtone mannen is dit bij 7% van de respondenten het geval maar ook bij de autochtone mannen komt dit met 4% duidelijk vaker voor dan bij de vrouwen. In de groep persoonlijke problemen vinden we een tweetal redenen die relatief vaker bij vrouwen dan bij mannen voorkomen. Gezondheidsklachten vormen daarbij met 12% onder autochtone vrouwen de individueel hoogst scorende reden. Hoewel deze reden bij allochtone vrouwen duidelijk minder vaak voorkomt (5%), zien we ook hier dat allochtone vrouwen gezondheidsklachten vaker als oorzaak noemen dan allochtone mannen. Niet verrassend vinden we verder dat vrouwen vaker dan mannen zorg voor familie en kinderen of zwangerschap als reden vermelden. Overigens manifesteert zich bij deze reden een duidelijk verschil tussen autochtone en allochtone vrouwen. Van de autochtone vrouwen meldt 2% wegens de zorg voor familie/kinderen of wegens zwangerschap gestopt te zijn, en van de allochtone vrouwen 9%. Hoewel het geboortecijfer onder allochtone tienermeisjes de laatste jaren sterk naar dat van autochtone meisjes is toegegroeid, stoppen relatief gezien aanzienlijk meer allochtone meisjes wegens de zorg voor familie/kinderen, dan wel wegens zwangerschap voortijdig met het onderwijs. Maatregelen die meisjes met deze problemen beogen op te vangen, dienen daarom rekening te houden met eventuele culturele verschillen in de consequenties van zwangerschap en/of familierelaties. Daarnaast zien we dat financiële problemen onder allochtone jongeren een relatief groter probleem zijn dan onder autochtone jongeren. Stopt bij de autochtone jongeren 5% van de meisjes en 2% van de jongens wegens financiële problemen, in de groep allochtone jongeren is dit bij 9% van de jongens en zelfs 10% van de meisjes het geval. Tot slot laten de analyses zien dat de pullfactor arbeidsmarkt nogal verschilt tussen verschillende groepen voortijdige schoolverlaters. Een op de vier autochtone jongens geeft te kennen dat hij stopte omdat werken leuker is. Dit is relatief gezien bijna drie keer zo vaak als in de groep autochtone vrouwen en de groep allochtone mannen en zelfs zo n acht keer zo vaak als in de groep allochtone vrouwen. Gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Terwijl bij de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters vooral de vraag centraal staat waarom men voortijdig met een opleiding gestopt is, staat bij de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters de vraag centraal waarom men na

16 14 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner het behalen van een vmbo-, dan wel mbo-niveau 1 diploma niet met een vervolgopleiding is gestart. 3 Tabel 1 geeft voor de drie onderscheiden groepen gediplomeerde voortijdige schoolverlaters inzicht in de belangrijkste reden om niet met een andere opleiding te gaan beginnen. Tabel 1 Belangrijkste reden om geen andere opleiding te gaan volgen: gediplomeerde voortijdige schoolverlaters vmbo mbo-bol 1 mbo-bbl 1 Onderwijs Geen zin in school Wist niet welke opleiding Geen school/bbl plaats vinden Persoonlijke problemen Had inkomen nodig Ziekte Zwanger, zorg voor familie, kinderen Privéproblemen Arbeidsmarkt Vond werken leuker Overige Leger Hulpinstelling/gevangenis Jaar tussenuit Onbekend Aantaal respondenten Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), De resultaten van de gediplomeerde vmbo-respondenten laten duidelijk de problematische overgang van het vmbo naar het mbo zien. Niet minder dan 30% van de gediplomeerde vmbo-ers geeft namelijk aan dat zij niet wisten welke opleiding zij wilden gaan volgen. Daarnaast zien we dat nog eens 11% geen school dan wel leerplaats kon vinden. Ruim vier op de tien 3 Uiteraard is de vraag waarom men niet met een andere opleiding is gestart ook van belang voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. Immers, stoppen met een opleiding hoeft niet per se te impliceren dat men ook met het onderwijs als geheel stopt. Aangezien er echter een redelijk sterke relatie bestaat tussen de reden om met de opleiding te stoppen en de reden om niet met een andere opleiding te starten, laten we deze vraag in dit artikel buiten beschouwing. De geïnteresseerde lezer vindt de uitgebreidere resultaten in de rapportage Zonder diploma: Aanleiding, Kansen en Toekomstintenties, ROA 2009.

17 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 15 respondenten zal daarmee geholpen kunnen worden door hem/haar naar een vervolgopleiding te begeleiden. De recent ingevoerde experimenten die een doorstroomopleiding vmbo-mbo niveau 2 aanbieden, zijn voor deze groep jongeren misschien een optie. Aangezien het momenteel nog niet mogelijk is om over het succes van deze experimenten uitsluitsel te geven, kan hier alleen nog eens benadrukt worden dat ondersteuning bij het vinden van een gepaste opleiding van cruciaal belang is bij het terugdringen van het fenomeen voortijdige schoolverlaters. Daarnaast zien we dat een op de vijf gediplomeerde vmbo-ers aangeeft dat hij of zij werken leuker vond. Eerder hebben we al vermeld dat in de groep ongediplomeerde vmbo opleidingsstakers hierbij een duidelijk verschil was tussen jongeren afkomstig uit de theoretische of gemengde leerweg en jongeren afkomstig uit de kaderberoepsgerichte of basisberoepsgerichte leerweg. Dit geldt ook voor de gediplomeerde groep, waarbij de verschillen tussen de onderscheiden leerwegen weliswaar iets kleiner zijn. In de laatste twee kolomen staan de resultaten met betrekking tot de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters die het onderwijs met een mbo diploma op niveau 1 hebben verlaten. In tegenstelling tot de gediplomeerde vmbo-ers kennen de jongeren die na het behalen van een diploma op mbo niveau 1 het onderwijs verlaten aanzienlijk minder het probleem van het niet weten welke opleiding te kiezen. Slechts 8% (mbo-bol) en 6% (mbobbl) geeft aan om deze reden met het onderwijs gestopt te zijn. Hier staat tegenover dat zij de arbeidsmarkt als een uitermate aantrekkelijk alternatief zien. Zo geeft 35% van de mbo-bol jongeren die met het onderwijs stoppen aan dat zij dit deden omdat ze werken leuker vonden. In de groep afkomstig van het mbo-bbl is dit zelfs 41%. 4 Voortijdige schoolverlaters: Kansen op de arbeidsmarkt Wat zijn de kansen van voortijdige schoolverlaters op de arbeidsmarkt? Hoe snel vinden ze werk en wat is hun werkzekerheid? Zijn ze tevreden met hun functies en hoe schatten zij hun carrièremogelijkheden in? Deze vragen staan in deze paragraaf centraal. 4 4 Een belangrijke kanttekening is dat de resultaten natuurlijk alleen gebaseerd zijn op de situatie van jongeren die aan de enquête deelgenomen hebben. Het is goed mogelijk dat de groep voortijdige schoolverlaters met de grootste problemen minder geneigd zijn geweest om de vragenlijst in te vullen. In dat geval zijn de gevonden verschillen in arbeidsmarktkansen waarschijnlijk een onderschatting van de werkelijke verschillen (aannemende dat de groep met de grootste problemen oververtegenwoordigd is bij de lagere opleidingsniveaus).

18 16 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner In eerste instantie gaan we in deze paragraaf in op de vraag of jongeren die geen opleiding volgen zich ook daadwerkelijk op de arbeidsmarkt aanbieden. Aanbieden op de arbeidsmarkt is een eerste stap, het vinden van werk een tweede. Vervolgens gaan we daarom in op de vraag in hoeverre jongeren die geen startkwalificatie bezitten moeite hebben om werk te vinden. Tot slot staan we stil bij de korte termijn opbrengsten op de arbeidsmarkt. We analyseren het salaris van de jongeren en stellen de vraag of ze tevreden zijn met hun baan en hoe ze hun carrièreperspectieven inschatten. Aanbieden op de arbeidsmarkt. Opleidingsuitvallers dienen zich niet per se aan te bieden op de arbeidsmarkt. Onder aanbieders verstaan we hierbij jongeren die hetzij werkzaam zijn op de arbeidsmarkt, hetzij actief op zoek zijn naar werk. Vergeleken met de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2 bieden voortijdige schoolverlaters zich in mindere mate aan op de arbeidsmarkt. Dit geldt zowel voor de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters als de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters en geldt ook naar controle voor bijvoorbeeld leeftijd, geslacht, etniciteit of gevolgde opleidingssector. 5 In hoeverre dit een vrijwillige keuze is - en de mogelijke inactiviteit samenhangt met een verminderde motivatie om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden, veroorzaakt door slechte ervaringen in de tijdsperiode voorafgaand aan de enquête - kan hier niet worden vastgesteld. Wel dient men aan dit resultaat als zodanig een hoge prioriteit toe te kennen. Immers, jongeren die noch bezig zijn met een opleiding, noch zich op de arbeidsmarkt aanbieden, lopen een aanzienlijke kans om de binding met het onderwijs dan wel de arbeidsmarkt in de loop van de tijd steeds verder te verliezen. Zij lopen risico om na hun voortijdige uitval uit het onderwijs ook maatschappelijke drop-outs te worden. Voortijdige schoolverlaters zijn een nogal heterogene groep jongeren. Immers, het ons beschikbare databestand omvat jongeren die het vmbo, het avo of het mbo ongediplomeerd hebben verlaten. Ook binnen de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters zal er best verschil zijn tussen de jongeren met een vmbo-diploma en de jongeren met een mbo niveau 1 diploma. Om dit nader te analyseren, laat Figuur 1 het percentage voortijdige schoolverlaters zien dat zich op de arbeidsmarkt aanbiedt. Ter vergelijking is ook het percentage onder de groep gediplomeerde mbo niveau 2 schoolverlaters weergegeven 5 Voor een volledige bespreking van de onderzoeksresultaten, zie Zonder diploma: Aanleiding, kansen en toekomstintenties, ROA, Deze laten verder zien dat de kans om zich op de arbeidsmarkt aan te bieden significant lager is voor vrouwen, maar dat deze kans toeneemt met de leeftijd van de respondent.

19 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 17 Figuur 2 Aandeel voortijdig schoolverlaters dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt 100 % vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 vmbo mbo 1 mbo 2 zonder diploma met diploma Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten. Gemiddeld ligt het percentage aanbieders onder de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters iets hoger dan onder de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters. In de laatste groep zijn het vooral de ongediplomeerde uitstromers uit het mbo niveau 2 en, in mindere mate, de ongediplomeerde uitstromers uit het vmbo die zich relatief gezien weinig op de arbeidsmarkt aanbieden. Zeker het resultaat in de groep die het vmbo zonder diploma verlaat, dient gezien de gemiddeld jonge leeftijd van deze groep als een serieus probleem erkend te worden. Waarom bieden deze jongeren zich niet aan op de arbeidsmarkt? Hoewel de data ons hierop geen eenduidig antwoord verschaffen, geeft het onderzoek onder de ongediplomeerde respondenten ons een aantal indicaties. De inactiviteit van deze jongeren kan immers samenhangen met de oorspronkelijke aanleiding om met de opleiding te stoppen. In de groep ongediplomeerde niet-aanbieders vinden we dan ook een oververtegenwoordiging van jongeren die wegens gezondheidsklachten, de zorg voor familie/kinderen of zwangerschap en wegens privéproblemen (bijvoorbeeld verslaving) met de opleiding stopten. Deze redenen kunnen op het moment van de enquête (ongeveer 1,5 jaar na dato) nog steeds een hindernis vormen en de jongeren de toegang tot de arbeidsmarkt verhinderen. Overigens is het niet verrassend dat we in de

20 18 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner groep die zich wel aanbiedt een oververtegenwoordiging van jongeren vinden die met de opleiding stopten omdat ze werken leuker vonden. Kansen op de arbeidsmarkt. Eerder onderzoek heeft al vaker aangetoond dat ongediplomeerde schoolverlaters een kleinere kans hebben op het vinden van betaald werk, minder vaak een vaste aanstelling hebben, minder verdienen en minder vaak een voltijdbaan hebben in vergelijking met gediplomeerde schoolverlaters. Ook het aantal jaren scholing dat vereist wordt voor hun huidige functie ligt lager dan bij gediplomeerde schoolverlaters (ROA 2001). Om te beginnen bespreken we de resultaten van een tweetal analyses van de kans op werk. De eerste analyse gaat in op de vraag of de respondenten relatief snel, dat wil zeggen binnen 3 maanden na het verlaten van de opleiding, een betaalde functie hebben gevonden. In de tweede analyse schatten we dan de kans om op het enquêtemoment werkloos te zijn. De groep voortijdige schoolverlaters (ongediplomeerd en gediplomeerd) van het avo is te klein om hierover betrouwbare resultaten te presenteren. Zowel de kans om meer dan drie maanden op zoek te zijn voordat men de eerste baan vond als de kans om op het moment van de enquête werkloos te zijn, tonen een eenduidig beeld wat de kansen van voortijdige schoolverlaters betreft: voortijdige schoolverlaters hebben aanzienlijk meer moeite om een baan te vinden. Het wel of niet hebben van een diploma van de laatst gevolgde opleiding speelt hierbij geen rol. 6 Zowel direct na het stoppen met de opleiding als 1,5 jaar later verhoogt een diploma op startkwalificatieniveau daarmee de kans op werk. De onderliggende analyses laten verder zien dat vrouwen en allochtone mannen relatief gezien vaker werkloos zijn dan autochtone mannen (zie ROA 2009). Voortijdige schoolverlaters zijn vaker werkloos. Voordat we deze uitspraak als zodanig handhaven, is het noodzakelijk om de heterogene groep van voortijdige schoolverlaters grondiger te bekijken. Figuur 3 brengt daarom voor een aantal groepen voortijdige schoolverlaters de werkloosheid nader in kaart. Het referentiekader is daarbij het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2 (6%). Figuur 3 toont duidelijk dat het werkloosheidspercentage onder de voortijdige schoolverlaters nogal afhankelijk is van het laatst gevolgde onderwijs. Ongediplomeerde uitstromers van een mbo-opleiding op niveau 4 (6%), en iets minder van een mbo-opleiding op niveau 3 (8%) doen het re- 6 Overigens speelt het niveau van het diploma bij de gediplomeerde schoolverlaters vanaf mbo niveau 2 wel degelijk een sterke rol. Schoolverlaters van een mbo niveau 4 opleiding zijn minder vaak werkloos dan schoolverlaters van een mbo niveau 3 opleiding die dan weer minder vaak werkloos zijn dan gediplomeerde schoolverlaters met een mbo niveau 2 opleiding.

21 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 19 latief net zo goed als de houders van een startkwalificatie. Respondenten die een mbo niveau 2 opleiding (12%) zonder diploma dan wel het vmbo (12%) of het mbo niveau 1 (10%) met diploma hebben verlaten, hebben al een aanzienlijk grotere kans op werkloosheid. De ongediplomeerde vmbo respondenten kennen zelfs een werkloosheidspercentage van 17%, en onder de groep ongediplomeerde mbo niveau 1 respondenten is het met 23% nog eens 6%-punt erger. Deze twee groepen jongeren dienen daarom goede ondersteuning te ontvangen om de weg uit de werkloosheid te vinden. Nader onderzoek laat overigens zien dat het werkloosheidscijfer in de groep voortijdige schoolverlaters een extreem sterke geslachts- en etniciteitscomponent kent. Tegenover een laag werkloosheidspercentage onder de autochtone jongeren in de groep voortijdige schoolverlaters (4%) staat namelijk een extreem hoog percentage van 29% onder de groep allochtone meisjes. Autochtone meisjes (13%) en allochtone jongens (20%) staan hier tussen in. Figuur 3 Werkloosheid op het moment van de enquête: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) % vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 vmbo mbo 1 mbo 2 zonder diploma met diploma Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten. Eerder onderzoek (ROA 2006) heeft al aangetoond dat de waarde van een startkwalificatie nogal gevoelig is voor de conjunctuur. De relatief lage werkloosheidspercentages in Figuur 3 kunnen daarom eventueel ook een

22 20 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner uitkomst van een redelijk sterke economie in het jaar 2007 zijn. Figuur 4 bevestigt de conjunctuurgevoeligheid nog eens. De tijdsperiode kan in pakweg drie conjunctuurperioden ingedeeld worden: 1) de jaren 1999 en 2000 met een relatief sterke economie; 2) de jaren eind 2001 tot 2004/2005 met een duidelijk slechter draaiende economie en 3) de jaren 2005/2006 tot 2007 die zich kenmerken door een wederom aantrekkende economie. Figuur 4 toont voor deze drie perioden het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo-bol niveau 1 en het mbo-bol niveau 2. De echte waarde van een startkwalificatie komt daarbij voor het eerst in 2002, en daarmee aan het begin van een periode met een minder sterke groei in de economie naar voren. Figuur 4 Conjunctuurgevoeligheid van een startkwalificatie: werkloosheidspercentage mbo-bol niveau 1 en 2, % bol niveau 1 bol niveau 2 Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), Terwijl de werkloosheid onder de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 1 in dit jaar met bijna een factor vier toeneemt, blijft het werkloosheidspercentage onder de gediplomeerden van mbo niveau 2 stabiel. Pas een jaar later trekt ook in deze groep het werkloosheidspercentage aan,

23 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 21 en op het hoogtepunt van de economische malaise kennen de twee groepen schoolverlaters wederom een vergelijkbaar werkloosheidspercentage. Op het moment dat de economie zich weer herstelt (in 2005/2006), nemen de kansen op de arbeidsmarkt in eerste instantie direct weer toe voor de groep gediplomeerden van het mbo niveau 2. Tegelijkertijd hebben de jongeren zonder startkwalificatie nog grote moeite om werk te vinden. Pas op het moment dat het economisch herstel zich doorzet, profiteren ook zij ervan. Hoewel resultaten in het verleden vaak niet een op een als voorspeller voor de toekomst kunnen dienen, geeft Figuur 4 wel een indicatie van wat de nabije toekomst voor deze twee groepen jongeren in petto heeft. De scherpe daling van de economische groei in het najaar van 2008 en de indicatie dat herstel eventueel langere tijd op zich laat wachten zal ongetwijfeld in eerste instantie vooral de jongeren zonder startkwalificatie treffen. Werk vinden is een eerste stap. Werkzekerheid verwerven een tweede, en zeker zo belangrijke stap. Om enig zicht te krijgen op de werkzekerheid van de verschillende groepen schoolverlaters staan we kort stil bij de resultaten van een analyse betreffende de kans op een vaste baan. Niet alleen het vinden van werk is voor voortijdige schoolverlaters moeilijk, ook het verwerven van werkzekerheid lijkt een startkwalificatie te vereisen. Zowel de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters als de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters kent een significant lager percentage werkenden met een vaste aanstelling. Gemiddeld ondervinden de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters hierbij nog iets meer moeite dan de gediplomeerde voortijdige schoolverlaters. De onderliggende analyses laten overigens zien dat de kans op een vaste aanstelling niet afhankelijk is van de leeftijd van de respondent maar dat allochtone jongeren significant minder kans hebben om een vaste aanstelling te bemachtigen dan autochtone jongeren. Figuur 5 geeft in meer detail inzicht in de individuele verschillen tussen de verschillende categorieën voortijdige schoolverlaters. In de groep ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters zien we een directe relatie tussen het niveau van de opleiding in het mbo die men zonder diploma heeft verlaten en de kans om een vaste aanstelling te hebben. Heeft een op de drie jongeren die het mbo niveau 1 zonder diploma heeft verlaten een vaste aanstelling, in de groep die het mbo niveau 4 zonder diploma heeft verlaten is dit ruim 55%. In de groep gediplomeerde voortijdige schoolverlaters vinden we een verrassend goede positie van de jongeren die na het behalen van het vmbo diploma met het onderwijs stoppen. Van hen heeft de helft een vaste aanstelling. Hoofdzakelijk jongeren die met of zonder diploma een mbo opleiding op niveau 1 verlaten en jongeren die al tijdens het vmbo afhaken hebben te kampen met een slechte werkzekerheid.

24 22 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner Figuur 5 Vaste aanstelling op het moment van de enquête: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) 100 % vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 vmbo mbo 1 mbo 2 zonder diploma met diploma Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten. De situatie van mbo niveau 1 gediplomeerde jongeren met betrekking tot het al dan niet hebben van een vaste aanstelling is de uitkomst van een trend die tijdens de periode met lagere economische groei in Nederland ( /2005) is ingezet. Had in 2003 nog bijna negen van de tien werkzame mbo niveau 1 gediplomeerden een vaste aanstelling, in 2004 was dit nog maar 60%, in % en in 2006 nog slechts 36%. Met het einde van de sterke economische groei blijkt ook een einde aan het tijdperk van vaste aanstellingen voor gediplomeerde mbo niveau 1 schoolverlaters gekomen te zijn. Overigens is deze trend ook bij gediplomeerde schoolverlaters van andere mbo niveaus zichtbaar, maar niet in deze sterke mate. Rendement en tevredenheid. In dit gedeelte presenteren we de resultaten van een analyse naar de invloed van voortijdig schoolverlaten op respectievelijk bruto uurloon, baantevredenheid en carrièreperspectieven van werkende schoolverlaters. De eerste resultaten liegen er niet om. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters verdienen minder dan gediplomeerden van mbo niveau 2. Hun bruto uurloon ligt gemiddeld bijna 15% lager. Gediplomeerde voortijdige schoolverlaters doen het nog slechter: zij verdienen gemiddeld 25%

25 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 23 minder bruto per uurloon. 7 Voortijdige schoolverlaters verdienen daarmee duidelijk minder dan de gediplomeerde schoolverlaters van het mbo niveau 2. Maar geldt dit ook voor voortijdige schoolverlaters die bijvoorbeeld een aantal jaren een mbo opleiding gevolgd hebben, of wordt dit resultaat vooral beïnvloed door de jongeren die het vmbo al dan niet met diploma hebben verlaten? Figuur 6 geeft het gemiddeld bruto uurloon weer voor de verschillende groepen voortijdige schoolverlaters en de gediplomeerden van mbo niveau 2. Figuur 6 Gemiddeld bruto uurloon in euro s: voortijdige schoolverlaters (en gediplomeerden mbo niveau 2) 10,00 euro uurloon 9,00 8,00 7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 vmbo mbo 1 mbo 2 zonder diploma met diploma Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten. In het algemeen geldt duidelijk: hoe hoger het niveau van de opleiding die voortijdig verlaten werd, des te hoger het gemiddeld bruto uurloon. Zo verdienen de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters uit het vmbo 7 Deze resultaten zijn afkomstig uit een analyse die onder andere controleert voor leeftijd, geslacht, etniciteit, gevolgde opleidingssector, vereist niveau van de functie, bedrijfsgrootte, vaste versus tijdelijke aanstelling, voltijd- versus deeltijdbaan en bijvoorbeeld het werken als zelfstandige of als uitzendkracht.

26 24 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner gemiddeld 5,20 per uur. Ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van mbo niveau 4 verdienen gemiddeld net boven de 8 Euro per uur. Gediplomeerden uit het vmbo verdienen met 5,60 per uur nauwelijks meer dan ongediplomeerde vmbo-schoolverlaters. Gediplomeerden van mbo niveau 1 verdienen meer dan alle ongediplomeerden, met uitzondering van de ongediplomeerden uit mbo niveau 4: 7,25. Uit Figuur 6 blijkt nog maar eens de waarde van de startkwalificatie. Gediplomeerden van mbo niveau 2 verdienen met gemiddeld 9,15 een stuk meer dan de schoolverlaters zonder startkwalificatie. De baankenmerken tevredenheid en carrièreperspectieven zijn in de vragenlijst bevraagd middels een vijfpuntsschaal van 1 (zeer ontevreden / nauwelijks carrièremogelijkheden) tot 5 (zeer tevreden / heel veel carrièremogelijkheden). In de analyse zijn de antwoordcategorieën 4 en 5 samengenomen. Wat de tevredenheid van schoolverlaters met hun baan betreft, laten de analyses zien dat het blijkbaar weinig uitmaakt of een schoolverlater gediplomeerd of ongediplomeerd is en of hij of zij al dan niet een startkwalificatie bezit. Figuur 7 laat dit duidelijk zien. Weliswaar zijn de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van vmbo en mbo niveau 1 met ongeveer 50% niet vaak tevreden met hun huidige baan, de overige schoolverlaters zijn niet veel vaker tevreden met hun baan. Gemiddeld is een kleine 60% van hen tevreden of zeer tevreden met zijn/haar huidige baan. Gediplomeerden met een startkwalificatie (mbo niveau 2) zijn overigens niet vaker tevreden met hun baan. De startkwalificatie heeft dus wat baantevredenheid betreft geen toegevoegde waarde. Ook op lager niveau kunnen schoolverlaters tevreden zijn met hun baan. Over hun carrièremogelijkheden in de huidige baan verschillen de jongeren die aangemerkt worden als voortijdige schoolverlaters iets meer van mening (zie Figuur 7). Slechts een kwart van de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters van mbo niveau 3 ziet goede carrièremogelijkheden in de huidige functie. Dat is nog een kleiner aandeel dan bij de ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters uit het vmbo (37%). Van de overige ongediplomeerde voortijdige schoolverlaters ziet zo n 42% tot 48% goede carrièremogelijkheden. Hiertegenover staat dat maar liefst 70% van de vmbo-gediplomeerden denkt goede carrièremogelijkheden in de huidige functie te hebben. Van de mbo niveau 1 gediplomeerden is dit echter slechts 39%. Ook mbo niveau 2 gediplomeerden zien niet erg vaak goede carrièremogelijkheden in hun huidige functie. Ook hier lijkt het bezitten van een startkwalificatie niet veel uit te maken. Daar moet wel aan worden toegevoegd dat het bij baantevredenheid en carrièremogelijkheden gaat om een subjectieve inschatting door de respondenten, en niet om een objectief baankenmerk als uurloon.

27 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 25 Figuur 7 Aandeel schoolverlaters met hoge baantevredenheid en goede carrièreperspectieven in de huidige functie (% 4 of 5 van een vijfpuntsschaal) 100 % vmbo mbo 1 mbo 2 mbo 3 mbo 4 vmbo mbo 1 mbo 2 zonder diploma met diploma Tevredenheid carrièreperspectieven Bron: ROA, SchoolverlatersInformatieSysteem (SIS), 2007; zonder diploma opleiding verlaten of met diploma opleiding verlaten. 5 Conclusies Waarom verlaten jongeren voortijdig het onderwijs? Bieden ze zich op de arbeidsmarkt aan en indien ja, hoe snel vinden ze dan werk? Hoe tevreden zijn voortijdige schoolverlaters met hun functie en hoe schatten zij hun carrièreperspectieven in? Deze vragen stonden centraal in dit artikel. In deze paragraaf zullen we de belangrijkste bevindingen kort samenvatten en hun potentiële invloed op het te voeren beleid bespreken. Aanleiding. De resultaten laten duidelijk zien dat een omvangrijk deel van het voortijdig verlaten van het onderwijs door een goede begeleiding van scholieren bij hun studiekeuze beïnvloedbaar is. Naast een ex-ante inter-

28 26 Christoph Meng, Johan Coenen, Ger Ramaekers en Charlotte Büchner ventie bij het kiezen van de goede opleiding (zeker op het moment van de overgang van het vmbo naar het mbo) dient het onderwijsveld ook ex-post (dat wil zeggen op het moment dat een foute studiekeuze al is gemaakt en de scholier dreigt de opleiding te verlaten) ondersteuning te bieden bij de overstap naar een andere, beter geschikte opleiding. Daarnaast dienen maatregelen om het voortijdig verlaten van het onderwijs tegen te gaan rekening te houden met het feit dat redenen deels een duidelijke geslachts- en etniciteitscomponent kennen. Zo vinden we dat relatief veel autochtone jongeren aangeven dat zij gestopt zijn met een opleiding omdat ze werken leuker vinden terwijl relatief veel allochtone jongeren stoppen omdat zij wegens financiële problemen gedwongen zijn om werk te zoeken. Gezondheidsklachten kennen daarentegen een duidelijke geslachtscomponent. Zo dient de opvang bij gezondheidsklachten vooral op de problemen van meisjes te worden toegespitst. Tot slot zien we dat de combinatie van een opleiding volgen met de zorg voor familie/kinderen dan wel zwangerschap een duidelijke geslachts- en etniciteitscomponent kent. Opvang bij deze problemen dient daarbij sterk rekening te houden met eventuele culturele verschillen in consequenties van zwangerschap of verschillen in familierelaties. Kansen. Jongeren die zonder startkwalificatie de beslissing nemen om hun carrière niet in het onderwijs voort te zetten, bieden zich minder vaak op de arbeidsmarkt aan. Aan de aanzienlijke groep niet-aanbieders dient een handvat gereikt te worden om a) de weg terug naar het onderwijs te vinden of b) een succesvolle start op de arbeidsmarkt te maken. Des te langer deze groep noch in het onderwijs noch op de arbeidsmarkt actief is, des te hoger is het risico dat zij de aansluiting met het onderwijs of de arbeidsmarkt verliezen. Voortijdige schoolverlaters die zich aanbieden op de arbeidsmarkt zijn vaker werkloos. Hoewel deze conclusie in het algemeen geldt, hebben we ook laten zien dat dit vooral voor jongeren geldt die zonder diploma het vmbo of het mbo niveau 1 verlaten. Daarnaast is de waarde van een startkwalificatie wat betreft de werkloosheid sterk conjunctuurgevoelig. Maar voortijdige schoolverlaters hebben niet alleen vaker moeite om een baan te vinden, als ze een functie bemachtigen, kennen zij vaak ook minder werkzekerheid. Voortijdige schoolverlaters hebben vaak geen vaste aanstelling of werken zelfs als uitzendkrachten. Dit heeft tot gevolg dat zij ook minder verdienen dan hun collega s die wel een startkwalificatie bezitten. In tegenstelling tot de resultaten wat vinden van werk, werkzekerheid en salaris betreft, onderscheiden voortijdige schoolverlaters zich niet sterk van de jongeren met een startkwalificatie wat baantevredenheid en carrièreperspectieven betreft. Daar moet wel aan toegevoegd worden

29 Voortijdige schoolverlaters: Aanleiding en kansen op de arbeidsmarkt 27 dat dit subjectieve baankenmerken zijn die door de respondent zelf ervaren worden in plaats van een objectief baankenmerk zoals het salaris. Auteurs De auteurs zijn allen werkzaam bij het Researchcentrum voor Onderwijs en arbeidsmarkt. Christoph Meng is senior onderzoeker en algemene projectleider voor het SchoolverlatersInformatieSysteem ); Ger Ramaekers is projectleider voor het onderzoek onder afgestudeerden van het hbo; Johan Coenen en Charlotte Büchner zijn onderzoeker. Literatuur ROA, 2001, Het effect van voortijdige schooluitval op de arbeidsmarktpositie van schoolverlaters van het secundair beroepsonderwijs, in: Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2000, ROA-R-2001/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2006, Arbeidsmarkteffecten van voortijdige schooluitval in de beroepsopleidende leerweg, in: Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2005, ROA-R-2006/6, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2008, Schoolverlaters tussen onderwijs en arbeidsmarkt 2007, ROA-R- 2008/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht. ROA, 2009, Zonder diploma Aanleiding, Kansen en Toekomstintenties, ROA-R- 2009/1, -R-2008/3, Researchcentrum voor Onderwijs en Arbeidsmarkt, Maastricht.

30 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere In het schooljaar 2007/2008 verlieten scholieren de school zonder startkwalificatie. Het redden van deze jongeren wordt verondersteld hoge maatschappelijke baten met zich mee te brengen. In een maatschappelijke kosten-batenanalyse blijkt dat de baten inderdaad hoger zijn dan de kosten, er van uitgaande dat de beleidsdoelstelling van vermindering van het aantal VSV s naar in 2012 gehaald wordt. Deze baten zijn voornamelijk geconcentreerd bij lonen en belastinginkomsten. Het effect van onderwijs op zachtere factoren als gezondheid en criminaliteit is relatief klein. De baten op de terreinen maatschappelijke participatie en integratie zijn niet te kwantificeren 1 Inleiding Het tegengaan van voortijdig schoolverlaten staat hoog op de politieke agenda. Meervoudige problemen en tegenslagen waar jongeren mee te maken krijgen veroorzaken in veel gevallen voortijdig schoolverlaten. Als gevolg hiervan start een voortijdig schoolverlater (VSV) met een achterstand bij de aanvang van het volwassen leven, die leidt tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt, een lager inkomen, criminaliteit en een gebrek aan maatschappelijke betrokkenheid. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) stelt dat geschoold personeel nodig is voor de kenniseconomie en dat de druk op de arbeidsmarkt toeneemt vanwege ontgroening en vergrijzing in Nederland (OCW 2007). De Commissie Bakker deelt dit standpunt; deze ziet het voorkomen van voortijdig schooluitval als één van de middelen om de arbeidsparticipatie in Nederland op een hoger niveau te krijgen (Commissie Arbeidsparticipatie 2008). Bovenstaande redenen zijn voor OCW aanleiding geweest om beleid te voeren gericht op het verminderen van voortijdige schooluitval. De doelstelling van OCW is TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 28-45

31 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 29 het verminderen van de jaarlijkse schooluitval van in 2002 naar in 2012 (OCW 2007). ECORYS heeft voor OCW de maatschappelijke kosten en baten van dit beleid in kaart gebracht, met als aanname dat de doelstellingen van het ministerie van OCW behaald worden. Dit artikel is gebaseerd op de uitkomsten van een MKBA op landelijk niveau en bespreekt daarvan de belangrijkste resultaten. 1 In deze studie staat de vraag naar de gevolgen van het terugbrengen van voortijdig schoolverlaten centraal. Hierbij kijken we niet alleen naar de baten van VSV s die door het beleid van OCW wel een startkwalificatie hebben behaald, maar ook naar VSV s die geen startkwalificatie hebben behaald, maar wel extra jaren onderwijs hebben gevolgd. Bestaande empirische relaties uit de nationale en internationale literatuur zijn de basis van de berekeningen van de baten in dit onderzoek. Voor een uitgebreide beschrijving van de uitkomsten en gedetailleerde informatie over achterliggende aannamen, methodiek en theorie verwijzen wij naar Cuelenaere e.a. (2009a).De effectiviteit van het beleid van OCW is echter geen onderdeel van dit onderzoek en de aanname dat de doelstellingen van het VSV-beleid van OCW behaald worden, is cruciaal voor de conclusie van dit onderzoek, zoals blijkt uit de gevoeligheidsanalyse. Bij de uitvoering van de MKBA hebben we gebruik gemaakt van de door het CPB ontwikkelde Economische Effecten van Infrastructuurmethodologie (OEI) en de handleiding voor kosten-batenanalyses in het sociale domein, ontwikkeld door ECORYS en het Verwey-Jonker Instituut (2008). Bij de berekening van de baten hebben we waar mogelijk 2 consequent gekozen voor de onderzijde van de bandbreedte om zo tot een conservatieve schatting van de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten te komen. In Sectie 2 van dit artikel gaan we in op de omvang van het voortijdig schoolverlaten in Nederland en het beleid. Sectie 3 zet het theoretisch kader uiteen voor deze MKBA. Hierin beschrijven we de (inter)nationale literatuur waarvan de resultaten zijn gebruikt bij het berekenen van de baten. Daarna volgen de kosten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten in Sectie 4 en in Sectie 5 de baten en het saldo van de kosten en baten. Sectie 6 gaat in op de robuustheid van het model door de gevoeligheidsanalyse te beschrijven. Tevens kijken we naar het belang van de aanname dat OCW zijn doelstelling behaalt. Tot slot volgt in Sectie 7 de discussie. 1 Ook is er een MKBA uitgevoerd van twee afzonderlijke projecten; de Amsterdamse School en het Rebound centre in Rotterdam Delfshaven. Voor de uitkomsten van de twee projecten verwijzen wij naar Cuelenaere e.a. (2009b). 2 In het geval van een bandbreedte.

32 30 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere 2 Voortijdig schoolverlaten in Nederland Het ministerie van OCW definieert een VSV als een jongere tussen de 12 en 23 jaar die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaat. Een jongere heeft een startkwalificatie na het behalen van een havo- of vwo-diploma of een diploma op niveau 2 van het mbo. Binnen de groep VSV s onderscheiden we drie groepen (zie ook Eimers en Bekhuis 2006): 1. De klassieke risicoleerlingen : jongeren die te maken hebben met omstandigheden die onderwijsdeelname belemmeren. Deze omstandigheden kunnen te maken hebben met persoonlijke factoren, het gezin en de thuissituatie en met schoolfactoren. De groep klassieke risicoleerlingen is onder te verdelen in de volgende subcategorieën: a. Niet-kunners : risicoleerlingen die niet het vermogen hebben een startkwalificatie te halen, en b. Verhinderden : risicoleerlingen die wel de capaciteit hebben om een startkwalificatie te halen, maar door problemen verhinderd zijn. Dit kunnen problemen zijn in de thuissituatie, maar bijvoorbeeld ook sociale problemen op school kunnen het vermogen om de startkwalificatie te behalen belemmeren. Deze groep wordt ook wel als de overbelasten aangeduid. 2. De opstappers : jongeren die school voortijdig verlaten zonder dat sprake is van een probleemgeschiedenis. Door een combinatie van push en pull factoren van binnen en buiten de school kiezen deze jongeren ervoor hun schoolloopbaan te beëindigen zonder startkwalificatie. Onder deze groep jongeren valt ook de groep jongeren die vanwege de groenpluk het onderwijs verlaten. We veronderstellen dat de niet-kunners wel extra jaren onderwijs volgen door het beleid van OCW, maar niet in staat zijn hun startkwalificatie te behalen. Daarnaast veronderstellen we dat onderwijs de grootste baten oplevert voor de verhinderden en het minst voor de opstappers. De reden hiervoor is dat, in tegenstelling tot verhinderden, opstappers niet worden belemmerd door factoren uit de omgeving en zelf de keuze maken om te gaan werken in plaats van het voortzetten van de opleiding. Verhinderden verlaten de school niet vanwege het verkrijgen van een baan, maar hebben wel de capaciteit om verder te leren of te gaan werken. De onbenutte potentie van verhinderden is dus groter dan de onbenutte potentie van de opstappers. Dit maakt de baten van het beleid groter voor de verhinderden. De overheid is waarschijnlijk wel beter in staat het aantal opstappers terug te dringen. Verhinderden zijn moeilijker te beïnvloeden.

33 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 31 Figuur 1 geeft het aantal VSV s per schooljaar weer. Vanaf 2001/2002 tot 2007/2008 zijn het de feitelijke aantallen en vanaf 2007/2008 tot 2010/2011 de aantallen uit de beleidsdoelstelling. Hierbij moet opgemerkt worden dat de beleidsdoelstelling van VSV s in 2012 in 2007 geformuleerd is. In de MKBA zijn de kosten en baten van het behalen van de doelstellingen in 2012 geschat. Daarbij veronderstellen we een constante verdeling tussen verhinderden en opstappers. Het jaarlijkse aantal nietkunners dat de school voortijdig verlaat verandert niet, omdat deze groep niet de capaciteit heeft de startkwalificatie te behalen. Eimers en Bekhuis (2006) schatten het aandeel niet-kunners op ongeveer 14%, het aandeel verhinderden op ongeveer 21% en het aandeel opstappers op ongeveer 65% van het jaarlijkse aantal VSV s. Deze schatting houden we aan. In het scenario zonder beleid, het nulalternatief, veronderstellen we dat het jaarlijkse aantal VSV s alleen schommelt door conjunctuurbewegingen. In het scenario met beleid, het projectalternatief, daalt het jaarlijkse aantal VSV s naar de beleidsdoelstelling en schommelt ook het aantal VSV s met de conjunctuur mee. Het effect van het beleid is het verschil tussen het projectalternatief en het nulalternatief. Figuur 1 Aantallen VSV s, realisatie en doelstelling, Bron: OCW (2007) en

34 32 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere Tussen 2001/2002 en 2007/2008 is het aantal VSV s afgenomen van iets meer dan tot minder dan De VSV s zijn niet gelijk over het land verspreid. Het hoogste aandeel VSV s is te vinden in de G4. Het aandeel VSV s met een niet-westerse afkomst is relatief hoog en er zijn meer jongens dan meisjes die de school zonder startkwalificatie verlaten. 3 Theoretisch kader In de MKBA veronderstellen we dat de doelstelling van het ministerie van OCW behaald zal worden. Er is geen onderzoek gedaan naar de effectiviteit van het beleid of de oorzaken van voortijdig schoolverlaten. Voor een gedetailleerd overzicht van de oorzaken van voortijdig schooluitval, zie Eimers en Bekhuis (2006) en Herwijer (2008). Voor een overzicht van beleid ter vermindering van voortijdige schooluitval verwijzen we naar WRR (2009). De effecten van het behalen van de startkwalificatie zijn bekeken voor de terreinen arbeidsproductiviteit (loon), arbeidsparticipatie, vervolgonderwijs, gezondheid, criminaliteit en sociale participatie. De meeste veronderstellingen voor de MKBA zijn ontleend uit inzicht en uit de literatuur. Hieruit blijkt dat het de effecten van extra jaren onderwijs zijn die maatschappelijke baten genereren en niet het behalen van een startkwalificatie op zich. Dit betekent dat schoolverlaters die geen startkwalificatie hebben, maar door het beleid van OCW wel langer op school hebben gezeten, ook baten genereren. Daarnaast zijn er leerlingen die hun startkwalificatie halen en daarna nog doorstuderen. Zij generen daarom nog meer baten. Van der Steeg en Webbink (2006) stellen dat, in ieder geval met betrekking tot arbeidsmarktperspectieven, er sprake is van een glijdende schaal : de arbeidsmarktperspectieven verbeteren naarmate er meer onderwijs gevolgd wordt. Deze conclusie is gebaseerd op de resultaten van onderzoek naar de waarde van de startkwalificatie van Houtkoop e.a. (2004). Zij tonen aan dat de startkwalificatie geen magische grens is en dat gevolgde onderwijsjaren zowel voor als na het halen van de startkwalificatie perspectieven op de arbeidsmarkt verbeteren. Dit geldt ook voor het loon. Het bruto uurloon van iemand met een startkwalificatie is weliswaar hoger dan het bruto uurloon van iemand zonder een startkwalificatie, maar het grootste verschil in loon is te vinden bij de overgang van vmbo naar mbo-1. In een overzichtsstudie geeft Psacharpoulos (2007) aan dat er een brede consensus in de literatuur bestaat over de glijdende schaal van de effecten van onderwijs.

35 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 33 In beginsel verklaart dezelfde theorie ook het effect van onderwijs op de arbeidsmarktpositie en op het loon. Volgens neoklassieke economische theorie is het loon gelijk aan het marginale product van de werknemer. Met andere woorden: het loon is gelijk aan de arbeidsproductiviteit. Onder de aanname dat arbeidsproductiviteit een bepalende factor op de arbeidsmarkt is, verklaart arbeidsproductiviteit zowel de hoogte van het loon als de kansen op de arbeidsmarkt. Onderwijs heeft via menselijk kapitaal invloed op de arbeidsproductiviteit (Becker 1964). Meer onderwijs betekent meer menselijk kapitaal, hetgeen leidt tot hogere arbeidsproductiviteit. Met behulp van de Mincer-vergelijking (1974) kan het effect van onderwijs op het loon geschat worden, mits gecontroleerd wordt voor andere variabelen die van invloed kunnen zijn op zowel het loon als het aantal jaren onderwijs, bijvoorbeeld intelligentie. Deze onzuiverheid wordt in de literatuur ook wel de ability-bias genoemd (Card 1999). Het is dus van belang rekening te houden met deze onzuiverheid en daar zoveel mogelijk voor te corrigeren. Minne e.a. (2007) concluderen op basis van een literatuuronderzoek dat een jaar onderwijs resulteert in een loonstijging van 5% tot 15%. Andere overzichtsstudies geven meer informatie over het effect van scholing op het loon: Card (1999), Harmon, Oosterbeek en Walker (2003), van der Steeg en Webbink (2006) en Psacharopoulos en Patrinos (2002). Meghir en Palme (1999) tonen een positief effect aan van onderwijs op het loon en tonen ook aan dat dit effect groter is bij mensen met hogere vaardigheden. Er is weinig onderzoek gedaan naar het effect van onderwijs op vervolgonderwijs. Houtkoop (2004) toont aan dat het behalen van de startkwalificatie leidt tot een significant hogere kans op het volgen van een vervolgopleiding. Het ROA (2008) toont hoeveel (voortijdig) schoolverlaters doorstromen naar vervolgonderwijs. Ongeveer 26 procent van de schoolverlaters op het MBO-2 stroomt door naar vervolgonderwijs en op het havo/vwo stroomt ongeveer 83 procent door. Met deze doorstroom is ook rekening gehouden in de MKBA. Volgens Psacharopoulos (2007) bestaat het effect van onderwijs op gezondheid uit drie onderdelen: die via het loon, via gedrag en via peereffecten. De OECD (2006) geeft een literatuuroverzicht van het effect van onderwijs op gezondheid. Meer onderwijs leidt tot een lager sterftecijfer en minder fysieke gezondheidsproblemen en depressies. Een ander belangrijk punt in dit rapport betreft de afname van het gebruik van gezondheidszorg. Personen met een hogere opleiding komen minder vaak in een ziekenhuis. Groot en Maassen van den Brink (2003) tonen het effect aan van onderwijs op de levensverwachting. Feinstein (2002a) toont een effect aan van onderwijs op depressie en overgewicht. Ook Adams (2002), Oreopoulos

36 34 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere (2007) en van Kippenhuis e.a. (2009) hebben het effect van onderwijs op gezondheid onderzocht en tonen positieve verbanden aan. Van Kippenhuis e.a. (2009) benadrukken het lineaire effect van onderwijs op gezondheid (glijdende schaal). Met betrekking tot de MKBA kunnen de effecten op gezondheid worden uitgedrukt in QALY s (Quality Adjusted Life Years), een eenheid die te monetariseren is en zowel de kwaliteit als kwantiteit van gezondheid weergeeft (CPB 2008). Feinstein (2002b) noemt een aantal redenen voor een effect van onderwijs op crimineel gedrag. Deze mechanismen komen ook terug in de overzichtsstudie van Psacharopoulos (2007). Ten eerste zijn dat de opportuniteitskosten van crimineel gedrag. Onderwijs zorgt voor een hoger loon. Dit maakt arbeid aantrekkelijker dan crimineel gedrag. Ten tweede is het aannemelijk te veronderstellen dat jongeren zich meer bewust zijn van de gevolgen van crimineel gedrag. Ten derde verlaagt het feit dat jongeren op school zitten de mogelijkheid om zich te mengen in criminele activiteiten. Als laatste is het peer group effect van belang: sociale netwerken worden niet op straat, maar in de klas gevormd. Het onderzoek van Lochner & Moretti (2003) wordt beschouwd als een van de beste onderzoeken naar het effect van onderwijs op crimineel gedrag. Het effect van één jaar extra onderwijs op diverse criminele activiteiten, zoals gewelddadig of drugsgerelateerd, wordt geanalyseerd. Volgens Lochner en Moretti (2004) wordt 23 procent van het verschil in opsluiting tussen blanken en zwarten verklaard door verschillen in opleidingsniveau. Ook Blom e.a. (2005) hebben het effect van opleiding op criminaliteit geanalyseerd. Uit een recent onderzoek van Webbink e.a. (2008) blijkt echter dat crimineel gedrag voornamelijk verklaard wordt door crimineel gedrag op jonge leeftijd. Crimineel gedrag op jonge leeftijd leidt tot minder onderwijs, vanwege redenen als het opbouwen van een verkeerd netwerk of stigmatisering. Het effect van onderwijs op crimineel gedrag is daarom vaak overschat. Webbink e.a. (2008) tonen aan dat er groot effect is van onderwijs op crimineel gedrag, maar dat dit effect kleiner is bij controle voor een crimineel verleden. Als laatste leidt meer onderwijs ook tot meer maatschappelijke participatie. De OECD (2006) maakt onderscheid tussen drie modellen van toename in onderwijs. De relevante modellen voor de vermindering van voortijdig schoolverlaten zijn het absolute education model en het cumulative education model. Het absolute education model gaat uit van een absolute toename van onderwijs; een individu ontvangt meer onderwijs. Het cumulative education model gaat uit van een toename in het onderwijs van het gemiddelde individu. Beide modellen hebben verschillende effecten. Het absolute education model voorspelt een toename in politieke activiteit, een toename in verkiezingsparticipatie, een toename in vrijwilligerswerk en een toename in het vertrouwen in instituties, zoals wetten, regels en over-

37 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 35 heidsinstanties. Het cumulative education model voorspelt meer interpersoonlijk vertrouwen. In andere woorden: meer vertrouwen in de samenleving. De mechanismen achter deze effecten zijn enerzijds sociaaleconomisch; doordat individuen hoger op de sociale ladder komen en meer inkomenszekerheid hebben krijgen zij ook meer belang in maatschappelijke participatie (OECD, 2006). Anderzijds leidt onderwijs tot een betere bewustwording onder jongeren van de maatschappij. Bovendien is onderwijs op zichzelf ook een vorm van maatschappelijke participatie. 4 Kosten Het is niet eenvoudig om een goed totaalbeeld te krijgen van de jaarlijkse kosten van het VSV-beleid. Er zijn verschillende partijen betrokken bij het VSV-beleid die beleid ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten vanuit verschillende invalshoeken oppakken. In deze analyse gaan we uit van de meerjarenbegroting voor voortijdig schoolverlaten zoals deze is opgesteld door het ministerie van OCW. In Tabel 1 zijn de totale kosten van het VSV-beleid opgenomen. Tabel 1 Meerjarenbegroting VSV (in miljoenen euro, in reële termen) Grote Steden Beleid (GSB) Accres (gemeentefonds) RMC-middelen Aanval op de uitval Investeringen Coalitieakkoord Totaal De totale kosten voor het VSV-beleid bedragen tussen de 300 en 400 miljoen euro per jaar. Dit is hoger dan de inschatting door van der Steeg en Webbink (2006), hetgeen wordt veroorzaakt door de extra middelen vanuit het project Aanval op de uitval en door de extra investeringen die zijn afgesproken in het Coalitieakkoord. Naast de genoemde kosten voor specifieke VSV-activiteiten moeten ook kosten gemaakt worden voor de extra onderwijsjaren. Aan de hand van budgetten van het ministerie van OCW kunnen we een inschatting maken van de extra kosten per onderwijsjaar die gemaakt moeten worden indien leerlingen niet voortijdig hun school verlaten. De private kosten zijn de kosten die een leerling zelf moet ma-

38 36 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere ken. De publieke kosten zijn de kosten die gefinancierd worden door het ministerie van OCW. Tabel 2 Marginale kosten per jaar onderwijs, in euro s Private kosten Publieke kosten Voortgezet onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs Bron: Eigen bewerking van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Voor het jaar 2006/2007 zijn de kosten weergegeven in Tabel 3. De contante waarde van de kosten van het voorkomen van voortijdig schoolverlaten is gelijk aan 575 miljoen euro. Naast deze kosten worden overigens ook nog kosten gemaakt door gemeenten in relatie tot voortijdig schoolverlaten. Binnen het bestek van studie was het niet mogelijk om deze kosten in kaart te brengen. Tabel 3 Kosten VSV-beleid VSV-groep 2006/2007 (in miljoenen euro s, contante waarden) Private kosten Publieke kosten Totale kosten Klassieke risicoleerling Opstapper VSV-beleid Totaal Baten Bij de berekening van de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten nemen we aan dat het effect van onderwijs(jaren) lineair is. Geschat is hoeveel jaren extra onderwijs gevolgd (zouden) worden door het beleid, gestratificeerd naar de verschillende groepen VSV s. Vervolgens hebben we het effect van één jaar extra onderwijs vermenigvuldigd met het aantal extra onderwijsjaren en gemonetariseerd. De gehanteerde getallen komen uit de literatuur beschreven in de vorige sectie. Voor het loon nemen we een bandbreedte van 5-15 procent aan (van der Steeg e.a., 2006) en voor arbeidsparticipatie een verhoogde kans van 2,5% (Oreopoulos 2007), voor criminaliteit gebruiken we de effecten van Lochner en Moretti (2004) en voor gezondheid de effecten van Groot en Maassen van den Brink (2007).

39 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 37 In Tabel 4 zijn de contante waarden opgenomen van de maatschappelijke baten van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten voor het schooljaar 2006/2007. Hierbij is een onderscheid gemaakt naar de klassieke risicoleerlingen en de opstappers. De contante waarde van de baten van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten voor de VSV-groep 2006/2007 is ongeveer gelijk aan 634 miljoen euro. Het merendeel van de baten komt terecht bij de opstappers (in de vorm van extra looninkomsten). De baten zijn contante waarden van de baten tot het 65 e levensjaar. 3 De grens van 65 jaar is gekozen omdat de baten steeds sterker verdisconteerd worden naarmate ze verder in de toekomst gegenereerd worden en op den duur verwaarloosbaar zijn; met de gehanteerde discontovoet van 5.5% is het gewicht na ongeveer 45 jaar gelijk aan 0,08. Daarnaast bestaan de baten voornamelijk uit het loon. Deze baten eindigen bij het bereiken van de pensioenleeftijd. Tabel 4 Baten terugdringen voortijdig schoolverlaten VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro s) Privaat rendement Publiek rendement Totaal Klassieke risicoleerlingen Opstappers Totaal Tabel 5 geeft een overzicht van de baten van het VSV-beleid voor klassieke risicoleerlingen. De baten van het verminderen van het voortijdig schoolverlaten zijn bij VSV s uit de groep verhinderden vooral terug te vinden in het publieke domein. Het private rendement bestaat uit het brutoloon dat de persoon gaat verdienen indien hij of zij gaat werken, maar tegelijkertijd verliest de persoon een gedeelte aan belasting en aan de bijstandsuitkering. 4 Omdat de overheid meer belastinginkomsten heeft en minder uitkeringen hoeft uit te keren is het publieke rendement groter dan het private rendement. Gezondheidsbaten worden verondersteld gelijkmatig verdeeld te zijn over de levensloop, 5 terwijl dat criminaliteitsbaten juist 3 Tevens veronderstellen we dat het beleid alleen effect heeft op de eerste generatie, omdat uit de literatuur blijkt dat er een zeer klein intergenerationeel effect bestaat (Feinstein en Duckworth, 2006). Ook wordt zou dit effect sterk verdisconteerd worden. 4 De totale baten van werken over de levensloop zijn hoger, maar slechts een klein percentage (5.6%) zal ook daadwerkelijk gaan participeren op de arbeidsmarkt door het behalen van de startkwalificatie. 5 Het is onbekend wanneer de gezondheidsbaten zullen optreden. Daarom zijn de totale baten verdeeld over de levensloop tot 65 jaar.

40 38 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere in de eerste jaren worden gegenereerd. De baten op deze terreinen zijn relatief laag. De belangrijkste reden hiervoor is dat deze baten berekend zijn via de causale relatie van de onderwijsjaren en gezondheid dan wel criminaliteit. Indien er specifieke maatregelen zijn gericht op het verbeteren van de gezondheid en/of de criminaliteit, dan zijn deze baten uiteraard hoger. Tabel5 Baten klassieke risicoleerlingen VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro s) Privaat rendement Publiek rendement Totaal Extra brutoloon door stijging arbeidsparticipatie Extra belastinginkomsten door extra brutoloon Secundaire arbeidsvoorwaarden Minder bijstandsuitkeringen Netto financiële baten Betere gezondheid (in QALY) 5 5 Lagere kosten gezondheidszorg 1 1 Lagere criminaliteit 9 9 Vrije tijd PM( ) PM( ) Sociale positie PM(+) PM(+) Sociale participatie PM(+) PM(+) PM(++) Totale baten De posten sociale positie en sociale participatie kunnen niet gekwantificeerd worden. Tabel 6 bevat een overzicht van de baten van het VSV-beleid voor de opstappers. Het private rendement is relatief hoog voor de opstappers en nagenoeg alle baten komen tot uitdrukking in de vorm van hogere loonopbrengsten. Dit komt omdat opstappers, per definitie, al participeren op de arbeidsmarkt. Opstappers verliezen dus ook geen bijstandsuitkering, wat het private rendement relatief hoog maakt ten opzichte van het publieke rendement, in vergelijking met de risicoleerlingen. Andere publieke baten op het gebied van de criminaliteit en gezondheid zijn verwaarloosbaar voor deze groep.

41 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 39 Tabel 6 Baten opstappers VSV-groep 2006/2007 (contante waarden, in miljoenen euro s) Privaat rendement Publiek rendement Totaal Extra brutoloon door stijging arbeidsproductiviteit Extra brutoloon door lagere kans op ontslag Extra brutoloon door kans op vervolgonderwijs 1 1 Extra belastinginkomsten door extra brutoloon Secundaire arbeidsvoorwaarden Minder uitkeringen door lagere kans op ontslag Netto financiële baten Betere gezondheid (in QALY) 2 2 Lagere kosten gezondheidszorg 2 2 Sociale positie PM(+) PM(+) Sociale participatie PM(+) PM(+) PM(++) Totale baten De posten sociale positie en sociale participatie kunnen niet gekwantificeerd worden. Per saldo liggen de baten van het reduceren van voortijdig schoolverlaten in 2006/ miljoen euro hoger dan de kosten van het VSV-beleid (zie Tabel 7). Voor de latere VSV-groepen (VSV s per schooljaar) zijn de baten nog hoger aangezien (conform de doelstellingen) het aantal behaalde startkwalificaties zal gaan stijgen. In deze studie worden conservatieve uitgangspunten gehanteerd. Belangrijkste argument hiervoor is dat we consequent kiezen om aan de onderkant van de bandbreedte van de effecten te gaan zitten, om zo de minimale baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten in kaart te brengen. De interne rentevoet van de investeringen in het VSV-beleid is ongeveer gelijk aan 6 procent. Dit is lager dan bijvoorbeeld de uitkomsten uit de eerdere kosten-batenanalyse van de Rebel Group (2006). Ook gaat de Rebel Group bijvoorbeeld uit van een stijging van het inkomen met 7 procent meer loon per jaar onderwijs, waar in deze studie wordt gerekend met 5 procent. Het verschil tussen de kosten en de baten voor VSV-groep stijgt van 59 miljoen euro voor de groep die in 2006/2007 de school voortijdig zou verlaten tot 103 miljoen euro in voor de groep van 2007/2008. Deze stijging komt door het grote verschil tussen het aantal VSV s in het scenario zonder overheidsbeleid en het aantal VSV s in het scenario met overheidsbe-

42 40 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere leid. In het scenario zonder overheidsbeleid veronderstellen we dat het aantal VSV s constant blijft. Het aantal VSV s in het jaar 2007/2008 is hoog in het nulalternatief, aangezien dit jaar een jaar van hoogconjunctuur was. Werkelijke aantallen VSV s (projectalternatief) zijn echter veel lager, wat het verschil tussen nul- en projectalternatief groot maakt. Economische neergang in 2008/2009 zorgt voor een laag aantal VSV s in het scenario zonder overheidsbeleid. Daarom is in 2008/2009 een relatief klein verschil tussen het aantal VSV s in het scenario zonder en met overheidsbeleid, wat een lager saldo oplevert. Dit geldt ook voor 2009/2010. We veronderstellen dat in 2010/2011 de economie weer herstelt, waardoor het aantal VSV s in het scenario zonder overheidsbeleid toe zal nemen en het verschil tussen beide scenario s relatief groot zal zijn. Het totale saldo van alle VSV-groepen samen bedraagt 376 miljoen euro. Tabel 7 Maatschappelijke Kosten en baten per VSV-groep, 2006/2007 t/m 2010/2011 (contante waarde, in miljoenen euro s) Groep 2006/ / / / /2011 Totaal Baten Kosten Saldo Gevoeligheidsanalyse In de gevoeligheidsanalyse kijken we naar de mate waarin de uitkomsten van de kosten-batenanalyse afhankelijk zijn van de gehanteerde uitgangspunten. Op deze manier ontstaat een beeld in hoeverre de uitkomsten van de kosten-batenanalyse voldoende robuust zijn. In de onderstaande tabel zijn de belangrijkste uitkomsten opgenomen voor verschillende varianten. Tabel 8 Gevoeligheidsanalyse (miljoenen euro s in contante waarde) Kosten Baten Saldo Risico-opslag van 1,5% op de discontovoet Risico-opslag van 4,5% op de discontovoet Discontovoet kosten 2,5% i.p.v. 5,5% Stijging inkomen per jaar onderwijs 7% i.p.v. 5% Stijging kans op werk 3% i.p.v. 2,5% per jaar onderwijs Effectiviteit beleid: 50% van beoogde onderwijsjaren Effectiviteit beleid: 75% van beoogde onderwijsjaren Basisvariant

43 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 41 Uit de gevoeligheidsanalyse blijkt dat de uitkomsten van de kostenbatenanalyse in het bijzonder gevoelig zijn voor de gehanteerde discontovoet. Dit wordt veroorzaakt doordat de kosten dichtbij in de tijd worden gemaakt, terwijl de baten over vele jaren verspreid worden gerealiseerd (tot het 65 e levensjaar). Het hanteren van een hogere discontovoet betekent dat er minder waarde wordt gehecht aan voordelen die in de toekomst worden gerealiseerd. De internal rate of return (IRR) is voor de groep 2006/2007 gelijk aan 5,89 procent. Dit houdt in dat het beleid niet rendabel zou zijn bij een discontovoet hoger dan 5,89 procent. De MKBA is ook gevoelig voor de effectiviteit van het beleid. Onze analyse veronderstelt dat de doelstellingen van het VSV-beleid behaald worden. Als dit niet het geval is, maar bijvoorbeeld slechts de helft van de extra onderwijsjaren toe te schrijven zijn aan het beleid van OCW is het saldo 192. Bij een effectiviteit van 75% van de doelstelling is het saldo 53. Op grond van de gevoeligheidsanalyse kan dus de conclusie worden getrokken dat de uitkomsten van de kosten-batenanalyse sterk afhankelijk zijn van de discontovoet en de effectiviteit van het beleid. Het beleid, mits effectief, is echter rendabel als de discontovoet hoog is (5.5%). Zeker wanneer in ogenschouw wordt genomen, dat het niet mogelijk was om bepaalde baten te kwantificeren. Daarnaast is het aannemelijk te veronderstellen dat de discontovoet in realiteit lager zal zijn. De vraag is of OCW in staat is de VSV-doelstellingen te behalen. 7 Discussie Aan de hand van de uitkomsten van de MKBA kan geconcludeerd worden dat het beleid gericht op het verminderen van voortijdig schoolverlaten rendabel is. Om dit batige saldo te realiseren is het allereerst van belang dat de beleidsdoelstellingen behaald worden. Onderzoek moet uitwijzen of het beleid het aantal VSV s daadwerkelijk terugdringt, of dat de afname veroorzaakt wordt door andere (autonome) ontwikkelingen. Van der Steeg en Webbink (2006) stellen dat er in Nederland weinig effectiviteitsstudies uitgevoerd zijn en buitenlandse studies geven een gemengd beeld van de effectiviteit van beleid. Een recent effectiviteitsonderzoek toont aan dat de convenanten die scholen een financiële prikkel geven om voortijdig schoolverlaten te voorkomen, het voortijdig schoolverlaten niet terugdringen (van der Steeg e.a. 2008). Uit Figuur 1 lijkt het alsof OCW een beleidsdoel heeft gesteld dat de trend voortzet die toch al aan de gang was. Ook kan er bijvoorbeeld gesteld worden dat het terugdringen van VSV

44 42 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere steeds moeilijker wordt aangezien de moeilijkere gevallen overblijven. Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre het beleid van OCW effectief is. Vanwege het gebrek aan een goede controlegroep is het moeilijk een schatting te maken wat het aantal voortijdig schoolverlaters zou zijn indien er geen beleid zou zijn. Wanneer we veronderstellen dat het beleid effectief is, kan geconcludeerd worden dat het beleid rendabel is, aangezien we zijn uitgegaan van de ondergrens van de effecten om de baten niet te overschatten. De analyse laat zodoende het minimale rendement van het VSV-beleid zien. Het is aannemelijk te veronderstellen dat de effecten in realiteit sterker zullen zijn. De gehanteerde extra kans op werk door één jaar extra onderwijs bedraagt bijvoorbeeld 2,5 procentpunt, wat in realiteit hoger kan zijn. De berekende kosten en baten zijn tevens sterk afhankelijk van de discontovoet die wij om dezelfde reden hoog hebben verondersteld (5,5%). Zoals al bleek uit de gevoeligheidsanalyse, zullen de baten sterk toenemen indien er een lagere discontovoet wordt verondersteld. De interne rentevoet van het VSV-beleid is ongeveer 5,9%, dat impliceert dat de kosten gelijk zullen zijn aan de baten bij een discontovoet van 5,9%. Een andere reden waarom de uitkomsten van deze MKBA de ondergrens weergeven is het feit dat sommige effecten van onderwijs niet gekwantificeerd zijn. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om integratie of sociale participatie. Ook de intensieve begeleiding door medewerkers in de VSV-projecten is niet meegenomen in het model; er wordt uitgegaan van standaard jaren regulier onderwijs. Dit kan een reden zijn om te veronderstellen dat de effecten van het onderwijs sterker zijn. Door VSV-beleid wordt risicojongeren een plek geboden in de samenleving en de intensieve begeleiding en ondersteuning door onderwijspersoneel kan een sterk positief effect hebben op het leven van deze jongeren. Een bepalende factor voor de uitkomst van de MKBA is het effect van onderwijs op werk. Risicojongeren die zonder VSV-beleid geen baan kunnen vinden, kunnen door het behalen van de startkwalificatie hun positie op de arbeidsmarkt versterken. De kosten van het begeleiden van een risicojongere zijn relatief hoog, maar de baten zijn tevens hoog als dit uiteindelijk leidt tot arbeidsparticipatie. Voor VSV-beleid is het daarom van belang niet alleen aandacht te besteden aan het behalen van de startkwalificatie, maar ook aan voorbereiding en oriëntatie op de arbeidsmarkt omdat dit een waardevolle bijdrage kan leveren aan het VSV-beleid. Jongeren die hun startkwalificatie behaald hebben, moeten zoveel mogelijk gestimuleerd worden de kennis en vaardigheden die ze hiermee verkregen hebben te gebruiken op de arbeidsmarkt. Voor de VSV s die als opstapper te boek staan, geldt dat het behalen van een startkwalificatie meer loon oplevert, maar ook een grotere werk-

45 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 43 zekerheid met zich mee brengt in tijden van economische neergang. Dit aspect is relevant met het oog op de hevige negatieve uitwerkingen van de kredietcrisis op de Nederlandse reële economie. Voor het VSV-beleid is het van belang dat het niet alleen gericht is op de risicojongere, maar ook op de opstapper die op het eerste gezicht weinig te vrezen heeft aangezien hij/zij al een baan heeft. Ook hoeft het beleid niet per se gericht te worden op het halen van een startkwalificatie. Uit de literatuur bleek dat er sprake is van een glijdende schaal. De startkwalificatie is dus geen magische grens, maar een richtlijn voor beleid. Deze MKBA is gebaseerd op empirische schattingen uit zowel nationale als internationale literatuur. Om de baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten te toetsen is een cohortbenadering nodig met een controlegroep. Door een groep VSV s te vergelijken met een groep schoolverlaters die hun startkwalificatie behaald hebben kunnen de maatschappelijke baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten nauwkeurig aangetoond worden. Een andere uitdaging vanuit wetenschappelijk oogpunt is het verder kwantificeren en monetariseren van zachtere effecten zoals maatschappelijke participatie. Auteurs Mathijn Wilkens is werkzaam bij ECORYS als junior consultant bij de divisie Arbeid & Sociaal Beleid. mathijn.wilkens@ecorys.com Boukje Cuelenaere is werkzaam bij ECORYS als directeur van de divisie Arbeid & Sociaal Beleid. boukje.cuelenaere@ecorys.com Literatuur Adams, S.J., 2002, Educational Attainment and Health: Evidence from a Sample of Older Adults, Education Economics, , vol 10(1): Becker, G.S., 1964, Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, National Bureau of Economic Research, New York. Card, D., 1999, The Causal Effect of Education on Earnings, Handbook of Labour Economics, vol. 3: Commissie Arbeidsparticipatie, 2008, Naar een toekomst die werkt, CPB & NEI, 2000, Evaluatie van grote infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse, Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur (OEEI).

46 44 Mathijn Wilkens en Boukje Cuelenaere CPB en imta, 2008, QALY-tijd. Nieuwe medische technologie, kosteneffectiviteit en richtlijnen, CPB document nr. 152, CPB, Den Haag. Cuelenaere, B., F. van Zuthpen, R. van der Aa en M. Wilkens, 2009b, Case studies MKBA voortijdig schoolverlaten, ECORYS, Rotterdam. Cuelenaere, B., F. van Zuthpen, R. van der Aa en M. Wilkens, 2009a, MKBA voortijdig schoolverlaten, ECORYS, Rotterdam. ECORYS en Verwey-Jonker Instituut, 2008, Handleiding voor kostenbatenanalyse in het sociale domein. Eimers, T. en H. Bekhuis, 2006, Voortijdig schoolverlaten: naar een nieuwe beleidstheorie, Kenniscentrum Beroepsonderwijs Arbeidsmarkt, Nijmegen. Feinstein, L. en K. Duckworth, 2006, Are there effects of mother s post-16 education? Effects on children s development and mothers parenting, Wider benefits of learning research report no. 19. Center for Research on the Wider Benefits of Learning, Londen. Feinstein, L., 2002a, Quantitative Estimates of the Social Benefits of Learning 2: Health (Depression and Obesity), Wider benefits of learning research report no. 6, Center for Research on the Wider Benefits of Learning, Londen. Groot, W. en H. Maassen van den Brink, 2007, The health effects of education, Economics of Education Review, vol. 26(2): Harmon, C., H. Oosterbeek en I. Walker, 2003, The Returns to Education: Microeconomics. Journal of Economics Surveys, vol 17(2): Herwijer, L., 2008, Gestruikeld voor de Start: de School Verlaten zonder Startkwalificatie, Sociaal Cultureel Planbureau, Den Haag. Houtkoop, W., R. van der Velden en J. Brandsma, 2004, De waarde van de startkwalificatie, Max Goote Kenniscentrum bve, Amsterdam. Kippersluis, H. van, O. O Donnell en E. van Doorslaer, 2009, Long run returns to education: does schooling lead to an extended old age? NETSPAR Discussion paper 04/ Lochner, L. en E. Moretti, 2004, The effect of education on crime: evidence from prison inmates, arrests and self-reports. American Economic Review, vol. 94(1): Meghir, C. en M. Palme, 1999, Assessing the Effect of Schooling on Earnings Using a Social Experiment, The Institute for Fiscal Studies, Working Paper Series nr. W99/10. Mincer, J., 1974, Schooling, Experience, and Earnings. National Bureau of Economic Research, New York. Minne, B., M. van der Steeg en D. Webbink, 2007, De maatschappelijke opbrengsten van onderwijs, CPB Memorandum nr. 177, CPB, Den Haag. OCW, 2007, Aanval op de schooluitval: een kwestie van uitvoeren en doorzetten, Den Haag. OECD, 2006, Measuring the Effects of Education on Health and Civic Engagement: Proceedings of the Copenhagen Symposium. Oreopoulos, P., 2007, Do Dropouts Dropout too Soon? Wealth, Health and Happiness from Compulsory Schooling, Journal of Public Economics, vol. 91(11-12):

47 Goed beleid loont: de maatschappelijke kosten en baten van het verminderen van voortijdig schoolverlaten 45 Psacharopoulos, G. en H.A. Patrionos, 2002, Returns to Investment in Education: a further update,world Bank Policy Research Working Paper nr Psacharopoulos, G., 2007, The Cost of School Failure: a Feasibility Study, European Expert Network on Economics of Education (EENEE). Rebel Group, 2006, Kosten en baten van voortijdig schoolverlaten. Steeg, M. van der M. en D. Webbink, 2006, Voortijdig schoolverlaten in Nederland: omvang, beleid en resultaten, CPB Document nr. 107, CBP, Den Haag. Steeg, M. van der, R,. van Elk en D. Webbink, 2008, Did the 2006 covenants reduce school dropout in the Netherlands?, CPB Document nr. 177, CPB, Den Haag. Webbink, D., P. Koning, S. Vujic en N. Martin, 2008, Why are criminals less educated than non-criminals? Evidence from a cohort of young Australian twins. CPB Discussion Paper nr. 114, CPB, Den Haag. WRR, 2009, Vertrouwen in de school. Over de uitval van overbelaste jongeren, Amsterdam University Press 2009.

48 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? Bert Minne en Dinand Webbink In het Convenant Actieplan Leerkracht is een budget ter beschikking gesteld om de beloning van leerkrachten te verbeteren teneinde mogelijke tekorten te verminderen als gevolg van de veroudering van het huidige lerarencorps. Dit artikel analyseert drie opties om dit budget te besteden, namelijk aan hoger loon in het begin van de loopbaan als leerkracht, in het midden van de loopbaan respectievelijk aan het eind van de loopbaan. De optie om het budget te besteden aan hoger loon in het midden van de loopbaan is het meest effectief onder de voorwaarde dat de beleidsmakers enigszins risico-avers zijn. Op de tweede plaats komt de optie van besteding van het budget aan leerkrachten aan het begin van hun loopbaan. De optie het budget te besteden aan hoger loon voor oudere leerkrachten is waarschijnlijk weinig effectief. Leraressen reageren milder op een loonstijging dan leraren. Voor leraressen is het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht niet participeren op de arbeidsmarkt. Maatregelen om het budget te besteden om de waarde van non-participatie voor leraressen te verminderen zijn waarschijnlijk ook effectief om het voorziene leerkrachtentekort te verminderen. 1 Inleiding 1 Het lerarencorps vergrijst. Van de 215 duizend leerkrachten (fte) in het primair onderwijs en voortgezet onderwijs zijn er 80 duizend ouder dan 50 jaar. Daarom zullen veel leerkrachten de komende jaren met pensioen gaan en er dreigt een lerarentekort, want er zijn nauwelijks personen met een onderwijsbevoegdheid die structureel werkloos zijn. Dit vooruitzicht is de belangrijkste reden voor het Convenant Actieplan Leerkracht opgesteld 1 Deze studie is grotendeels gebaseerd op CPB (2008). Hierin staat ook een verantwoording van alle gebruikte cijfers in dit artikel. TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 46-64

49 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 47 door het ministerie van OCW, vakbonden en enkele onderwijsraden in april Een belangrijk onderdeel van dat convenant is een verbetering van de beloning van leerkrachten, die in het convenant concreet wordt geregeld. Vanuit economisch perspectief is het vanzelfsprekend dat grote schaarste wordt bestreden met het verhogen van de prijs, en dat verwachte tekorten aan leerkrachten worden tegengegaan door het verhogen van de beloning. Maar dat zegt nog niets over de manier waarop dit het beste kan worden gedaan. Er bestaan verschillende manieren waarop tekorten aan leerkrachten met loondifferentiatie kunnen worden opgelost, zoals loondifferentiatie naar vakken, schooltypen en regio s (zie bijvoorbeeld Hassink en Pomp 2000; Heyma e.a. 2006; Verhey en Van Bergen 2006; Waterreus e.a. 2006). Dit artikel legt de nadruk op de timing van de loondifferentiatie: op welk moment gedurende de loopbaan kunnen de lonen het best worden verhoogd? Concreet geeft het een analyse van een verhoging van het budget bestemd voor hogere lonen van leerkrachten op drie verschillende manieren, namelijk het extra budget wordt uitgegeven aan extra loon voor beginnende leerkrachten, of aan extra loon voor leerkrachten in het midden van hun loopbaan of aan extra loon voor leerkrachten aan het eind van hun loopbaan. De kernvraag van dit artikel is: welke optie zal de meeste extra leerkrachten opleveren? Daarnaast zal worden ingegaan op de vraag hoe de resultaten van onze analyse zich verhouden tot de gemaakte keuzes in het Convenant Leerkracht. Voor het uitvoeren van de analyses hebben we een aantal beperkingen moeten opleggen. In de eerste plaats beperkt de analyse zich tot de kwantiteit van het aanbod van leraren. De kwaliteit van het aanbod van leraren is uiteraard van groot belang (Rivkin e.a. 2005) maar voldoende aanbod is hiervoor een eerste vereiste. In de tweede plaats beperken we ons tot loonsverhogingen die niet gerelateerd zijn aan geleverde prestaties. Recente studies wijzen erop dat het inzetten van prestatiebeloning in het onderwijs positieve effecten kan hebben (Webbink e.a. 2009). De opzet van het artikel is als volgt. Allereerst wordt ingegaan op de vraag in hoeverre een loonstijging voor leerkrachten het vak van leraar daadwerkelijk aantrekkelijker maakt. Wat weten we over de invloed van een loonstijging op het aanbod van leerkrachten? Sectie 3 bespreekt hoe het aanbod van leerkrachten tot stand komt. Sectie 4 beargumenteert hoe het extra budget doorwerkt in extra leerkrachten, afhankelijk van een aantal kenmerken van het huidige lerarencorps. Vervolgens werkt Sectie 5 uit hoe deze kenmerken het aanbod aan leerkrachten voor elke optie bepalen. Ten slotte beantwoordt Sectie 6 de kernvragen van dit artikel. Deze sectie

50 48 Bert Minne en Dinand Webbink gaat verder kort in op de mogelijke gevolgen van de huidige economische crisis op het aanbod van leerkrachten. 2 Leidt hogere beloning tot meer aanbod van leerkrachten? Voor Nederland is nauwelijks onderzoek gedaan naar het aanbod aan leerkrachten als gevolg van loonstijging. Maar uit internationaal empirisch onderzoek blijkt inderdaad dat hogere lonen helpen het tekort aan leerkrachten te verminderen. Deze conclusie kan worden getrokken uit het overzicht dat Dolton (2006) presenteert van 46 empirische studies over de invloed van loonstijging op het aanbod van leerkrachten, voornamelijk in de VS en het Verenigd Koninkrijk. Op basis van dat overzicht kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Ten eerste, een loonstijging is een stimulans als leraar te beginnen of als leraar te blijven werken. Ten tweede, een hogere verwachte groei van het lerarenloon stimuleert zowel de deelname aan lerarenopleidingen, te beginnen met werken als leerkracht en de duur van het leraarschap. Ten derde, zowel beginsalarissen als het loon gedurende de loopbaan als leerkracht, hebben invloed op de keuze om leraar te worden. Ten vierde, lage lerarenlonen vergeleken met de lonen van vergelijkbare beroepen stimuleren met een baan buiten het onderwijs te beginnen direct na het slagen aan een lerarenopleiding of het leraarschap te verruilen voor werk buiten het onderwijs. Ten vijfde, schattingen van de loonelasticiteit van het lerarenaanbod tonen veel variatie. Ten zesde, leraren reageren sterker op loonverandering dan leraressen. 3 Hoe komt het aanbod aan leerkrachten tot stand? Het tekort aan leerkrachten wordt bestreden door een verhoging van het aanbod van leerkrachten. Figuur 1 beschrijft hoe dat aanbod tot stand komt. Elke rechthoek is een fase in de loopbaan en tegelijk een beslispunt op het vervolgpad in die loopbaan. De pijlen geven het pad aan. De figuur illustreert dat het aanbod aan leerkrachten gelijk is aan de werkgelegenheid van leerkrachten vorig jaar plus de geslaagden van dit jaar aan de lerarenopleidingen die direct kiezen voor een baan als leraar minus de leerkrachten die uittreden plus het saldo van personen die uit het reservoir leerkrachten (weer) als leraar gaan werken. De lerarenopleidingen zijn pabo die leerkrachten opleidt voor het primair onderwijs, nlo die tweedegraads

51 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 49 leerkrachten opleidt voor het voortgezet onderwijs en universitaire lerarenopleidingen die eerstegraads leerkrachten opleidt voor het voortgezet onderwijs. Figuur 1 Stroomschema aanbod leerkrachten Uittreding Aanbod leerkrachten Reservoir leerkrachten Lerarenopleiding Diploma havo, mbo, vwo Diploma universiteit Andere studie, naar arbeidsmarkt Wat is het aantal personen dat van hun huidige fase in hun loopbaan naar een volgende gaan, zoals weergegeven door een pijl van een rechthoek die de huidige fase weer geeft naar een andere rechthoek, die door de pijl wordt aangewezen? Het is de vermenigvuldiging van de volgende twee componenten. De eerste is de kans dat een persoon vertrekt uit de huidige fase naar de volgende fase. De tweede component is het aantal personen dat in de huidige fase zit. Dit aantal wordt het reservoir genoemd. Het aantal personen dat van de huidige fase naar de volgende gaat is dus groter als de overgangskans groter is en als het reservoir groter is. Bijvoorbeeld, de conditionele kans dat een leerling die haar of zijn havodiploma heeft gehaald een lerarenopleiding gaat volgen, bedraagt 20

52 50 Bert Minne en Dinand Webbink procent. Het bijbehorende reservoir bestaat in dit geval uit het aantal leerlingen dat in dat jaar hun havodiploma haalt, en dat zijn ongeveer 37 duizend personen. Aan de andere kant is de kans dat een pas afgestudeerde pabo-student meteen voor een baan als leraar kiest heel hoog namelijk 81 procent. In dit geval is het reservoir het aantal geslaagden aan de pabo, en dat aantal is met 7 duizend afgestudeerden per jaar veel kleiner dan het aantal geslaagden met een havodiploma. Als laatste voorbeeld, het reservoir leerkrachten in Figuur 1 is het aantal personen met een bevoegdheid om les te geven, maar deze personen werken niet als leerkracht. Dit reservoir wordt gevoed door afgestudeerden van lerarenopleidingen die direct buiten het onderwijs zijn gaan werken, leerkrachten die tijdelijk stoppen met werken en leerkrachten die een baan buiten het onderwijs hebben gevonden. Het reservoir bestaat verder uit de verlenging van de werkweek die mogelijk is van de leerkrachten die in deeltijd werken. Ten slotte behoren tot dit reservoir personen zonder formele lerarenopleiding, die na een kleine inspanning bevoegdheid hebben om zijwaarts als leerkracht in te stromen. In Figuur 1 is de stroom naar dit reservoir zichtbaar als de pijl van Andere studie, naar arbeidsmarkt naar Reservoir leerkrachten. We beschikken niet over cijfers over de raming van dit reservoir. Wel is aannemelijk dat het reservoir het grootst is van alle andere reservoirs. Dus, het aanbod aan (toekomstige) leerkrachten wordt groter als de kans om voor een baan als leerkracht te kiezen groter wordt of als de kans om als leerkracht te blijven werken groter wordt, of als de kans uit het Reservoir leerkrachten (weer) in te stromen groter wordt, of als de kans op uittreding kleiner wordt, en als de reservoirs groter zijn. De reservoirs zijn betrekkelijk constant, en zijn vaak sterk afhankelijk van de omvang en leeftijdsopbouw van de bevolking. Het extra budget voor de verhoging van het lerarenloon is dus het effectiefst als het een kans naar een vervolgfase flink kan verhogen (en bij uittreding flink kan verlagen) vooral in fasen in de loopbaan met grote reservoirs. 4 Doorwerking extra budget voor hoger loon voor leerkrachten Het aanbod van leerkrachten stijgt natuurlijk bij een extra budget voor loonsverhoging van leerkrachten, maar de doorwerking verloopt niet met een vaste coëfficiënt. De mate van doorwerking hangt ook af van de wisselwerking tussen een aantal kenmerken van het huidige lerarencorps.

53 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 51 Daarbij zijn de volgende kenmerken van belang: de loonsom van de huidige leerkrachten verdeeld over hun leeftijd, de hoogte van het loon van leraren vergeleken met beroepen op gelijk niveau, de loonelasticiteit van het aanbod van leerkrachten, de omvang van de verschillende reservoirs, en de reactiesnelheid op een loonimpuls. Deze sectie bespreekt deze kenmerken. Loonsom van de huidige leerkrachten. Niet alleen de nieuwe leerkrachten krijgen de loonstijging, de huidige leerkrachten krijgen die stijging ook. Dat betekent dat een deel van het extra budget naar de bestaande leerkrachten gaat. Het bedrag is gelijk aan de procentuele loonstijging vermenigvuldigd met de huidige loonsom. Dus hoe groter de loonsom van de huidige leerkrachten, hoe minder van het extra budget overblijft om nieuwe leerkrachten aan te trekken. Op zijn beurt is de huidige loonsom gelijk aan de vermenigvuldiging van twee kenmerken van het huidige lerarencorps, namelijk het aantal leerkrachten en het jaarloon van elke leerkracht. Het eerste kenmerk is het aantal leerkrachten. In totaal zijn het er 215 duizend (in fte) in het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs in Van hen zitten er 35 duizend aan het begin van hun loopbaan, hier gedefinieerd als leraren die jonger zijn dan 30 jaar; 100 duizend zitten in het midden van hun carrière, hier gedefinieerd als een leeftijd tussen de 30 en 50 jaar; en 80 duizend zitten in het eind van hun loopbaan, hier gedefinieerd als een leeftijd ouder dan 50 jaar. Het tweede kenmerk is de hoogte van het loon. Tabel 1 laat zien hoe het bruto uurloon verloopt gedurende de loopbaan van een leerkracht. We leiden hieruit het bruto jaarloon af op basis van een jaar bestaande uit 52 weken en een werkweek van 36 uur. Dan bedraagt het jaarloon van een leerkracht aan het begin van de loopbaan ongeveer 30 duizend euro, in het midden van de loopbaan ongeveer 40 duizend euro en aan het eind van de loopbaan ongeveer 50 duizend euro. Een gemiddelde leerkracht verdient dan ongeveer 40 duizend euro bruto per jaar. Tabel 1 Bruto uurloon leerkrachten per leeftijdsgroep, 2002 Leeftijd euro s Primair onderwijs 15,1 15,9 17,1 19,3 21,0 24,3 23,1 25,9. Voortgezet 15,1 16,0 17,7 19,4 22,5 23,8 25,3 27,8 29,4 onderwijs Bron: Berekend uit Loonstructuuronderzoek 2002.

54 52 Bert Minne en Dinand Webbink Tabel 2 presenteert de loonsom voor elk van de drie fasen in de loopbaan, als de vermenigvuldiging van beide kenmerken. De loonsom bedraagt ongeveer 9 miljard euro. Hiervan is de loonsom van leerkrachten aan het begin van hun carrière veruit het laagst, namelijk rond 1 miljard euro. Tabel 2 Loonsom in drie stadia loopbaan Loopbaan Totaal Begin Midden Eind jaar jaar 50+ Werkgelegenheid leerkrachten * 1000 fte Jaarloon per leerkracht * 1000 euro Loonsom * mln euro Relatief loon leerkrachten. Het effect van een stijging van het lerarenloon op het aanbod van leerkrachten hangt ook af van de hoogte van het relatieve lerarenloon, dat wil zeggen het loon van een leerkracht vergeleken met het loon van iemand met een gelijkwaardige opleiding. Concreet veronderstellen we dat een loonstijging van 1 procent het vak van leraar meer aantrekkelijk maakt naarmate het relatieve lerarenloon lager is. Met andere woorden, eenzelfde procentuele verhoging van het lerarenloon wordt effectiever bij een grotere huidige loonachterstand van leerkrachten. Hoe verloopt het relatieve lerarenloon gedurende de carrière van een leerkracht op het primair onderwijs? De doorgetrokken lijnen PO in Figuur 2a en 2b geven het antwoord voor deze leerkrachten die voltijd werken. Figuur 2a toont verloop van leraressen en Figuur 2b dat van leraren. Het relatieve lerarenloon geeft aan hoeveel procent het bruto uurloon van een leerkracht met een diploma van de pabo hoger is dan het bruto uurloon van een gemiddelde werknemer met een hbo-diploma van dezelfde leeftijd in het bedrijfsleven. Dus als het cijfer negatief is, verdient een leerkracht minder dan iemand met een hbo-diploma in het bedrijfsleven. Dit relatieve loon staat op de verticale assen. Op de horizontale assen staat de leeftijd van een leerkracht. Figuur 3a en 3b presenteren het overeenkomstige verloop van het relatieve lerarenloon over de loopbaan voor leraressen en leraren in deeltijd. We hebben de lijnen in de figuren berekend op basis van cijfers uit het Loonstructuuronderzoek 2002 van het CBS.

55 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 53 Figuur 2a Relatieve loon van leraressen in voltijd in % PO VO Figuur 2b Relatieve loon van leraren in voltijd in % PO VO

56 54 Bert Minne en Dinand Webbink Figuur 3a Relatieve loon van leraressen in deeltijd in % PO VO Figuur 3b Relatieve loon van leraren in deeltijd in % PO VO Uit de figuren blijkt dat het relatieve loon gedurende de loopbaan van leerkrachten in het primair onderwijs een U-vormig verloop heeft met in het midden van de loopbaan een soms flinke loonachterstand op het bedrijfsleven. Maar aan het begin en eind van de loopbaan is het loonverschil veel kleiner. Het betekent dat een stijging van het lerarenloon de kans om leraar te worden of te blijven vergroot als deze in het midden van de loopbaan

57 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 55 wordt gegeven dan als eenzelfde stijging aan het begin of eind van de loopbaan wordt gegeven. Er bestaan grote verschillen in de grootte van het relatieve loon tussen leraressen en leraren. Leraressen werken meestal in deeltijd en voor hen is vooral Figuur 3a representatief. Leraren werken meestal voltijd en voor hen is vooral Figuur 2b representatief. Ruwweg gezegd blijkt dat de loonachterstand van leraren veel groter is dan van leraressen. Leraressen in deeltijd verdienen tot ruwweg hun 40e levensjaar iets minder dan vrouwen in het bedrijfsleven, ouder dan hun 45e levensjaar verdienen ze juist meer dan vrouwen in het bedrijfsleven. Maar leraren hebben een flinke loonachterstand. Deze is in de leeftijdsgroep jaar zelfs meer dan 20 procent, terwijl leraren aan het begin en eind van hun loopbaan ongeveer even veel verdienen als mannen in het bedrijfsleven. De reden voor het verschil in loonachterstand tussen leraressen en leraren is dat leraressen per uur even veel verdienen als leraren, maar in het bedrijfsleven verdienen vrouwen minder dan mannen. Het verschil in loonachterstand tussen leraressen en leraren heeft gevolgen voor hun aanbod na een loonstijging. Dezelfde procentuele loonstijging genereert namelijk een hoger percentage aanbod van leraren dan van leraressen. Voor het hele lerarenaanbod op het primair onderwijs moet worden bedacht dat er veel meer leraressen zijn dan leraren, zodat het grote aandeel leraressen de effectiviteit van een loonstijging op het aanbod van leerkrachten in het primair onderwijs verkleint. Op het voortgezet onderwijs werken leerkrachten met een tweedegraads bevoegdheid. Hoe verloopt hun relatieve loon gedurende hun carrière? Figuur 2a, 2b, 3a en 3b tonen dat verloop als de onderbroken lijnen VO. Het relatieve loon van tweedegraads leerkrachten is hoger dan van leerkrachten op het primair onderwijs. Dat is te zien, omdat de onderbroken lijnen boven de doorgetrokken lijnen liggen. De reden is dat leraren in het voortgezet onderwijs meer verdienen dan in het primair onderwijs, terwijl het referentieloon in het bedrijfsleven nauwelijks verschilt. Verder geldt dat de grote lijn van de conclusies die getrokken zijn bij de relatieve lonen op het primair onderwijs ook voor de tweedegraads leerkrachten op het voortgezet onderwijs. Het hogere relatieve loon van leerkrachten op het voortgezet onderwijs zorgt ervoor dat eenzelfde procentuele loonstijging waarschijnlijk minder effectief is voor de vergroting van de kans om leraar te worden of te blijven dan op het primair onderwijs. Daartegenover staat echter dat op het voortgezet onderwijs het aandeel van de leraressen veel kleiner is dan op het primair onderwijs, en dat geeft tegenwicht. In het voortgezet onderwijs werken tenslotte leerkrachten met een eerstegraads bevoegdheid. Hun relatieve loon hebben we niet in figuren gepresenteerd. Dat relatieve loon blijkt veel lager dan van de andere leerkrachten. Dat geldt zowel voor leraressen als leraren. Bijvoorbeeld, een

58 56 Bert Minne en Dinand Webbink lerares in het voortgezet onderwijs met een hbo-opleiding heeft op haar 45e levensjaar een loonachterstand van ongeveer 5 procent, maar met een universitaire opleiding is de achterstand circa 25 procent. Voor leraren van die leeftijd zijn de achterstandspercentages respectievelijk circa 25 procent en circa 35 procent. Een loonstijging voor eerstegraads leerkrachten is dus vrij effectief. Loonelasticiteit van het aanbod van leerkrachten. We weten weinig van deze elasticiteit. In het literatuuroverzicht presenteert Dolton (2006) schattingen uit de literatuur. Deze zijn zo gevarieerd dat we er voor de onderhavige analyse weinig mee kunnen doen. Daarom maken we de volgende veronderstellingen. Ten eerste, deze elasticiteit is het hoogst voor beginnende leerkrachten. Zij kunnen namelijk makkelijker dan ouderen kiezen tussen het beroep van leraar of een beroep buiten het onderwijs. Als gevolg daarvan zullen jongere leerkrachten sterker op eenzelfde percentage loonstijging reageren dan oudere leerkrachten. De elasticiteit is waarschijnlijk het laagst bij leerkrachten aan het eind van hun loopbaan, want in de praktijk komen ze buiten het onderwijs waarschijnlijk niet meer zo snel aan de bak. Het belangrijkste alternatief voor deze leeftijdsgroep is uittreding, bijvoorbeeld door met vervroegd pensioen te gaan. De loonelasticiteit ten opzichte van dit alternatief is waarschijnlijk niet te verwaarlozen. Omvang van de reservoirs. Van de meeste reservoirs is vanzelfsprekend in welke leeftijdsgroep ze vooral van belang zijn. Bijvoorbeeld, het reservoir van afgestudeerden van de pabo is vooral belangrijk voor het aanbod van jonge leerkrachten. Een ander voorbeeld, het reservoir van oudere leerkrachten is vooral belangrijk voor de fase van uittreding. De omvang van de meeste reservoirs is bekend. Maar dat geldt niet voor de omvang van het reservoir van leerkrachten, zoals hiervoor al opgemerkt. Waarschijnlijk is dat reservoir het grootst in de middenleeftijd. De reden is dat het aantal leerkrachten daar het grootst is en deze leerkrachten zijn nog jong genoeg om te verhuizen naar een baan buiten het onderwijs als ze vinden dat ze als leerkracht te weinig verdienen. Het reservoir is waarschijnlijk het kleinst in de jonge leeftijdsgroep, want er werken in die groep betrekkelijk weinig leerkrachten. Reactiesnelheid. Uit Figuur 1 volgt dat de reactiesnelheid van het aanbod van leerkrachten op een loonstijging verschilt tussen de leeftijdsgroepen. Bijvoorbeeld, een huidige leerkracht die er nu over denkt een andere baan te zoeken, zal direct reageren op een loonstijging. Maar een havoleerling die met het vooruitzicht van een hoger loon besluit om een pabo-opleiding te gaan volgen, komt pas na vier jaar als leerkracht beschikbaar. Het leidt

59 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 57 ertoe dat een loonstijging aan het begin van de loopbaan als leerkracht pas na verloop van jaren leidt tot een groter aanbod via een grotere instroom in pabo-opleidingen. Aan de andere kant reageren zittende leerkrachten direct op een loonsverhoging bij hun beslissing om al dan niet als leerkracht te blijven werken. 5 Drie opties Stel als werkhypothese dat het extra budget voor een hoger lerarenloon gegeven is. Deze sectie bespreekt drie opties om dat extra budget uit te geven, namelijk aan beginnende leraren, aan leraren in het midden van hun loopbaan en aan leraren aan het eind van hun loopbaan. De vraag is welke optie de meeste extra leerkrachten zal opleveren. Voor de uitkomst is de huidige situatie van het lerarencorps ook van belang, zoals in Sectie 3 is beargumenteerd. De kenmerken van het huidige corps staan in Tabel 3. Hierna wordt elke optie besproken. Tabel 3 Samenvatting kenmerken huidig lerarencorps Loopbaan Totaal Begin Midden Eind jaar jaar 50 + Loonsom * mln euro Relatief lerarenloon Geen dimensie Reservoir leerkrachten * 1000 fte Matig Groot Matig/groot Loonelasticiteit Geen dimensie Hoog Midden Laag Aanpassingssnelheid Langzaam Snel Snel Optie 1: Hoger loon voor leerkrachten aan begin loopbaan. Stel dat het extra budget aan hoger loon van beginnende leerkrachten wordt uitgegeven. Een voordeel van deze optie boven de beide andere is dat een groot deel van het extra budget kan worden besteed aan loonsverhoging om nieuwe leraren aan te trekken want de loonsom van beginnende leerkrachten is klein, omdat zowel hun aantal met 34 duizend klein is als dat hun loon laag is vergeleken met de andere leerkrachten. Als gevolg hiervan kan het lerarenloon met een hoger percentage stijgen dan in de andere opties. De grote stijging van het lerarenloon voor jonge leraren vergroot de kans dat leerlingen die net hun havo- of vwo-diploma hebben gehaald, zullen kiezen voor de pabo of nlo als vervolgopleiding. Dat kan tot grote aantallen leiden, want het reservoir van potentiële instromers tot de pabo- en nlo-opleidingen is groot. Overigens is de omvang van die hogere instroom

60 58 Bert Minne en Dinand Webbink onzeker, omdat de instroomelasticiteit niet bekend is. Bovendien neemt de kans toe dat leerlingen die net hun diploma aan de pabo of nlo hebben gehaald, zullen solliciteren voor een baan als leraar in plaats van te solliciteren voor een baan buiten het onderwijs. De hoge loonstijging wordt nog versterkt door een waarschijnlijk hoge loonelasticiteit, zodat het aanbod aan jonge leerkrachten flink kan toenemen. Het is dus waarschijnlijk dat deze optie meer aanbod aan leraren zal uitlokken dan de beide andere opties. Maar deze optie kent ook nadelen vergeleken met de beide andere opties. Ten eerste, het duurt jaren voordat de instromers in de pabo en nlo als leraar kunnen werken want deze opleidingen duren vier jaar. Op korte termijn is het reservoir aan leraren klein, want bij het huidige loon, beginnen veruit de meeste studenten die net hun diploma bij de pabo of nlo hebben gehaald al als leraar. Daarbij kan men denken aan 80 procent van de studenten met een pabo-diploma en 70 van de studenten met een nlo-diploma. Dus slechts rond een kwart van hen behoort tot het reservoir van geslaagden van de lerarenopleidingen. Als gevolg van de lange duur voor er nieuwe leerkrachten komen is het waarschijnlijk efficiënter het extra budget niet in een keer meteen uit te geven, maar uit te smeren over een paar jaar. Het tweede nadeel is dat het verloop van het lerarenloon over de hele loopbaan gezien vlakker wordt, want de lonen worden alleen in het begin van de loopbaan hoger. Uit het literatuuroverzicht bleek dat een vlakker verloop van het loon gedurende de loopbaan van een leraar de baan van leraar minder aantrekkelijk maakt. Deze optie kan er dus toe leiden dat jonge leerkrachten na een paar jaar het lerarenberoep zullen verwisselen voor een baan buiten het onderwijs. Het derde nadeel is dat er capaciteitsproblemen kunnen optreden bij de lerarenopleidingen, omdat er te weinig leerkrachten op die opleidingen werken om de toeloop van studenten op te vangen. Het vierde nadeel is dat deze optie op den duur tot knelpunten buiten het onderwijs kan leiden, omdat de extra studenten die met het extra budget een lerarenopleiding gaan volgen nu geen andere studie volgen. Het aanbod in andere beroepen neemt dus op den duur af en leidt daar tot schaarste met als gevolg daarvan loonstijgingen bij afgestudeerden van andere studies, waardoor de relatieve lerarenlonen weer dalen. Optie 2: Hoger loon voor leerkrachten in midden loopbaan. Stel dat het extra budget wordt besteed aan hoger loon voor leerkrachten tussen de 30 en 50 jaar. Vergeleken met de voorgaande optie pleiten de volgende argumenten voor een lager extra lerarenaanbod. Veel van het extra budget zal worden uitgegeven aan de huidige leraren, van wie de meesten ook zonder loonstijging leraar zouden zijn gebleven. Hun loonsom is namelijk hoger

61 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 59 dan bij de eerste optie als gevolg van hun grotere aantal en hogere loon dan beginnende leerkrachten. Dit betekent dat de procentuele loonstijging lager is dan in de eerste optie. Dat geeft weer een minder grote prikkel om nieuwe leerkrachten aan te trekken. Dit wordt nog versterkt door een lagere loonelasticiteit. Maar deze optie heeft belangrijke voordelen vergeleken met de eerste optie. Het eerste voordeel is dat deze optie tapt uit vele reservoirs, die samen voor een groot reservoir zorgen. Het gaat namelijk om de reservoirs van jonge leerkrachten die een beter loonperspectief krijgen, het Reservoir leerkrachten uit Figuur 1 (gevuld met personen die als herintreder of zij-instromer leerkracht worden en uit leerkrachten in deeltijd die een langere werkweek overwegen), het reservoir aan huidige leraren die zitten te dubben of ze niet een baan buiten het onderwijs zullen zoeken (en geprikkeld worden leerkracht te blijven). Het tweede voordeel is dat het grote aantal reservoirs zorgt voor een kleiner risico dan de eerste optie, die voornamelijk put uit een reservoir, namelijk de net geslaagden met een havo- of vwo-diploma. Het derde voordeel is dat de loonachterstand van leerkrachten tijdens het midden van de loopbaan het grootst is. Een loonstijging van deze leerkrachten maakt het vak van leraar meer concurrerend met andere beroepen. Een vierde voordeel is dat de loonstijging gedurende de loopbaan groter is. Dit geeft meer carrièrekansen voor jonge leerkrachten en het stimuleert huidige leerkrachten in het midden van hun loopbaan leraar te blijven in plaats van een andere baan te zoeken. Het laatste voordeel is dat fricties worden vermeden, zoals capaciteitstekorten bij de lerarenopleidingen. Optie 3: Hoger loon voor leerkrachten aan eind van loopbaan. Stel dat het extra budget wordt uitgegeven aan extra loon voor oudere leerkrachten. We onderzoeken twee maatregelen om dat te doen. De eerste maatregel is het loon van die leerkrachten te verhogen. Het voordeel van deze maatregel is dat het werk als leerkracht aantrekkelijker wordt vergeleken met een baan elders. Ten tweede, het reservoir aan oudere leerkrachten is groot. Maar er bestaan de volgende belangrijke nadelen voor de effectiviteit. Ten eerste, hun procentuele loonstijging is gering, want hun loonsom is hoog, zodat het extra budget over veel oudere leerkrachten moet worden verdeeld, waardoor eenzelfde loonstijging in euro s relatief weinig procenten oplevert. Ten tweede, de effectiviteit wordt verder verminderd, omdat de loonelasticiteit klein is, want oudere leraren kunnen in feite nauwelijks een baan vinden buiten het onderwijs. Per saldo verwachten we dat deze maatregel niet effectief zal zijn om het aanbod van leerkrachten te vergroten. De tweede maatregel richt zich specifiek op werkelijke alternatieven voor oudere leerkrachten: doorwerken of vervroegd uittreden met een

62 60 Bert Minne en Dinand Webbink mooie prepensioenregeling. Deze maatregel bestaat uit een vormgeving, waardoor het verschil tussen het nettoloon van doorwerken en het nettoloon na (partieel) uittreden groter wordt. Deze maatregel is waarschijnlijk wel effectief om het aanbod aan leerkrachten te vergroten, omdat het reservoir aan oudere leerkrachten groot is. Aan de effectiviteit draagt bij dat deze maatregel het probleem van het voorziene tekort aan leerkrachten door de vergrijzing bij de wortel aanpakt. Voor het onderwijs is geen harde empirie beschikbaar die de effectiviteit van deze maatregel ondersteunt, maar er bestaat wel empirie dat dit type maatregel gewerkt heeft in andere sectoren (zie CPB 2004; Euwals e.a. 2005). Als een concrete invulling kan bij het onderwijs worden gedacht aan verandering van de huidige BAPOregeling (Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen) voor leerkrachten. Deze regeling maakt het voor oudere leerkrachten aantrekkelijk kortere werkweken te maken. Afschaffing van deze regeling kan aantrekkelijk zijn, als het extra budget voor lerarenloon zou worden besteed aan maatregelen om gewoon doorwerken als leerkracht te stimuleren. Loonstijging geeft procentueel meer aanbod leraren dan leraressen. Het sekseverschil is van belang voor de beoordeling van de effectiviteit van hogere lonen op het aanbod van leerkrachten. Eenzelfde loonstijging geeft procentueel meer aanbod van leraren dan van leraressen. Daarvoor bestaan de volgende argumenten. Ten eerste, de loonelasticiteit van leraren is groter dan van leraressen, zo blijkt uit empirisch onderzoek. Vooral mannen reageren op een steiler loonprofiel gedurende hun loopbaan. Ten tweede, de loonachterstand van leraren op mannelijke werknemers is veel groter dan van leraressen op vrouwelijk personeel in het bedrijfsleven, met name in het midden van hun loopbaan. Aangezien er veel meer vrouwen dan mannen in het onderwijs werken, kan het effectief zijn voor het extra aanbod aan leerkrachten het extra budget speciaal op vrouwen te richten. In dat geval kan worden gedacht aan verbetering van de werkomstandigheden van het onderwijspersoneel in plaats van loonsverhoging. Leraressen reageren hier waarschijnlijk sterker op dan leraren, want voor leraressen is het belangrijkste alternatief voor het werken als leerkracht te stoppen met werken en het huishouden te doen of voor de kinderen te zorgen. Het belangrijkste alternatief voor les geven van leraren is in de praktijk anders, namelijk een baan buiten het onderwijs zoeken. Het verborgen inkomen van het huishouden doen is nogal hoog. Tot dat inkomen behoren bijvoorbeeld uitgespaarde kosten van kinderopvang, schoonmaken en iemand regelen die de deur open doet voor bezorgdiensten. De waarde van het verborgen inkomen kan worden terug gebracht door het extra budget te besteden aan betere secundaire arbeidsomstandigheden, zoals subsidiëring van kinderopvang. Zo n maat-

63 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 61 regel heeft in de praktijk meer invloed op het gedrag van vrouwen dan van mannen. Dit zal er waarschijnlijk toe leiden dat leraressen meer uren per week gaan werken of ex-leraressen het huishouden vaarwel zeggen en de arbeidsmarkt herintreden als lerares. Loonstijging effectief voor eerstegraads leerkrachten. Een loonstijging is voor leerkrachten met een eerstegraads bevoegdheid waarschijnlijk effectief voor hun aanbod om de volgende redenen. Ten eerste is hun loonachterstand op het bedrijfsleven erg groot. Het onderscheid in sekse is bij deze leerkrachten minder belangrijk, want de loonachterstand geldt zowel voor leraren als voor leraressen. Ten tweede is de reactiesnelheid groter, want de lerarenopleidingen aan de universiteit duren maar een jaar, vergeleken met de vier jaar van de andere lerarenopleidingen. Ten derde is het reservoir groot, want het omvat de meeste afgestudeerden van de universiteit. 6 Welke optie levert meeste extra leerkrachten? Uit de analyse hiervoor kunnen we de volgende conclusies trekken. In de eerste plaats leiden in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk hogere lonen van leerkrachten in de praktijk tot meer aanbod. Het is dus waarschijnlijk dat ook in Nederland een verbetering van de beloning van leerkrachten het aanbod zal verhogen. Ten tweede heeft elke van de drie besproken opties voor- en nadelen. Ten derde is de optie om als generieke maatregel het extra budget aan oudere leerkrachten uit te geven waarschijnlijk weinig effectief. Blijft over de vraag welke optie effectiever is: het extra budget uitgeven aan hoger loon voor jonge leerkrachten, of aan leerkrachten in het midden van hun loopbaan? In objectieve zin kan geen oordeel worden gegeven. Dat kan wel als we veronderstellen dat beleidsmakers dezelfde grondhouding tegen risico aannemen als de meeste mensen, namelijk enige risicoaversie. In dat geval heeft de tweede optie de voorkeur boven de eerste optie. Daarvoor kunnen de volgende redenen worden aangevoerd. De procentuele loonstijging is in de tweede optie weliswaar kleiner, maar hij werkt meteen en langer, want hij behoudt bestaande leerkrachten die een andere baan kunnen zoeken meteen met een grotere kans in het onderwijs, en hij houdt jonge leerkrachten een worst voor van meer loonstijging als ze als leerkracht blijven werken. Ten slotte trekt deze optie mensen aan uit het grote reservoir van leerkrachten.

64 62 Bert Minne en Dinand Webbink De optie om het extra budget in het begin van de loopbaan te besteden, geeft weliswaar een hogere procentuele loonstijging die het vak van leraar extra aantrekkelijk maakt, maar er bestaan risico s dat dit extra effect maar laat op gang komt en kort duurt. Het komt laat op gang omdat het extra aanbod vooral loopt over meer instroom in lerarenopleidingen, en het duurt vier jaar voordat deze studenten op de arbeidsmarkt komen. Het effect duurt kort, omdat het loonprofiel gedurende de loopbaan vlakker wordt, zodat het voor jonge leerkrachten na een paar jaar financieel aantrekkelijk wordt een baan buiten het onderwijs te gaan zoeken. Bovendien geeft deze optie risico s van kleinere reservoirs aan potentieel personeel en capaciteitstekorten die kunnen ontstaan bij de lerarenopleidingen. Naast de generieke maatregelen van de opties werden twee manieren besproken om het extra budget te besteden aan specifieke categorieën leraren die waarschijnlijk effectief zijn om het lerarenaanbod te verhogen. De eerste categorie betreft leraressen. In het onderwijs is het sekseverschil belangrijk, want leraressen zijn ver in de meerderheid. Zij reageren milder op een loonstijging dan leraren, waarschijnlijk omdat hun loonachterstand op het bedrijfsleven klein is. De zwakkere respons van het aanbod van leraressen dan van leraren op een loonsverhoging wordt in elk geval gevonden in empirisch onderzoek in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Bovendien blijken vrouwen een grotere voorkeur te hebben voor werken in deeltijd, en dat is in het onderwijs vaak makkelijker te bereiken dan in het bedrijfsleven. Voor leraressen is niet participeren op de arbeidsmarkt het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht. Het extra budget uitgeven aan specifieke maatregelen die het verschil tussen werken als leerkracht en de (impliciete) waarde van niet participeren op de arbeidsmarkt vergroten, is waarschijnlijk effectief om leraressen per week langer te laten werken. De maatregelen moeten dan vooral aangrijpen om de waarde van niet participeren op de arbeidsmarkt te verkleinen. De tweede specifieke categorie bestaat uit oudere leerkrachten. Voor hen is uittreding het belangrijkste alternatief voor werken als leerkracht. Maatregelen die specifiek worden gericht op het langer doorwerken van leraren door direct het uittreden te ontmoedigen zijn waarschijnlijk effectief om het aanbod aan leerkrachten te verhogen. Het Convenant Actieplan Leerkracht. Het convenant beoogt de kwaliteit van leerkrachten te verhogen en het verwachte tekort aan leerkrachten te bestrijden. Het belangrijkste instrument om die doelen te bereiken is een betere beloning. Dit wordt vormgegeven door de salarislijnen korter te maken, zodat het maximum van de salarisschalen sneller wordt bereikt; en door betere loopbaanmogelijkheden meer leerkrachten de mogelijkheid te bieden een hogere loonschaal te bereiken (de zogenaamde functiemix ).

65 Hogere lonen voor leerkrachten: wat levert het op? 63 In het voorgezet onderwijs worden specifieke regionale tekorten aan arbeidskrachten bovendien bestreden met extra loon in tekort regio s. Bovendien wil het convenant optimale inzetbaarheid van de leerkrachten bevorderen. Als doelen worden bijvoorbeeld genoemd grotere participatie van leerkrachten die in deeltijd werken en vermindering van de werkdruk. Hoe verhouden deze keuzen zich tot de resultaten van onze analyse? Het convenant zet vooral in op kortere salarisschalen en het verhogen van het aantal leerkrachten in hogere salarisschalen. Aannemelijk is dat dit vooral aangrijpt op leerkrachten in het midden van de loopbaan. De verkorting van de periode tot het halen van het maximum van de schaal zorgt voor hogere jaarlijkse loonstijgingen. Een klein deel hiervan komt in de startperiode van de leerkracht terecht, en dat geeft een klein gewicht aan de eerste optie. Bovendien zullen de hogere salarisschalen (de functiemix) waarschijnlijk meestal in het midden van de loopbaan worden behaald. Anders gezegd, het convenant legt de nadruk op de tweede optie met een klein gewicht van de eerste optie. Deze combinatie is effectief volgens de analyse in dit artikel. De regionale loondifferentiatie om speciale regionale tekorten te bestrijden, maakt geen deel uit van de analyse in dit artikel. Overigens kan dit instrument wel effectief zijn, aangezien leerkrachten in de praktijk op loonprikkels reageren met hun aanbod. Aan de andere kant kent het convenant geen specifiek beleid voor leraressen en oudere leraren. De huidige economische crisis. Tot slot, de huidige economische crisis zal naar verwachting leiden tot een forse stijging van de werkloosheid (CPB 2009) en dit kan consequenties hebben voor het aanbod van leraren. De stijging van het relatieve loon alsmede de grote baanzekerheid in het onderwijs zullen op de korte termijn leiden tot een stijging van het aanbod van leraren. Dit zal enkele knelpunten op de onderwijsarbeidsmarkt verminderen. Wat de crisis op langere termijn betekent voor de onderwijsarbeidsmarkt is niet direct duidelijk. Dit zal ondermeer afhangen van de mate waarin het onderwijs zal worden aangeslagen voor de bezuinigingen die na de crisis onvermijdelijk lijken. Auteurs Bert Minne ( en Dinand Webbink ( zijn werkzaam op het Centraal Planbureau.

66 64 Bert Minne en Dinand Webbink Literatuur CPB, 2004, Centraal Economisch Plan 2004, Speciaal onderwerp, Afschaffing fiscale faciliëring prepensioen: effect op het arbeidsaanbod, Den Haag. CPB, 2008, CPB Memorandum 194, Den Haag. CPB, 2009, Centraal Economisch Plan 2009, Den Haag. Dolton, P., 2006, Teacher supply, in Hanushek and Welch (editors), Handbook of Economics of Education, vol. 2, chapter 19. Euwals, R., D. van Vuuren en E. Wolthoff, 2005, Early retirement behaviour in the Netherlands, Evidence from a Policy Reform, CPB Discussion Paper. 52. Hassink, W.H.J. en J. M. Pomp, 2000, Lerarentekort en lerarenloon, Economische statistische berichten, vol. 85(4263): Heyma, A., D. de Graaf en C. van Klaveren, 2006, Exploratie van beloningsverschillen in het onderwijs , SEO-rapport, nr. 952 Rivkin, S.E., E. Hanushek en J. Kain, 2005, Teachers, schools and academic achievement, Econometrica, vol. 73(2): Verheij, O. en C.T.A. van Bergen, 2006, Personeelsopbouw en personeelsbeleid in het onderwijs, studie in het kader van het advies Nieuw onderwijspersoneel, Amsterdam, Regioplan Beleidsonderzoek Waterreus I., P. Gramberg en S. Löhner, 2006, Loon naar lesgeven, ESB, vol. 91(4497): Webbink, D., I. de Wolf, L. Woessmann, R. van Elk, B. Minne en M. van der Steeg, 2009, Wat is bekend over de effecten van kenmerken van onderwijsstelsels? Een literatuurstudie, CPB Document 187.

67 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs André de Moor Leidt meer concurrentie tussen scholen tot betere onderwijskwaliteit? Veel internationale onderzoeken wijzen op een klein positief effect van concurrentie op kwaliteit gemeten via leerprestaties, maar dat beeld is niet robuust. Dat geldt ook voor recent onderzoek voor Nederland. Zo vindt CPB een klein positief effect voor het primair onderwijs maar SEOR een klein negatief effect voor het voortgezet onderwijs. Een klein effect wil echter nog niet zeggen dat concurrentie in het onderwijs niet zou werken. Mogelijk concurreren scholen wel, maar dan op meer dan alleen leerprestaties en ook op andere kwaliteitsaspecten, zoals sociale vaardigheden, leerlingbegeleiding, anti-pestbeleid, kunstklassen en sport. Juist deze zaken kunnen voor ouders belangrijk zijn. Ouders zeggen namelijk onderwijskwaliteit belangrijk te vinden, maar aspecten gerelateerd aan leerprestaties lijken niet doorslaggevend in hun schoolkeuze. Meer transparantie door het verbeteren van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie over onderwijskwaliteit in brede zin, is bij de schoolkeuze cruciaal. Ook het instellen van een fusietoets om voldoende keuzevrijheid te kunnen blijven garanderen, valt te overwegen. 1 Inleiding Onderwijskwaliteit is een hoofddoel van het onderwijsbeleid. Concurrentie kan, net als bij bedrijven, scholen aanzetten tot meer onderwijskwaliteit. Bij een gebrek aan concurrentie op prijs vindt concurrentie tussen scholen mogelijk juist plaats op kwaliteitsaspecten. Naarmate echter niet alle kwaliteitsaspecten even goed meetbaar zijn, zullen scholen zich met name richten op die factoren die wel zichtbaar zijn en zich daarop van andere scholen onderscheiden. TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3) 65-79

68 66 André de Moor In dit artikel staat de vraag centraal of meer concurrentie tussen scholen tot betere onderwijskwaliteit leidt. Directe aanleiding zijn twee recente onderzoeken naar de concurrentie tussen scholen in het primair en voortgezet onderwijs in Nederland. Dit artikel beoogt door een literatuurstudie inzicht te geven in hoe concurrentie werkt in het onderwijs en vervolgens hoe ouders en leerlingen zich hierbij gedragen. In de vraagstelling zijn twee aspecten van belang: hoe meet je concurrentie en onderwijskwaliteit? In Nederland zijn ouders vrij in de schoolkeuze en dus vrij om te kiezen voor welke school dan ook. Het is allereerst de vraag of er voldoende keuzevrijheid is. In het primair onderwijs heeft gedurende de laatste vijftien jaar een fusiegolf op bestuursniveau plaats gevonden; sinds 2000 is het aantal besturen met een derde gedaald (zie Figuur 1). Het aantal scholen echter is op een redelijk constant niveau van boven de 7500 gebleven. In het voortgezet onderwijs is de fusietrend langer zichtbaar. Vooral de vorming van brede scholengemeenschappen in de jaren 90 heeft voor bestuurlijke schaalvergroting gezorgd. Sinds 2000 is het aantal besturen maar ook het aantal scholen met een kwart gedaald. Figuur 1 Aantal scholen en schoolbesturen in primair (linkeras) en voortgezet onderwijs (rechteras) Bron: Kerncijfers OCW Maar hoe meet je concurrentie tussen scholen? Een veelgebruikte maatstaf voor concurrentie in de literatuur is de Herfindahl-Hirschman Index (HHI). In de HHI komt niet alleen het belang van het aantal concurrenten naar vo-

69 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 67 ren, maar juist ook hun marktaandeel. 1 In haar toezicht op (product)markten ziet de Europese Commissie (2004) in een HHI van meer dan 0,20 een reden tot nader onderzoek. Die grens komt bijvoorbeeld in beeld bij een markt met minder dan 5 gelijkwaardige concurrenten. Andere concurrentie-indicatoren zijn het aantal concurrenten in de relevante geografische markt of de financiering van private scholen (met name in de VS). Bij deze concurrentie-indicatoren zijn kanttekeningen te plaatsen, de marktwerkingliteratuur is dan ook op zoek naar superieure indicatoren. 2 Voor het onderwijs lijken er echter geen betere indicatoren beschikbaar dan de HHI en het aantal scholen in de relevante geografische markt. De tweede vraag is: hoe meet je onderwijskwaliteit? Vrijwel altijd maken empirische studies gebruik van testscores, scores op centrale toetsen of examens. 3 Om de toegevoegde waarde van een school te meten, zou je idealiter ook nog de scores willen corrigeren voor het ingangsniveau van de leerlingen bijvoorbeeld door het opleidingsniveau van de ouders als benadering te hanteren. Er is echter de nodige discussie of toetsscores, al dan niet gecorrigeerd, een adequate maat zijn voor de onderwijskwaliteit die de school levert. De kritiek is namelijk dat onderwijskwaliteit veel breder is dan alleen leerprestaties gemeten via testscores en eindexamens; sociale vaardigheden, een brede maatschappelijke ontwikkeling en culturele vorming zijn ook van belang. Ook omgevingsfactoren zijn van invloed: ouders, medeleerlingen, e.d. dragen bij aan leerprestaties. Daarnaast is het de vraag of een school met een hoog gemiddelde examencijfer het beter doet dan een school met een lager examencijfer maar met een hoger aandeel geslaagden, opstromers (naar een hoger onderwijsniveau) en/of rendement. Daar kan tegenin worden gebracht dat juist de CITO- en eindexamentoetsen die onderwijsprestaties toetsen die we uiteindelijk willen hebben. Bovendien stellen voorstanders dat andere vaardigheden en aspecten van onderwijskwaliteit een sterke samenhang vertonen met leerprestaties. Dit artikel kiest een pragmatische insteek en gaat in eerste instantie uit van onderwijskwaliteit gemeten via leerprestaties, zoals het in empirisch onderzoek wordt meegenomen. Niettemin lijkt een bredere benadering van onderwijskwaliteit onvermijdelijk als we de schoolkeuze van ouders en 1 De Herfindahl-Hirschman Index (HHI) is gedefinieerd als de som van de gekwadrateerde marktaandelen. De HHI loopt uiteen van monopolie (HHI=1) tot volledige concurrentie (HHI=0). Volgens de HHI is de concurrentie groter in een markt met 3 gelijkwaardige aanbieders dan met 2 gelijkwaardige aanbieders. Ook is volgens de HHI index de concurrentie groter in een markt met 2 gelijkwaardige aanbieders ten opzichte van 1 grote en 1 kleine aanbieder. 2 Zie bijvoorbeeld Boone ( 2008). 3 Soms wordt ook het slagingspercentage in de analyse meegenomen.

70 68 André de Moor leerlingen bekijken. Dan zal blijken dat onderwijskwaliteit een bredere invulling kent dan alleen leerprestaties (zie Sectie 5). Het artikel is verder als volgt opgebouwd. Sectie 2 vat de inzichten uit de internationale literatuur over de relatie tussen concurrentie en kwaliteit samen, waarna in Sectie 3 de twee recente onderzoeken voor Nederland worden besproken. Vervolgens wordt in Sectie 4 bekeken hoe de resultaten zich verhouden tot de motieven van ouders en leerlingen en hoe zij tot hun schoolkeuze komen. In Sectie 5 volgt een beoordeling waarna in Sectie 6 enkele lessen voor beleid worden getrokken 2 De internationale literatuur De gedachte dat concurrentie tussen scholen tot betere kwaliteit leidt, lijkt intuïtief maar is in de internationale literatuur niet vanzelfsprekend. Belfield en Levin (2002) concluderen in hun analyse van 41 empirische studies dat de meeste onderzoeken weliswaar een positief verband tussen concurrentie en onderwijskwaliteit aangeven, maar dat het effect opvallend bescheiden is en dat een groot deel van de schattingen (tussen een en twee derde) niet significant is. Zij concluderen dat resultaten aan voldoende gevoeligheidsanalyses onderworpen moeten worden om overtuigend te zijn en dat de meeste studies niet aan deze vereiste voldoen. Het verband tussen concurrentie en onderwijskwaliteit is daarmee weinig robuust. Er is een discussie in de empirische literatuur of een zuiver causaal effect tussen concurrentie en onderwijskwaliteit wordt gevonden, of slechts correlatie. De meeste onderzoeken komen uit de VS waar een debat heerst over de kwaliteit van publieke versus private scholen. Het dispuut tussen Hoxby en Rothstein is hierbij illustratief. Zo concludeert Hoxby (2000) dat grootsteedse gebieden met meer keuze ( Tiebout choice ) betere publieke scholen en minder private scholen hebben. 4 Zij hanteert schattingen met een instrumentele variabele (IV) omdat regressies met OLS niet corrigeren voor endogeniteit, dat wil zeggen dat kwaliteit (andersom) ook de concurrentie kan beïnvloeden doordat succesvolle scholen meer leerlingen aantrekken en dus groter worden, waardoor de concurrentie daalt. Hoxby construeert een instrumentele variabele voor een geografische marktindeling op basis van fysieke barrières, voornamelijk rivieren. Rothstein (2007) betwist deze kaart echter en komt tot een andere indeling van markten. 4 Charles Tiebout kwam in 1956 tot de conclusie dat lokale overheden die hun burgers in staat stellen te kiezen uit gemeenschappen met verschillende publieke diensten, elke burger die keuze maakt die het beste bij hem past. Platter gezegd komt de Tiebout choice neer op stemmen met de voeten. Zie Tiebout (1956).

71 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 69 Door deze andere specificatie wordt het positieve effect dat Hoxby vindt, veel kleiner en zelfs niet significant. Evenmin vindt Rothstein bewijs voor endogeniteit en hij stelt dat juist met OLS de relatie prima kan worden geschat. Het weerwoord van Hoxby (2007) is dat Rothstein zelf fouten maakt en haar resultaten onveranderd blijven. Onduidelijk is wie er in deze discussie gelijk heeft; eerder lijkt de conclusie bevestigd dat een onderzoek voldoende gevoeligheidsanalyses moet uitvoeren om robuust te kunnen zijn. Verreweg de meeste studies naar concurrentie en kwaliteit in het onderwijs hebben betrekking op de VS, maar sporadisch ook voor andere landen. Card e.a. (2007) hebben in de Canadese provincie Ontario gekeken naar de concurrentie tussen publieke scholen en scholen voor kinderen met een katholieke achtergrond in het primair onderwijs. Zij vinden een klein positief effect op de testscore van groep 6 ten opzichte van groep 3 en verwachten dat meer concurrentie de prestatie met 2-5% van een standaarddeviatie zal verbeteren. Gibbons e.a. (2008) vinden voor het Verenigd Koninkrijk met OLS-schattingen in eerste instantie een bescheiden positief effect: leerlingen van een school in een meer concurrerende omgeving dus met meer scholen in de buurt presteren iets beter. Zij vinden geen bewijs dat concurrentie de drijvende kracht achter deze betere leerprestaties is, maar suggereren dat dit vooral komt door selectie. Alleen voor scholen met een christelijke achtergrond werkt concurrentie. Hoewel de meeste studies naar het effect van concurrentie op onderwijskwaliteit een positief zij het klein en niet altijd statistisch significant verband vinden, zijn er ook studies die een negatief verband vinden. Het onderzoek van Dijkgraaf e.a. (2008a) voor het Nederlandse havo en vwo hierna uitgebreid besproken is hier een voorbeeld van. Ook het onderzoek van McMillan (2000) vindt in sommige regio s in de VS een negatieve relatie, maar constateert tegelijk een grote betrokkenheid van ouders. Concurrentie en ouderbetrokkenheid kunnen substituten vormen omdat in de VS bij de introductie van concurrentie juist de kritische ouders naar een andere (vaak private) school gaan. Hierdoor ervaren publieke scholen relatief minder druk om de kwaliteit te verbeteren. 3 Empirie voor Nederland Recent heeft CPB voor Nederland empirisch onderzoek gedaan naar concurrentie tussen scholen in het primair onderwijs, SEOR hetzelfde voor het voortgezet onderwijs. CPB (zie Noailly e.a. 2009) heeft onderzocht in hoeverre basisscholen in een omgeving met veel concurrentie betere leer-

72 70 André de Moor prestaties hebben dan vergelijkbare basisscholen in een omgeving met weinig concurrentie. De CITO-scores van leerlingen zijn de indicator voor de leerprestaties en het aantal concurrenten in de relevante markt en de HHI de indicatoren voor concurrentie. Om met endogeniteit rekening te houden, (zie Sectie 2) gebruikt CPB de IV-methode om het causale effect van concurrentie op onderwijskwaliteit te meten. In navolging van onderzoek voor het V.K. door Gibbons e.a. (2005) wordt de afstand van de school tot het stadscentrum als instrumentele variabele genomen om de relevante markt af te bakenen. De veronderstelling is dat de afstand tot het stadscentrum wel samenhangt met concurrentie, maar niet met kwaliteit. Het idee hierachter is als volgt: scholen in het centrum zijn goed bereikbaar, ook vanuit alle buitenwijken, terwijl scholen aan de rand van de stad alleen goed bereikbaar zijn voor leerlingen die aan diezelfde rand wonen. Scholen in het centrum ondervinden dus meer concurrentie dan scholen aan de rand van de stad. Tegelijkertijd is er geen reden waarom scholen in het centrum puur vanwege hun ligging beter of slechter zijn dan scholen aan de rand. CPB geeft wel aan dat deze IV-methode goed werkt voor de grotere gemeenten maar niet voor de kleinere gemeenten, omdat de markt dan niet goed of zinvol is af te bakenen, zeker in gemeenten zonder of met 1 school. De grens ligt bij gemeenten met minder dan inwoners. 5 De relevante markt voor een basisschool in de grotere gemeenten omvat volgens CPB een straal van 1,5 kilometer, gebaseerd op de gemiddelde fietsafstand van leerlingen. Elke basisschool heeft in deze markt ongeveer 6 à 7 concurrerende scholen. Gemiddeld komt de HHI uit op (omgerekend) 0,22, hetgeen duidt op een behoorlijke mate van concurrentie. Verder vindt CPB een klein, maar significant positief effect van concurrentie: een verhoging van de concurrentie met een standaarddeviatie (circa 5 scholen) leidt tot een verhoging van de CITO-scores met 5 à 10% van een standaarddeviatie. Omgerekend bij een gemiddelde CITO-score van 535 punten en een standaarddeviatie van 10 punten betekent dit dat één extra school in de relevante markt tot een toename van de gemiddelde CITOscore met 0,1 à 0,2 punt leidt. SEOR onderzoekt de relatie tussen concurrentie en leerprestaties in het voortgezet onderwijs, in eerste instantie voor havo en vwo (zie Dijkgraaf e.a. 2008a) en later ook voor het vmbo (zie Dijkgraaf e.a. 2008b). Dit is gedaan op het niveau van schoollocaties. 6 De maatstaf voor concurrentie 5 In de CPB-analyse valt hierdoor de helft van de scholen en 40% van de leerlingen buiten de analyse. 6 Een schoollocatie is hierbij gedefinieerd als een bepaalde vestiging van een school. Ook is de concurrentie op schoolniveau onderzocht dus een school met meerdere vestigingen/locaties, met min of meer dezelfde resultaten. Concurrentie op bestuursniveau met meer scholen onder één schoolbestuur, is niet onderzocht.

73 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 71 zijn wederom de HHI-index en het aantal scholen in de relevante markt. De indicatoren voor de onderwijskwaliteit zijn: het gemiddelde cijfer van het centraal schriftelijk examen, het percentage geslaagden en het percentage leerlingen dat zonder vertraging vanaf de derde klas het diploma behaalt (bovenbouw rendement). Omdat ook controlevariabelen worden meegenomen zoals karakteristieken van de schoollocatie en kenmerken van de leerling, stelt SEOR dat het effect op onderwijskwaliteit kan worden gemeten via OLS technieken. Niettemin hebben de onderzoekers ook expliciet op endogeniteit getoetst. Dit is gedaan door systeemschattingen uit te voeren, waarbij beide causale verbanden op basis van maximum likelihood tegelijkertijd worden geschat, en door statistische analyses uit te voeren waarbij concurrentievariabelen vertraagd zijn meegenomen. Beide exercities laten echter zien dat de concurrentie-intensiteit niet wordt beïnvloed door de schoolprestaties, dus er is volgens de onderzoekers geen sprake van endogeniteit. De relevante markt voor het voortgezet onderwijs definieert SEOR met een straal van 10 kilometer, wederom gebaseerd op de gemiddelde reisafstand van scholieren. De HHI is gemiddeld 0,3 à 0,4. Ouders en leerlingen hebben gemiddeld genomen de keuze uit 5 à 8 scholen in het vmbo en 6 à 7 in het havo en vwo. Dat betekent dat er veel schoollocaties zijn met een klein marktaandeel, en enkele met een groot marktaandeel. De schattingsresultaten laten een negatief verband tussen concurrentie en kwaliteit zien. Als 2 nieuwe schoolvestigingen toetreden die even groot zijn als de bestaande 2 vestigingen (de HHI halveert van 0,5 naar 0,25), daalt het gemiddelde eindexamencijfer in het havo en vwo met 0,03 punt; in het vmbo is de daling nog ietsje groter dit kan oplopen tot 0,05 punt, afhankelijk van de richting. Het slagingspercentage en het bovenbouw rendement daalt met ongeveer -1%. Bij toetreding door één extra school zijn al deze effecten nog kleiner. Een groot aantal gevoeligheidsanalyses met andere definities van concurrentie-indicatoren, school- en leerlingkenmerken in de schattingen leidt niet tot andere uitkomsten. Het verband blijft negatief en waar positieve waarden worden gevonden, is dit altijd niet significant. Zo is er evenmin sprake van een niet-lineair effect van concurrentie (cutthroat competition), 7 waarbij in eerste instantie concurrentie positief uitwerkt op kwaliteit, totdat de concurrentie boven een bepaald niveau te hevig wordt en het negatieve effect optreedt en de kwaliteit daalt. 7 De concurrentievariabele wordt dan in kwadratische vorm meegenomen.

74 72 André de Moor 4 Motieven voor schoolkeuze ouders en leerlingen Hoe verhoudt zich het kleine concurrentie-effect tot de wijze waarop ouders en leerlingen tot hun schoolkeuze komen? De verwachting dat concurrentie goed is voor leerprestaties, is mede gebaseerd op de vrije schoolkeuze van ouders en dat zij overstappen naar een andere school als zij ontevreden zijn. Een voorwaarde is wel dat de prestaties van scholen voldoende transparant zijn om ouders en leerlingen een bewuste keuze te laten maken. Een belangrijke vraag is verder welke factoren voor ouders bij de schoolkeuze relevant zijn. Er is betrekkelijk weinig onderzoek naar de motivatie en schoolkeuze van ouders. Naar aanleiding van de zwarte en witte vlucht hebben Karsten e.a. (2002) onder meer gekeken naar de positieve schoolkeuze (de school die daadwerkelijk is gekozen) en de negatieve schoolkeuze (de school die is afgewezen) in het primair onderwijs. Circa 70% van de ouders heeft blijkens dit onderzoek geen basisschool buiten de buurt (postcodegebied) overwogen; bijna een kwart heeft één andere basisschool buiten de buurt overwogen. Het belangrijkste motief bij de schoolkeuze voor autochtone ouders is dat de basisschool in hoge mate aansluit op thuis ; dit is een door de onderzoekers bedachte maatstaf voor sfeer, opvoeding en levensbeschouwing. Het ontbreken hiervan is voor ouders de reden om een basisschool niet te kiezen. Voor ouders van allochtone afkomst zijn het niveau van de basisschool (reputatie, veel leerlingen naar havo/vwo) en de aandacht voor leerachterstanden de belangrijkste overwegingen. Voor alle ouders is daarnaast de reputatie van de school en de afstand van belang. SCP (2004) gaat uitgebreider in op de motieven bij de schoolkeuze in het primair en voortgezet onderwijs, mede op grond van haar KFOonderzoek. 8 Een onderscheid wordt gemaakt naar de schoolkeuzemotieven en de factoren die uiteindelijk de doorslag geven, overeenkomend met het bekende verschil tussen stated en revealed preferences in de economie (Samuelson). Allereerst is aan ouders een lijst met 21 keuzemotieven voorgelegd en gevraagd aan te geven welke zij al dan niet belangrijk vinden. De top-5 van motieven in het primair onderwijs bestaat uit een goede sfeer, een goede voorbereiding op het vervolgonderwijs, veel aandacht voor sociale vaardigheden, naar de zin van het kind en beschikbaarheid van moderne leermiddelen. Opvallend is dat denominatie (school op grond van levensbeschouwing) een overweging is die laag scoort. Aan de ouders is vervolgens gevraagd drie doorslaggevende overwegingen te noemen die 8 Het KFO-onderzoek bestaat uit twee enquêtes aan 1200 ouders met een kind in het primair onderwijs (4 t/m 12 jaar) en aan bijna evenveel ouders met een kind in het voortgezet onderwijs (12 t/m 16 jaar).

75 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 73 de feitelijke keuze van de basisschool hebben bepaald (Figuur 2a). Dit beeld wijkt af van wat ouders zeggen belangrijk te vinden. De goede sfeer staat met een derde van de ouders bovenaan, maar de nabijheid van de school blijkt een even belangrijke factor. Dat, terwijl de nabijheid laag scoort in de overwegingen. Dit geldt ook voor de goede naam van de school en de aansluiting bij het geloof of levensbeschouwing; die zijn toch van groter belang dan ouders in eerste instantie aangeven. Omgekeerd zijn zaken die te relateren zijn aan leerprestaties zoals goede voorbereiding op vervolgonderwijs en aandacht voor leerprestaties, van minder doorslaggevend belang dan ouders zelf zeggen. Figuur 2a Overwegingen die de doorslag hebben gegeven bij de keuze van een basisschool, 2000, percentage ouders dat de desbetreffende overweging heeft genoemd Bron, SCP (KFO OO), overgenomen uit SCP (2004).

76 74 André de Moor Figuur 2b Overwegingen die de doorslag hebben gegeven bij de keuze van een school voor voortgezet onderwijs, 2000, percentage ouders dat de desbetreffende overweging heeft genoemd Bron, SCP (KFO OO), overgenomen uit SCP (2004). De top-5 van motieven voor de schoolkeuze in het voortgezet onderwijs komt voor een groot deel overeen met die bij het primair onderwijs, zij het in een iets andere volgorde: naar de zin van het kind, voldoende moderne leermiddelen, veel aandacht sociale vaardigheden, onderhoud gebouw en veel aandacht voor de leerprestaties. Ouders geven aan minder belang te hechten aan aandacht voor creatieve vakken en denominatie. Maar wederom wordt het beeld anders als we kijken naar de doorslaggevende factoren voor de schoolkeuze. Onmiskenbaar de meest bepalende factor is dat de school naar de zin van het kind moet zijn (Figuur 2b): dat vindt ruim 70%

77 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 75 van de ouders. 9 Minder belangrijk maar mogelijk wel hieraan gerelateerd is het gegeven dat vriend(innet)jes naar dezelfde school gaan. Op grote afstand volgen zaken als bereikbaarheid, goede naam van de school en aandacht voor leerprestaties. Factoren die ouders in eerste instantie zeggen belangrijk te vinden (voldoende moderne leermiddelen, veel aandacht sociale vaardigheden, onderhoud gebouw) zijn van veel minder doorslaggevend belang. Denominatie scoort evenmin hoog. Kortom, ouders zeggen onderwijskwaliteit belangrijk te vinden maar in de uiteindelijke schoolkeuze komt dat niet naar voren in overwegingen over leerprestaties. Het belangrijkste voor ouders lijkt vooral dat hun kind zich goed voelt: in het primair onderwijs hechten ouders aan een goede sfeer en in het voortgezet onderwijs is de voorkeur van hun kind leidend bij de schoolkeuze. Kanttekening bij Figuur 2a en Figuur 2b is wel dat verscheidene overwegingen voor ouders een proxy voor leerprestaties kunnen zijn, zoals de goede naam van de school, goede voorbereiding op het vervolgonderwijs, veel aandacht voor leerprestaties en naar een zo hoog mogelijk diploma begeleiden. Leerprestaties lijken voor ouders dus minder van belang te zijn, zeker ten opzichte hoe kwaliteit in de empirische literatuur wordt meegenomen. Ouders zullen zich vermoedelijk ook laten leiden door eigen indrukken en deze kunnen voor hen samenhangen met onderwijskwaliteit. Dit komt overeen met de manier waarop ouders zich oriënteren bij de schoolkeuze. Volgens Beerends e.a. (1999) zijn de belangrijkste informatiebronnen voor ouders het bezoek aan open dagen op middelbare scholen, informatieavonden op basisscholen en praten met ouders en bekenden. Het gebruik van kwaliteitskaarten is vooralsnog beperkt volgens SCP (2004). Ook de Onderwijsinspectie heeft geen gedocumenteerd beeld van het gebruik van de kwaliteits- en opbrengstenkaarten door ouders. Hoe zit het nu met de tevredenheid van ouders: stemmen ze met de voeten? Volgens SCP (2004) zijn ouders doorgaans erg tevreden over de schoolkeuze. Vier van de vijf ouders zijn positief over de kwaliteit van de school. Overstappen komt weinig voor: volgens de KFO-enquete is slechts 6% van de leerlingen in het primair onderwijs uit onvrede naar een andere school gegaan. 10 Deze onvrede richt zich vaak op de onderwijskundige aanpak, het niet naar de zin hebben van het kind, slechte communicatie 9 Op die leeftijd krijgen kinderen een grote(re) stem in de schoolkeuze. Dit komt overeen met een eerder onderzoek van Regioplan uit 1999 waarin de voorkeur van het kind prominent bovenaan staat, op afstand gevolgd door sfeer op school en afstand (Beerends c.s. 1999). Leerling-prestaties werden als laagste gewaardeerd. 10 Dit loopt op van 4% in de onderbouw tot 7% in de bovenbouw. Daarnaast is er nog een categorie overige motieven voor overstap van 1% a 2%. Een op de 10 leerlingen verwisselt van school vanwege verhuizing.

78 76 André de Moor tussen ouders en school, en onvrede met het beleid of de organisatie van de school. Volgens SCP komt het overstappen door verkleuring van de leerlingenpopulatie nauwelijks voor: deze zogenaamde witte vlucht speelt voornamelijk bij de beginkeuze van de basisschool. In het voortgezet onderwijs is het overstappercentage om andere reden dan verhuizing lager, namelijk 4%. Bij ongeveer de helft hiervan betrof het een overstap naar een lagere schoolsoort, omdat de leerlingen het niveau niet aankonden. Mogelijk de belangrijkste conclusie hieruit is dat de schoolkeuze geen continu proces is maar zich vooral afspeelt bij het begin van het primair en voortgezet onderwijs. 5 Hoe werkt concurrentie in het onderwijs: beoordeling De onderzoeken van CPB en SEOR laten geen eenduidige relatie zien tussen concurrentie en leerprestaties: CPB vindt een klein positief effect in het primair onderwijs, SEOR een klein negatief effect in het voortgezet onderwijs. In beide onderzoeken is het effect erg klein, zeker omgerekend naar wat één extra school zou betekenen. Op zich is deze uitkomst verrassend, omdat de verwachting a priori is dat meer concurrentie tussen scholen tot betere kwaliteit zou leiden. Anderzijds spoort de ambigue bevinding met het beeld uit de internationale literatuur. Ook lijkt het te rijmen met zaken die voor ouders vaak doorslaggevend zijn bij de schoolkeuze, zoals een goede sfeer en dat hun kind het naar de zin heeft. Leerprestaties lijken voor ouders niet de belangrijkste of meest doorslaggevende factor voor de schoolkeuze. Een verklaring kan ook zijn dat ouders onvoldoende inzicht hebben in kwaliteit in termen van leerprestaties en daardoor niet goed kunnen kiezen. De vraag is dan in hoeverre de leerprestaties op scholen voldoende transparant zijn voor ouders. Zoals eerder gesteld, is er weinig zicht op het gebruik van de kwaliteits- en opbrengstenkaarten door ouders. De kwaliteitskaarten bevatten onderdelen als leerprestaties, sfeer op school en in de klas, zorg, begeleiding, actieve rol van leerlingen e.d. De schaal van de scores is daarbij beperkt van (dubbel) min tot (dubbel) plus. De opbrengstenkaarten voor het voortgezet onderwijs bevatten daarbij ook de harde informatie over cijfers en rendementen zoals gebruikt in het SEOR onderzoek. Verder publiceren Elsevier en Trouw elk jaar een overzicht van schoolprestaties. Deze lijsten zijn hoofdzakelijk gebaseerd op gegevens van de Inspectie; de scores zijn hier dus ook beperkt tot (dubbel) min en (dubbel) plus. De beperkte schaal van de scores maakt dat er voor ouders mogelijk weinig onderscheid te maken is voor een grote groep scholen. Dit

79 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 77 kan voor veel ouders een reden zijn om de leerprestaties redelijk gelijk te veronderstellen en daarmee andere factoren de doorslag te laten geven. Aannemelijk is dan ook dat ouders een brede(re) definitie van onderwijskwaliteit dan alleen leerprestaties hanteren. Daarbij kan concurrentie in het onderwijs wel werken maar dat gebeurt dan niet (uitsluitend) via leerprestaties. Sommige scholen kunnen dat wel doen en concurreren bijvoorbeeld door het aanbieden van tweetalig onderwijs. Maar er zijn vermoedelijk veel meer scholen die concurreren op andere zaken dan leerprestaties, zaken die (bepaalde groepen) ouders mogelijk belangrijker vinden. Onder druk van concurrentie zoeken scholen naar een eigen niche in de markt en selecteren zij leerlingen passend bij hun specifieke profiel. Dit profiel kan bestaan uit een school met aandacht voor sociale of creatieve vaardigheden, intensieve leerlingbegeleiding, anti-pestbeleid, kunstklassen, sport of buitenschoolse activiteiten. Ook is profilering mogelijk als een kleine school met een gezellige sfeer of een school met een zeker normen en waarden-patroon (o.a. door denominatie). In dit opzicht werkt concurrentie in het onderwijs wel, maar dan door segmentering van een vrij heterogene markt. Tegelijk kunnen veel van deze zaken voor ouders gerelateerd zijn aan, of symbool staan voor (een brede definitie van) onderwijskwaliteit. 6 Lessen voor beleid Kiezen ouders wel goed, is een vraag die zich na het voorgaande opdringt. Nemen ze wel voldoende de leerprestaties mee in hun schoolkeuze? Deze vraag is lastig te beantwoorden. Eerder is het voor beleidsmakers relevant te weten of de informatie over scholen en de kwaliteit in brede zin die zij bieden, voldoende en transparant voor ouders beschikbaar is om hun schoolkeuze te maken. Transparantie van onderwijskwaliteit op scholen blijft cruciaal. Zelfs al zouden ouders onvoldoende zicht hebben op leerprestaties of als ze dit onvoldoende in hun keuze zouden meenemen, werkt het mechanisme van concurrentie tussen scholen alleen als er helder zicht is op die leerprestaties. Dat geldt niet alleen voor ouders maar evenzeer voor scholen: transparantie is voor hen een impuls om leerprestaties te blijven verbeteren. Tegelijk is het voor beide partijen relevant dat de informatie meer aspecten van onderwijskwaliteit omvat dan alleen leerprestaties. Het komt dus vooral neer op het verbeteren van de beschikbaarheid en toegankelijkheid van zoveel mogelijk objectieve kwaliteitsinformatie. Je zou kunnen denken aan een jaarlijkse openbare lijst met de gemiddelde

80 78 André de Moor (toets)scores van alle scholen, of nog gebruikersvriendelijker, een schoolkeuzewijzer naar analogie van de stemwijzer. Via een dergelijk instrument kunnen ouders aangeven aan welke aspecten zij meer en minder belang hechten. Een dergelijke schoolkeuzewijzer zou per school naast leerprestaties (bij voorkeur gecorrigeerd) ook andere aspecten van kwaliteit moeten bevatten, met name zaken die voor ouders belangrijk zijn. Daarbij valt te denken aan aspecten als kwaliteit leraren (bijvoorbeeld het percentage leraren toegelaten tot het Lerarenregister), het percentage leraren met kwalificatie excellent, oordeel over sociale vaardigheden van leerlingen, oordeel over kwaliteit van lesgeven, over sport en culturele activiteiten, etc. Voorts kan men denken aan het versterken van de rol van ouders. Betere informatie versterkt ook de positie bij de inspraak en medezeggenschap van ouders. De druk van verantwoording richting ouders kan voldoende zijn om scholen aan te zetten tot betere kwaliteit, ook in termen van leerprestaties. Tot slot, naast transparantie vormt keuzevrijheid van ouders een ander cruciaal element voor de kwaliteit van onderwijs. Hoewel beide onderzoeken nauwelijks een effect van concurrentie op kwaliteit vinden, kan afnemende concurrentie en hiermee samenhangend minder keuzevrijheid toch een reden tot zorg zijn. De mate van concurrentie, gemeten via de HHI, ligt in het primair maar met name in het voortgezet onderwijs boven de vuistregel van 0,2 waarboven markttoezichthouders aanleiding zien voor nader onderzoek. Bovendien loopt de concurrentie tussen verschillende regio s flink uiteen: in grote steden is deze voldoende maar in meer dunbevolkte regio s is de concurrentie aanzienlijk lager. Zorgen voor concurrentie tussen scholen en voldoende keuze voor ouders kan aanleiding zijn om fusies in het primair en voortgezet onderwijs tegen het licht te houden, bijvoorbeeld door een fusietoets, zoals de Minister van Onderwijs onlangs naar de Tweede Kamer heeft gestuurd. Scholen zouden pas mogen samengaan als zij dit aanmelden en expliciete goedkeuring van de Minister van Onderwijs hebben. Hiermee kan de Minister ook toetsen of de voorgenomen fusie niet leidt tot een ongewenste inperking van de keuzevrijheid in een bepaald gebied. Auteursbeschrijving André de Moor werkt bij de directie Kennis van het Ministerie van OCW ( a.p.g.demoor@minocw.nl). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven en geeft niet noodzakelijkerwijs de opvatting van het ministerie weer. Met dank aan Pierre Koning en collega s van de directie Kennis voor commentaar op een eerdere versie van dit artikel.

81 Concurrentie en kwaliteit in het primair en voortgezet onderwijs 79 Literatuur Beerends, H.M., E.F.C. van der Boom en A.L. van der Vegt, 1999, Kwaliteitskaarten voortgezet onderwijs, Regioplan publicatienummer. OA-166, Amsterdam. Belfield, C.R. en H.M. Levin, 2002, The effects of competition between schools on educational outcomes: A review for the United States, Review of Educational Research, Summer, 72(2): Boone, J., 2008, A new way to measure competition, The Economic Journal, vol. 118(531): Card, D., M. Dooley en A.A. Payne, 2007, School Competition and Efficiency with Publicly Funded Catholic Schools, NBER Working Paper Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en J.M de Jong, 2008a, Effect van concurrentie op de kwaliteit van het HAVO en VWO, SEOR, Rotterdam. Dijkgraaf, E., S.A. van der Geest en J.M de Jong, 2008b, Schaalgrootte en de kwaliteit van het voortgezet onderwijs, SEOR, Rotterdam. Europese Commissie, 2004, Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen (2004/C 31/03), publicatieblad C31/5 van 05/02/2004. Gibbons, S., S. Olmo en S. Machin, 2008, Choice, competition and pupil achievement, Journal of the European Economic Association, vol. 6(4): Hoxby, C.M., 2007, Does competition among public schools benefit students and taxpayers? A reply, American Economic Review, vol. 97(5): Hoxby, C.M. (2000), Does Competition among Public Schools Benefit Students and Taxpayers?, American Economic Review, vol. 90(5): Karsten, S., J. Roeleveld, G. Ledoux, C. Felix en D. Elshof, 2002, Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving, SCO Kohnstamm instituut, Amsterdam. McMillan, R., 2000, Parental involvement, competition and public school performance, National Tax Association, Proceedings 2000: Noailly J., S. Vujic en A. Aouragh, 2009, The effects of competition on the quality of primary schools in the Netherlands, CPB Discussion Paper nr. 120, Den Haag. Rothstein, J., 2007, Does competition among public schools benefit students and taxpayers? Comment, American Economic Review, vol. 97(5): Sociaal en Cultureel Planbureau, 2004, Ouders over opvoeding en onderwijs, SCP Den Haag. Tiebout, C., 1956, Pure Theory of Local Public Expenditures, The Journal of Political Economy, vol. 64(5):

82 Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs? Ib Waterreus De beste garantie voor een gevarieerd onderwijsaanbod voor ouders en leerlingen is dat zij kunnen kiezen tussen onderwijs van verschillende bestuurlijke aanbieders. Op dit moment hoeven scholen bij fusieplannen geen rekening te houden met de gevolgen voor de keuzevrijheid van ouders en leerlingen. Invoering van een fusietoets kan daar verandering in brengen. Het is echter nog onduidelijk of de fusietoets de bestuurlijke variëteit voldoende zal waarborgen. Daarnaast is het wenselijk om de mogelijkheden voor nieuwe toetreding te verruimen in die gevallen waar de bestuurlijke schaalvergroting al zover is voortgeschreden dat een fusietoets te laat komt. 1 Inleiding Het Ministerie van OCW heeft op 28 augustus 2009 een wetsvoorstel om een fusietoets in te voeren in het onderwijs naar de Tweede Kamer gestuurd. 1 Doel van deze toets is om grip te krijgen op de schaalvergroting in het onderwijs en de keuzevrijheid van ouders en leerlingen te waarborgen. Onderwijsinstellingen die willen fuseren moeten in het vervolg een fusieeffectrapportage opstellen waarin aandacht wordt besteed aan nut en noodzaak van de fusie. Indien de medezeggenschapsraad akkoord gaat met het fusievoorstel wordt de fusie vervolgens ter beoordeling voorgelegd aan de minister van onderwijs. In deze discussie worden verschillende vormen van schaalvergroting vaak door elkaar gehaald. Aan de ene kant is er de fysieke schaal, de grootte van de schoollocatie waar wordt lesgegeven. Aan de andere kant is er de bestuurlijke schaal, het niveau van het bevoegd gezag waar de besluitvorming plaatsvindt. In dit artikel staat de bestuurlijke schaalvergro- 1 Ministerie van OCW (2009). Fusietoets ingediend bij de Tweede Kamer. Nieuwsbericht 28 augustus TPEdigitaal 2009 jaargang 3(3)

83 Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs? 81 ting centraal die de laatste jaren met name in het primair, voortgezet en beroepsonderwijs heeft plaatsgevonden. Dit artikel gaat in op de redenen voor een fusietoets en de te verwachten effecten van de toets in de voorgestelde vorm. Daartoe worden eerst de feiten op een rij gezet: wat zijn de bestuurlijke ontwikkelingen in de verschillende onderwijssectoren. Vervolgens wordt gekeken naar de voor- en nadelen van fusies. Tot slot wordt gekeken of een fusietoets een oplossing biedt voor het probleem en in hoeverre de door OCW voorgestelde vorm daaraan tegemoet komt. 2 De feiten: hoe vaak komen fusies voor? Waarom wordt gefuseerd 2 Tabel 1 geeft een overzicht van het aantal besturen tussen 2000 en Daaruit blijkt dat bestuurlijke fusies zich de laatste jaren vooral in po en vo hebben voorgedaan. In mbo en hbo heeft al voor 2000 een grote fusiegolf plaatsgevonden. De duidelijke afname van het aantal gecombineerde po/vo besturen is waarschijnlijk het gevolg van de bestuurlijke verzelfstandiging van het gemeentelijk openbaar onderwijs, waarbij veelal gekozen is voor aparte schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs. Dit suggereert dat de voordelen van een bovensectorale samenwerking tussen po en vo in de meeste gevallen beperkt werden geacht. Ook de bestuurlijke samenwerking tussen andere sectoren neemt geen grote vlucht. Ook bij politici en onderwijsbestuurders bestaan dus twijfels over de meerwaarde van bovensectorale fusies. Tabel 1 Ontwikkeling van het aantal besturen in het onderwijs Bao (incl. sbao en (v)so) Bao/vo Vo Vo/mbo Mbo Mbo/hbo Hbo Wo Tabel is gebaseerd op OCW (2009). Kerncijfers, Den Haag: Ministerie van OCW. Inclusief de instellingen voor groen onderwijs (vallend onder categorie vo/mbo). Besturen voor speciaal basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs zijn niet apart vermeld maar meegeteld bij de besturen van het basisonderwijs (bao). 2 Deze paragraaf is voor een belangrijk deel gebaseerd op Onderwijsraad (2008).

84 82 Ib Waterreus Primair onderwijs: grotere besturen, gelijkblijvend aantal scholen. In het primair onderwijs begon de schaalvergroting in 1985 met de samenvoeging van kleuterscholen en lagere scholen tot basisscholen. Een belangrijk onderwijskundig motief daarbij was het bevorderen van een ononderbroken ontwikkelingsproces van leerlingen (Onderwijsraad 1982). Vanuit beleidperspectief speelde daarnaast mogelijk ook een rol dat in die periode sprake was van sterk dalende leerlingaantallen in het lager onderwijs. De vorming van basisscholen bood een mogelijkheid om het aantal schoolsluitingen te beperken. Vanaf 1991 werd verdere schaalvergroting afgedwongen door de opheffingsnorm te relateren aan de leerlingendichtheid per gemeente: kleine scholen werden daardoor alleen nog toegestaan op het platteland. Daarnaast werden tussen 1997 en 2002 bestuurlijke fusies financieel gestimuleerd door de Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling. Bestuurlijke samenwerkingsverbanden van minimaal 10 scholen of 2000 leerlingen kwamen daarbij in aanmerking voor een jaarlijkse subsidie van gulden ( euro). 3 Mede daardoor is in de afgelopen tien jaar het aantal basisscholen nagenoeg gelijk gebleven, maar is het aantal besturen met een derde afgenomen. Het aantal basisscholen en de gemiddelde vestigingsgrootte is dan ook constant en ligt iets boven de 200 leerlingen. Circa 7% van de leerlingen zit op een vestiging met meer dan 500 leerlingen. 4 De bestuurlijke variëteit in het primair onderwijs lijkt in de meeste gemeenten op dit moment nog voldoende gegarandeerd. Het aantal besturen is tussen 2000 en 2008 weliswaar fors gedaald, maar in de meeste gevallen gaat het daarbij om fusies tussen scholen van dezelfde denominatie (bijvoorbeeld, openbaar, rk of pc) zodat binnen de meeste gemeenten nog steeds besturen van verschillende denominaties actief zijn, en vaak zelfs nog meerdere besturen per denominatie: in de meeste gemeenten zijn vier besturen of meer actief. Figuur 1 laat een overzicht zien van het aantal actieve schoolbesturen per gemeente in Beleidsregel Stimuleringsbijdrage bestuurlijke krachtenbundeling primair onderwijs van 4 april 1997 (Gele katern 11 van 16 april 1997). 4 Ministerie van OCW (2004). Brief aan de Tweede Kamer met antwoorden op vragen van leden betreffende schoolgrootte, 16 maart 2004, kenmerk VO/B&B/2004/7408.

85 Is er een economische reden voor een fusietoets in het onderwijs? 83 Figuur 1 Actieve schoolbesturen per gemeente in het basisonderwijs (2007) Voor zover ouders zich bij de keuze beperken tot scholen binnen één denominatie zal vaker sprake zijn van bestuurlijke monopolievorming. In de praktijk lijkt de voorkeur van ouders voor een school van een specifieke richting zoals openbaar, rk of pc af te nemen (Herweijer en Vogels 2004).