Position paper Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake het pakket aan EUvoorstellen

Transcriptie

1 Position paper Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake het pakket aan EUvoorstellen over Slimme Grenzen Inleiding Het Europese wetgevingspakket Slimme Grenzen bevindt zich momenteel in een vacuümfase. Het oude voorstel zal worden ingetrokken en op dit moment vindt een pilotonderzoek plaats in een behoorlijk aantal EU-lidstaten. Begin 2016 volgt een nieuw EU-voorstel. Gezien het technische karakter van de voorstellen, het belang van een goede informatiepositie van de Kamer en de mogelijkheid om gecentreerd input te geven op nieuwe ontwikkelingen in dit dossier is besloten een rapporteur Slimme Grenzen te benoemen. Deze rapporteur, het lid Attje Kuiken (PvdA), vergaart in 2015 diepgaande informatie over de achtergrond en uitkomsten van de technische studie van de Europese Commissie, laat zich tijdens de pilotfase informeren over de voortgang en uitkomsten en houdt contact met de rapporteurs in het Europees Parlement. Ook worden gesprekken gepland met betrokken partijen over de voor- en nadelen van de plannen van de Europese Commissie rondom Slimme Grenzen. Op basis van de vergaarde informatie kan de rapporteur input geven aan de Europese Commissie voorafgaand aan het uitbrengen van nieuwe EU-wetsvoorstellen over Slimme Grenzen en kan zij een behandeladvies formuleren voor de commissie V&J in de Tweede Kamer zodra het nieuwe EU-voorstel Slimme Grenzen gepubliceerd wordt, naar verwachting begin In de tussentijd zal zij regelmatig verslag uitbrengen aan de commissie V&J in de Tweede Kamer over de ondernomen activiteiten. Voorgeschiedenis Voorstel Europese Commissie Op 28 februari 2013 heeft de Europese Commissie een wetgevingspakket gepubliceerd onder de titel Slimme Grenzen. Dit pakket betrof een aantal verordeningen, die nadat ze zijn aangenomen in Raad en Europees Parlement direct werkend zijn in de EUlidstaten. Het pakket ging om maatregelen waardoor reizigers uit niet-eu landen mede door gebruik van nieuwe technologie sneller de grens kunnen passeren. Burgers die regelmatig naar de EU reizen zouden in aanmerking komen voor vereenvoudigde grenscontrole, mits zij zich vooraf aan een veiligheidsonderzoek hebben onderworpen en zijn gescreend. Daarnaast zou een in- en uitreissysteem geïntroduceerd worden, dat registreert waar en wanneer de EU-buitengrens wordt gepasseerd. De toegestane verblijfsduur zou elektronisch in plaats van handmatig worden berekend en nationale autoriteiten zouden worden gewaarschuwd als de toegestane verblijfsduur is verstreken en er geen uitreis is geregistreerd. Tot op heden gebeurt deze controle met behulp van stempels in het paspoort. Op deze manier zouden mensen die langer in een land verblijven dan op grond van hun visum is toegestaan makkelijker opgespoord kunnen worden. Het doel van het wetgevingspakket is het verbeteren van het Europese buitengrensbeheer (m.n. bestrijding illegale immigratie) en het versnellen van de grenspassage voor geregistreerde en gescreende reizigers. Dit doel wordt grotendeels behaald door invoering van twee ICT-systemen, een Europees in- en uitreissysteem 1

2 (EES) en een Registered Travellers Programme (RTP). De mogelijkheid bestaat dat de komende jaren bijkomstige doelen worden nagestreefd, zoals voor rechtshandhaving om grensoverschrijdende migratiecriminaliteit te kunnen bestrijden. Ook terrorismebestrijding en bestrijding van ernstige misdaad worden genoemd als mogelijkheden die de nieuwe systemen zullen bieden. In het oorspronkelijke voorstel inzake het geregistreerde reizigersprogramma (RTP) wordt voorgesteld om 4 vingerafdrukken te registreren. Reizigers zouden 5 jaar lang worden geregistreerd en deze vingerafdrukken kunnen worden hergebruikt (59 maanden lang) als een geregistreerde reiziger een nieuwe aanvraag indient. De gegevens zouden alleen door een grenswacht kunnen worden ingezien. Voor het in- en uitreissysteem (EES) werd in het oorspronkelijke voorgesteld om tien vingerafdrukken op te slaan, om nauwkeurige verificatie en identificatie mogelijk te maken en te waarborgen dat in alle gevallen voldoende gegevens beschikbaar zijn. De bewaringstermijn bedroeg in gewone gevallen zes maanden en in geval van overschrijding van de toegestane verblijfsduur vijf jaar. Twee jaar na inwerkingtreding zou het EES worden geëvalueerd, waarbij nadrukkelijk gekeken zou worden of rechtshandhavingsautoriteiten toegang konden krijgen tot deze gegevens. Op grond van artikel 7 van de voorgestelde verordening EES moest elke lidstaat zelf aanwijzen welke bevoegde autoriteit zoals grens-, visum- en immigratieautoriteiten - toegang zou krijgen tot het EES om gegevens in te voeren, te wijzigen, te verwijderen of te raadplegen. Op dat moment hadden dertien lidstaten reeds een eigen in- en uitreissysteem waarmee alfanumerieke gegevens van reizigers worden verzameld. In al die lidstaten is het systeem toegankelijk voor grensbeheer- en rechtshandhavingsdoeleinden. Voor de ontwikkeling en het beheer van het in- en uitreissysteem en het geregistreerde reizigersprogramma samen was 1,1 miljard over een periode van acht jaar als indicatief bedrag gereserveerd uit het Europese Fonds voor interne veiligheid. Ook de kosten voor de nationale overheden zijn in deze kosten meegenomen. Na 8 jaar zouden de operationele kosten van de systemen voor rekening van de lidstaten komen. Wat de precieze kosten zouden worden, was nog niet duidelijk. Deze voorstellen werden reeds aangekondigd in de Mededeling De voorbereiding van de volgende stappen in het grensbeheer in de Europese Unie van 13 februari In juni 2011 heeft de Europese Raad opgeroepen om snel vooruitgang te boeken op het gebied van slimme grenzen. Hierop heeft de Europese Commissie op 25 oktober 2011 een Mededeling over de uitvoeringsopties voor een inreis-uitreissysteem (EES) en het geregistreerde reizigers programma (RTP) gepubliceerd. Behandelvoorbehoud De Tweede Kamer plaatste, gezien het belang en de verstrekkende consequenties van dit Slimme Grenzen pakket, op 23 april 2013 een behandelvoorbehoud op dit Slimme Grenzenpakket. Dit houdt in dat de regering in de Europese Raad van Ministers geen onomkeerbare stappen kan zetten, totdat er een speciaal aan dit voorstel gewijd algemeen overleg heeft plaatsgevonden in de Kamer. Tijdens de bespreking van de huidige EU-voorstellen Slimme Grenzen in een algemeen overleg behandelvoorbehoud op 16 mei 2013, sprak de meerderheid van de Tweede Kamer de volgende zorgen uit: 2

3 Zorgen om de effectiviteit van het instrument en vragen over de mogelijkheid van koppelen van systemen (VIS, API, SIS, Eurodac) en gezamenlijk invoeren RTP en EES. Zorgen om de kosten van het project en het belang van besluitvorming op basis van inzicht in de kosten (go/no-go moment inbouwen) Zorgen om privacy aspecten, ook in verband met toegang door handhavingsen opsporingsautoriteiten tot vingerafdrukken en de bewaartermijn van gegevens. Zorgen om de uitvoerbaarheid door lidstaten. Verder werden de volgende afspraken over de informatievoorziening gemaakt: 1. De Kamer wordt voorafgaand aan alle verschillende beslismomenten (juridisch, technisch, financieel) tijdig geïnformeerd zodat hierover eventueel nog een debat kan plaatsvinden met de Kamer; 2. Het kabinet zal zich in Brussel inzetten om op Raadsniveau tussen elk van de verschillende beslismomenten een go / no-go moment in te bouwen. 3. Gedurende de onderhandelingen in Raadswerkgroep, SCIFA, COREPER en Raad wordt de Kamer schriftelijk op de hoogte gehouden van de conceptstandpunten die overeengekomen worden met een waardering van het kabinet, zowel in eerste als in tweede lezing, onder andere op de punten: a. Kosten b. Koppelen van systemen c. Toegang van handhaving en opsporingsautoriteiten d. Gezamenlijk invoeren van RTP en EES e. Punten die van invloed zijn op de uitvoerbaarheid voor lidstaten. 4. De Kamer wordt geïnformeerd over de quick-scan naar de kosten en de baten van de EU-voorstellen over Slimme Grenzen. Terugtrekken pakket Slimme Grenzen Tijdens de eerste besprekingen van het Slimme Grenzen pakket bleek dat zowel de Raad als het Europees Parlement nog veel zorgen hadden rondom technische, operationele en kosten aspecten, vooral over de haalbaarheid van de voorgestelde nieuwe systemen en kenmerken daarvan. Om deze zaken nader te onderzoeken is de Europese Commissie een proof of concept exercitie gestart, bestaand uit twee onderdelen: 1. Een technisch onderzoek door de Europese Commissie, die erop gericht was de beste en meest veelbelovende opties en oplossingen aan te tonen. Dit onderzoek is afgerond in oktober 2014 en bestaat uit een technische studie en een kosten studie. 2. Een pilot project, uitgevoerd door het agentschap EU-LISA en gericht op het achterhalen van de praktische haalbaarheid van de opties en oplossingen die uit de technische studie naar voren kwamen. Deze pilot heeft concrete situaties aan de buitengrenzen nagebouwd die getest worden. Deelname aan de test is vrijwillig. 17 grenscontroleplekken in 12 verschillende lidstaten doen mee aan de pilot, waaronder Schiphol. De pilot zal in de loop van het najaar 2015 afgerond worden. Op 3 december 2014 kondigde Europees Commissaris voor Migratie, Binnenlandse Zaken en Burgerschap Avramopoulos in een speech aan het Europees Parlement aan dat het huidige Slimme Grenzen pakket teruggetrokken zal worden en op basis van de 3

4 uitkomsten van de proof of concept exercitie vervangen zal worden door nieuwe voorstellen. Deze zullen begin 2016 worden gepubliceerd. Wensen ten aanzien van de nieuwe voorstellen Slimme Grenzen De Kamer hecht aan het inbouwen van go/no-go momenten tussen de verschillende beslismomenten, ook inzake de nieuwe EU-voorstellen over RTP en EES. Met name onderstaande punten zullen kritisch beoordeeld worden bij de beslissing over een go of no-go. Data retentie Opslag van gegevens: Hoe korter persoonsgegevens kunnen worden opgeslagen, des te beter dit is uit het oogpunt van privacybescherming. De beperking van kosten, minder administratieve handelingen van reizigers en veiligheidsoverwegingen zijn onder meer genoemde redenen om een langere duur van gegevensopslag te overwegen. In het oorspronkelijke voorstel werd voor het bewaren van persoonsgegeven gesproken over een periode van 5 jaar. Privacy experts pleiten voor een minimale data opslag van maximaal een half jaar. Uitvoerende experts pleiten voor een langere opslag waarbij als compromis gedacht kan worden aan een periode van 2 tot 3 jaar. In de discussie over PNR wordt vooralsnog gekozen voor een periode van 5 jaar. Om de privacy te bewaken pleit het Europees Parlement voor een onafhankelijke toezichthouder. Biometrische gegevens: Als het gaat om de veiligheid dan biedt de combinatie van gezichtsherkenning en vingerafdrukken de meeste waarborgen. Echter in een rijdende trein is gezichtsherkenning lastig en aan sommige buitengrenzen kan het bij heel koud weer lastig zijn om vingerafdrukken af te nemen. Op dit moment lopen er nog verschillende pilots waarbij zowel gekeken wordt naar de betrouwbaarheid van de verschillende systemen als de tijd die het kost om biometrische gegevens te controleren. Het eindrapport is eind november gereed. Stempels in paspoorten: Naast de discussie over de opslagtermijnen en het gebruik van biometrische gegevens wordt er in Europees verband ook nog gediscussieerd over het wel of niet blijven toepassen van fysieke stempels. het zo kort mogelijk bewaren van persoonsgegevens, uiteraard rekening houdend met de doelen van de systemen. het verzamelen van zo min mogelijk biometrische gegevens als voor een betrouwbare controle mogelijk is en vooral ook de omloopsnelheid en kosten daarbij in het oog houden. Toegang tot data In het oorspronkelijke voorstel inzake het geregistreerde reizigersprogramma (RTP) zouden de gegevens alleen door een grenswacht kunnen worden ingezien. Voor het inen uitreisprogramma (EES) zou na 2 jaar worden bezien of rechtshandhavingsautoriteiten toegang kunnen krijgen tot deze gegevens. Op grond van artikel 7 van de voorgestelde verordening EES moest elke lidstaat zelf aanwijzen welke bevoegde autoriteit zoals grens-, visum- en immigratieautoriteiten - toegang zou krijgen tot het EES om gegevens in te voeren, te wijzigen, te verwijderen of te raadplegen. In al die lidstaten waar men al werkt met een in- en uitreissysteem is het systeem toegankelijk voor grensbeheer- en rechtshandhavingsdoeleinden. 4

5 het meer helder krijgen van beoogde doelen en bewezen effecten van het toelaten van rechtshandhavingsautoriteiten tot EES. Ingaan op het belang van bescherming van burgerrechten. Nagaan wat de relatie zal zijn met andere ontwikkelingen zoals de invoering van PNR. Samenvoegen van systemen In de Tweede Kamer is bij herhaling gevraagd of, indien gekozen wordt voor nieuwe systemen in het kader van smart borders, dit één geïntegreerd systeem zou moeten zijn of twee losse systemen. In het nieuwe voorstel zal naar alle waarschijnlijkheid niet worden gekozen voor een geïntegreerd systeem maar kiest men voor twee ICTsystemen, een Europees in- en uitreissysteem (EES) en een Registered Travellers Programme (RTP). Hier lijkt ook brede consensus over te bestaan. focussen op de wenselijkheid van het smart borders pakket, de kosten hiervan en de uiteindelijke uitwerking. Kosten Wat de precieze kosten van dit systeem zullen zijn op Europees niveau en op nationaal niveau is nog niet bekend. In de oorspronkelijke voorstellen uit 2013 werden de totale kosten van een EES en RTP voor een periode van 8 jaar door de Europese Commissie geraamd op 1,1 mld. Dit zijn de ontwikkelings- en beheerskosten van de systemen. Ook de kosten voor de nationale overheden zijn in deze kosten meegenomen. De totale kosten zijn reeds in het Meerjarig Financieel kader in het interne veiligheidsfonds (ISF) gereserveerd. Na 8 jaar zouden de operationele kosten van de systemen voor rekening van de lidstaten komen. Uit de quick scan naar de kosten en baten van deze voorstellen, door het kabinet opgesteld in april 2014 (Kamerstuk ), blijkt dat op basis van de oorspronkelijke voorstellen de Europese kosten voor de ontwikkeling van een in- en uitreissysteem en een RTP destijds geraamd werden op 791 miljoen, gesteld dat de eerste ontwikkelingskosten in 2015 worden gemaakt en inclusief de kosten op nationaal niveau. In het kader van het nationale deel van het EU Interne veiligheidsfonds, is van de geschatte Europese kosten 30,7 miljoen voor Nederland ter beschikking gesteld. Nederland mag 40% van dit bedrag besteden aan de implementatiekosten van beide voorstellen. Daarnaast verwacht het kabinet ongeveer 3,8 miljoen aan leges ontvangen. Uit deze middelen zal een deel van de kosten gefinancierd kunnen worden. Het kabinet concludeerde dat het op dat moment niet mogelijk was om een volledig gekwantificeerd beeld te schetsen van de beide voorstellen voor Nederland. helder krijgen van de precieze kosten, zowel op Europees niveau als op nationaal niveau. kosten van systemen moeten zo laag mogelijk zijn en zullen nadrukkelijk meegewogen worden in het wel of niet steunen van het Slimme Grenzenpakket. 5