\kj(~\n Nassaulaan JS Den Haag Telefoon Telefax

Transcriptie

1 Advies niet-ambieiijke adviescommissie Onderwijsraad \kj(~\n Nassaulaan 6 V V^ 0' 2514 JS Den Haag Telefoon Telefax owraad@bart.nl Aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen mw. T. Netelenbos Postbus LZ Zoetermeer i.a.a. de griffier van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van de Tweede Kamer Binnenhof 1a 2513 AA Den Haag Ons kenmerk Uw kenmerk Den Haag, WJZ / juni 1996 vh Onderwerp wetsvoorstel samenwerkingsscholen Bij bovenvermeld schrijven heeft u de Onderwijsraad een adviesaanvraag voorgelegd van de vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van de Tweede Kamer. De commissie verzoekt de Raad beargumenteerd aan te geven of het wetsvoorstel samenwerkingsscholen (TK ) zoals dat thans luidt aanleiding geeft het advies van 11 februari 1994, OR /Alg, te herzien en/of bij te stellen. Vooraf merkt de Raad op dat hij het op prijs stelt dat opnieuw zijn advies wordt ingewonnen, nu over het gewijzigde wetsvoorstel samenwerkingsscholen (TK , , nr. 8). De Raad betreurt het dat zijn advies door omstandigheden pas nu kan worden uitgebracht. Hij bericht u als volgt. Ten opzichte van het oorspronkelijk aan de Raad voorgelegde wetsvoorstel is het wetsvoorstel ingrijpend gedereguleerd, is de regeling van de uitbreiding van bestuursvormen voor het openbaar onderwijs overgeheveld naar een ander wetsvoorstel (TK ) en zijn de publiekrechtelijke varianten voor de bestuursvorm van de samenwerkingsschool geschrapt (TK , nr. 7). De Raad beschouwt deze wijzigingen als belangrijke verbeteringen. Daarmee is evenwel nog niet gezegd dat het wetsvoorstel in de thans voorliggende vorm constitutioneel aanvaardbaar is.

2 De Raad stelt vast dat artikel 23 van de Grondwet uitgaat van een duaal bestel, een standpunt dat niet omstreden is. Ook de regering stelt zich op dit standpunt. Zo wordt in de Nota naar aanleiding van het verslag gesteld: "Het duale onderwijsbestel kent alleen openbaar en bijzonder onderwijs. Ondergetekenden willen nadrukkelijk vasthouden aan de uitgangspunten van het duale stelsel. Het onderwijs zelf kan immers niet zowel openbaar als bijzonder zijn" (TK , , nr. 6, p. 7; in dezelfde zin TK , , nr. 5, p. 1-3). Terecht wil de regering onverkort vasthouden aan de uitgangspunten van het duale onderwijsbestel. Deze uitgangspunten vloeien immers voort uit de Grondwet en vormen nog immer waardevolle beginselen die het waard zijn in acht te blijven nemen. Gegeven deze beginselen sluiten openbaar en bijzonder onderwijs elkaar uit. Openbaar onderwijs is levensbeschouwelijk neutraal onderwijs, dat voor een ieder openstaat en van overheidswege gegeven wordt (artikel 23, derde en vierde lid, van de Grondwet) 1. Bijzonder onderwijs gaat juist niet uit van de overheid, maar van particuliere verbanden en heeft de vrijheid om het onderwijs en de toelating tot dat onderwijs op een levensbeschouwelijk bepaalde visie te baseren (artikel 23, tweede, vijfde en zesde lid, van de Grondwet). Aan dit duale stelsel liggen ten grondslag enerzijds de plicht van de neutrale overheid om te waarborgen dat voor een ieder onderwijs beschikbaar is dat niet gefundeerd is op een specifieke levensbeschouwing - de garantiefunctie van het openbaar onderwijs - en anderzijds het recht van particulieren om vanuit de eigen visie onderwijs te (doen) geven en te verkrijgen - de vrijheid van onderwijs. Aldus wordt met inachtneming van de levensbeschouwelijke neutraliteit van de overheid optimaal recht gedaan aan de zorgtaak van de overheid voor het onderwijs alsmede aan de maatschappelijke pluriformiteit. Zoals hierboven reeds opgemerkt onderschrijft de regering de uitgangspunten van het duale stelsel, waarin openbaar en bijzonder onderwijs elkaar uitsluitende grootheden zijn: tertium non datur. Niettemin vooronderstelt het wetsvoorstel dat de samenwerkingsschool, waarin tegelijkertijd zowel openbaar als bijzonder onderwijs gegeven wordt, niet met deze uitgangspunten in strijd hoeft te zijn. In antwoord op de vraag of dergelijke samenwerkingsscholen binnen het duale stelsel mogelijk zijn wordt gesteld: "De dualiteit van ons onderwijsbestel hoeft naar de mening van ondergetekenden echter niet te betekenen dat er geen scholen kunnen zijn waarbinnen door samenwerking beide vormen - zowel openbaar als bijzonder onderwijs - tot hun recht kunnen komen. De school als organisatorische eenheid is niet hetzelfde als het onderwijs dat binnen de school wordt gegeven. Het wetsvoorstel leidt, zoals gezegd, niet tot een tertium. Het biedt slechts de mogelijkheid om te komen tot een school met een eigen karakter in die 2 1 Vgl. staatssecretaris Schelfhout in Handelingen EK , p. 596: "Wij hebben in ons grondwettelijk systeem een tweevoudig stelsel: overheidsonderwijs en niet-overheidsonderwijs. Als niet-overheidsonderwijs draagt het de naam vrij onderwijs. Het is duidelijk, dat geen derde vorm kan worden geïntroduceerd, tenzij daartoe in de Grondwet een basis wordt gelegd."

3 zin dat de school openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs omvat" (TK , , nr. 6, p. 7-8). Het is evenwel de vraag of het door de regering gemaakte onderscheid tussen de school als organisatie en het onderwijs dat in de school gegeven wordt reëel en werkbaar is. Naar het oordeel van de Onderwijsraad kunnen de bestuurlijke organisatie enerzijds en het levensbeschouwelijk-pedagogische karakter van het onderwijs anderzijds niet in deze mate van elkaar onderscheiden en gescheiden worden: organisatiestructuur van de school en de inhoud van het onderwijs zijn zodanig met elkaar verbonden dat de pretentie dat in het verband van één school zowel openbaar als bijzonder onderwijs gegeven worden niet waargemaakt kan worden. Een en ander kan gedemonstreerd worden aan de hand van het personeelsbeleid zoals dat in de samenwerkingsschool gestalte krijgt. Daarbij dient onderscheiden te worden tussen de mogelijke varianten waarin een samenwerkingsschool zich kan voordoen. De regering noemt ter zake drie vormen. Één mogelijkheid kan zijn dat bij een school met een hoofd- en een nevenvestiging in de ene vestiging openbaar onderwijs, in de andere vestiging bijzonder onderwijs gegeven wordt. Een andere mogelijkheid is dat binnen een en dezelfde vestiging in afzonderlijke 'streams' van openbaar en bijzonder onderwijs les gegeven wordt. Ten slotte wordt als een samenwerkingsschool aangemerkt de school welke te klein is om afzonderlijke streams te vormen, waarbij het merendeel van het onderwijs overeenkomstig de uitgangspunten van het openbaar onderwijs plaatsvindt, terwijl op selectieve wijze richtingsonderwijs aan speciale groepen van leerlingen plaatsvindt (TK , , nr. 3, p. 13). In de laatstgenoemde variant heeft de samenwerkingsschool onvoldoende omvang om afzonderlijke streams te vormen, zodat de bepalingen die gelden voor het openbaar onderwijs prevaleren (TK , , nr. 3, p. 13). Dit impliceert dat dan slechts sprake is van openbaar onderwijs, zodat ingevolge artikel 45, derde lid, onder c van de WBO de invloed van de overheid in het bestuur over de hele linie overheersend moet zijn en het personeel op grond van artikel 3 van de Grondwet en artikel 45, derde lid, onder e van de WBO op gelijke voet benoembaar dient te zijn. In de eerste en tweede variant (hoofd- en nevenvestiging, resp. indeling in 'streams') lijkt, althans bij voldoende omvang, in het kader van de aanstelling wel een denominatief gedifferentieerd personeelsbeleid mogelijk. In geval van terugloop in de formatie bij de ene en vacatures bij de andere vestiging/'stream' vervalt de bevoegdheid tot differentiatie evenwel vanwege 'eigen wachtgelderbepalingen' en de toetsing door het participatiefonds. Een en ander impliceert volgens de regering dat een leraar die specifiek is aangesteld voor de bijzondere 'stream' in voorkomende gevallen ook openbaar onderwijs zal moeten verzorgen (TK , , nr. 6, p. 3-4 en p. 27). Alsdan wordt evenwel de norm van 3

4 artikel 3 van de Grondwet en artikel 45, derde lid, onder e van de WBO geschonden 2. Kortom, in elk van de drie varianten zal het personeel op gelijke voet benoembaar dienen te zijn, hetzij omdat het personeel openbaar onderwijs verzorgt, hetzij omdat het mogelijkerwijs in de toekomst openbaar onderwijs dient te gaan verzorgen. Derhalve geeft het bijzonder onderwijs - als onderdeel in een samenwerkingsschool - noodzakelijkerwijs zijn bevoegdheid om personeel te benoemen met inachtneming van de uit zijn grondslag voortvloeiende criteria uit handen. Zulks is in strijd met de constitutioneel verankerde benoemingsvrijheid van het bijzonder onderwijs (artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Grondwet). 4 Als argument dat er toch geen strijd is met de benoemingsvrijheid wordt door de regering aangevoerd dat het bijzonder onderwijs bij toetreding tot de samenwerkingsschool geheel vrijwillig van uitoefening van deze vrijheid afziet (TK , , A, p. 6; TK , , nr. 6, p. 12 en 27). Blijkbaar wordt gedoeld op de mogelijkheid van afstand van grondrechten. Hierbij plaatst de Raad de volgende kanttekeningen. Allereerst is het twijfelachtig of er altijd van werkelijke vrijwilligheid sprake zal zijn. In vele gevallen zal opgaan in een samenwerkingsschool de enige mogelijkheid zijn om aan de werking van de verhoogde opheffingsnormen te ontkomen. Er is dan sprake van een overlevingsstrategie en niet van een op ideële gronden gebaseerde bewuste keuze voor een samenwerkingsschool. Vervolgens moet er op gewezen worden dat het leerstuk van afstand van grondrechten niet past in het stelsel van de Grondwet dat voor elke grondrechtsbeperking een uitdrukkelijke wettelijke grondslag en normering vereist. Ten slotte vooronderstelt de argumentatie dat er sprake is van vrijwillig afstand doen door het bijzonder onderwijs van de benoemingsvrijheid, dat er meerdere partijen zijn (openbaar en bijzonder onderwijs) die gezamenlijk aan hun coöperatie gestalte gaan geven in een samenwerkingsschool. Het wetsvoorstel bevat evenwel geen enkele garantie om te voorkomen dat onafhankelijk van organisaties/instellingen van het bijzonder onderwijs door de gemeentelijke overheid een samenwerkingsschool voor openbaar én bijzonder onderwijs in het leven geroepen wordt. Slechts wanneer sprake is van fusie tussen scholen voor openbaar en bijzonder onderwijs is de betrokkenheid van het bijzonder onderwijs verzekerd. In geval van stichting of uitbreiding belet niets de overheid om buiten het bijzonder onderwijs om een samenwerkingsschool te creëren. 2 En wat te denken van de vraag of het toelaatbaar is dat in een samenwerkingsschool voor openbaar en protestants-christelijk onderwijs een kruisbeeld hangt? Uit het gegeven dat deze school mede openbaar onderwijs verzorgt, vloeit naar het oordeel van de Raad voort dat deze vraag negatief beantwoord dient te worden. Zie over deze kwestie het Crucifixarrest van het Bundesverfassungsgericht d.d. 16 mei 1995, Neue Juristische Wochenschrift 1995, p e.v.; P.J.J. Zoontjens, Het crucifix in de openbare school, School en Wet, 1995, nr. 9, p

5 Uit het voorgaande valt af te leiden dat de overheid invloed, en in bepaalde constellaties zelfs overwegende invloed, krijgt op het bestuur en de inhoud van het bijzonder onderwijs. Dit komt het duidelijkst tot uiting in de situatie waarin een samenwerkingsschool niet groot genoeg is om afzonderlijke "streams" te vormen. In dat geval prevaleren de bepalingen die gelden voor het openbaar onderwijs (TK , 24137, nr. 3, p. 13). Dit impliceert dat dan slechts sprake is van openbaar onderwijs, de invloed van de overheid in het bestuur over de hele linie overheersend is (artikel 45, derde lid, onder c van de WBO) en het personeel op grond van artikel 3 van de Grondwet en artikel 45, derde lid, onder e van de WBO op gelijke voet benoembaar is. Hoe in een dergelijke school ook nog bijzonder onderwijs kan worden gerealiseerd, is niet goed voor te stellen. Als aan de andere kant aan deze voorwaarden niet zou worden voldaan, is er geen sprake van volwaardig openbaar onderwijs. Zowel de ene als de andere benadering acht de Raad inconstitutioneel. Naar het oordeel van de Raad is zowel de pretentie van de overheid om bijzonder onderwijs te (doen) geven als het genoegen nemen met een niet volwaardige vorm van openbaar onderwijs in strijd met de fundamentele beginselen die aan het duale onderwijsstelsel ten grondslag liggen. Het bijzonder onderwijs gaat naar zijn aard juist niet uit van de overheid. Een en ander vloeit voort uit de vrijheid van onderwijs en het institutionele complement van deze vrijheid, de levensbeschouwelijke neutraliteit van de overheid. De Raad verwijst in dit verband naar zijn beschouwingen in het advies 'Richtingvrij en richtingbepalend'. In dit advies heeft de Raad beargumenteerd dat de overheid gezien deze beginselen bij een beroep op levensbeschouwelijke normen verregaande terughoudendheid heeft te betrachten. A fortiori dient de overheid zich verre te houden van de pretentie zélf levensbeschouwelijk bijzonder onderwijs te kunnen verzorgen. De confessionele staatsschool was 3 en is in strijd met de Grondwet. De voorgaande beschouwingen leiden de Onderwijsraad tot de conclusie dat het wetsvoorstel samenwerkingsscholen zoals dat thans luidt evenmin met de Grondwet in overeenstemming te brengen valt als het oorspronkelijke voorstel, ook al zijn er in vergelijking daarmee enkele verbeteringen aangebracht. Op de vraag of het wenselijk is in verband hiermee een wijziging van de Grondwet te bevorderen 5 3 Vgl. minister Cort van der Linden in de memorie van antwoord bij het wetsvoorstel dat leidde tot het onderwijsartikel zoals dat sinds 1917 in de Grondwet staat: "Dat de vrijheid van richting het principieel verschil blijft tusschen algemeen vormend openbaar en bijzonder lager onderwijs, wanneer voor beide takken de openbare kassen openstaan, zal niemand weerspreken. De beslissing, in hoeverre de confessioneele Staatsschool mogelijk blijft, ligt echter niet in dit ( = het vijfde) of het zesde, doch in het derde lid. Een confessioneele Staatsschool ware met het voorschrift van dat lid niet te rijmen."

6 gaat de Raad op dit moment niet in omdat die vraag buiten de reikwijdte van de adviesaanvraag valt. 6 Namens de Onderwijsraad, ir J.M.G. Leune, fooriitter), <&Hr (mr drs H.J.IVf. Hoefnagel, algemeen secretaris).