SAMEN VERDER. Advies inzake de samenwerkingsschool

Transcriptie

1 SAMEN VERDER Advies inzake de samenwerkingsschool

2 De Onderwijsraad is een onafhankelijk adviescollege, ingesteld bij wet van 15 mei 1997 (de Wet op de Onderwijsraad). De Raad adviseert, gevraagd en ongevraagd, over hoofdlijnen van het beleid en de wetgeving op het gebied van het onderwijs. Hij adviseert de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. De Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal kunnen de Raad ook om advies vragen. Gemeenten kunnen in speciale gevallen van lokaal onderwijsbeleid een beroep doen op de Onderwijsraad. De Raad bestaat uit negentien leden die op persoonlijke titel zijn benoemd. Advies Samen verder, uitgebracht aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Adviesnr /371, 10 januari 2000 Advies niet-ambtelijke commissie WOB

3

4

5 Nassaulaan JS Den Haag Telefoon (070) De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen drs. K.Y.I.J. Adelmund Postbus LZ Zoetermeer Fax (070) secretariaat@onderwijsraad.nl i.a.a. de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ons kenmerk OR /371 JvN/vH Uw kenmerk WJZ/1998/34942 (1459) Den Haag, 10 januari 2000 Onderwerp Samen verder, advies over een aanpassing van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet met het oog op de samenwerkingsschool Hierbij biedt de Onderwijsraad u zijn advies aan inzake de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool. De Raad doet hierin een voorstel tot aanpassing van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet. De achtergrond van dit voorstel en de voorwaarden waaraan bij invoering zijns inziens moet worden voldaan, heeft de Raad beschreven in de vorm van een memorie van toelichting. Deze moet worden beschouwd als een integraal onderdeel van het voorstel. Voor de Raad is de handhaving van het duale stelsel een centraal uitgangspunt geweest in de discussies die hebben geresulteerd in het bijgaande unanieme advies. De Raad beschouwt de vorming van een samenwerkingsschool als een oplossing voor een uitzonderingssituatie. Bij de totstandkoming daarvan dienen altijd ten minste twee partijen betrokken te zijn, te weten vertegenwoordigers van het openbaar en van het bijzonder onderwijs. Er moet bovendien sprake zijn van samengaan van minimaal twee bestaande scholen. De Raad ziet gegeven het duale stelsel en het primaat van het openbaar onderwijs daarbinnen geen reden om ook bij de stichting van scholen een wettelijke voorziening voor samenwerkingsscholen te treffen. Deze standpunten worden weerspiegeld in de titel van het advies: Samen verder. Namens de Onderwijsraad, prof. dr. J.M.G. Leune voorzitter drs. A. van der Rest algemeen secretaris

6

7 SAMEN VERDER Advies inzake de samenwerkingsschool

8

9 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING GRONDWETTELIJKE REGELING SAMENWERKINGSSCHOOL Voorstel tot wijziging van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet Memorie van toelichting Algemeen Uitgangspunten Contouren van een wettelijke regeling Reikwijdte Privaatrechtelijk regime Toezichthouders Vastleggen van waarborgen UITVOERINGSASPECTEN LITERATUUR BIJLAGE 1: BIJLAGE 2: Adviesaanvraag Artikel 23 van de Grondwet

10

11 Onderwijsraad, /371, 10 januari INLEIDING Al meer dan 30 jaar wordt er in onderwijsjuridische en politieke kring met wisselende intensiteit gediscussieerd over het fenomeen samenwerkingsschool. Tot een eenduidige conclusie hebben die discussies al die tijd niet geleid. Bestaande scholen die zich afficheren als samenwerkingsschool worden of tot het openbaar of tot het bijzonder onderwijs gerekend. Niettemin bevatte het Regeerakkoord van het eerste kabinet-kok het voornemen te komen tot een wettelijke regeling van de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool. In april 1995 leidde dat tot indiening bij de Tweede Kamer van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het basisonderwijs (WBO), de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO) en de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) inzake samenwerkingsscholen. Dit wetsvoorstel beoogde het mogelijk te maken dat openbare en bijzondere scholen institutioneel fuseren tot één school die zowel openbaar als bijzonder onderwijs verzorgt. De essentiële kenmerken van het openbaar onderwijs (algemene toegankelijkheid, levensbeschouwelijke neutraliteit, benoembaarheid op gelijke voet, bij wet geregeld en van overheidswege gegeven respectievelijk onder een overwegende overheidsinvloed ) zouden daarbij worden gewaarborgd. Over dit wetsvoorstel, dat overigens toen ook nog tot doel had twee nieuwe bestuursvormen voor het openbaar onderwijs te creëren, heeft de Onderwijsraad in 1994 advies uitgebracht. 1 De Raad achtte een wijziging van de Grondwet nodig voordat een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool als voorgesteld mogelijk zou zijn, een opvatting die ook de Raad van State was toegedaan. 2 In 1996 heeft de Onderwijsraad op uitdrukkelijk verzoek van de Tweede Kamer opnieuw advies uitgebracht over een inmiddels sterk gewijzigd wetsvoorstel. 3 Het oorspronkelijke wetsvoorstel was namelijk gesplitst in wetsvoorstel inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs en het (afgeslankte) wetsvoorstel inzake de samenwerkingsscholen, waaruit naderhand bovendien de publiekrechtelijke varianten voor de bestuursvorm van de samenwerkingsschool werden geschrapt. De Raad achtte het wetsvoorstel inzake de samenwerkingsscholen nog steeds in strijd met artikel 23 van de Grondwet. De Raad van State nam een vergelijkbaar standpunt in. 4 De regering paste het wetsvoorstel opnieuw aan en beperkte het tot het creëren van de mogelijkheid tot samenwerking op bestuurlijk niveau van openbaar en bijzonder onderwijs (het samenwerkingsbestuur). In deze vorm heeft het wetsvoorstel ten slotte het Staatsblad gehaald 5. 1 Advies van 11 februari 1994, kenmerk OR /Alg. 2 Advies van 19 oktober 1994, zoals gevoegd bij het bij de Tweede Kamer op 10 april 1995 ingediende wetsvoorstel (Kamerstukken II , , A). 3 Advies van 27 juni 1996, kenmerk OR /Alg. 4 Advies van de Raad van State d.d. 29 augustus 1997 over de tweede nota van wijziging (Kamerstukken II , , B). Hij achtte ook de in het (gewijzigde) wetsvoorstel opgenomen constructie van bestuurlijke fusie in het licht van artikel 23 van de Grondwet ontoelaatbaar. 5 Staatsblad 1988,

12 1. Inleiding De samenwerkingsschool werd weer op de agenda geplaatst in het Regeerakkoord van het tweede kabinet-kok. Daarin is opgenomen dat de regering het nog steeds wenselijk acht dat de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk wordt geregeld en dat aan de Onderwijsraad in verband daarmee zal worden verzocht om zo spoedig mogelijk een concreet advies uit te brengen over mogelijke wijziging van artikel 23 van de Grondwet 6. Als uitvloeisel van dit onderdeel van het Regeerakkoord ontving de Raad op 14 oktober 1998 een adviesaanvraag. Daarin wordt aangegeven dat tegen het eerder ingediende wetsvoorstel steeds Grondwettelijke bezwaren naar voren zijn gebracht in essentie er op neerkomend dat het openbaar onderwijs in de samenwerkingsschool niet van overheidswege wordt gegeven, en dat er strijd is met de vrijheid van richting, doordat de benoemingsvrijheid van het bijzonder onderwijs in gevaar kan komen. De adviesvraag luidt: op welke wijze kan artikel 23 van de Grondwet worden gewijzigd om de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk te kunnen regelen, zodanig dat aan Grondwettelijke bezwaren kan worden tegemoet gekomen? De vraag is dus niet òf er Grondwettelijke bezwaren bestaan, maar hoe aan die bezwaren tegemoet kan worden gekomen. Deze benadering heeft de Raad als referentiekader voor zijn advies gekozen. Het juridisch dispuut over de vraag of de samenwerkingsschool al dan niet binnen het kader van het huidige artikel 23 van de Grondwet kan worden vormgegeven, behoeft als gevolg hiervan in dit advies niet opnieuw te worden gevoerd. Bij de voorbereiding van zijn advies heeft de Raad een beroep gedaan op mr. P.W.A. Huisman als externe deskundige. Diens bijdrage bevat een studie naar de samenwerkingsschool in parlementairhistorisch perspectief. De studie is als bijlage bij dit advies gevoegd. Opbouw van het advies Na deze korte inleiding is de verdere indeling van het advies als volgt. In hoofdstuk 2, paragraaf 1, wordt een concreet voorstel gedaan voor een wijziging van de tekst van het vierde lid van artikel 23 van de Grondwet. De volgende paragraaf is opgesteld als een memorie van toelichting op het voorstel voor tekstwijziging. Deze toelichting acht de Raad een wezenlijk bestanddeel van zijn voorstel, nu daarin de grondwettelijke grenzen gespecificeerd worden waarbinnen een wettelijke regeling van de samenwerkingsschool zich dient te bewegen. De toelichting valt in verschillende componenten uiteen, te weten achtereenvolgens een algemene toelichting (par ), een uiteenzetting van de gekozen uitgangspunten (par ) en een beschrijving van de contouren van een wettelijke regeling (par ). Daarin komen aan de orde de reikwijdte van het voorstel ( ), de voorgestelde rechtsvorm van de samenwerkingsschool ( ), de voorgestelde bestuursconstructie ( ) en het voorstel inzake het wettelijk vastleggen van een aantal minimumwaarborgen ( ). Hoofdstuk 3 tenslotte bevat een aanduiding van een aantal uitvoeringsaspecten. 6 De tekst uit het regeerakkoord luidt: De Onderwijsraad zal worden verzocht om zo spoedig mogelijk een concreet advies uit te brengen over mogelijke wijziging van artikel 23 van de Grondwet om de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk te kunnen regelen. (Kamerstukken II , , nr. 10, p. 63) 2

13 Onderwijsraad, /371, 10 januari GRONDWETTELIJKE REGELING SAMENWERKINGSSCHOOL 2.1 Voorstel tot wijziging van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet De tekst van het vierde lid van artikel 23 van de Grondwet wordt als volgt gewijzigd: In elke gemeente wordt van overheidswege openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs, al dan niet in de vorm van een openbare school, gelegenheid wordt gegeven. De nieuw in te voegen passages zijn gecursiveerd. 2.2 Memorie van toelichting Algemeen De voorgestelde tekst sluit zoveel mogelijk aan bij de huidige tekst van het vierde artikellid. Er is geen gebruik gemaakt van de gelegenheid op andere onderdelen wijzigingen voor te stellen. Overwogen had kunnen worden de term 'openbaar algemeen vormend lager onderwijs' te vervangen door een meer hedendaagse term. Voorts zou denkbaar geweest zijn de tekst aan te passen aan de delegatieterminologie zoals die bij de grondwetsherziening van 1983 in de overige grondwetsbepalingen is ingevoerd. In beide gevallen is van voorstellen terzake afgezien, omdat zij tot wijzigingen van meer dan redactionele aard nopen en ook tot wijzigingen in andere artikelleden dan het vierde artikellid zouden moeten leiden. Dergelijke wijzigingen zouden deel moeten uitmaken van een bredere opdracht tot aanpassing van de grondwettekst. Een uitzondering is gemaakt voor de term 'voldoend' in de eerste volzin van het vierde lid. Voorgesteld wordt dit woord te schrappen, daar het overbodig is. De grondwettelijke zekerstelling van kwalitatief goed openbaar onderwijs is al neergelegd in het vijfde lid over de eisen van deugdelijkheid. De grondwetgever van 1917 voegde genoemde term enkel in omdat in die tijd 'voldoend lager onderwijs' een staande uitdrukking was, ontleend aan de Lager-onderwijswet van De eerste volzin van (het huidige en voorgestelde) artikel 23, vierde lid, van de Grondwet formuleert de hoofdregel: in een gemeente dient openbaar onderwijs in een of meer openbare scholen aangeboden te worden. De tweede volzin biedt ruimte voor alternatieven. Uit de zinsnede: 'kan afwijking van deze bepaling [de eerste volzin] worden toegelaten' blijkt dat het daarbij gaat om uitzonderingen op de hoofdregel. De redactie van de tweede volzin is gekozen met het oogmerk te verzekeren dat niemand (doordat er onvoldoende leerlingen zijn voor instandhouding van een nabije openbare school) verstoken blijft van de gelegenheid tot het ontvangen van openbaar onderwijs. Voor het geval er te weinig leerlingen zijn om 3

14 2. Grondwettelijke regeling samenwerkingsschool in de buurt een openbare school in stand te houden (de hoofdregel als neergelegd in de eerste volzin), zal de wetgever dus voor aanvullende voorzieningen dienen te zorgen. Dit kan onder meer geschieden door samenwerking van gemeenten of het verlenen van vergoedingen ten behoeve van het bezoek aan een elders gelegen openbare school. Evenzeer zal dit kunnen geschieden door het instandhouden van een samenwerkingsschool waarin zowel openbaar onderwijs wordt aangeboden als onderwijs dat uitgaat van een of meer richtingen van bijzonder onderwijs. Dat de samenwerkingsschool in bepaalde gevallen als alternatief voor de openbare school kan fungeren ligt besloten in de zinsnede 'al dan niet in de vorm van een openbare school'. De toevoeging van deze mogelijkheid leidt tot de noodzaak in de eerste volzin het adjectief openbare in te voegen Uitgangspunten Bij het formuleren van het voorstel tot wijziging van de Grondwet is het bestaande duale onderwijsbestel als uitgangspunt genomen. Noch de wetsgeschiedenis ter zake van wetsvoorstel , noch de tekst van het Regeerakkoord geven aanleiding een ander uitgangspunt in te nemen. Algemene regel is en blijft dus dat openbaar onderwijs in openbare scholen en bijzonder onderwijs in bijzondere scholen wordt gegeven. Deze hoofdregel is voor wat betreft het openbaar onderwijs neergelegd in de eerste volzin van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet. De samenwerkingsschool - de school waarbinnen zowel openbaar als bijzonder onderwijs gegeven wordt - vormt een uitzondering op deze hoofdregel. De tweede volzin biedt hiervoor de grondslag: de wetgever kan de mogelijkheid scheppen om openbaar onderwijs te (doen) geven in een school die geen openbare school is. Hierbij is uitdrukkelijk gedoeld op de samenwerkingsschool. Gegeven het uitgangspunt van handhaving van het duale bestel dient de wettelijke regeling ter uitvoering van de tweede volzin van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet op tweevoudige wijze randvoorwaarden te stellen aan de mogelijkheid om een samenwerkingsschool te vormen. Allereerst wordt benadrukt dat de samenwerkingsschool geen reguliere variant is. De wetgever zal in zijn regeling de samenwerkingsschool dan ook slechts in bijzondere gevallen behoren toe te laten. Daarnaast dient de wettelijke vormgeving van de samenwerkingsschool zodanig te zijn dat de kenmerken van het duale bestel zoveel mogelijk gewaarborgd worden. Openbaar èn bijzonder onderwijs moeten binnen zo n school - bezien vanuit die kenmerken - zoveel mogelijk en in gelijkwaardigheid tot hun recht kunnen blijven komen. Dit vertrekpunt leidt tot de volgende consequenties. Ten eerste zal een samenwerkingsschool niet anders dan door (ten minste) twee partijen in het leven geroepen kunnen worden, namelijk de gemeente als vertegenwoordiger van het openbaar onderwijs en een (andere) organisatie als vertegenwoordiger van het bijzonder onderwijs. Het kan niet zo zijn dat de gemeente ex nihilo, dat wil zeggen vanuit een situatie dat er nog geen school bestaat - zonder participatie en instemming vanwege het bijzonder onderwijs - een school opricht waarin gepretendeerd wordt (mede) bijzonder onderwijs te geven. Zulks zou evident in strijd zijn met de grondtrekken van het duale 4

15 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 stelsel en veelal ook met het vereiste van levensbeschouwelijke neutraliteit van de overheid. 7 Het kan ook niet zo zijn dat een organisatie voor bijzonder onderwijs ex nihilo - zonder participatie en instemming vanwege de gemeente - een school opricht die pretendeert (mede) openbaar onderwijs te geven. Ook dat zou strijden met het duale stelsel, alsmede met artikel 23, derde en vierde lid, van de Grondwet. Derhalve zal de wet dienen te bepalen dat een samenwerkingsschool slechts in stand gehouden kan worden door een rechtspersoon waarin zowel de gemeente als vertegenwoordigers van het bijzonder onderwijs participeren. Ten tweede zal de wettelijke regeling minimumwaarborgen dienen te bevatten met het oog op ten minste een zekere gelijkwaardigheid, 8 alsmede met het oog op de positie van het openbaar onderwijs enerzijds en de vrijheden van het bijzonder onderwijs anderzijds. Het is niet voldoende als de wet alleen waarborgen bevat ten behoeve van het openbaar onderwijs, voortvloeiend uit artikel 23, derde en vierde lid van de Grondwet. Vanuit het perspectief van gelijkwaardigheid, en gezien de vrijheid van onderwijs als neergelegd in artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet, is het noodzakelijk dat ook ten behoeve van het bijzonder onderwijs garanties geformuleerd worden. Ten derde zal de wet moeten specificeren in welke uitzonderingssituatie(s) de vorming van een samenwerkingsschool mogelijk is. Er zij nogmaals op gewezen dat de samenwerkingsschool geen reguliere variant kan zijn. Dit brengt onder meer met zich mee dat de samenwerkingsschool niet het resultaat kan zijn van schoolstichting, maar slechts van fusie ofwel opheffing van de ene school en uitbreiding van de andere met het onderwijs dat aan de opgeheven school werd gegeven (zie verder ). Voor de situatie van schoolstichting is er geen reden een uitzonderingsvoorziening te treffen. Schoolstichting is momenteel nog voornamelijk aan de orde in nieuwbouwwijken. In dit verband zijn er (uitgaande van een stelsel van richtingvrije planning 9 en gegeven het in de Grondwet verankerde primaat van het openbaar onderwijs) vier mogelijkheden die samen genoeg ruimte bieden: 1. gezien het te verwachten aantal inwoners is het leerlingenpotentieel onvoldoende om een school te stichten: alsdan komt er geen school; 7 Vgl. het tweede advies van de Onderwijsraad inzake het wetsvoorstel samenwerkingsscholen (27 juni 1996, kenmerk OR /Alg.). 8 Vgl. in deze richting ook de regering in Kamerstukken II , , nr. 3, p : Aan de voorgestelde regeling (ter zake van de samenwerkingsschool) liggen twee algemene overwegingen ten grondslag. Er wordt in de eerste plaats mee beoogd gelijkwaardigheid mogelijk te maken van de positie van openbare en bijzondere partners bij de deelname aan de samenwerkingsschool (...) Voor het deelnemen en functioneren in de samenwerkingsschool is het van belang dat de deelnemende partners van bijzonder en openbaar onderwijs in een positie van gelijkwaardigheid verkeren. 9 Volledigheidshalve wijst de Raad er op dat de samenwerkingsschool als te stichten school ook moeilijk in het huidige, richtinggebonden stelsel in te passen is. Dit stelsel gaat er in het kader van de scholenplanning van uit dat elke te stichten school een eenduidige grondslag heeft, hetzij openbaar onderwijs, hetzij een enkele richting van bijzonder onderwijs. Met een meervoudige grondslag, zoals het geval is bij de samenwerkingsschool, is het stelsel van indirecte meting, dat uitgaat van een eenduidige grondslag, niet hanteerbaar. 5

16 2. Grondwettelijke regeling samenwerkingsschool 2. gezien het te verwachten aantal inwoners is het leerlingenpotentieel voldoende om een school te stichten. Blijkens ouderverklaringen gaat de voorkeur uit naar een openbare school: alsdan komt er een openbare school; 3. gezien het te verwachten aantal inwoners is het leerlingenpotentieel voldoende om een school te stichten. Blijkens ouderverklaringen gaat de voorkeur uit naar een bijzondere school: alsdan komt er een bijzondere school; 4. gezien het te verwachten aantal inwoners is het leerlingenpotentieel voldoende om een school te stichten, terwijl het niet duidelijk is welke 'kleur' deze school dient te hebben: alsdan komt er een openbare school. 10 Aldus is er sprake van een systeem van schoolstichting waarbinnen openbaar en bijzonder onderwijs voldoende tot hun recht kunnen komen. Een stelsel waarin wel samenwerkingsscholen gesticht kunnen worden, heeft daarenboven als nadeel dat niet duidelijk is wie namens het bijzonder onderwijs de partner van de gemeente bij het stichten van de samenwerkingsschool dient te zijn Contouren van een wettelijke regeling Reikwijdte Onder het 'openbaar algemeen vormend lager onderwijs' 11 dient begrepen te worden het funderend onderwijs, respectievelijk het onderwijs in de leerplichtige fase. Deze uitleg is in overeenstemming met het begrip lager onderwijs, zoals de oorspronkelijke grondwetgever dat in materiële zin definieerde. Uitgangspunt voor hem was het volksonderwijs, onmisbaar voor alle kinderen. Het voorgaande impliceert dat de wet ter uitvoering van de tweede volzin van artikel 23, vierde lid, van de Grondwet zowel een regeling voor het primair als voor het voortgezet onderwijs zal moeten treffen Privaatrechtelijk regime Het principe van (min of meer) gelijkwaardige samenwerking brengt met zich mee dat de samenwerkingsschool niet in een publiekrechtelijke rechtsvorm gegoten kan worden. Een publiekrechtelijke rechtsvorm van de samenwerkingsschool zou immers met zich mee brengen dat het bevoegd gezag van deze school een bestuursorgaan in de zin van de Algemene wet bestuursrecht zou zijn, met als consequentie dat sprake zou zijn van een openbare dienst, waarop publiekrechtelijke regelingen zoals artikel 3 van de Grondwet (gelijke benoembaarheid), de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de ambtenarenstatus en de maatstaven en rechtsgang conform de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn. Binnen een dergelijk regime is voor een eigenstandige positie van het bijzonder onderwijs, en dus voor een 'samenwerkingsschool' in de eigenlijke zin, geen ruimte Zie in deze lijn de Beleidsnotitie van de regering, De identiteit van de school in een pluriforme samenleving, Kamerstukken II , , nr. 1, p , alsmede het advies van de Onderwijsraad Richtingvrij en richtingbepalend, uitgebracht in januari Zie voorts Kamerstuk II , , nr Zie in verband hiermee ook paragraaf Algemeen. 12 Vgl. Kamerstukken II , , nr. 6, p. 11: Bij een publiekrechtelijke regeling is er materieel (...) geen sprake meer van een samenwerkingsschool. 6

17 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 Derhalve wordt geopteerd voor een privaatrechtelijke rechtsvorm. Het ligt bovendien voor de hand deze te beperken tot de stichting. Dit is in lijn met de regeling van het samenwerkingsbestuur (het bestuur met openbare en bijzondere scholen onder zich; zie o.a. artikel 17, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs, WPO) en met de regeling voor de instandhouding van een openbare school door een privaatrechtelijke rechtspersoon (zie o.a. artikel 48 van de WPO). Vervolgens ligt het voor de hand te stipuleren dat het personeel in een samenwerkingsschool werkzaam is op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht (vgl. artikel 17, vierde lid, van de WPO). Volgens de jurisprudentie is het in principe zo dat de mate van overheidsinvloed bepalend is voor de positie van werknemers en niet de privaatrechtelijke rechtsvorm: is sprake van overwegende overheidsinvloed in een privaatrechtelijke rechtspersoon, dan heeft het personeel aldaar de ambtelijke status. 13 Nu zal de gemeente voor zover het het openbaar onderwijs betreft dat binnen een samenwerkingsschool gegeven wordt daarop overwegende invloed moeten hebben en zal dus het personeel voor zover dat ten behoeve van het openbaar onderwijs werkzaam is in beginsel ambtenaar zijn. Het zal in de praktijk evenwel meestal zo zijn dat personeel in een samenwerkingsschool zowel zal werken voor het openbaar als voor het bijzonder onderwijs, en daar dus - bij ontbreken van een wettelijke regeling - zowel op basis van ambtenaarschap als op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zal zijn. Dat is onwerkbaar. Derhalve zijn er goede gronden om bij uitdrukkelijk wettelijk voorschrift vast te leggen dat het personeel in een samenwerkingsschool werkzaam is op basis van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht en geen ambtenaar is. 14 Ten slotte is het raadzaam uitdrukkelijk te bepalen dat de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is op de besluitvorming binnen de samenwerkingsschool. Het is niet uitgesloten dat (het bestuur van) de stichting waaronder een samenwerkingsschool ressorteert voorzover het het openbaar onderwijs betreft aangemerkt zal moeten worden als bestuursorgaan, hetgeen zou betekenen dat de Algemene wet bestuursrecht op besluitvorming betreffende het openbaar onderwijs van toepassing is, terwijl ter zake van handelingen en besluiten betreffende het bijzonder onderwijs de civielrechtelijke rechtsbescherming van toepassing is. Dat zou een buitengewoon complexe en onoverzichtelijke situatie opleveren, temeer omdat nogal wat besluiten zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs betreffen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het benoemen en ontslaan van leerkrachten, die toch in het algemeen zowel voor de ene als de andere 'tak' ingezet moeten kunnen worden. 13 Centrale Raad van Beroep 19 mei 1987, TAR 1987, Vgl. in dezelfde zin de regering in Kamerstukken II , , B, p. 5-6: Ondergetekenden zijn het met de Raad van State eens dat het personeel van een openbare school in beginsel een ambtelijke status heeft omdat de mate van overheidsinvloed bepalend is voor de positie van werknemers en niet de privaatrechtelijke rechtsvorm. Dit beginsel is echter niet zo absoluut dat de wetgever er in een specifieke situatie niet van zou kunnen afwijken.(...) Daarom is er in het wetsvoorstel voor gekozen dat het personeel dat werkzaam is aan de openbare school bij een stichting die zowel een openbare als een bijzondere school in stand houdt, van rechtswege wordt benoemd krachtens een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. 7

18 2. Grondwettelijke regeling samenwerkingsschool Toezichthouders Met het oog op waarborgen van gelijkwaardigheid en van de positie van het openbaar onderwijs respectievelijk de vrijheden van het bijzonder onderwijs ligt het in de rede om vast te leggen dat een stichting welke een samenwerkingsschool bestuurt slechts door (ten minste) twee rechtspersonen die het openbaar onderwijs respectievelijk het bijzonder onderwijs vertegenwoordigen opgericht kan worden. Daarbij dienen deze rechtspersonen vervolgens een toezichthoudende taak te hebben ten aanzien van de wijze waarop de stichting binnen de samenwerkingsschool gestalte geeft aan de kenmerken van het openbaar onderwijs respectievelijk de betreffende richting van het bijzonder onderwijs. Hiervoor is aansluiting gezocht bij de regeling die de regering eerder in dit verband heeft geformuleerd in het wetsvoorstel inzake de samenwerkingsschool. 15 Deze regeling ging ervan uit dat de 'oprichtende rechtspersonen blijven bestaan om toezicht op het behoud van het openbare karakter c.q. de identiteit te houden', 16 en onder meer tot taak hebben de leden van het bestuur te benoemen die daarin zitting hebben namens de betreffende stroming (het openbaar onderwijs respectievelijk de richting van bijzonder onderwijs). Deze constructie, waarin de oorspronkelijke schoolbesturen gaan fungeren als toezichthouders op het door hen opgerichte schoolbestuur, dient gezien te worden in samenhang met het uitgangspunt dat een samenwerkingsschool alleen het resultaat kan zijn van fusie waarbij altijd twee of meer partijen (vertegenwoordigers van openbaar respectievelijk bijzonder onderwijs) zijn betrokken en niet het resultaat van schoolstichting. In dit verband wordt aansluiting gezocht bij het huidige artikel 84 van de WPO. Deze bepaling luidt, voorzover hier relevant: 1. Onze minister kan onder door hem te stellen voorwaarden voor bekostiging in aanmerking brengen een school [...] waaraan het onderwijs wordt uitgebreid met openbaar onderwijs, dan wel een of meer richtingen. [...] 3. [...] Onze minister willigt het verzoek slechts in, ingeval: c. de bekostiging van de school, indien daaraan het onderwijs wordt uitgebreid met openbaar onderwijs of met onderwijs van een of meer richtingen, van uitsluitend een of meer op te heffen scholen, met inachtneming van de artikelen 154 tot en met 156 gedurende ten minste 20 achtereenvolgende jaren zou kunnen worden voortgezet. Ingevolge artikel 84, lid 3c, van de WPO (voorheen artikel 63a, lid 3c, van de WBO) is een samenwerkingsschool het resultaat van een fusie, waarbij een school wordt opgeheven (ingevolge de frase van uitsluitend een of meer op te heffen scholen ) en de overblijvende school waarmee gefuseerd wordt, uitgebreid wordt met de grondslag van de opgeheven school. Met deze bepaling is blijkens de wetsgeschiedenis het instituut van samenwerkingsschool als zodanig nog niet door de wetgever geaccepteerd. 17 Veeleer werd deze voorziening opgenomen voor het geval de 15 Kamerstukken II , , nr Kamerstukken II , , nr. 12, p De leden van de fractie van het CDA vroegen of de omschrijving in artikel 63a van een school die wordt uitgebreid met een school voor openbaar onderwijs dan wel een school van een andere richting impliciet betekent dat nu een samenwerkingsschool een wettelijke grondslag ontvangt (...) Zoals ik (minister Ritzen) in de toelichting bij artikel 63a reeds aangaf, is zeker niet beoogd vooruit te lopen op het kabinetsstandpunt over het rapport Raakvlakken voor samenwerking van de TAS. Met het artikel is dan ook niet bedoeld om aan een samenwerkingsschool een wettelijke grondslag te bieden (Kamerstukken II , , nr. 6, p. 44; 8

19 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 rechter vorming van een samenwerkingsschool in bepaalde gevallen zou aanvaarden. 18 Tot nu toe heeft deze ontwikkeling in de rechtspraak niet plaatsgevonden. Maar niets belet de (grond)wetgever deze bepaling te activeren. Dit samenstel - toezichthoudersconstructie, samenwerkingsschool slechts als product van fusie - heeft een aantal voordelen. Ten eerste is aldus verzekerd dat een samenwerkingsschool niet anders dan door (ten minste) twee partijen gevormd kan worden, namelijk de gemeente als vertegenwoordiger van het openbaar onderwijs en een andere (particuliere) organisatie als vertegenwoordiger van het bijzonder onderwijs. Ten tweede is met de toezichthoudersconstructie een plausibele organisatiestructuur gegeven waarin de gelijkwaardigheid van beide partners gestalte kan krijgen, met name wat betreft hun mogelijkheden om hun respectievelijke identiteit tot haar recht te laten komen. Een derde pré is dat aldus verzekerd is dat de samenwerkingsschool uitsluitend een aanvullende voorziening in bijzondere omstandigheden is. Door de eis te stellen dat de samenwerkingsschool slechts het product van een fusie van een openbare en een bijzondere school kan zijn, is gewaarborgd dat de samenwerkingsschool geen reguliere vorm is welke net als een 'gewone' openbare of bijzondere school gesticht kan worden. Overigens is met deze mogelijkheid - de samenwerkingsschool als resultante van een fusie - de meest voorkomende situatie bestreken waarin een samenwerkingsschool nodig geacht wordt. Dat is in het geval twee binnen redelijke afstand van elkaar gelegen openbare en bijzondere scholen afzonderlijk niet meer kunnen blijven bestaan, maar op samengaan zijn aangewezen om, zij het in gefuseerde vorm, te kunnen blijven voortbestaan Vastleggen van waarborgen De wetgever is op grond van artikel 23, vierde lid, tweede volzin van de Grondwet gehouden een aantal minimumwaarborgen vast te leggen, waardoor niet alleen de positie van het openbaar onderwijs, maar ook de positie van het bijzonder onderwijs voldoende gegarandeerd wordt. Een deel van deze waarborging ligt reeds besloten in het vereiste dat de samenwerkingsschool het product is van het gemeenschappelijk handelen van twee (of meer) oprichtende en (vervolgens) toezichthoudende rechtspersonen. Dat is echter niet voldoende. Het is noodzakelijk ook een aantal inhoudelijke waarborgen vast te leggen. Deze dienen ten minste betrekking te hebben op: a. de toelating van leerlingen; b. de aard en inhoud van het onderwijs; c. het personeelsbeleid. Zij dienen enerzijds ter verzekering van het karakter van het openbaar onderwijs binnen de school en anderzijds ter verzekering van de vrijheden van het bijzonder onderwijs, onder meer om te voorkomen dat de (gemeentelijke) overheid een dominante zeggenschap uitoefent over het bijzonder onderwijs. idem Kamerstukken I , , nr. 131c, p. 3-4). 18 Kamerstukken II , , nr. 3, p ; Kamerstukken II , nr. 6, p

20 2. Grondwettelijke regeling samenwerkingsschool a. De toelating van leerlingen Bij de toelating van leerlingen tot een samenwerkingsschool dient de eis van de algemene toegankelijkheid van het openbaar onderwijs te prevaleren. Voor zover de samenwerkingsschool openbaar onderwijs verzorgt, is dat vanzelfsprekend (artikel 46, tweede lid, van de WPO). Voor zover de samenwerkingsschool bijzonder onderwijs verzorgt, is in theorie een op richting gebaseerd toelatingsbeleid voorstelbaar. Dat vooronderstelt evenwel de mogelijkheid van een scherpe organisatorische scheiding in streams (klassen, groepen) voor openbaar respectievelijk bijzonder onderwijs, hetgeen in de praktijk zelden te realiseren is. Daarenboven zal een leerling die op richtingsgronden niet tot het bijzonder onderwijs binnen de samenwerkingsschool toegelaten wordt, te allen tijde wel tot het openbaar onderwijs binnen die school toegelaten dient te worden. b. Het onderwijs Daarnaast is het noodzakelijk om in de wet randvoorwaarden te formuleren ter zake van de besluitvorming omtrent de inhoud van het onderwijs. Dit kan door in de wet aan het bevoegd gezag op te dragen in het schoolplan waarborgen neer te leggen ter zake van de invulling van het te geven openbaar en bijzonder onderwijs, met daaraan gekoppeld de eis dat zowel de (meerderheid van de) representanten van het openbaar onderwijs als die van het bijzonder onderwijs in het bevoegd gezag met het betreffende plan instemmen. c. Personeelsbeleid Ongetwijfeld de lastigste kwestie betreft het personeelsbeleid. 19 Binnen een samenwerkingsschool zal er juridisch en praktisch niet aan ontkomen kunnen worden dat een en hetzelfde personeelsbestand geacht moet worden zowel openbaar onderwijs als bijzonder onderwijs van de betreffende richting te geven. In theorie is een differentiatie in de vorm van de facto aanstellingen per stream denkbaar; juridisch is niettemin het personeel - dat immers werkzaam is bij het bestuur, en niet bij een stream - zelfs als is beoogd dat dit personeel slechts werkzaam is ten behoeve van de ene stream, ook inzetbaar bij de andere stream. Als een personeelslid eenmaal is aangenomen, dient ervan uitgegaan te worden dat dit personeelslid aanvaardbaar is om binnen de samenwerkingsschool zowel openbaar als bijzonder onderwijs te geven. Simpel gesteld: is men eenmaal 'binnen', dan is men 'binnen' zowel voor het openbaar als voor het bijzonder onderwijs. Zulks is in het licht van de grondwettelijk neergelegde neutraliteit van het openbaar onderwijs alsmede de vrijheid van richting van het bijzonder onderwijs evenwel slechts aanvaardbaar, als dit personeel - naar genoegen van de vertegenwoordigers van beide stromingen in het bestuur - te kennen heeft gegeven met beide grondslagen in voldoende mate te kunnen instemmen. Nu is het heel wel voorstelbaar dat het schoolbestuur probeert openbaar en bijzonder onderwijs alternerend aan zijn trekken te laten komen door bij de vervulling van vacatures nu eens de ene stroming, dan 19 Zie ter zake met name het advies van de Raad van State, Kamerstukken II , , B. 10

21 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 weer de andere stroming het voortouw te laten nemen. Niettemin zal de (op zo n vacature) ten behoeve van het onderwijs in de ene stroming benoemde ook inzetbaar moeten zijn voor onderwijs in de andere stroming. Derhalve zal aan de representanten van beide stromingen tenminste zoiets als een vetorecht ten aanzien van nieuw personeel gegund moeten worden. Aldus wordt het mogelijke primaat van de ene stroming ter zake van een bepaalde functie nog niet doorbroken, terwijl anderzijds voorkomen wordt dat de andere stroming op termijn mogelijk geconfronteerd wordt met een personeelslid waartegen zij grote bezwaren heeft. De wet dient met het oog hierop op te dragen dat de statuten ter zake waarborgen neerleggen, waaronder de eis dat benoeming en ontslag van het personeel niet zal plaatsvinden als (een meerderheid van) de representanten van het openbaar dan wel het bijzonder onderwijs daartegen overwegende bezwaren hebben. Wil voldoende gewaarborgd zijn dat openbaar respectievelijk bijzonder onderwijs niet geconfronteerd wordt met personeelsleden die niet geloofwaardig het betreffende onderwijs kunnen uitdragen - wil met andere woorden het voorgestelde veto-recht echt handen en voeten hebben - dan zal het schoolbestuur zowel ter zake van de eigen wachtgelderregeling als wat betreft het participatiefonds, althans wat betreft de toelating tot de tewerkstelling bij de samenwerkingsschool, een grote vrijheid gegeven moeten worden om een door een der stromingen afgewezen kandidaat daadwerkelijk te kunnen weigeren zonder geconfronteerd te worden met een bekostigingssanctie. Die vrijheid moet uitdrukkelijk in de wet gewaarborgd zijn; de minister respectievelijk het participatiefonds dient slechts een marginale toetsingsbevoegdheid gelaten te worden. Een bepaling als artikel 184, vierde lid, van de WPO 20, waarin het participatiefonds slechts verplicht wordt identiteitsoverwegingen bij zijn oordeelsvorming te betrekken, biedt in dit licht bezien onvoldoende garanties. Er zal een aparte regeling voor gevallen als beschreven moeten worden getroffen. 20 Artikel 184, lid 4, WPO luidt: De rechtspersoon stelt regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in artikel 138, derde lid. Indien het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst zich beroept op overwegingen van godsdienstige of levensbeschouwelijke aard, betrekt de rechtspersoon die overwegingen bij de beoordeling van een in de eerste volzin bedoeld verzoek. 11

22 12

23 Onderwijsraad, /371, 10 januari UITVOERINGSASPECTEN In het voorgaande heeft de Raad - in de vorm van een concreet voorstel tot tekstwijziging met een daarbij behorende memorie van toelichting - zijn advies geformuleerd inzake een (grond)wettelijke regeling van de samenwerkingsschool. Hij realiseert zich dat daarmee weliswaar een (grond)wettelijk fundament voor de samenwerkingsschool gegeven is, maar dat er daarnaast nog heel wat uitvoeringsaspecten aan de orde zullen zijn, waarvoor de overheid de juridische kaders biedt. Hoe een en ander in de praktijk vorm wordt gegeven dient naar de mening van de Raad te worden overgelaten aan de praktijk. De Raad stipt hierna de belangrijkste kwesties aan. Samenwerkingsschool als bijzondere school De samenwerkingsschool dient naar het oordeel van de Raad in principe voor de toepassing van wettelijke regels te worden aangemerkt als een bijzondere school, behoudens wanneer de wet expliciet anders bepaalt. Zulks komt overeen met die in het oorspronkelijke wetsvoorstel Overgangsregelingen De bestaande samenwerkingsscholen zijn binnen het stelsel van de huidige wetgeving in principe óf openbaar óf bijzonder en zullen vermoedelijk in het algemeen niet voldoen aan alle hiervoor geschetste randvoorwaarden. Er zal derhalve een wettelijke voorziening moeten worden getroffen die het mogelijk maakt dat deze scholen na de grondwetswijziging als een samenwerkingsschool nieuwe stijl worden aangemerkt, waarvan het bestuur op termijn (na de noodzakelijke statutenwijziging) wordt gevormd binnen de hierboven omschreven toezichthoudersconstructie. Doorwerking in andere onderwijsregelgeving Op grond van het bovenstaande zullen uiteraard de WPO en de WVO moeten worden gewijzigd. Nagegaan zal moeten worden welke andere onderwijsregelgeving eveneens aangepast zal moeten worden. In ieder geval komt daarvoor naar het oordeel van de Raad in aanmerking de in de WMO neergelegde medezeggenschapsregeling. Rechtsbescherming van het personeel Uitgaande van de hierboven weergegeven opvatting dat de samenwerkingsschool aangemerkt wordt als een bijzondere school, zal het schoolbestuur zich bij een commissie van beroep moeten aansluiten. Het lijkt dan ook niet noodzakelijk om een aparte wettelijke voorziening te treffen voor de rechtsbescherming van het personeel dat in dienst treedt van het bestuur van de samenwerkingsschool. Een en ander kan naar de mening van de Raad worden overgelaten aan het betreffende schoolbestuur. 21 Zie o.a. Kamerstukken II , , nr. 3, p. 4 (Memorie van Toelichting), alsmede de voorgestelde artikelen 45, lid 2 WBO, 54, lid 2 ISOVSO en 6a, lid 2 WVO. 13

24 3. Uitvoeringsaspecten De herkenbaarheid van de verschillende stromingen Voor ouders is de herkenbaarheid van de verschillende stromingen ( streams ) binnen een samenwerkingsschool van groot belang. Voorgesteld wordt de wijze van regelen over te laten aan het desbetreffende schoolbestuur bijvoorbeeld door een en ander vast te leggen in statutaire bepaling(en) en daarvan een uitwerking te geven in het schoolplan en de schoolgids. Regeling inzake de beëindiging van de samenwerking Een wettelijke regeling ter zake acht de Raad onontbeerlijk. Daarbij zal met name de positie van het openbaar onderwijs, maar ook die van het bijzonder onderwijs bezien moeten worden. Er zal een aantal vragen moeten worden beantwoord, bijvoorbeeld of de school bij beëindiging van de samenwerking als een openbare of een bijzondere school blijft voortbestaan of dat het einde van de samenwerking tevens het einde van de school betekent. Bekostigingsaspecten Uit de hierboven weergegeven opvatting van de Raad dat de samenwerkingsschool als een bijzondere school zal moeten worden aangemerkt vloeit het navolgende voort. De Raad adviseert in het voorgaande uit te gaan van een samenwerkingsschool die ressorteert onder een (privaatrechtelijke) stichting. Voor de rechtspositie van het personeel adviseert hij eveneens toepassing van het burgerlijk recht. In feite betekent dit dat de formele kenmerken van de samenwerkingsschool met name die van de bijzondere school betreffen. Het ligt derhalve voor de hand dat ook de bekostiging van de samenwerkingsschool op een bijzondere leest wordt geschoeid. Met andere woorden: ook hiervoor dienen de wettelijke regels voor de bekostiging van het bijzonder onderwijs te gelden. Een gevolg hiervan is dat dan ook de overschrijdingsregeling van toepassing dient te zijn. 14

25 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 LITERATUUR Akkermans, P.W.C., Ten Geleide. NTOR,1997, nr. 3, p Commentaar op het rapport van de Tijdelijke Adviescommissie Samenwerkingsscholen Raakvlakken voor samenwer king. Besturenraad PCO, Voorburg, De School voor de Samenleving : Vernieuwingen in de relatie tussen maatschappelijke ontwikkelingen en scholenbestand basisonderwijs. Commissie Aanpassing Scholenbestand, Nijmegen, Hollestelle, A., VBO-scholen overleven door samenwerken. Schooljournaal, jrg. 2 (1998) nr. 35, p Horst, G.H.M. van der, VNG en VOS positief over gewijzigd wetsvoorstel samenwerkingsschool. Onderwijs Lokaal, Vol. 4 (1997), nr. 6-7, p. 13. Huisman, P.W.A., Kanttekeningen bij het aangepaste wetsvoorstel inzake de samenwerkingsschool. Tijdschrift voor de Onderwijspraktijk, jrg. 42/77 juli 1997, nr. 6, p Huisman, P.W.A., Commissie Raad van State bij advisering samenwerkingsbestuur? : reactie op het ten geleide van prof. dr. Akkermans in NTOR 1997, nr. 3. NTOR, 1998, nr. 1, p Kamerstuk: Tweede Kamer Dossier ; nr Mentink, D., P.W.C. Akkermans, ROC-vorming, besturenfusie en identiteit: onderwijsjuridisch advies aan BVEprocescoördinatie. BVE procescoördinatie, Bunnik, Mentink, D., Openbaar onderwijs als kerntaak van overheidszorg: de ontstaansgeschiedenis van artikel 23, lid 4 van de Grondwet en de bestuurlijke vormgeving van het openbaar onderwijs. Instituut voor Onderzoek van het Onderwijs SVO, Den Haag, Mentink, D., Recht op voldoende openbaar onderwijs : grondwettelijke norm, wettelijke uitwerking en ontwikkelingen. Instituut voor Onderzoek van het Onderwijs SVO, Den Haag, Mentink, D., Het bijzondere van het onderwijsrecht. Algemeen Pedagogisch Studiecentrum, Utrecht, Onderwijsraad, Wetsvoorstel samenwerkingsscholen (Advies OR /Alg). Onderwijsraad, Den Haag, Onderwijsraad, Initiatief-wetsvoorstel verruiming bestuursvormen openbaar onderwijs (Advies OR / Alg). Onderwijsraad, Den Haag, Onderwijsraad, Omzetting openbaar onderwijs naar bijzonder onderwijs (Advies OR/783 Alg). Onderwijsraad, Den Haag,

26 Literatuur Onderwijsraad, Wijziging WBO, ISOVSO en WVO inzake de bestuursvorm van het openbaar onderwijs en van samenwerkingsscholen (Advies OR /Alg). Onderwijsraad, Den Haag Onderwijsraad, Bestuurlijke vernieuwing (Advies OR /Alg). Onderwijsraad, Den Haag, Openbaar en bijzonder onderwijs samen? Verslag symposium 28 februari 1992 te Utrecht / In samenwerking met de onderwijsjuristen Akkermans, Mentink, Postma. E & S Groep, Leeuwarden, Pelkmans, A.H.W.M., Samenwerkingsscholen in ontwikkeling : de geschiedenis van de samenwerkingsschoolgedachte en een onderzoek naar de ontwikkeling van de samenwerkingsscholen voor voortgezet onderwijs. Instituut voor Toegepaste Sociologie, Nijmegen, Pol, H. van de, Openbaar en bijzonder onderwijs hebben erg weinig trek in samenwerken, maar ze zijn toevallig wel tot elkaar veroordeeld. Binnenlands Bestuur, jrg. 12 (1991), nr. 37, p Postma, A., D. Mentink, De samenwerkingsschool. Cahiers onderwijsrecht dl. 1. VU, Amsterdam Roessingh, M., Samenwerkingsschool. Jeugd in School en Wereld. vol. 73, nr. 7. Steen, S.J., De bijzondere, de openbare en de samenwerkingsschool. VBSchrift, jrg. 19 (1993), nr. 8, p Tijdelijke adviescommissie samenwerkingsscholen, Raakvlakken voor samenwerking. Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen Zoetermeer; Den Haag, DOP, Ven, F.W.M. van der, Raakvlakken voor samenwerking. NTOR, 1992; nr. 1, p Vereniging voor Onderwijsrecht, Onderwijsrecht : Algemene ledenvergadering te houden op 24 januari 1986, Koninklijke Vermande, Den Haag 1985 (Vereniging voor Onderwijsrecht; 3); Preadvies dr. A.H.W.M. Pelkmans, Actuele vraagstukken in verband met onderwijsvoorzieningen op samenwerkingsbasis; co-referaat mr. F.W.M. van der Ven, De samenwerkingsschool en de Grondwet; Verslag van de algemene ledenvergadering gehouden op 18 januari 1985 Vermeulen, B.P., Het wetsvoorstel samenwerkingsscholen in het licht van de Grondwet. School en Wet, jrg. 40/75, 1995; nr. 9, p Vermeulen, B.P., Constitutioneel onderwijsrecht. Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag, Vermeulen, B.P. De samenwerkingsschool. Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht, 1995, nr. 7, p Zijl, L. van, Samenwerkingsschool biedt slechts schijnoplossing: kamerleden starten binnenkort tweede termijn om samenwerkingsschool definitief te regelen. Inzicht, Vol. 131, 1997, nr. 5, p Zoontjens, P.J.J., Inleiding tot de onderwijswetgeving. Elsevier bedrijfsinformatie, Den Haag,

27 ADVIESAANVRAAG BIJLAGE 1

28

29 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 BIJLAGE 1: Adviesaanvraag 1

30 2

31 ARTIKEL 23 VAN DE GRONDWET BIJLAGE 2

32

33 Onderwijsraad, /371, 10 januari 2000 ARTIKEL 23 VAN DE GRONDWET 1. Het onderwijs is een voorwerp van de aanhoudende zorg der regering. 2. Het geven van onderwijs is vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen. 3. Het openbaar onderwijs wordt, met eerbiediging van ieders godsdienst of levensovertuiging, bij de wet geregeld. 4. In elke gemeente wordt van overheidswege voldoend openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegelaten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven. 5. De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting. 6. Deze eisen worden voor het algemeen vormend lager onderwijs zodanig geregeld, dat de deugdelijkheid van het geheel uit de openbare kas bekostigd bijzonder onderwijs en van het openbaar onderwijs even afdoende wordt gewaarborgd. Bij die regeling wordt met name de vrijheid van het bijzonder onderwijs betreffende de keuze der leermiddelen en de aanstelling der onderwijzers geëerbiedigd. 7. Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend. 8. De regering doet jaarlijks van de staat van het onderwijs verslag aan de Staten-Generaal. 1