Geachte commissieleden,

Transcriptie

1 Van: Renzo Kalk Verzonden: donderdag 26 november :15 Aan: Annelies Stroobach; Arie Stuivenberg; Bax, Melissa; Boshuijzen, Erik; Bouma, Wobbe; Boutkan, Bianca; Boutkan, Willem; Broen, Elise; Hoekstra, Tjitske; Hofstra, Harold; Irene Wever; Jan Nico Appelman; Janssen, Jan; Joanna Hagen; Klijnstra-Rippen, Janet; Laagland, Gerben; Lodders, Jaap; Luyer, Marianne; Marieke Hinzen; Michiel Rijsberman; Miske, Simon; Papma, Margriet; Pels, Peter; Renzo Kalk; Reus, Jan de; Siepel, Roelof; Simonse, Sjaak; Slooten, J. van; Verbeek, Symaiah; Vermeulen, Paul CC: 'Ans Hoenderdos'; 'Steven van Oostveen' Onderwerp: Beeldvormende sessie d.d onderzoeksopzet provinciaal opdrachtgeverschap voor uitvoering VTH taken bij majeure risicobedrijven Geachte commissieleden, Na de korte presentatie door de projectleider de heer Van Oostveen van de Randstedelijke Rekenkamer en de navolgende discussie gisteren in uw commissie is het volgende met u afgesproken. Enkele fracties zoals de PVV hebben aangegeven hun bijdrage (aanvullend) schriftelijk te willen geven. Ik verzoek u deze reacties te richten tot griffie@flevoland.nl, uiterlijk donderdag 3 december, uur a.s.. De griffie zal uw reacties doorgeleiden aan de Randstedelijke Rekenkamer. Bij de toelichting op genoemd onderzoek heeft mevrouw Hoenderdos u toegezegd de resultaten van een recent onderzoek van de Rekenkamer Oost Nederland ter kennisname van PS te sturen. Z Zie daarvoor de bijlages. De onderzoeken zullen ook aan PS worden aangeboden via de LIS van aankomende week. Met vriendelijke groet, Renzo Kalk Statengriffie

2 Gelderland als opdrachtgever voor de BRZOomgevingsdienst

3 Colofon De Rekenkamer Oost-Nederland is een onafhankelijk orgaan dat onderzoek doet naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur van de provincies Gelderland en Overijssel. De bestuursleden van de Rekenkamer zijn: de heer drs. M.M.S. Mekel (voorzitter), mevrouw mr. Th.O.J. Lucardie (plv. voorzitter) en mevrouw B. Vlieger-Ruitenberg MBA. De secretaris-directeur is mevrouw drs. S.W. Mathijssen RO. Dit rapport is voorbereid door een onderzoeksteam bestaande uit de heer drs. R. Hoekstra (projectleider) en mevrouw S. Spenkelink, MSc (onderzoeker). Rekenkamer Oost-Nederland Achter de Muren Zandpoort GE Deventer Telefoon: info@rekenkameroost.nl De foto op de voorkant is afkomstig van Compfight

4 Gelderland als opdrachtgever voor de BRZOomgevingsdienst Deventer, oktober 2015

5 Voorwoord De brand in Moerdijk bij Chemie-Pack en in een verder verleden de vuurwerkramp in Enschede zijn zware ongevallen die ons allen nog in het geheugen staan. Ongevallen van deze omvang komen niet vaak voor maar als ze zich voordoen zijn de gevolgen groot. Uiteraard zijn bedrijven in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor het treffen van maatregelen om ongevallen te voorkomen. De overheid heeft een taak als het gaat om de veiligheid van burgers en de bescherming van het milieu en hier komt ook de provincie in beeld. Zij is verantwoordelijk voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij bedrijven waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, opgeslagen of verwerkt. In 2008 noemde de commissie Mans de handhaving gefragmenteerd en vrijblijvend. Dit was aanleiding voor de rijksoverheid, de provincies en gemeenten om afspraken te maken over structurele verbetering. Een belangrijke uitwerking hiervan was de oprichting van regionale omgevingsdiensten waarvan zes zijn aangewezen voor de majeure risicobedrijven. Dit betekende een bundeling van de expertise en het op afstand plaatsen van de uitvoering. 4 Vanaf voorjaar 2013 wordt de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij majeure risicobedrijven door deze zes omgevingsdiensten gedaan waarbij de provincie het bevoegde gezag is gebleven. Uit een recent gepubliceerde monitor blijkt dat er vorig jaar in Nederland 15 overtredingen zijn geconstateerd bij majeure risicobedrijven waarbij de inspecteur heeft geoordeeld dat er onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval was. Dit betekent dat er iedere maand een ernstige overtreding wordt geconstateerd, de veiligheid bij majeure risicobedrijven verdient dus continu aandacht. De Rekenkamer Oost-Nederland heeft onderzoek gedaan naar de provincie in haar rol als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven en als goed opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst. Dit rapport beschrijft de Gelderse situatie. Het moment om extra aandacht te besteden aan het opdrachtgeverschap is nu, want in 2016 neemt als gevolg van gewijzigde regelgeving de verantwoordelijkheid van de provincie voor majeure risicobedrijven verder toe (van 15) naar 41 majeure risicobedrijven. Deze ontwikkeling vraagt juist nu van Provinciale Staten een actieve invulling van hun horizontale toezichtsrol. Dit onderzoek is niet alleen uitgevoerd voor de provincies Gelderland en Overijssel maar loopt momenteel ook nog in Groningen, Friesland, Drenthe, Zeeland, Utrecht, Flevoland, Noord- en Zuid-Holland. Onze collega rekenkamers - Noordelijke Rekenkamer, Rekenkamer Zeeland en Randstedelijke Rekenkamer - onderzoeken ieder met een eigen accent de opdrachtgeversrol van de betreffende provincie. Na publicatie van alle rapporten volgt volgend jaar een gezamenlijke beschouwing.

6 Tot slot kan rekenkameronderzoek niet zonder medewerking van het College van Gedeputeerde Staten, de ambtelijke organisatie, de Omgevingsdienst Regio Nijmegen en experts die met ons mee hebben gedacht. De Rekenkamer dankt alle betrokkenen voor hun medewerking aan dit onderzoek. Namens de Rekenkamer Oost-Nederland, Michael Mekel Voorzitter Suzan Mathijssen Secretaris-directeur 5

7 Inhoudsopgave Deel 1: Bestuurlijke nota..6 1 Conclusies en aanbevelingen Inleiding Hoofdconclusie Opdrachtverlening is duidelijk Doorontwikkeling opdrachtgeverschap Rol PS wordt groter Aanbevelingen Bestuurlijke reactie GS Deel 2: Nota van bevindingen 26 1 Opzet onderzoek Inleiding Aanleiding Doel- en vraagstelling Opbouw rapport Bestuurlijke context Majeure risicobedrijven in Gelderland Wet- en regelgeving Besluit Risico s Zware Ongevallen Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en VTH Rolverdeling Omgevingsdiensten in Gelderland Rollen provincie Bestuurlijke samenwerking Provincie als bevoegd gezag Bevoegdheden Mandatering Provinciale kaders... 52

8 4 Provincie als opdrachtgever Opdrachtgever voor de ODRN Samenwerking in de uitvoering Provinciale sturing op uitvoering Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Onderzoeksopzet 60 Rol Rijk en gemeenten 65 Overkoepelend beeld wet- en regelgeving.68 Bestuurlijke samenwerking.69 Geraadpleegde bronnen..70 Geraadpleegde personen.73 7

9 DEEL 1 Bestuurlijke nota 8

10 1 Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer Oost-Nederland presenteert in deze bestuurlijke nota de resultaten van haar onderzoek naar het opdrachtgeverschap van de provincie Gelderland voor de BRZOomgevingsdienst. Na een korte introductie op het onderzoeksonderwerp geven we in paragraaf 1.2 de hoofdconclusie van het onderzoek weer. Deze onderbouwen we in paragraaf 1.3 tot en met 1.5. In 1.5 staan we expliciet stil bij de rol van PS die vanaf 2016 groter wordt. We eindigen dit hoofdstuk met enkele aanbevelingen. 1.1 Inleiding 9 Provincie is bevoegd gezag voor deel van majeure risicobedrijven In Nederland zijn er ruim 400 bedrijven 1 waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen. Eventuele fouten en gebreken bij deze bedrijven kunnen leiden tot zware ongelukken met grote gevolgen voor mens en milieu. Dergelijke bedrijven vallen onder een speciaal regime: het Besluit Risico s Zware Ongevallen. Dit besluit richt zich op de veiligheid binnen het bedrijf en erbuiten. Daarnaast zijn er een beperkt aantal bedrijven die vallen onder categorie 4 van de Richtlijn Industriële Emissies. 2 Deze bedrijven worden samen majeure risicobedrijven genoemd. De eerste verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken ligt bij de majeure risicobedrijven zelf. 3 Tot 2016 is de bestuurlijke verantwoordelijkheid verdeeld over de provincies en een aantal gemeenten die wettelijk gezien het bevoegd gezag zijn. Dit betekent dat zij als decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH) bij deze bedrijven. De vuurwerkramp in Enschede in 2000 en recente incidenten zoals bij het tankopslagbedrijf Odfjell in de Rotterdamse haven en bij Shell in Moerdijk, geven aan dat de zorg voor veiligheid een serieuze zaak is die continu om aandacht vraagt. 1 BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni Deze richtlijn bevat een indicatieve lijst van de belangrijkste verontreinigende stoffen waarmee de vergunningverlening in geval van emissie naar lucht of water rekening moet houden. Bedrijven die onder de zwaarste categorie binnen de richtlijn vallen worden aangeduid als RIE-4 (categorie 4) bedrijven. Chemische bedrijven met de categorie RIE-4 vallen niet onder het BRZO, maar omdat er wel veel gevaarlijke stoffen aanwezig zijn krijgen ze in de VTH-taak bijzondere aandacht. 3 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 5.

11 Provincie wordt bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven Met de wijziging van het Besluit omgevingsrecht zal per 2016 het bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven bij de provincies komen te liggen. De bestuurlijke verantwoordelijkheid van de provincies voor de veiligheid bij majeure risicobedrijven neemt daarmee toe. De uitoefening van het bevoegd gezag is door de wetgever belegd bij Gedeputeerde Staten. Provinciale Staten hebben een controlerende rol. Zij zijn in het kader van horizontaal toezicht, de eerst verantwoordelijke partij om GS te controleren bij de uitoefening van haar taak als bevoegd gezag. Verder dienen PS in de loop van een verordening vast te stellen waarin de kwaliteitsdoelen voor de VTH-taak zijn opgenomen (meer in paragraaf 1.5). Per zomer 2015 zijn er in Gelderland 15 majeure risicobedrijven die onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Het gaat om 12 BRZO-bedrijven en 3 RIE 4-bedrijven. Vanaf 2016 breidt de provinciale verantwoordelijkheid uit en zullen de majeure risicobedrijven die onder gemeentelijk bevoegd gezag vallen onder het bevoegd gezag van de provincie komen. Dit betekent dat de provincie bevoegd gezag wordt van 41 majeure risicobedrijven (waarvan 35 BRZO-bedrijven en 6 RIE 4-bedrijven). Figuur 1 laat (de spreiding van) de BRZO-bedrijven in Gelderland zien. Figuur 1: BRZO-bedrijven provincie Gelderland 10 Bron: Risicokaart.nl, geraadpleegd op 5 augustus 2015

12 Middelen stijgen na uitbreiding bevoegd gezag van circa 6 ton naar 1,9 miljoen per jaar De inschatting van de provincie Gelderland was dat de VTH-taak voor majeure risicobedrijven onder provinciaal bevoegd gezag (2015) ongeveer voor een jaar kostte. Met de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven van gemeenten naar provincies gaan er middelen over van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds. Naar deze financiële verevening is onderzoek gedaan en overleg geweest tussen de meest betrokken partijen (VNG, IPO en het Rijk). De hoofdconclusie van het onderzoek (juli 2015) is dat er vanaf 2016 structureel ruim 10 miljoen van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds overgeheveld zou moeten worden. In het eindrapport wordt voorgesteld om aan de provincies per BRZO-bedrijf en per RIE 4-bedrijf over te hevelen. Dit zou voor Gelderland betekenen dat zij aan aanvullende middelen krijgt uitgekeerd. Dit brengt het totaal van middelen voor de VTH-taak bij majeure risicobedrijven per 2016 op afgerond 1,9 miljoen per jaar. De rijksoverheid zal de provincies over de financiële afhandeling informeren in een toekomstige circulaire over de omvang en verdeling van het Provinciefonds. 11 Provincie is opdrachtgever, ODRN opdrachtnemer Landelijk is in 2012 afgesproken dat zes van de negentwintig omgevingsdiensten de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven doen. De achterliggende reden daarvan is dat bundeling van expertise en ervaring noodzakelijk wordt geacht voor een kwalitatieve en efficiënte uitvoering van de VTH-taak bij majeure risicobedrijven en om een level playing field voor majeure risicobedrijven te creëren. Voor Oost-Nederland is het de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) die deze taak heeft. Voor deze specialistische taak is de ODRN anno 2015 de opdrachtnemer voor de provincies Overijssel en Gelderland en voor 21 gemeenten met een majeur risicobedrijf. De provincie Gelderland is een van de opdrachtgevers. Zij blijft als bevoegd gezag haar bestuurlijke eindverantwoordelijkheid houden. Vergelijking Gelderland en Overijssel Dit onderzoek is zowel voor de provincie Overijssel als Gelderland uitgevoerd. In onderstaande tabel zijn deze provincies op enkele punten vergeleken: Aantal majeure risicobedrijven Omvang budget 2015 Rollen Aantal en type RUD s Overijssel Gelderland 5 (15 na overdracht) 15 (41 na overdracht) ( na overdracht) ( na overdracht) Opdrachtgever ODRN Opdrachtgever ODRN Geen mede-eigenaar ODRN Mede-eigenaar ODRN Uitvoerder VTH BRZO-bedrijven Geen uitvoerder VTH BRZObedrijven 2 netwerk-rud s 7 RUD s in vorm gemeenschappelijke regeling

13 1.2 Hoofdconclusie Focus en aanleiding De focus van dit onderzoek ligt op het provinciaal opdrachtgeverschap voor de BRZOomgevingsdienst. Voor dit thema is ten eerste gekozen vanwege de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven, wat een goede invulling van het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst nog relevanter maakt. Ten tweede hebben de provincies deze rol van opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst nu twee jaar, wat het een goed moment maakt om tussentijds te evalueren om te kunnen bijsturen mocht dat nodig zijn. Tot slot sluit het aan bij de landelijke evaluatie van het VTH-stelsel en de uitvoering door de omgevingsdiensten. In deze evaluatie is geen aandacht voor het provinciaal opdrachtgeverschap. Door ons onderzoek ongeveer gelijktijdig uit te voeren krijgen PS een vollediger beeld van dit beleidsdossier. 12 Opdrachtgeverschap Aan dit onderzoek ligt de veronderstelling ten grondslag dat goed opdrachtgeverschap een positief effect heeft op een adequate uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht bij majeure risicobedrijven en daarmee op de veiligheid voor mens en milieu in en rond deze bedrijven. In bijlage 1 vindt u de normen die we voor goed opdrachtgeverschap gehanteerd hebben. Kort gesteld verstaan we onder goed opdrachtgeverschap dat de Provincie Gelderland een duidelijke opdracht geeft aan de omgevingsdienst die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de vergunningverlening, handhaving en toezicht op majeure risicobedrijven. Bovendien houdt de opdrachtgever zicht op de voortgang en prestaties en stuurt bij waar nodig. In bijlage 1 van de nota van bevindingen lichten we de doel- en vraagstelling en opzet van het onderzoek (inclusief normenkader) toe. Hoofdconclusie De hoofdconclusie van dit rapport is: De provincie Gelderland heeft een duidelijke structuur voor het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst neergezet. Mede in het licht van de uitbreiding van het bevoegd gezag moet GS haar rol als opdrachtgever doorontwikkelen en dient PS het horizontaal toezicht actief in te vullen.

14 Aanbevelingen We doen op basis van het onderzoek de volgende aanbevelingen (samengevat): 1. Ontwikkel sturing op effecten en financiën. 2. Breng de gevolgen van de uitbreiding van het provinciaal gezag in beeld (bijvoorbeeld via de herhaling van de nulmeting bij BRZO-bedrijven uit 2013). 3. Wees waakzaam op het risico van groeiende afstand in kennis tussen de provincie als verantwoordelijk bevoegd gezag en opdrachtgever enerzijds en de BRZO-omgevingsdienst anderzijds. 4. Stem als PS af wat de informatiebehoefte is en versterk de informatiepositie indien gewenst (bijvoorbeeld via een Staat van de Veiligheid Gelderse majeure risicobedrijven). 5. Versterk samenwerking Overijssel en Gelderland. 6. Zorg voor inzicht in implementatie van bovenstaande aanbevelingen. 1.3 Opdrachtverlening is duidelijk 13 Deelconclusie opdrachtverlening De provincie Gelderland geeft een duidelijke opdracht aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen voor de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven. Zij zet daarvoor een mix van instrumenten in op strategisch en operationeel niveau waarbij aandacht is voor de toepassing van de landelijke kwaliteitscriteria. Duidelijke opdracht ODRN door inzet diverse instrumenten De provincie Gelderland heeft via de inzet van verschillende instrumenten een duidelijke opdracht aan de ODRN meegegeven voor wat betreft de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij majeure risicobedrijven. Deze instrumenten zijn: a. het mandaat; b. de dienstverleningsovereenkomst met bijbehorende specificatie van producten en diensten; c. het jaarlijkse werkplan; d. bestuurlijk en ambtelijk overleg. Het mandaat, de dienstverleningsovereenkomst en het werkplan vormen samen de opdracht die de ODRN van de Provincie Gelderland krijgt. In tabel 1 lichten we deze instrumenten kort toe.

15 Uit de tabel blijkt dat landelijk afspraken over kwaliteitscriteria voor de uitvoering van de VTH-taak doorwerken in de opdracht van de provincie aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Tabel 1: Instrumenten opdracht aan ODRN 14 Instrument Toelichting a. Mandaat GS mandateren bevoegdheden aan directeur ODRN (1 e mandaat maart 2013, actualisatie mandaat juni 2015). b. Dienstverlenings- De dienstverleningsovereenkomst: overeenkomst (DVO) bevat afspraken tussen de provincie en de ODRN over wijze van samenwerken en rechten en verplichten over en weer. Bijvoorbeeld wat betreft financiën, evaluatie geleverde prestaties, samenwerking en overleg, communicatie. heeft betrekking op uitvoering VTH op gebied van omgevingsrecht, BRZO-taak is onderdeel hiervan. is ondertekend door Commissaris van de Koning van de provincie en voorzitter van de ODRN (1 e DVO april 2013, actualisatie DVO februari 2015). Artikel 3.3: Bij de uitvoering [.] worden de landelijke kwaliteitscriteria, versie 2.0 als uitgangspunt genomen. Voor wat betreft de uitvoering van het takenpakket [ ] moet bij de inwerkingtreding van de wet VTH [.] voldaan zijn aan de kwaliteitscriteria versie 2.1. Tot die tijd maakt de omgevingsdienst jaarlijks inzichtelijk of al wordt voldaan aan deze kwaliteitseisen versie 2.1 en welke stappen ondernomen worden om tijdig te voldoen, in het geval de omgevingsdienst nog niet voldoet. - Specificatie producten en diensten c. Werkplan omgevingsdiensten De specificatie: is onderdeel van de DVO met daarin een uitwerking van bepalingen en specifieke eisen die betrekking hebben op kwaliteitseisen te leveren producten en diensten. wordt tegenwoordig afgedaan door directeuren (voorheen 1 besluitvormingstraject met DVO waar op bestuursniveau over werd besloten). Het werkplan: bevat prioriteiten, accenten en projecten voor de zeven omgevingsdiensten. wordt jaarlijks vastgesteld door GS. wordt grotendeels voorbereid door een van de omgevingsdiensten. De eerste DVO is in 2013 door GS en de ODRN vastgesteld en is in 2015 geactualiseerd. In de dienstverleningsovereenkomst zijn algemene afspraken gemaakt over relevante onderwerpen als het takkenpakket, financiële bepalingen en verantwoording (zie Nota van Bevindingen). De algemene afspraken zijn in Specificaties meer concreet uitgewerkt.

16 Jaarlijks wordt er een werkplan voor de ODRN vastgesteld, waarvan de BRZO-taak een expliciet onderdeel is en er drie prestatie-indicatoren voor de BRZO zijn opgenomen. Tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer zijn afspraken gemaakt over bestuurlijk en ambtelijk overleg. De gemaakte afspraken, de mandatering en overleg zijn de kaders voor de ODRN waarbinnen ze de opdracht moet uitvoeren (de opdracht is voor hen duidelijk). 1.4 Doorontwikkeling opdrachtgeverschap Deelconclusie doorontwikkeling In de afgelopen jaren ( ) heeft GS haar nieuwe rol als opdrachtgever opgepakt. In de eerste dienstverleningsovereenkomst werden 2013 en 2014 aangeduid als leerjaren. Er is vooruitgang geboekt. Tegelijkertijd moet de opdrachtgeversrol in de sturing op effecten, financiën, kwaliteitscriteria, samenwerking en de ambtelijke ondersteuning doorontwikkeld worden. 15 Rol opdrachtgever is nieuw Met de start van de omgevingsdiensten en de aanwijzing van de ODRN als BRZOomgevingsdienst voor Oost-Nederland zijn de rollen van provincies (en gemeenten) veranderd. Een belangrijke verandering is dat beleid en uitvoering zijn gescheiden. Voorheen bepaalden de provincie en de gemeenten het beleid en deden zij ook de uitvoering. Tegenwoordig is het uitgangspunt dat de provincie en gemeenten als bevoegd gezagen het beleid bepalen en de omgevingsdienst uitvoert. De provincie en gemeenten hebben hierdoor de rol van opdrachtgever voor de omgevingsdienst(en) gekregen. In die rol dient de provincie Gelderland de koppeling tussen provinciaal beleid en uitvoering te bewaken, zodat de provincie haar eindverantwoordelijkheid als bevoegd gezag kan nemen. Implementatie kwaliteitscriteria In de Dienstverleningsovereenkomst 2013 werd de verwachting uitgesproken dat bij de inwerkingtreding van de Wet VTH (toen nog verwacht in 2014) voldaan zou moeten zijn aan alle kwaliteitscriteria. De ODRN voldoet per de zomer van 2015 nog niet volledig aan alle kwaliteitscriteria. De verbeterpunten zijn via een zelfevaluatie in beeld gebracht en er zijn trajecten voor verbetering opgestart. Die zijn erop gericht om te voldoen aan de opleidingseisen die de kwaliteitscriteria 2.1 stellen aan vergunningverleners en toezichthouders. Intussen is op landelijk niveau een opleidingsinstituut (een hogeschool) de opdracht toegekend om die opleidingstrajecten op te zetten. Overleg provincie-odrn loopt, informatievoorziening verbetert De provincie heeft als opdrachtgever afspraken gemaakt over overleg, afstemming en informatievoorziening. Deze afspraken zijn nodig om als opdrachtgever de voortgang van het jaarplan te kunnen controleren en tussentijds bij te sturen mocht daar aanleiding toe zijn. Het overleg tussen de provincie Gelderland als opdrachtgever en de

17 ODRN als opdrachtnemer loopt goed. Er vindt zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau overleg plaats. Deze overleggen hebben betrekking op alle VTH-taken die de ODRN voor de provincie doet (niet alleen bij majeure risicobedrijven). De directeur of afdelingsmanager van de ODRN zijn bijvoorbeeld altijd bij het wekelijkse portefeuilleberaad met de gedeputeerde aanwezig. Bestuurlijk gevoelige dossiers kunnen dan met de gedeputeerde besproken worden. In de dienstverleningsovereenkomst is de afspraak gemaakt dat de ODRN per kwartaal aan de provincie rapporteert over de voortgang van haar werkzaamheden. Die verantwoording bleef in 2013 achter bij de afspraken. Deze informatievoorziening is in de loop van 2014 verbeterd. Er zijn verschillende kwartaalrapportages voor de provincie Gelderland opgesteld en een jaarrapportage gemaakt over Sturing op outcome De provincie heeft als opdrachtgever via de Dienstverleningsovereenkomst en specificaties verschillende kritische prestatie-indicatoren (KPI s) met de ODRN afgesproken over de vergunningverlening en handhaving. Voor de BRZO-taak zijn drie prestatie-indicatoren afgesproken gericht op de handhaving: 16 Indicatoren handhaving BRZO 100% aangekondigde controle per jaar bij BRZO-bedrijven; 60% van BRZO-bedrijven dat onaangekondigd wordt gecontroleerd (via een regulier Wabo-inspectie) 90% van de BRZO-inspectierapportages wordt binnen 8 weken verzonden. Over 2014 werd nog niet door de ODRN op alle KPI s gerapporteerd, maar wel voor de BRZO. De eerste norm werd helemaal gehaald, de tweede nagenoeg helemaal, de derde norm liep met een score van 73% achter. Met bovenstaande KPI s worden de prestaties op handhaving gekwantificeerd. De prestatie-indicatoren geven geen inzicht wat de uiteindelijke effecten van de inspecties zijn geweest op de veiligheid bij de BRZObedrijven. Een effect-indicator (ook wel outcome-indicator genoemd) maakt geen onderdeel uit van de BRZO-afspraken tussen Gelderland als opdrachtgever en de ODRN als opdrachtnemer. Sturing op financiën De ODRN zit in een overgangssituatie van input- naar outputsturing. In de DVO tussen de provincie Gelderland en de ODRN is de afspraak gemaakt dat vanaf april 2013 er gewerkt wordt met een systeem van inputfinanciering. Dit betekent dat de provincie jaarlijks het bedrag betaalt dat bij de begroting is vastgesteld, waarbij een verdeling wordt aangehouden tussen de middelen ten behoeve van vergunningverlening, handhaving en overige producten of diensten. De provinciale bijdrage is gekoppeld aan de omvang van het ingebrachte takenpakket. Het bedrag is inclusief de kosten van overhead en wordt geacht alle structurele kosten van de omgevingsdienst te dekken. De ODRN maakt in 2016 voor reguliere taken een overgang van input- naar outputfinanciering. Dat betekent dat er een product-diensten catalogus gemaakt wordt en dat de provincie in feite producten of diensten bij de ODRN inkoopt. Zo wordt een koppeling

18 gemaakt tussen de inzet van middelen door de opdrachtgever en te leveren prestaties (en effecten) door de opdrachtnemer. Vanwege de opstartfase is ervoor gekozen om in de eerste jaren te werken via inputfinanciering. De planning is om vanaf 2017 voor complexe taken zoals BRZO te werken via output-financiering. In interviews is aangegeven dat voor het opstellen van een product-diensten catalogus het belangrijk is dat er betrouwbare kengetallen zijn over wat een bepaalde dienst, bijvoorbeeld wat een BRZO-inspectie kost. Er zijn in de afgelopen jaren verschillende kengetallen ontwikkeld, die niet altijd precies genoeg waren. Die kengetallen zijn verbeterd, maar nog niet uitontwikkeld. Veranderende omstandigheden zullen betekenen dat continue aandacht voor betrouwbare kengetallen nodig zal zijn. Om financiële sturing expliciet onderdeel te maken van de opdracht (dat gebeurt nu nog niet) is doorontwikkeling van kengetallen nodig. Risico van afstand tot bevoegd gezag De oprichting van omgevingsdiensten, de aanwijzing van de ODRN als specifieke BRZOomgevingsdienst en de uitbouw van de BRZO-infrastructuur creëert het risico van een ongewenste achterstand in kennis tussen de provincie als bevoegd gezag en opdrachtgever en de uitvoerders van de BRZO-taak. Het is belangrijk om de koppeling tussen beleid en uitvoering actief aandacht te (blijven) geven. 17 Er zijn de afgelopen jaren verschillende samenwerkingsverbanden ontstaan op bestuurlijk, ambtelijk en professioneel niveau, welke samen de BRZO-infrastructuur worden genoemd. 4 Het resultaat van de BRZO-infrastructuur is dat op landelijk niveau afspraken zijn gemaakt en werkpraktijken zijn ontwikkeld. Het uitgangspunt daarbij is dat partners samenwerken als waren zij één overheid en dat hiermee een level playing field voor bedrijven ontstaat. Uit de interviews komt naar voren dat de ontwikkeling van kwaliteitscriteria en gezamenlijke aanpakken zoals de landelijke handhavingsstrategie, ontwikkeling van een vergunningverleningsstrategie, opstarten van specifieke projecten en opleiding via BRZO-academie veel betekent voor de ontwikkeling van de BRZO-taak. Verschillende geïnterviewden wijzen erop dat deze BRZO-aanpak voorop loopt ten opzichte van andere onderdelen in het omgevingsrecht. Als nadeel wordt genoemd dat door de professionalisering van de uitvoering in combinatie met het werken via omgevingsdiensten, het risico toeneemt dat de afstand tot het bevoegd gezag groter wordt. Als voorbeeld werd genoemd dat het Rijk geneigd is om de directeuren van de omgevingsdiensten als klankbord op te zoeken. Daar waar het gaat om de provinciale rol als bevoegd gezag zouden contacten via de provinciale lijn moeten lopen, en niet via de omgevingsdiensten. Een tweede voorbeeld is dat veel initiatief en voorbereidend werk door de omgevingsdiensten wordt gedaan. Zo is het laatste werkplan dat de provincie Gelderland afsloot met de Gelderse omgevingsdiensten voor een belangrijk deel voorbereid door medewerkers van een omgevingsdienst en niet door een provinciale ambtenaar. 4 Zie paragraaf 2.4 van de onderliggende Nota van Bevindingen van dit onderzoek.

19 Kwetsbaarheid ambtelijke ondersteuning Met de start van de omgevingsdiensten is capaciteit en expertise van de provincie en gemeenten naar de omgevingsdiensten overgegaan. In Gelderland gaat het om zeven omgevingsdiensten, die samenwerken in het zogenaamde Gelderse Stelsel. In het geval van de ODRN komt het merendeel van het personeel van de gemeente Nijmegen en de provincie Gelderland. Er zijn weinig VTH-medewerkers achtergebleven bij de provincie. Dit heeft als gevolg dat de ambtelijke ondersteuning van GS als bevoegd gezag en opdrachtgever qua omvang sterk afgenomen is. Er zijn per 2015 twee ambtenaren die als ambtelijk opdrachtgever naar de zeven omgevingsdiensten fungeren voor de VTH- taak in de hele breedte. Daarbij is er één ambtenaar die als contact-ambtenaar voor de ODRN, de opdracht voor de majeure risicobedrijven dient voor te bereiden, te controleren en nieuwe ontwikkelingen moet bijhouden. De benodigde kennis en ervaring op het gebied van majeure risicobedrijven, in combinatie met de taakinvulling door één ambtenaar maakt deze functie kwetsbaar. Langdurige afwezigheid of een beperkte invulling heeft snel effect op de ambtelijke ondersteuning aan GS. 18 Weinig extra samenwerking Oost-Nederland Het oorspronkelijke doel van het aanwijzen van zes BRZO-omgevingsdiensten is om specialistische kennis en ervaring te bundelen binnen een omgevingsdienst. Dat moet bovendien bijdragen aan een level playing field voor majeure risicobedrijven in Nederland. Het mag niet uitmaken in welke provincie een bedrijf gevestigd is en een bedrijf met locaties verspreid over het land moet overal dezelfde BRZO-aanpak van de overheid ervaren. Zowel op landelijk niveau als binnen de regio Oost-Nederland zijn er stappen gemaakt, maar nog steeds is er fragmentering op landelijk niveau (zie Landelijke evaluatie, 2015) en de samenwerking tussen vergunningverleners en toezichthouders in Oost-Nederland is beperkt. 1.5 Rol PS wordt groter Deelconclusie rol PS De uitbreiding van het bevoegd gezag en de nog op te stellen verordening kwaliteit VTH, vormen aanleiding voor PS om haar horizontaal toezicht actief in te vullen. Het is belangrijk om de informatievoorziening aan PS daarop aan te passen. Informatie en aandacht niet specifiek voor BRZO-taak Sinds de start van de ODRN als BRZO-omgevingsdienst (april 2013) is de uitvoering van de BRZO-taak niet specifiek punt van aandacht geweest in de Gelderse Staten. In interviews werd erop gewezen dat majeure risicobedrijven pas op de politieke agenda komen als er een incident is geweest en dat er dan het risico optreedt van de risicoregelreflex. De WRR omschrijft dat risico als de zorg dat incidenten in de politiek-

20 bestuurlijke arena aanleiding geven tot overreacties in wet- en regelgeving. 5 Periodieke informatie over majeure risicobedrijven kan die regelreflex temperen. Over de meer algemene ontwikkelingen rond de VTH-wetgeving en de oprichting en functioneren van de Gelderse omgevingsdiensten zijn de Staten met enige regelmaat geïnformeerd door GS. Dat is gedaan via statennotities, mededelingenbrieven en recent in een technische briefing. Daarnaast stuurt GS het Werkplan omgevingsdiensten ter kennisname naar PS en stuurt de ODRN zijn begroting en jaarverslag naar PS. 19 Grotere rol PS met verordening kwaliteitscriteria In februari 2014 is het wetsvoorstel Wijziging Wabo (verbetering VTH) in procedure gebracht. Dit wetsvoorstel heeft als doel de Wabo te wijzigen om de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Daartoe worden verschillende wijzigingen voorgesteld. Een van de voorgestelde wijzigingen is dat Statenleden (en raadsleden) straks via een verordening kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving moeten vaststellen. De VNG en het IPO hebben begin juli 2015 hiervoor een modelverordening opgesteld. In deze modelverordening staat over de rol van PS dat zij toezien op de hoofdlijnen van het beleid voor de kwaliteit en de handhaving van betrokken wetten. Daarnaast is opgenomen dat GS over de naleving van de kwaliteitscriteria jaarlijks mededeling doet aan PS. In de modelverordening staat horizontaal toezicht centraal: PS ziet toe of de kwaliteitsdoelen worden gehaald. De modelverordening is erop gericht om op 1 januari 2016 te zijn overgenomen in decentrale regelgeving, onder voorbehoud van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel VTH. Omdat het een modelverordening is hebben gemeenten en provincies de vrijheid om ervan af te wijken. De insteek vanuit de provincie Gelderland is dat er een kwaliteitsverordening komt die gelijk is voor alle Gelderse gemeenten en de provincie. Toelichting op controlerende rol PS De uitoefening van het bevoegd gezag bij de majeure risicobedrijven is door de wetgever belegd bij GS. PS hebben een controlerende rol. Zij zijn in het kader van horizontaal toezicht, de eerst verantwoordelijke partij om GS te controleren bij de uitoefening van haar taak als bevoegd gezag. In ons rekenkameronderzoek naar financieel toezicht hebben we al eens stilgestaan bij de controlerende rol van PS in relatie tot GS als bevoegd gezag. In dit rapport kwamen we tot de conclusie dat PS vanuit hun budgetrecht middelen beschikbaar stellen voor de uitvoering van het financieel toezicht en GS hier verantwoording over moeten afleggen, het maakt hierbij niet uit dat de kaderstellende rol van PS beperkt is op dit terrein. Hier kan de parallel getrokken worden dat PS vanuit hun budgetrecht middelen beschikbaar stellen voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving en dat GS zich hierover - ondanks de beperkte kaderstellende rol van PS ook op dit terrein - moet verantwoorden. Een verschil tussen beide terreinen is dat GS haar wettelijk bevoegd gezag op het gebied van toezicht op de gemeentefinanciën zelf invult en haar bevoegdheden op het gebied 5 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). Evenwichtskunst.

21 van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven gemandateerd heeft aan de directeur van de ODRN. De commissie Wolfsen - die in opdracht van de VNG een onderzoek heeft gedaan naar het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving - schrijft over de controlerende rol in relatie tot mandatering het volgende: De gemeenteraad (red.: dit geldt ook voor Provinciale Staten) heeft ten aanzien van de vthtaken dezelfde controlerende rol en bevoegdheid als ten aanzien van andere bevoegdheden die door het college worden uitgeoefend, ongeacht de plaats waar de (feitelijke) uitvoering is belegd; het gaat dus om verantwoording van het door het college gevoerde bestuur, dus de wijze van bevoegdheidsuitoefening door het college (gegeven dat er sprake is van mandaat) (Wolfsen VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid, p. 27) Het feit dat GS de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven heeft gemandateerd aan de directeur van de ODRN maakt voor de controlerende rol van PS dus niet uit. 1.6 Aanbevelingen De Rekenkamer doet Provinciale Staten de volgende aanbevelingen: Ontwikkel sturing op effecten en financiën Verzoek GS om de sturing op effecten en financiën te ontwikkelen en op te nemen in de opdracht aan de ODRN. In het geval van sturing op effecten wijzen we erop dat in 2014 door de gezamenlijke inspectiediensten (de BRZO-omgevingsdiensten, Inspectie Leefomgeving & Transport en Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) een interne pilot geweest is om de prestaties van BRZO-bedrijven inhoudelijk te beoordelen op de onderwerpen veiligheidscultuur, technische staat installaties en veiligheidsmanagement. Mogelijk biedt deze pilot een goed uitgangspunt voor het ontwikkelen van een effectindicator. De overgang van input- naar outputfinanciering biedt in de nabije toekomst de mogelijkheid om financiële afspraken mee te nemen in de opdracht van de provincie aan de ODRN als BRZO-omgevingsdienst. Verken samen met de andere provincies welke mogelijkheden daarvoor zijn en informeer PS hierover in de loop van 2016 (2017 is eerste jaar van outputfinanciering voor de BRZO-taak). 2. Gevolgen uitbreiding bevoegd gezag in beeld brengen Verzoek GS om de gevolgen van de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven in beeld te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door het herhalen van de nulmeting uit 2013 bij deze bedrijven. En door na te gaan of de financiering die de provincie vanaf 2016 ontvangt aansluit bij het gewenste kwaliteitsniveau om de VTHtaak bij alle Gelderse majeure risicobedrijven uit te voeren. Dit is mede belangrijk in het kader van het budgetrecht van PS; zij stellen immers de middelen beschikbaar.

22 3. Risico van groeiende afstand van uitvoering tot bevoegd gezag bewaken. Verzoek GS om aandacht te hebben voor het risico van een groeiende afstand tot de provincie als bevoegd gezag. Dit kan bijvoorbeeld door actief zelf of in IPO-verband betrokken te blijven bij de beleidsontwikkeling rond majeure risicobedrijven op landelijk niveau. Verken daarnaast mogelijkheden om de kwetsbaarheid van de ambtelijke ondersteuning te verminderen. Als voorbeeld noemen we het organiseren van een (ambtelijke) expertgroep majeure risicobedrijven. Ambtelijke expertise vanuit verschillende domeinen (veiligheid, economie, ruimtelijke ordening, natuur e.a.) eventueel aangevuld met externe expertise kan periodiek helpen om de opdracht (werkplan) aan de omgevingsdiensten voor te bereiden en te reflecteren op behaalde resultaten. 4. Bespreek behoefte aan informatie over majeure risicobedrijven Stem als PS af of er behoefte is om specifiek over majeure risicobedrijven te worden geïnformeerd door GS. De uitbreiding van de provinciale bevoegdheid geeft daar aanleiding toe. Bovendien wordt in de modelverordening beschreven dat over de naleving van de kwaliteitscriteria GS jaarlijks mededeling moeten gaan doen aan PS (art. 5 lid 2). Het is aan te raden om nu over informatievoorziening na te denken dan pas wanneer er een incident optreedt, omdat er dan kans is dat de risico-regelreflex optreedt. 21 Als voorbeeld van informatievoorziening noemen we de Staat van de veiligheid majeure risicobedrijven 2013 die de Rijksoverheid in juni 2014 voor het eerst publiceerde. Dat bondige rapport (15 pagina s) geeft een beeld van de naleving en veiligheidssituatie van de BRZO-bedrijven in Nederland in 2013.Op basis van een eventueel op te stellen jaarlijks terugkerende rapportage over de Gelderse staat van de veiligheid bij majeure risicobedrijven kunnen tevens trends en ontwikkelingen over de veiligheid bij de majeure risicobedrijven zichtbaar worden en waar nodig specifieke sturingsmaatregelen worden genomen. Dergelijke periodieke informatie over majeure risicobedrijven kan de hierboven genoemde regelreflex temperen wanneer er toch een incident optreedt. 5. Versterk samenwerking Overijssel en Gelderland Vanaf 2016 vallen alle majeure risicobedrijven in Oost-Nederland onder bevoegd gezag van de provincie Gelderland of Overijssel. Verzoek GS om overleg met Overijssel en de ODRN te organiseren om de samenwerking te versterken. Het doel daarvan is om kennis en expertise meer te bundelen dan tot nu toe gebeurd en om de opdracht aan de ODRN zoveel mogelijk af te stemmen, om zo een level playing field voor majeure risicobedrijven in Oost-Nederland te borgen. 6. Voor inzicht in implementatie van de aanbevelingen zorgen. Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.

23 2 Bestuurlijke reactie GS In dit hoofdstuk is de reactie van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland op ons rapport opgenomen. Geachte heer Mekel, Op 8 september 2015 heeft u ons het rapport Een majeure opdracht over Gelderland als opdrachtgever voor de Brzo Omgevingsdienst toegestuurd. U heeft ons verzocht om uiterlijk 29 september een schriftelijke reactie te geven op uw bestuurlijke nota. Middels deze brief geven wij invulling aan uw verzoek. 22 Algemeen In korte tijd heeft u in de nota van bevindingen een goed beeld weten te schetsen van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de rol van opdrachtgever aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) met betrekking tot de uitvoering van de taken Vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven. In deze nota van bevindingen kunnen wij ons vinden. De conclusies die u hieraan ontleent in uw bestuurlijke nota onderschrijven wij. In deze brief geven wij onze reactie op uw hoofden deelconclusies en reageren wij op uw aanbevelingen. Hoofdconclusie Uw hoofdconclusie luidt: De provincie Gelderland heeft een duidelijke structuur voor het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst neergezet. Mede in het licht van de uitbreiding van het bevoegd gezag moet GS haar rol als opdrachtgever doorontwikkelen en dient PS het horizontaal toezicht actief in te vullen. Zoals ook in de nota van bevindingen beschreven is de rol van de provincie als opdrachtgever aan de omgevingsdiensten nog relatief nieuw. Het speelveld aangaande de omgevingsdiensten binnen de provincie en landelijk is nog volop in ontwikkeling. Voorbeelden zijn de bevoegdhedenoverdracht van Brzo-bedrijven, de Wet VTH in relatie tot de kwaliteitscriteria maar ook de evaluatie van het Gelders stelsel, beoogd in 2016, zal tot aanpassingen en mogelijk verbeteringen leiden. Uiteraard vraagt dit van ons college de nodige doorontwikkeling in de rol van opdrachtgever, zoals dat ook geldt voor de gemeentelijke opdrachtgeversrollen en de omgevingsdiensten als opdrachtnemers. Hierin past ook de wijze waarop de Staten hun rol wensen in te vullen. Deelconclusie opdrachtverlening In deze conclusie kunnen wij ons geheel vinden.

24 Deelconclusie doorontwikkeling Zoals uit onze reactie op uw hoofdconclusie blijkt, zijn ook wij van mening dat de opdrachtgeversrol doorontwikkeld moet en zal worden. Dit is bij ons een voortdurend aandachtspunt. Voor wat betreft de doorontwikkeling in de sturing op financiën zal bijvoorbeeld de overgang van input- naar outputfinanciering (waarbij er verschil is in tempo tussen de omgevingsdiensten) zeker consequenties hebben. Ook de (mogelijk deels verschillende) kwaliteitscriteria die binnen één omgevingsdienst gaan gelden, zal van invloed zijn op de sturing. Overigens kan uit de nota van bevindingen het beeld ontstaan dat er op dit moment geen sturing op effect plaatsvindt. Dat is niet volledig juist. Zoals in het handhavingsbeleid beschreven, komt het effect van handhaving tot uitdrukking in de zogenaamde kpi (kritische prestatie indicator) naleefgedrag. Deze kpi naleefgedrag geeft aan hoe goed bedrijven in een bepaalde risico-categorie de wet- en regelgeving naleven. In het huidige handhavingsbeleid zijn hierover doelstellingen opgenomen. Twee maal per jaar wordt de kpi naleefgedrag bepaald. Dit gegeven wordt meegenomen enerzijds in het opstellen van het werkplan en anderzijds in de verantwoording in het jaarverslag. 23 Deelconclusie rol PS In de nieuwe Wet VTH krijgen de Staten een expliciete taak in het vaststellen van een verordening met daarin kwaliteitseisen ten aanzien van de VTHtaak Wabo. De Staten worden in ieder geval blijvend geïnformeerd, zoals ook nu reeds praktijk is. Aanpassingen van beleid, jaarlijks werkprogramma en jaarverslag worden aan de Staten aangeboden. Indien gewenst kan, zoals in het verleden meermaals is gedaan, hierover een briefing worden gehouden. Zoals tijdens de briefing van de commissie EEM over het Gelders stelsel van Omgevingsdiensten is toegezegd, zal nog in 2015 een briefing met deze commissie worden georganiseerd, voordat het VTHbeleid (VTH=Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) wordt vastgesteld. Op die manier kunnen de Staten aandachtspunten meegeven voordat het beleid wordt vastgesteld. Daarnaast worden de Staten periodiek via de mededelingenbrief op de hoogte gehouden van ontwikkelingen op het beleidsveld VTH Wabo en het Gelders stelsel van Omgevingsdiensten. Zoals ook in de nota van bevindingen beschreven doet het feit dat de VTHtaak door een omgevingsdienst wordt uitgevoerd niets af aan de verantwoordingsplicht van GS jegens PS. Indien PS dat wenst kan zij te allen tijde verzoeken om nadere informatie of toelichting. Aanbeveling 1: Ontwikkel sturing op effecten en financiën. Hoewel er (zoals bij deelconclusie 2 toegelicht) nu reeds nu sprake is van sturing op effect, is het van belang dit onderwerp bij de actualisatie van het VTHbeleid opnieuw te bezien. Hiervoor zal zoveel mogelijk worden aangesloten bij de landelijke handhavingsstrategie. Minimaal per half jaar, maar veelal vaker, presenteert de omgevingsdienst de tussentijdse financiële stand van zaken met daarbij een verwachte prognose voor het hele jaar. Door het huidige systeem van inputfinanciering wordt er voor wat betreft geld minder op individueel opdrachtgever gestuurd maar meer op de financiën van de omgevingsdienst als totaal. Wel vindt er per opdrachtgever sturing plaats op realisatie van het werkprogramma. Sturing op financiën per opdrachtgever bevindt zich vanwege deze beginperiode van inputfinanciering, nog in de opstartfase. De

25 ODRN zal als eerste omgevingsdienst vanaf 1 januari 2016 op basis van outputfinanciering gaat opereren. De andere omgevingsdiensten volgen binnen 1 of 2 jaar. Aanbeveling 2: Breng de gevolgen van de uitbreiding van het provinciaal gezag in beeld (bijvoorbeeld via de herhaling van de nulmeting bij BRZO-bedrijven uit 2013). In het kader van het landelijk onderzoek naar de financiële consequenties van de bevoegdheden-wijziging is reeds op hoofdlijnen in beeld gebracht wat de stand van zaken bij de majeure risicobedrijven onder gemeentelijke bevoegdheid is. Daaruit blijken binnen Gelderland 3 bedrijven te zijn met een vigerende vergunning, ouder dan 7 jaar. Volgens onze normen betekent dit dat de actualiteit van de vergunning geverifieerd moet worden. Voor achterstanden in de handhaving (met name gericht op aspecten bouw en ruimtelijke ordening) is landelijk uitgegaan van ervaringscijfers uit het eerdergenoemde nulsituatie-onderzoek van Gelderland. In het werkprogramma van 2016 zal een project worden opgenomen om eventuele achterstanden aan te pakken. Aanbeveling 3: Wees waakzaam op het risico van groeiende afstand in kennis tussen de provincie als verantwoordelijk bevoegd gezag en opdrachtgever enerzijds en de BRZOomgevingsdienst anderzijds. 24 Wij onderschrijven de noodzaak van voldoende kennis als bevoegd gezag en stellen eisen, gericht op het behoud van kennis in onze organisatie. Zoals in de interviews aangegeven en verwoord in de nota van bevindingen, zijn wij ons bewust van het risico van groeiende afstand. Een dergelijke vraag is ook gesteld tijdens de briefing voor de commissie EEM op 17 juni. We behouden kwaliteit binnen de provincie door: Eisen te stellen aan de provinciaal opdrachtgever, niet alleen over contractmanagement maar ook inzake kennis/ervaring/affiniteit op gebied van VTH Wabo en Brzo; Afstemming met andere provinciale opdrachtgevers in landelijke overlegstructuren; In de Ambtelijke en Bestuurlijke adviescommissie VTH (IPO-overleggen) worden regelmatig inhoudelijke onderwerpen in relatie tot Brzo geagendeerd. Onderwerpen hebben betrekking op aanpassingen wet- en regelgeving maar ook projecten met betrekking tot omgevings-veiligheid. Gelderland speelt binnen IPO een actieve rol en volgt ontwikkelingen van nabij; Deelname door Gelderland (namens IPO) in het landelijk platform Brzo+ (zie blz 42 Nota van bevindingen). Aanbeveling 4: Stem als PS onderling af wat de informatiebehoefte is en versterk de informatiepositie indien gewenst (bijvoorbeeld via een Staat van de Veiligheid Gelderse majeure risicobedrijven). In navolging van provincie Zuid-Holland zijn wij voornemens om vanaf 2016 (dus over 2015) jaarlijks een rapportage op te stellen over de Gelderse situatie bij de majeure risico-bedrijven en dit aan de Staten aan te bieden. Dit zal nog een overgangsjaar zijn, in die zin dat in deze eerste Gelderse rapportage zowel provincie als gemeenten bevoegd gezag zijn bij de majeure risico-bedrijven (bevoegdhedenoverdracht per 1 januari 2016).

26 Aanbeveling 5: Versterk samenwerking Overijssel en Gelderland. Binnen Gelderland wordt voor alle omgevingsdiensten structureel overleg gevoerd met de gemeentelijke opdrachtgevers. De situatie met ODRN geldt een afwijkende situatie, aangezien ODRN ook taken uitvoert voor gemeenten en provincie buiten het eigen verzorgingsgebied (de regio). Tot nog toe heeft daar inderdaad geen structurele afstemming plaatsgevonden. Nu het aantal bevoegde gezagen voor majeure risicobedrijven in Oost Nederland wordt verkleind van 23 naar 2, wordt samenwerking eenvoudiger. De eerste bijeenkomsten zijn reeds geweest, waarbij afstemming van dienstverlenings-overeenkomst en werkplan besproken zijn. Deze afstemming zal structurele vorm krijgen. Aanbeveling 6: Zorg voor inzicht in implementatie van bovenstaande aanbevelingen. Wij zijn voornemens de Staten in de tweede helft van 2016 te informeren over de voortgang van de implementatie van de aanbevelingen. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Gelderland 25 Commissaris van de Koning secretaris

27 DEEL 2 Nota van Bevindingen 26

28 1 Opzet onderzoek De Rekenkamer Oost-Nederland presenteert in dit rapport de bevindingen van haar onderzoek naar het provinciaal opdrachtgeverschap richting de BRZO-omgevingsdienst. In dit eerste hoofdstuk leiden we het onderzoek in en geven we kort achtergrondinformatie over het onderzoeksthema. We sluiten af met een leeswijzer voor de hele nota van bevindingen. 1.1 Inleiding 27 Majeure risicobedrijven In Nederland zijn ruim 400 bedrijven 6 waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen (zie figuur 2). Eventuele fouten en gebreken bij deze bedrijven kunnen leiden tot zware ongelukken voor mens en milieu. Dergelijke bedrijven vallen onder een speciaal regime: het Besluit Risico s Zware Ongevallen (BRZO) of de Richtlijn Industriële Emissies. 7 Het aantal ongevallen bij BRZO-bedrijven ligt in Nederland tussen de 0 en 3 per jaar. 8 In Gelderland zijn in totaal 41 majeure risicobedrijven. Figuur 2: Risicovolle bedrijven (BRZO) in Nederland Bron: Risicokaart.nl, d.d BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni De Richtlijn Industriële Emissies verplicht de EU-lidstaten om emissies (uitstoot) naar water, lucht en bodem van IPPC-installaties te reguleren. IPPC staat voor Integrated Pollution Prevention and Control (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), dit was de naam van een eerdere richtlijn. Het gaat om grote milieuvervuilende bedrijven en intensieve veehouderij (Bron: RIVM, risico s van stoffen). 8 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (10 juni 2014). Bijlage 1 bij brief Externe Veiligheid : Staat van de Veiligheid majeure risicobedrijven 2013, p. 3 en

29 Provincie is bevoegd gezag voor (deel) BRZO-bedrijven De eerste verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken ligt bij de BRZO-bedrijven zelf. 9 De provincie is bevoegd gezag voor een deel van de BRZO-bedrijven. Dit betekent dat zij bestuurlijk verantwoordelijk is voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij deze bedrijven. In Gelderland vallen per juni 2015, 12 BRZO bedrijven en 3 RIE 4- bedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie en 23 BRZO- en 3 RIE 4-bedrijven onder het bevoegd gezag van enkele gemeenten. Ontwikkelingen vergunningverlening, toezicht en handhaving De overheid heeft in voorgaande jaren de vergunningverlening, toezicht en handhaving voor majeure risicobedrijven doorontwikkeld. In het bijzonder de vuurwerkramp in 2000 te Enschede heeft gewerkt als een aanjager. In 2008 kwam een kritisch rapport uit van de Commissie Herziening Handhaving VROM-regelgeving, beter bekend als de Commissie Mans. In het rapport wordt gesteld dat er verbeteringen in de samenwerking tussen overheden zijn, maar dat de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht te wensen overlaat. We citeren Mans: Het centrale probleem, dat aan een effectieve en efficiënte handhaving van het omgevingsrecht in de weg staat, wordt gevormd door fragmentatie, gepaard gaande met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. 10 Naar aanleiding van het rapport maakten de rijksoverheid, provincies en gemeenten in 2009 afspraken over het structureel verbeteren van de vergunningverlening, toezicht en handhaving en legden deze vast in de zogeheten Package deal. 28 Uitvoering op afstand Een van de praktische uitwerkingen van de Package deal was de oprichting van omgevingsdiensten, ook wel regionale uitvoeringsdiensten genoemd. Deze diensten maken geen beleid, maar voeren het beleid van provincies en gemeenten uit. In 2012 zijn zes van de negenentwintig omgevingsdiensten in Nederland aangewezen om de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH) bij majeure risicobedrijven te doen. 11 Deze taak vraagt om specifieke expertise die - zo was het idee - het best gebundeld kan worden in enkele omgevingsdiensten. Voor Oost-Nederland geldt dat de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) voor deze taak aangewezen is. De ODRN doet zijn werk als opdrachtnemer voor de provincies Gelderland en Overijssel en voor de gemeenten die bevoegd gezag zijn voor een BRZO-bedrijf. De provincie behoudt als bevoegd gezag haar wettelijke bevoegdheid en daarmee haar bestuurlijke eindverantwoordelijkheid. Vanaf april 2013 is de Omgevingsdienst Regio Nijmegen gestart als uitvoerder van het toezicht op de majeure risicobedrijven in Oost-Nederland. In dit onderzoek richten we ons op het provinciale opdrachtgeverschap richting deze BRZO-omgevingsdienst. 9 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 5 (voor 8 juli 2015: BRZO 1999 artikel 5). 10 Commissie Mans (2008). Rapport De tijd is rijp, p Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie (I&M, VenJ, OM, IPO, VNG UvW, PUmA), 28 juni 2012.Op basis van het IPO-advies Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving risicovolle bedrijven in het RUD-stelsel.

30 1.2 Aanleiding De aanleiding voor de Rekenkamer Oost-Nederland om het provinciaal opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst te onderzoeken bestond uit twee onderdelen: Uitbreiding van het provinciaal bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven Momenteel valt een deel van de BRZO-inrichtingen onder het provinciale bevoegd gezag en een deel onder het gemeentelijke bevoegd gezag. In 2016 worden alle majeure risicobedrijven ondergebracht bij het provinciaal bevoegd gezag. Met de overdracht van het bevoegd gezag neemt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de provincies Overijssel en Gelderland toe. Een goede invulling van de opdrachtgeversrol richting de BRZO-omgevingsdienst wordt met deze overdracht nog belangrijker. Provincies 2 jaar opdrachtgever voor BRZO-omgevingsdienst Sinds begin 2013 is de Omgevingsdienst Regio Nijmegen de BRZO-omgevingsdienst voor heel Oost-Nederland. Dit betekent voor de provincies Gelderland en Overijssel (en enkele gemeenten) dat zij opdrachtgever voor de ODRN zijn. Deze nieuwe rol vervullen zij nu iets meer dan twee jaar en het is goed om deze rol tussentijds te evalueren, om bij te kunnen sturen mocht dat nodig zijn. 29 Relatie met landelijke evaluatie VTH In 2015 is er een landelijke evaluatie gedaan naar het nieuwe VTH-stelsel en de uitvoering door de omgevingsdiensten. Op 27 augustus 2015 is het eindrapport aan de Tweede Kamer aangeboden. We hebben in de voorbereiding op ons onderzoeksplan overleg gehad met de ambtelijke opdrachtgever (Ministerie van Infrastructuur en Milieu) van de landelijke evaluatie. Uit het overleg kwam naar voren dat het thema provinciaal opdrachtgeverschap niet aan bod komt. We zijn met dit rekenkameronderzoek aanvullend op de landelijke evaluatie, waarmee Provinciale Staten een meer volledig beeld krijgen van het beleidsdossier. 1.3 Doel- en vraagstelling Doelstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om: Provinciale Staten van Gelderland en Overijssel te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol door inzicht te bieden in hoe de provincies hun rol als bevoegd gezag invullen en te onderzoeken of de provincies goed in staat zijn uitvoering te geven aan hun rol als opdrachtgever voor de BRZOomgevingsdienst.

31 Centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze vullen de provincies hun rol in als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven en zijn de provincies in staat om uitvoering te geven aan hun rol als goed opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst? We veronderstellen dat goed opdrachtgeverschap een positief effect heeft op een adequate uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht bij majeure risicobedrijven en daarmee op de veiligheid voor mens en milieu in en rond deze bedrijven. Bij goed opdrachtgeverschap kan bijvoorbeeld gedacht worden aan duidelijke werkafspraken, regelmatig overleg en periodieke rapportages. Het normenkader voor goed opdrachtgeverschap vindt u in bijlage 1 van dit rapport. In deze bijlage staan tevens de deelvragen, de afbakening en de aanpak van het onderzoek. 30 Dit onderzoek wordt zowel voor de provincie Gelderland als voor de provincie Overijssel uitgevoerd. Ook de Rekenkamer Zeeland, Noordelijke Rekenkamer en de Randstedelijke Rekenkamer doen in 2015/2016 onderzoek naar de provincie als opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst. De onderlinge planning en afbakening verschilt. Waar mogelijk wordt samengewerkt onder andere door te reflecteren op elkaars onderzoeksplannen, methoden van onderzoek en kennis en ervaring te delen. De Rekenkamer Oost-Nederland komt als eerste met een publicatie waardoor de vergelijking met de andere provincies beperkt mogelijk is. De samenwerkende rekenkamers hebben voor dit onderzoek een expertbijeenkomst gehouden met prof. dr. Ale (hoogleraar Veiligheid & Rampenbestrijding) en dhr. prof. dr. Helsloot (hoogleraar Besturen van Veiligheid). Tevens is meermalen contact geweest met dhr. Blok, de projectmanager van de evaluatie van het VTH-stelsel en het stelsel regionale uitvoeringsdiensten (Ministerie van Infrastructuur en Milieu). 1.4 Opbouw rapport In figuur 3 geven we de opbouw van het rapport weer. We beginnen met het omschrijven van de bestuurlijke context (hoofdstuk 2) waarbinnen de provincies invulling geven aan hun rol als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven (hoofdstuk 3). Uit dit provinciale bevoegde gezag komt de nieuwe rol als opdrachtgever richting de BRZO-omgevingsdienst (hoofdstuk 4) voort. De rol van Provinciale Staten komt in deze onderzoeksrapportage op verschillende plekken terug.

32 Figuur 3: Opbouw rapport Hoofdstukken en paragrafen Rol en informatievoorziening PS H2. Bestuurlijke context 2.1 Majeure risicobedrijven in Gelderland 2.2 Wet- en regelgeving 2.3 Rolverdeling 2.4 Bestuurlijke samenwerking 2.2 PS: verordening kwaliteitscriteria H3. Provincie als bevoegd gezag 3.1 Bevoegdheden 3.2 Mandaat 3.3 Provinciale kaders 3.2 PS: controlerende rol bij mandatering 3.3 PS: vaststellen Omgevingsvisie en - verordening, budgetrecht 31 H4. Provincie als opdrachtgever 4.1 Opdrachtgever ODRN 4.2 Samenwerking uitvoering 4.3 Sturing op uitvoering 4.3 PS: informatievoorziening

33 2 Bestuurlijke context In dit hoofdstuk beschrijven we de bestuurlijke context waarbinnen de provincie haar rol als bevoegd gezag en opdrachtgever invult. Aan de orde komen een overzicht van majeure risicobedrijven, relevante wet- en regelgeving, de verschillende provinciale rollen en de BRZO-infrastructuur van samenwerkende partijen. 2.1 Majeure risicobedrijven in Gelderland Norm Van de majeure risicobedrijven waar de provincie nu en in de nabije toekomst het bevoegd gezag van is, heeft de provincie een volledig en actueel overzicht inclusief hun risicoprofiel. 32 Bevindingen Er zijn per juni majeure risicobedrijven in Gelderland waarvan 15 (12 BRZO en 3 RIE 4-bedrijven) onder bevoegd gezag van de provincie vallen en 23 BRZO-bedrijven en 3 RIE 4-bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag. Vanaf 2016 komen alle majeure risicobedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie te vallen. Dit betekent een uitbreiding met 26 bedrijven. De provincie heeft een overzicht van de huidige majeure risicobedrijven waarvoor ze bevoegd gezag is. Ze heeft in 2013 een nulmeting gedaan bij provinciale en gemeentelijke BRZO-bedrijven. Er wordt overwogen om dit onderzoek te herhalen zodat ze zicht heeft op de toekomstige bedrijven waar ze bevoegd gezag voor wordt. Er is een spreiding van BRZO-bedrijven over het Gelders grondgebied en het risicoprofiel is relatief beperkt. De provincies beheren de risicokaart. Dit is een interactieve kaart waarop risico s voor externe veiligheid weergegeven worden om burgers, bedrijven en overheden hierin inzicht te geven. In Gelderland neemt de ODRN deze taak vanaf eind 2015 over. 41 majeure risicobedrijven waarvan 15 onder provinciaal gezag In de regio Oost-Nederland (grondgebied van Gelderland en Overijssel) zijn er in 2015 circa 56 majeure risicobedrijven. Er zijn er 41 in Gelderland en 15 in Overijssel. Het gaat hoofdzakelijk om bedrijven die onder het BRZO vallen en om enkele chemiebedrijven die onder categorie 4 van de Richtlijn Industriële Emissies vallen.

34 Deze richtlijn bevat een indicatieve lijst van de belangrijkste verontreinigende stoffen waarmee de vergunningverlening in geval van emissie naar lucht of water rekening moet houden. Bedrijven die onder de zwaarste categorie binnen de richtlijn vallen worden aangeduid als RIE 4 (categorie 4) bedrijven. Chemische bedrijven met de categorie RIE 4 vallen niet onder het BRZO, maar omdat er wel veel gevaarlijke stoffen aanwezig zijn krijgen ze in de VTH-taak bijzondere aandacht (ze worden apart genoemd in beleidsdocumenten), maar vallen wettelijk onder het reguliere Wabo-regime. Per juli 2015 zijn er 6 RIE 4-bedrijven in Gelderland. De provincie is bevoegd gezag voor 3 RIE 4- bedrijven en de andere drie vallen onder gemeentelijk bevoegd gezag. Er zijn geen RIE 4-bedrijven in Overijssel. De aantallen kunnen in de loop van een jaar licht veranderen doordat een bepaald bedrijf niet meer onder het BRZO valt of doordat een bedrijf vanwege een aanpassing wel onder het BRZO valt. Als we uitgaan van het overzicht op de website van BRZO+ met als peildatum 30 juni 2015, dan is de provincie Gelderland het bevoegd gezag voor de onderstaande 12 BRZO-bedrijven. Tabel 2: Overzicht BRZO-bedrijven onder provinciaal gezag Bedrijf Plaats Soort bedrijf Lesli Vuurwerk B.V. Vragender Importeur consumentenvuurwerk Linde Gas Benelux B.V., locatie Dieren Dieren Leverancier van industriële en speciale gassen en koudemiddelen Nederlandse Gasunie-TOI Zevenaar Compressorstation voor gas Ravenstein-Zweekhorst NXP Semiconductors B.V. Nijmegen Ontwikkelt en fabriceert halfgeleiders PFW Aroma Chemicals bv Barneveld Ontwikkeling, productie en verkoop van geur- en smaakstoffen PPG Coatings bv Tiel Verfproducent Recitel Nederland bv Kesteren Producent kunststofschuim Sachem Europe B.V. Zaltbommel Producent fijnchemicaliën Titan Wood Arnhem Chemisch houtveredelingsbedrijf Wim Bosman Holding b.v. 's-heerenberg Transport en logistiek Wolff Vuurwerk BV Twello Importeur vuurwerk (Engelenburgstraat) Wolff Vuurwerk BV (Terwoldseweg) Twello Bron: BRZO+, peildatum 30 juni 2015, soort bedrijf door Rekenkamer toegevoegd In interviews is aangegeven dat het risicoprofiel van het Gelders grondgebied in vergelijking met grote industrieterreinen als het Botlekgebied beperkt is. Er zijn in Gelderland geen grote chemiebedrijven met honderden werknemers.

35 In tabel 3 staan de 23 BRZO-bedrijven die onder het bevoegd gezag van de gemeente vallen. Deze tabel is relevant omdat per 2016 het bevoegd gezag van deze bedrijven overgaat op de provincie Gelderland. 12 Tabel 2 en 3 laten samen ook de spreiding zien van BRZO-bedrijven over het grondgebied van de provincie Gelderland. Tabel 3: Overzicht BRZO-bedrijven onder gemeentelijk gezag Bedrijf Agro Buren B.V. Akzo Nobel Functional Chemicals B.V., CMC fabriek Argos Storage B.V. Terminal Wageningen Benegas Vulcentrum B.V. Broekman Logistics Nijmegen Denka International B.V. Kavegas bv Koole Tankstorage Nijmegen bv Kruidvat Retail B.V. Kuehne + Nagel Logistics B.V. Mond & Riksen B.V. Nefco Storage & Trading BV Primagaz Nederland bv Zutphen Rijngas BV Robo Gascentrale Schuitema Elst Shell Nederland Verkoopmij bv (Arnhem) Synerlogic Tanatex Chemicals b.v. (vh Lanxess) Technoplating Nijkerk B.V. Trouw Nutrition Nederland BV VDL Weweler Veco bv Bron: BRZO+ peildatum 30 juni 2015 Gemeente als bevoegd gezag Tiel Arnhem Wageningen Putten Nijmegen Barneveld Ede Nijmegen Overbetuwe Tiel Arnhem Tiel Zutphen Aalten Nijkerk Overbetuwe Arnhem Duiven Ede Nijkerk Putten Apeldoorn Brummen Zicht op BRZO-bedrijven Met de start van de omgevingsdiensten in 2013 is de uitvoering voor vergunningverlening, handhaving en toezicht overgegaan van de provincie Gelderland naar de omgevingsdiensten. Kennis en ervaring is via het personeel mee overgegaan van de provincie naar omgevingsdiensten. Vooruitlopend op de start hebben de provincies Gelderland en Overijssel een onderzoek gedaan als nulsituatie bij de provinciale en gemeentelijke BRZO-bedrijven. 13 Er wordt overwogen om dit onderzoek te herhalen vanwege de komende overdracht van de bevoegdheid voor BRZO-bedrijven van de gemeenten naar de provincies. 12 Drie RIE-4 bedrijven gaan ook over van gemeente naar provincie. Het betreft: Niacet te Tiel, Arkema te Brummen en Beele te Aalten. 13 In paragraaf 3.2 is meer informatie opgenomen over het onderzoek en de bevindingen.

36 Risicokaart en GIR Ter illustratie staan we stil bij twee digitale instrumenten die behulpzaam zijn bij het overzicht krijgen en bieden bij BRZO-bedrijven. Sinds enkele jaren bestaat de website risicokaart.nl. Hierop is een interactieve kaart te vinden waarop overheden, burgers en bedrijven een overzicht kunnen krijgen van de risico s voor externe veiligheid in een bepaald gebied. Het is ook mogelijk om alle BRZO-bedrijven te selecteren. Het openbare deel van de risicokaart laat zien waar, welk BRZO-bedrijf ligt en welke veiligheidscontour eromheen ligt. Het geeft geen specifieke informatie over het type risico dat bij een BRZO-bedrijf hoort. Provincies maken en beheren de risicokaarten. Gemeenten en andere partners moeten hiervoor gegevens aanleveren. Dit is wettelijk verankerd in de Wet Veiligheidsregio s (artikel 45). In de Ministeriële regeling provinciale risicokaart staan nadere voorschriften voor de risicokaarten. In Gelderland zal het beheer van de risicokaart vanaf eind 2015 gedaan worden door de ODRN. Ten tijde van het onderzoek vindt het beheer nog door de provincie plaats. Figuur 4: Uitsnede risicokaart provincie Gelderland, overzicht BRZO-bedrijven 35 Bron: Risicokaart.nl, geraadpleegd 28 juli 2015 De Gemeenschappelijke InspectieRuimte (GIR) is een online inspectiedatabase. De GIR stelt inspectieteams in staat om gezamenlijk een inspectie voor te bereiden en af te ronden. Specifiek voor inspecties bij BRZO-bedrijven is dat de inspectieteams bestaan uit medewerkers van het bevoegd gezag krachtens de Wabo (provincie of gemeente), de Inspectiedienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen Arbeidsinspectie) en de veiligheidsregio (in casu de Brandweer). Iedere inspectiedeelnemer heeft vanaf de eigen werkplek toegang tot het inspectiedossier en kan hier informatie in opslaan. Het GIR was aanvankelijk bedoeld als werksysteem. Het wordt tegenwoordig ook gebruikt voor de jaarlijkse rapportage aan de drie betrokken ministeries (de BRZO-monitor). Inspecteurs hebben via de GIR altijd toegang tot actuele informatie over inspecties inclusief handhavingstrajecten.

37 2.2 Wet- en regelgeving Norm De provincie heeft zicht op ontwikkelingen in relevante wetgeving en beleid en bereidt zich daarop voor. 36 Bevindingen De meest relevante wet- en regelgeving voor de provincie bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven zijn het Besluit risico s zware ongevallen en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (incl. Besluit omgevingsrecht). Belangrijke toekomstige wijzigingen in wet- en regelgeving zijn: uitbreiding van het provinciale bevoegd gezag (Wijziging Besluit omgevingsrecht), verankering van de huidige structuur van (BRZO-)omgevingsdiensten, vaststelling van een verordening over kwaliteitscriteria voor uitvoering door PS en mogelijke verplichting van openbaar lichaam als organisatievorm voor regionale uitvoeringsdiensten waardoor netwerk-rud s op termijn niet meer mogen (allen wetsvoorstel VTH). In de interviews bleek de provincie op de hoogte van de diverse (hierboven genoemde) ontwikkelingen in wet- en regelgeving. PS zijn in een technische briefing in juni 2015 hierover geïnformeerd. De voorbereiding op de overdracht van BRZO- bevoegdheden van gemeenten naar de provincies wordt voorbereid op landelijk niveau en heeft aandacht van de provincie Gelderland en de ODRN. De provincie Gelderland is voorstander om te komen tot één Gelderse maat voor de kwaliteitscriteria, wat vraagt om gelijkluidende VTH-verordeningen. Er is verschillende Europese en Nederlandse wet- en regelgeving die raakt aan de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij de majeure risicobedrijven. Voor deze rapportage reikt het te ver om hier uitgebreid op in te gaan; voor een overkoepelend overzicht verwijzen we u naar bijlage 3. In deze paragraaf gaan we dieper in op de wet- en regelgeving die het meest relevant is voor de rol van de provincie bij dit thema. Dit betreft het Besluit Risico Zware ongevallen (met achterliggende Europese Seveso-richtlijn) en de Wet algemene bepalingen omgevingswet (met achterliggende uitvoeringsregels in het Besluit omgevingsrecht). We lichten deze wet- en regelgeving en de wijzigingen daarin (zie samenvatting in tabel 4) uitgebreider toe in en Ook geven we daarbij aan of de provincie Gelderland inzicht in deze wijzigingen heeft en zich hierop voorbereidt.

38 Tabel 4: Belangrijke ontwikkelingen rond wetgeving majeure risicobedrijven Wet Wijziging Wanneer BRZO (Sevesorichtlijn) Wabo (Bor) BRZO 1999 wordt BRZO o.a. nieuwe stoffenlijst Wetsvoorstel wijziging Wabo (verbetering VTH) - wettelijke verankering structuur (BRZO-RUD s) - verordening kwaliteitscriteria - mogelijk openbaar lichaam verplichte vorm RUD s Wijziging bevoegd gezag - Provincies worden bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven 8 juli 2015 Verwacht: juli jan Besluit Risico s Zware Ongevallen 37 BRZO: voorkomen en beheersen zware ongevallen met gevaarlijke stoffen Zoals u in de inleiding van dit rapport hebt kunnen lezen vallen bedrijven die behoren tot de zwaarste categorie van risicobedrijven waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen onder een speciaal regime: het BRZO. BRZO staat voor Besluit risico s zware ongevallen. Het doel van het BRZO is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het BRZO is integraal en stelt eisen aan bedrijven op het gebied van externe veiligheid/milieu, arbeidsveiligheid en voorbereiding op rampenbestrijding. In het BRZO ligt de eerste verantwoordelijkheid voor de veiligheid bij het BRZO-bedrijf zelf. Het eerste lid van artikel 5 stelt: De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken. In het BRZO staan verplichtingen voor de bedrijven, zij moeten bijvoorbeeld: een preventiebeleid voeren 14 en een deel van de bedrijven moet een intern noodplan opstellen en over een veiligheidsrapport beschikken. 15 Er worden ook eisen gesteld aan de samenwerking tussen de toezichthouders, te weten: het bevoegd gezag Wabo (provincie/gemeente), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio (brandweer). Bijvoorbeeld dat inspecties zo gecoördineerd mogelijk gebeuren BRZO 2015, artikel In de regeling wordt onderscheid gemaakt tussen lagedrempel- en hogedrempelinrichtingen. De drempelwaarden voor de gevaarlijke stoffen worden in de Seveso III-richtlijn genoemd. Een hogedrempelinrichting kent meer verplichtingen dan een lagedrempelinrichting. Zij moet bijvoorbeeld een intern noodplan (BRZO 2015, artikel 11) en een veiligheidsrapport (BRZO 2015, artikel 10) opstellen. 16 BRZO 2015, artikel 13 lid 16.

39 Seveso III en BRZO 2015 Aan het Besluit Risico's Zware Ongevallen ligt de Europese Seveso-richtlijn ten grondslag. Sinds 8 juli 2015 is het Besluit Risico's Zware Ongevallen 2015 van kracht. De regeling die hoort bij BRZO 2015 wordt naar verwachting in september van dit jaar vastgesteld. 17 Het BRZO 2015 komt in de plaats van het BRZO De wijziging betreft voornamelijk nieuwe Europese eisen voor het categoriseren van gevaarlijke stoffen. Daarnaast verplicht het besluit om meer informatie uit inspecties openbaar te maken en moet meer informatie met de Europese Commissie worden gedeeld. 18 Zicht en voorbereiding op BRZO 2015 Een belangrijke wijziging met het BRZO 2015 zijn de nieuwe eisen aan het categoriseren van gevaarlijke stoffen. 19 Bedrijven zijn verplicht een inventarisatie te maken van de aanwezige gevaarlijke stoffen en deze te vergelijken met drempelwaarden uit de Seveso III-richtlijn. Het is mogelijk dat bedrijven onder het BRZO komen te vallen waarvoor dat eerder nog niet het geval was. En bedrijven die al onder het BRZO-regime vielen, kunnen in een andere categorie terechtkomen Hoe de wijzigingen in de beleidspraktijk zullen worden uitgevoerd zal in de komende tijd moeten blijken. Uit interviews met de ODRN blijkt dat intern nagegaan wordt of de BRZO 2015 gevolgen heeft voor het aantal bedrijven dat onder het BRZO valt. Het is lastig om de gegevens te achterhalen om te kunnen bepalen of er mogelijk BRZObedrijven bijkomen. De ODRN heeft daarvoor contact opgenomen met de overige omgevingsdiensten in Gelderland. Ze hebben niet de gemeenten aangeschreven, want bij veel gemeenten is vaak geen of beperkte kennis meer in huis. Die kennis was namelijk aanwezig bij ambtenaren die nu voor een van de omgevingsdiensten werken Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en VTH GS als bevoegd gezag In het BRZO wordt als bevoegd gezag aangewezen het bestuursorgaan dat bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen voor een inrichting waarop dit besluit van toepassing is (BRZO 1999, artikel 1h). Gedeputeerde Staten zijn in dit geval dat bestuursorgaan. De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De omgevingsvergunning wordt verstrekt op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In het Besluit omgevingsrecht - waarin regels staan voor uitvoering van de Wabo - worden Gedeputeerde Staten als bevoegd gezag aangewezen voor inrichtingen waarop het 17 Het gaat hier om de actualisatie van de Regeling risico s zware ongevallen (Rrzo) BRZO+ (8 juli 2015). Nieuwsbericht Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. 18 Kenniscentrum Infomil (8 juli 2015). Nieuwsbericht Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. 19 Kenniscentrum Infomil (8 juli 2015). Nieuwsbericht Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. 20 Kenniscentrum Infomil (juni 2015). Artikel Wie valt er straks onder het nieuwe BRZO? in Infomil Perspectief, p. 4-6.

40 BRZO van toepassing is of chemiebedrijven waartoe een IPPC-installatie behoort die tevens is aangewezen in bijlage I, onderdeel C van dit besluit (Bor, artikel 3.3, lid 1). De zogenaamde RIE 4-bedrijven. Uitbreiding bevoegd gezag per 2016 Tot 2016 delen GS het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven met colleges van B&W in gemeenten met een majeur risicobedrijf. Een van de aanbevelingen van de VNG-commissie Wolfsen 21 in 2014 was om de provincies bevoegd gezag te maken voor alle majeure risicobedrijven. Per januari 2016 zal dit na een wijziging van het Besluit omgevingsrecht van kracht worden. Dit betekent dat gemeenten niet meer bevoegd gezag zullen zijn en dat inhoudelijke dossiers moeten worden overgedragen. 39 Provincie geen specifieke voorbereiding met gemeente, wel via ODRN en IPO Uit interviews met de provincie Gelderland (in april 2015) komt naar voren dat zij als provinciaal bevoegd gezag tot dan toe geen specifiek voorbereidingstraject zijn gestart met de gemeenten. Wel is er in opdrachtgeversoverleggen aandacht voor geweest. In interviews met de ODRN worden kanttekeningen gezet bij de kwaliteit van sommige dossiers. De indruk is dat bij sommige gemeenten er in het verleden beperkt budget beschikbaar was en/of een handhavingsbeleid werd gevoerd dat afwijkt van de provincie. In interviews geeft de ODRN aan dat zij zich voorbereiden op de overdracht door dit in beeld te brengen. De provincie Gelderland heeft opdracht gegeven om de bestaande bouwconstructie en brandveiligheid bij BRZO-bedrijven te controleren. Uit het onderzoek kwam naar voren dat er bij sommige bedrijven achterstanden zijn. In IPOverband is er aandacht voor de financiële kant van de overdracht van de BRZObevoegdheid. Geld vanuit het Gemeentefonds moet dan overgeheveld worden naar het Provinciefonds. Gezien het belang van deze financiële kaders voor de uitvoering van de BRZO-taak zullen we er in hoofdstuk 3 nader op ingaan. Wetsvoorstel verbetering VTH In februari 2014 werd het wetsvoorstel Wijziging Wabo (verbetering VTH) in procedure gebracht. 22 Dit wetsvoorstel heeft als doel de Wabo te wijzigen om de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Daartoe worden verschillende wijzigingen voorgesteld. Relevant voor dit onderzoek is het voorstel dat VTH-taken bij majeure risicobedrijven alleen wordt uitgevoerd door omgevingsdiensten die daarvoor zijn aangewezen bij algemene maatregel van bestuur. 23 De huidige situatie met (6) aangewezen BRZOomgevingsdiensten (gebaseerd op een bestuurlijke afspraak 24 ) wordt hiermee wettelijk verankerd. De besluitvorming in de Tweede Kamer is meerdere malen uitgesteld. Op het moment van schrijven (juli 2015) staat het wetsvoorstel begin september 2015 geagendeerd voor behandeling door de vaste Kamercommissie I&M van de Tweede Kamer TK 33872, nr. 2 Wetsvoorstel Wijziging Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), ingediend op 13 februari TK 33872, nr. 11 Tweede nota van wijzigingen, p Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie (IPO, VNG, OM, UvW en de ministeries VenJ, IenM, BZK), 28 juni 2012.

41 De verwachting 25 is dat het wetsvoorstel niet meer op de eerder genoemde datum van 1 januari 2016 in werking zal treden. Dit zal naar verwachting een half jaar later worden. Er zijn twee andere punten uit de wetswijziging die we hier in het bijzonder noemen: Ten eerste dat in het wetsvoorstel het openbaar lichaam als verplichte vorm voor de omgevingsdiensten wordt genoemd. 26 Doorgang van dit punt uit het wetsvoorstel zou betekenen dat netwerk-rud s (RUD Twente, RUD IJsselland, RUD Limburg Noord) op termijn niet meer mogelijk zijn. Dit zou als gevolg hebben dat de twee omgevingsdiensten in Overijssel hun rechtsvorm zouden moeten aanpassen. Dit kan gevolgen hebben voor de organisatie van de samenwerking op Oost- Nederlands niveau; Ten tweede moeten Statenleden (en raadsleden) straks via een verordening de kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving vaststellen. 27 In een technische briefing op 17 juni 2015 aan de Gelderse statencommissie EEM zijn bovenstaande ontwikkelingen gepresenteerd. Volgend kader geeft een kort overzicht van de ontwikkeling van de kwaliteitscriteria. 40 Kwaliteitscriteria 2.1 In de Packagedeal die VNG, IPO en Rijk in juni 2009 afsloten, is afgesproken dat er kwaliteitscriteria zouden worden ontwikkeld en vastgesteld waaraan vergunningverlening, toezicht en handhaving in het Omgevingsrecht moeten voldoen. Een groep van praktijkdeskundigen uit gemeenten, provincies, landelijke en regionale diensten heeft gewerkt aan een set van kwaliteitscriteria. Deze set kwaliteitscriteria 2.0 is december 2009 tot stand gekomen en in 2010 bestuurlijk vastgelegd. De bruikbaarheid van de criteria is in 2011 geëvalueerd. Vervolgens zijn de criteria aangepast binnen het Programma Uitvoering met Ambitie. Rijk, IPO en VNG hebben eind juni 2012 de set met kwaliteitscriteria 2.1 gezamenlijk bestuurlijk vastgesteld. De kwaliteitscriteria 2.1 hebben betrekking op proces, inhoud en kritieke massa. In 2012 is afgesproken dat de kwaliteitscriteria uiterlijk op 1 januari 2015 zouden zijn geïmplementeerd. Provincie heeft zicht op verordening kwaliteitscriteria PS, modelverordening opgesteld door IPO en VNG Oorspronkelijk was het plan dat de kwaliteitscriteria wettelijk geregeld zou worden. Vanuit de VNG was men tegen deze wettelijke verankering. Het resultaat daarvan is dat gemeenteraden en Provinciale Staten hierover moeten gaan besluiten. De VNG en het IPO hebben op 3 juli 2015 hiervoor een modelverordening opgesteld. In deze modelverordening staat bijvoorbeeld dat PS toeziet op de hoofdlijnen van het beleid 25 Geraadpleegd 15 juli Dit punt staat zowel in het oorspronkelijke wetsvoorstel (TK 33872, nr. 2, artikel 5.8 lid 1, toelichting in TK 33872, nr. 3 op p ) en het gewijzigde wetsvoorstel (TK 33872, nr. 7, artikel 5.3 lid 3 met een toelichting op p. 17). 27 TK 3382, nr. 8 Nota van Wijziging, artikel 5.4 en 5.5.

42 voor kwaliteit van uitvoering en handhaving 28 en dat GS over de naleving van de kwaliteitscriteria 29 jaarlijks mededeling doet aan PS. 30 In de modelverordening staat horizontaal toezicht centraal: PS ziet toe of de kwaliteitsdoelen worden gehaald. VNG en IPO organiseren in het najaar regionale bijeenkomsten waar de modelverordening wordt toegelicht aan hun achterban. Hiervoor worden medewerkers van provincies, gemeenten en omgevingsdiensten uitgenodigd. 31 De modelverordening is erop gericht om op 1 januari 2016 te zijn overgenomen in decentrale regelgeving, onder voorbehoud van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel VTH. 32 In volgend kader geven we de kernpunten weer, op basis van de modelverordening die in juli 2015 is vastgesteld PS moeten verordening kwaliteitscriteria vaststellen Wetsvoorstel: Gemeenten en provincies verplicht om regels te stellen voor uitvoering taken basispakket door omgevingsdiensten. Provinciale BRZO-taken vallen onder basispakket. Provincies moeten via verordening kwaliteitscriteria stellen waaraan uitvoering BRZO-omgevingsdiensten moet voldoen. Achterliggend doel: goede kwaliteit uitvoering en handhaving door omgevingsdiensten borgen. Proces: IPO (en VNG) heeft 3 juli 2015 modelverordening gepubliceerd, PS van alle provincies moeten eigen verordening vaststellen. Vereisten: Provincies zijn niet verplicht modelverordening op te volgen maar verordeningen provincies over BRZO-taak moeten wel gelijkluidend zijn (landelijk uniform zodat BRZO-omgevingsdiensten niet met heel diverse eisen worden geconfronteerd). PS moeten College van procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) en de Minister van Infrastructuur en Milieu over hun verordening horen. Controle: Elke 3 jaar (in opdracht van ministers van I&M en VenJ) onderzoek naar doeltreffendheid opgestelde regels, uiterste remedie: Rijk stelt met algemene maatregel van bestuur regels vast gelijk aan modelverordening. Planning: verwachting is dat de verordeningen van provincies zijn vastgesteld wanneer wet verbetering VTH in werking treedt (waarschijnlijk juli 2016). De provincie Gelderland was via een klankbordgroep betrokken bij de ontwikkeling van de modelverordening. De ODRN was betrokken via de begeleidingscommissie. In een interview werd het belang benadrukt dat de komende gemeentelijke verordeningen niet in strijd zijn met de provinciale verordening. 28 Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht., artikel Met kwaliteitscriteria wordt bedoeld: de in landelijke samenwerking tussen bevoegde gezagen ontwikkelde en beschikbaar gestelde vigerende kwaliteitscriteria vergunningverlening, toezicht en handhaving inzake de beschikbaarheid en de deskundigheid van organisaties die met de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten zijn belast. Uit de considerans wordt duidelijk dat het hier om de kwaliteitscriteria 2.1 gaat (en haar opvolgers). 30 Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht., artikel 5 lid IPO (10 juli 2015). Modelverordening VTH gereed: Aan de slag met kwaliteit VTH. 32 VNG (7 juli 2015). Ledenbrief over Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). 33

43 Voor een goede samenwerking tussen de Gelderse omgevingsdiensten is het van belang dat gewerkt wordt met dezelfde kwaliteitscriteria. De provincie Gelderland is voorstander om te komen tot één Gelderse maat voor de kwaliteitscriteria. 2.3 Rolverdeling Norm De provincie heeft zicht op de verschillende rollen die ze invult en draagt zorg voor samenhang in de roluitvoering (voorkomen van dubbele pettenproblematiek). 42 Bevindingen De zeven omgevingsdiensten werken samen in een Gelders stelsel. Dat vraagt veel afstemming en overleg, maar heeft als voordeel dat de bestuurlijke afstand tot bevoegde gezagen beperkt is. Binnen de provincie Gelderland is aandacht voor de verschillende rollen en bestuurlijke portefeuilles voor inhoudelijk beleid en bedrijfsmatige aspecten zijn gescheiden. De oprichting van de omgevingsdiensten heeft invloed gehad op de rollen van de provincie. De rol van uitvoerder van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij BRZO-bedrijven is overgegaan naar de ODRN. De rollen van eigenaar, opdrachtgever, regisseur RUD-vorming zijn nieuw. De provincie is in de nieuwe situatie nog steeds bevoegd gezag en heeft een coördinerende taak in de handhavingssamenwerking. Als de hele BRZObevoegdheid naar de provincie gaat, zal de rol van interbestuurlijk toezichthouder naar gemeenten inzake BRZO-bedrijven vervallen. Als nadeel wordt genoemd dat door de professionalisering binnen het BRZOdomein van de uitvoering in combinatie met het werken via zes gespecialiseerde omgevingsdiensten, het risico toeneemt dat de afstand tot het bevoegd gezag groter wordt Omgevingsdiensten in Gelderland In Gelderland zijn er zeven omgevingsdiensten die zich georganiseerd hebben in het zogeheten Gelderse Stelsel. De omgevingsdiensten verschillen sterk in personele en financiële omvang. Met zeven omgevingsdiensten is de workload te klein om als omgevingsdienst alle taken zelfstandig uit te voeren. De omgevingsdiensten worden dan niet robuust genoeg genoemd (dat is werken conform de kwaliteitscriteria). Daarom is een aantal specialistische taken verdeeld over de omgevingsdiensten. Dit is de kern van het Gelderse stelsel. Samen zijn ze voldoende robuust om alle VTH-taken uit te voeren. Figuur 5 geeft een geografisch overzicht.

44 Figuur 5: Gelderse omgevingsdiensten Bron: website gelderland.nl 43 De BRZO-taak is als specialistische taak belegd bij de Omgevingsdienst Regio Nijmegen omdat daar al deskundigheid aanwezig was voor complexe vergunningsverlening. De ODRN is in april 2013 als omgevingsdienst gestart. Voor die tijd voerden gemeenten en de provincie Gelderland de vergunningverlening, handhaving en toezicht (VTH) in het omgevingsrecht zelf uit. Wel bestond er op het gebied van BRZO een samenwerking tussen de provincies Overijssel, Utrecht, Flevoland en Gelderland. Met de oprichting van de Gelderse omgevingsdiensten zijn nagenoeg alle van de VTH-medewerkers in dienst gekomen als werknemer naar een van de omgevingsdiensten. In het geval van de ODRN komt de meerderheid van het personeel bij de gemeenten Nijmegen en de provincie Gelderland vandaan. Per 1 januari 2015 was de totale formatie van de ODRN 102 fte. 34 In de interviews werd aangegeven dat een nadeel van het werken met zeven omgevingsdiensten in een Gelders stelsel is, dat het veel overleg en afstemming vraagt. Een voordeel is dat er bestuurlijk draagvlak bij de gemeenten is voor het stelsel omdat de omgevingsdienst geografisch en bestuurlijk dichtbij de gemeentebesturen gepositioneerd is. Een ander voordeel voor de provincie als mede-eigenaar en opdrachtgever is dat zij sturingsmogelijkheden heeft in alle omgevingsdiensten en doordat het aantal deelnemers per omgevingsdienst beperkt is Rollen provincie Bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving hebben zowel de Rijksoverheid, de provincies als de gemeenten een rol. In deze paragraaf richten we ons op de rollen van de provincie. Voor de rollen van het Rijk en gemeenten verwijzen we u naar bijlage ODRN meerjarenbegroting , conceptversie 12 maart 2015.

45 Provinciale rollen Uit de interviews en bestudeerde beleidsdocumenten wordt duidelijk dat de provincie Gelderland vanuit verschillende rollen betrokken is bij de veiligheid in en om majeure risicobedrijven. In een technische briefing aan de Gelderse statencommissie EEM werden de verschillende rollen in de volgende figuur weergegeven. Figuur 6: Overzicht rollen provincie Bron: Technische briefing 17 juni In de figuur is een onderscheid gemaakt in wettelijke rollen en rollen op basis van de Wgr (Wet gemeenschappelijke regelingen). Daarnaast is opgenomen welke gedeputeerde is of gedeputeerden betrokken zijn bij een specifieke rol. Ook in andere beleidsdocumenten wordt duidelijk gemaakt dat de provincie meerdere rollen heeft. Een actueel voorbeeld is de (ontwerp) Beleidsvisie Omgevingsveiligheid Daarin wordt aangegeven dat de provincie vanuit meerdere rollen invloed heeft op de omgevingsveiligheid in Gelderland; voornamelijk vanuit de rollen als middenbestuur en als bevoegd gezag. Als middenbestuur is de provincie regievoerend en kaderstellend, bijvoorbeeld als belanghebbende bij een goede ruimtelijke ordening en als uitvoerder van het interbestuurlijk toezicht. Vanuit haar rol als middenbestuur voert de provincie taken uit, wanneer sprake is van bovenregionale omgevingsveiligheid opgaven. Als bevoegd gezag gaat het om provinciale besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening (inpassingplannen), vergunningverlening (Wabo-taken en vuurwerkevenementen) en verkeer en vervoer (onderhoud en beheer van de voor transport van gevaarlijke stoffen vrijgeven provinciale wegen). Daarnaast is de provincie de producent en beheerder tot eind 2015 van (het Gelderse deel) van de risicokaart en is als opdrachtgever tevens gericht op de Gelderse omgevingsdiensten. Rollen provincie zijn veranderd door komst (BRZO-)omgevingsdiensten In de volgende twee hoofdstukken staan we stil bij de rol van bevoegd gezag en opdrachtgever. De rol van bevoegd gezag voor de VTH-taak bij de meer complexe bedrijven heeft de provincie Gelderland al vele jaren. Met de oprichting van de omgevingsdiensten heeft ze er nieuwe rollen bijgekregen: ze is opdrachtgever geworden

46 voor de Gelderse omgevingsdiensten en ze is mede-eigenaar (deelnemer Gemeenschappelijke regeling) geworden van meerdere omgevingsdiensten. Daarnaast had de provincie een coördinerende/regisserende rol gekregen in de vorming van de omgevingsdiensten. 35 Tegelijkertijd zijn de uitvoerende rollen van vergunningverlener, toezichthouder en handhaver in de Gelderse situatie 36 overgegaan naar de omgevingsdiensten. Nu staan we kort stil bij de volgende nieuwe rollen: Gelderland als mede-eigenaar De provincie is mede-eigenaar van de zeven Gelderse omgevingsdiensten. Provinciale Staten hebben daar toestemming voor gegeven. In het geval van de ODRN is een gedeputeerde voorzitter van het Algemeen bestuur van het openbaar lichaam. Mede op basis van de nota Verbonden Partijen is er een scheiding tussen een gedeputeerde die optreedt als mede-eigenaar en als inhoudelijke portefeuillehouder. In het geval van de provincie Gelderland en de andere deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling ODRN, zijn zij tegelijkertijd eigenaar van en opdrachtgever voor de BRZOomgevingsdienst. Voor de overige opdrachtgevers zoals bijvoorbeeld de gemeente Deventer of de provincie Overijssel geldt dat niet. Het nadeel daarvan 38 is dat zij geen directe sturingsmogelijkheden met betrekking tot het beleid van de ODRN en het functioneren van de directeur hebben. Colleges van B&W en GS Overijssel kunnen wel eventueel instructies meegeven, een mandaat kan worden ingetrokken en de VTHbevoegdheden kan het bevoegd gezag altijd nog zelf uitvoeren. In interviews wordt erop gewezen dat gemeentelijke bestuurders de rol van mede-eigenaar, bevoegd gezag en opdrachtgever over het algemeen niet gescheiden hebben. In overleggen worden dan bijvoorbeeld bedrijfsmatige onderwerpen aangesneden (vaak over financiën) op het moment dat de opdrachtgeversrol besproken wordt. Coördinator RUD-vorming De provincie Gelderland was actief betrokken geweest bij het proces van RUD-vorming. De huidige directeur van de ODRN was bijvoorbeeld de ambtelijke regisseur ten tijde van de RUD-vorming. De provinciale regie op de vorming van de omgevingsdiensten is geëindigd bij de start van de omgevingsdiensten per april De regie op de kwaliteit van het Gelders stelsel is als stelseltaak overgegaan naar de Omgevingsdienst De Vallei. Daarmee kwam einde aan een proces van RUD-vorming dat vanaf 2009 heeft gelopen. In het voorjaar 2013 heeft de provincie de RUD-vorming zelf geëvalueerd. De algemene conclusie was samenvattend dat: de Gelderse omgevingsdiensten voldoen aan de vastgelegde eisen met betrekking tot de gewenste bestuurlijk-juridische vorm. Ten aanzien van de juridische basis zijn aanvullende werkzaamheden nodig. Het Gelderse stelsel ten aanzien van de schaalgrootte is voldoende robuust en de mogelijkheid staat open om indien noodzakelijk alsnog verder op te schalen. 35 Het Plan van Aanpak BRZO-infrastructuur (2012) van het IPO geeft een overzicht van de ontwikkeling van de BRZO-structuur en de rol van de provincies daarin. 36 Er zijn ook enkele netwerk-omgevingsdiensten zoals in Overijssel. Daar is de overgang van oude naar nieuwe rol anders verlopen. Zie bijvoorbeeld de nota van bevindingen Overijssel voor een toelichting. 37 De rol van interbestuurlijk toezichthouder van de provincie op gemeenten - voor deze specifieke taak- valt na de overdracht van de BRZO-bevoegdheid weg. We besteden daarom geen aandacht aan deze rol. De provincie blijft dus wel interbestuurlijk toezichthouder - bijvoorbeeld of gemeenten het basispakket VTH bij een omgevingsdienst hebben belegd - maar niet voor de uitvoering van de BRZO-taak. 38 Bron is de toelichting op mandateringsbesluit van de gemeente Deventer aan directeur ODRN, nota , 2013.

47 Coördinator handhavingssamenwerking GS hebben een wettelijke taak rondom de coördinatie van de WABO-handhaving. Het doel van de coördinatie is om bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving op elkaar af te stemmen. In 2014 is een landelijke handhavingsstrategie vastgesteld. Het doel van de landelijke handhavingsstrategie is: uitvoering te geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag/de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM (Landelijke handhavingsstrategie, 2014).GS hebben vervolgens een brief gestuurd aan de colleges van B&W waarin de colleges wordt verzocht de landelijke handhavingsstrategie vast te stellen. De brief wordt verstuurd vanuit de rol van GS als regisseur of coördinator van de handhavingssamenwerking. Binnen het Gelderse stelsel is afgesproken de ervaringen met het gebruik van de strategie uit te wisselen (Werkplan 2015, p. 7). Specifiek voor de BRZO is er ook een landelijke handhavingsstrategie. GS Gelderland stelden die in augustus 2013 vast. In de toelichting 39 bij het besluit wordt aangegeven dat het doel van de strategie is om, ter bescherming van de veiligheid van werknemers, milieu en omwonenden, te zorgen dat alle handhavers van het Besluit Risico's Zware Ongevallen op adequate en uniforme wijze sanctionerend gaan optreden tegen overtredingen van dit besluit, totdat deze overtredingen zijn opgeheven Bestuurlijke samenwerking Uit het onderzoek blijkt dat er rond de zorg voor majeure risicobedrijven meerdere samenwerkingsverbanden bestaan. In documenten wordt gesproken van een landelijke BRZO-infrastructuur. 40 We noemen hier: a) Het bestuurlijk omgevingsberaad waarin besluiten over het VTH-stelsel worden genomen (onder andere het IPO neemt hieraan deel). Het is dus niet BRZOspecifiek. In het wetsvoorstel VTH is een wettelijke verankering van dit beraad opgenomen. Het beraad bestaat uit bestuurders op rijks- en decentraal niveau en wordt ambtelijk voorbereid. b) Het BRZO+ waarin uitvoerende organisaties samenwerken met als doel om het toezicht op majeure risicobedrijven te verbeteren. 41 De partners zijn de BRZOomgevingsdiensten, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW), Veiligheidsregio s (VR), Openbaar Ministerie (OM), Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), Rijkswaterstaat en de waterschappen (WKB) en Politie. De 39 Bron: openbare samenvatting in Besluitenlijst GS-vergadering van 27 augustus 2013 (nr. 11). 40 Bijvoorbeeld IPO (2012). Plan van Aanpak BRZO-infrastructuur. 41 Afgelopen jaren zijn er opeenvolgende programma s geweest met als doel de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven te verbeteren. Het betreft de programma s BeteRZO ( ), LATBRZO ( ), LATRB BRZO + loopt vanaf 2014 en is het huidige samenwerkingsprogramma.

48 bevoegde gezagen (GS en B&W) zijn niet rechtstreeks betrokken. Op ambtelijk niveau zal namens het IPO (Ambtelijke adviescommissie VTH-O) een (Gelderse) deelnemer gaan aansluiten. Het programma heeft een eigen bureau en een website met een scala aan relevante onderwerpen bv nieuws, opleidingen, instrumenten en inspectiemethoden ( c) De zes BRZO-omgevingsdiensten hebben de afgelopen jaren een samenwerkingsstructuur opgebouwd. Dit om een level playing field te creëren voor majeure risicobedrijven. Het moet voor een chemisch bedrijf niet uitmaken welke BRZOomgevingsdienst de VTH doet. Dit vereist een standaardisering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving. d) Het bestuurlijk platform BRZO (B-BRZO6) wat sinds september 2014 functioneert waarin de directeuren en voorzitters van de BRZO-omgevingsdiensten overleggen. Zij komen drie of vier keer per jaar samen. 42 e) Het programma Impuls Veiligheid dat 1 januari 2015 van start is gegaan waarbij 1 van de deelprogramma s is gericht op het BRZO. Er wordt (aan de Veiligheidsregio s en omgevingsdiensten) 19 mln. ter beschikking gesteld voor onder meer de BRZO+ organisatie en landelijke coördinatie van de zes BRZOomgevingsdiensten en kennis, opleidingen en kwaliteit. 47 Het resultaat van de verschillende samenwerkingsverbanden of BRZO-infrastructuur is dat op landelijk niveau afspraken zijn gemaakt en werkpraktijken zijn ontwikkeld. Het uitgangspunt daarbij is dat partners samenwerken als waren zij één overheid en dat hiermee een level playing field voor bedrijven ontstaat. Uit de interviews komt naar voren dat de ontwikkeling van kwaliteitscriteria en gezamenlijke aanpakken zoals de landelijke handhavingsstrategie, ontwikkeling van een vergunningverleningsstrategie, opstarten van specifieke projecten en opleiding via BRZO-academie veel betekent voor de ontwikkeling van de VTH-taak. Verschillende geïnterviewden wijzen erop dat deze BRZOaanpak voorop loopt ten opzichte van andere onderdelen in het omgevingsrecht. Als nadeel wordt genoemd dat door de professionalisering van de uitvoering in combinatie met het werken via omgevingsdiensten, het risico toeneemt dat de afstand tot het bevoegd gezag groter wordt. Als voorbeeld werd genoemd dat het Rijk snel is geneigd om de directeuren van de omgevingsdiensten als klankbord op te zoeken. Daar waar het gaat om de provinciale rol als bevoegd gezag zouden contacten via de provinciale lijn moeten lopen, en niet via de omgevingsdiensten. 42 Zie

49 3 Provincie als bevoegd gezag Dit hoofdstuk gaan in op de rol van de provincie als bevoegd gezag. Het hoofdstuk begint met een inleiding op de bevoegdheden van de provincie. Vervolgens is er aandacht voor de mandatering van de uitoefening van bevoegdheden naar de BRZO-omgevingsdienst. Ten slotte gaan we in op de kaders (beleid en financiën) die de provincie stelt waarbinnen de uitvoering moet plaatsvinden. 3.1 Bevoegdheden 48 Bevindingen De belangrijkste bevoegdheden van de provincie met betrekking tot een deel van de BRZO-bedrijven zijn: het verlenen van een omgevings-vergunning (Wabo), het houden van toezicht op de Wabo (vergunning) en het BRZO en het inzetten van bepaalde handhavingsinstrumenten bij overtredingen, bijvoorbeeld een waarschuwingsbrief, bestuurlijke strafbeschikking, dwangsom of bestuursdwang. Het BRZO-toezicht ligt bij het Wabo bevoegd gezag (provincie of gemeente), de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio. Het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol. De provincie heeft een beleidsbevoegdheid. Er is wettelijk vastgelegd dat zij een handhavingsbeleid moet vaststellen. Bevoegdheden Zoals eerder aangegeven zijn GS het bevoegd gezag. Bevoegd gezag betekent dat de provincie of de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk is voor beleid en uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij deze bedrijven. De belangrijkste bevoegdheden van de provincie als bevoegd gezag voor BRZO-bedrijven zijn: Het verlenen van een omgevingsvergunning (Wabo). De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Er bestaat geen specifieke BRZO-vergunning. Het is een Wabovergunning met complexe onderdelen wat betreft externe veiligheid. Het houden van toezicht op de Wabo (vergunning) en het BRZO. BRZO-toezicht ligt bij het Wabo bevoegd gezag (provincie of gemeente), de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio. Het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol.

50 Het inzetten van bepaalde handhavingsinstrumenten bij overtredingen, bijvoorbeeld een waarschuwingsbrief, bestuurlijke strafbeschikking, dwangsom of bestuursdwang. Een BRZO-bedrijf kan het Wabo overtreden (zich niet houden aan de omgevingsvergunning milieu) en/of het BRZO overtreden. Wanneer een BRZObedrijf een overtreding begaat in het kader van het BRZO dan wordt er met de gezamenlijke toezichthouders aan de hand van de Landelijke Handhavingsstrategie BRZO gekeken welke toezichthouder handhavend optreedt naar aanleiding van de geconstateerde overtreding en welke sanctiemiddelen worden ingezet. Beleidsbevoegdheid De provincie heeft ook een beleidsbevoegdheid. 43 Bovendien is wettelijk vastgelegd dat de provincie een handhavingsbeleid moest vaststellen (Bor, artikel 7 lid 1) welke jaarlijks uitgewerkt moet worden in een uitvoeringsprogramma (Bor, artikel 7 lid 3). Beleidskaders geven richting aan uitvoeringspraktijk; daarbinnen moet de uitvoering gebeuren. Meer informatie vindt u in paragraaf Mandatering 49 Norm De provincie heeft de uitvoering van de BRZO-taken gemandateerd aan de directeur van de BRZO-Omgevingsdienst. Dit mandaat is duidelijk en uitvoerbaar. De provincie had bij de overdracht aan de BRZOomgevingsdienst inzicht in de veiligheidssituatie bij de BRZO-bedrijven waarvoor ze bevoegd gezag was, bijvoorbeeld via een nulmeting. Bevindingen De provincies Overijssel en Gelderland hebben voor de start van de ODRN in 2013 samen een nulmeting gedaan, zodat er inzicht was in de dossiers die aan de omgevingsdiensten werden overgedragen. Er kwamen uit het onderzoek naar de nulsituatie geen acute veiligheidssituaties, wel werden enkele aandachtspunten vastgesteld. GS Gelderland hebben de directeur van de ODRN 19 maart 2013 voor het eerst gemandateerd. Het mandaat is opgesteld, inhoudelijk uitgewerkt, vernieuwd (2014) waar nodig en bekend gemaakt in het Provinciaal blad. Dat geldt ook voor ondermandaten. Met de start van de Gelderse omgevingsdiensten hebben de bevoegde gezagen (gemeente en provincie) de directeuren gemandateerd zodat de omgevingsdiensten namens hen kunnen optreden. 43 IPO (april 2011). Notitie RUD s en rollen, w.o. opdrachtgeversrol en eigenaarsrol.

51 Wat is een mandaat? Mandaat is de (publiekrechtelijke) vertegenwoordigingsvorm die centraal staat in de Algemene wetbestuursrecht (Awb). Artikel 10.1 van de Awb definieert mandaat als: de bevoegdheid om in naam vaneen bestuursorgaan besluiten te nemen. Het bestuursorgaan dat mandaat verleent (de mandaatgever of de mandans ) blijft volledig verantwoordelijk voor het genomen besluit. De mandaatgever kan de bevoegdheid ook altijd zelf blijven uitoefenen, zonder dat het verleende mandaat behoeft te worden ingetrokken. Besluitvorming mandatering Gelderland Gedeputeerde Staten van Gelderland hebben als bevoegd gezag op 19 maart 2013 de directeuren van de zeven omgevingsdiensten in Gelderland voor het eerst gemandateerd om namens GS Gelderland besluiten te nemen. Iedere omgevingsdienst heeft afzonderlijke mandaten nodig van de betrokken bevoegde gezagen. Hierover zijn mede naar aanleiding van een brief (2012) van de staatssecretaris Atsma in het Bestuurlijk Overleg (nu Bestuurlijk omgevingsberaad) tussen overheden afspraken over gemaakt. 50 De provincie Gelderland is betrokken bij alle zeven omgevingsdiensten, zodat zij meerdere mandaten moet afgeven. Dat geldt uiteraard niet voor de Gelderse gemeenten. Zij hebben een mandaat afgegeven voor een van de Gelderse omgevingsdiensten. In het geval zij ook bevoegd gezag zijn voor een BRZO-bedrijf, dan dienen ze de directeur ODRN te mandateren (behalve als ze de ODRN al hebben als hun reguliere omgevingsdienst). Op 13 mei 2014 hebben GS dit mandaat ingetrokken en een nieuw mandaat gesteld welke 12 juni 2014 in werking is getreden (Provinciaal Blad 2014, nr. 745). In het nieuwe mandaat zijn enkele definities en toelichtingen verbeterd. De wijzigingen hebben over het algemeen geen betrekking op de BRZO-taken. Een voorbeeld van een wijziging is het bezwaar en beroep. Volgens het oude mandaat deed de Omgevingsdienst Regio Arnhem dit voor provinciale bedrijven. Alleen de Omgevingsdienst Rivierengebied had voldoende juridische expertise om dit zelf te doen voor bedrijven in haar gebied. Nu is in het mandaat duidelijk opgenomen dat het bewaar en beroep bij BRZO-bedrijven door de ODRA wordt gedaan met het oog op bundeling van juridische capaciteit en expertise. De directeur van de ODRN verstrekt ondermaten aan de afdelingshoofden van de ODRN. De bekendmaking hiervan geschiedt in het Provinciaal Blad, zodat het openbaar gemaakt is. In 2014 is een mandaat verstrekt door de provincie Gelderland aan de directeur ODRN in het kader van de actieve openbaarmaking van samenvattingen van BRZO-inspecties. Dit mandaat maakt het voor de BRZO-omgevingsdienst mogelijk om actief naar buiten te communiceren over de resultaten van inspecties. 44 Zie bijvoorbeeld het Provinciaal Blad,NR.3569 d.d. 4 december Te vinden op: 45 Per januari 2015 publiceert de ODRN in een eigen blad en niet meer via het Provinciaal Blad.

52 Inhoud mandaat Het mandaat aan de directeur van de ODRN is een breed mandaat dat niet specifiek is gericht op de BRZO-taak. In de toelichting op het mandaat uit 2014 wordt aangegeven dat tot het takenpakket behoren: ( ) niet alleen de vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken op het gebied van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de daaraan gerelateerde taken op gebied van ketentoezicht en milieucriminaliteit, maar ook een breder pakket aan taken dat aansluit bij de inrichting van de fysieke leefomgeving. In de toelichting is expliciet opgenomen dat het uitgangspunt is dat Gedeputeerde Staten de uitvoering van taken aan de omgevingsdiensten opdragen door middel van mandaat maar dat er geen publiekrechtelijke bevoegdheden worden overgedragen aan het openbaarlichaam. Met andere woorden, de bestuurlijke verantwoordelijkheid blijft bij Gedeputeerde Staten als bevoegd gezag. 51 Het mandaat bestaat uit een algemeen en een specifiek deel. In het eerste artikel worden bijvoorbeeld enkele definities gegeven zoals voor BRZO-bedrijven. In artikel 6 lid 2 komt de status van de ODRN als BRZO-omgevingsdienst naar voren. We lezen: Voor zover sprake is van bevoegdheden met betrekking tot BRZO-bedrijven en advisering omtrent het milieudeel van vergunningen voor complexe bedrijven gelden deze mandaten voor het hele grondgebied van de provincie Gelderland. Verder is in het mandaat opgenomen dat: GS aan de directeur van de ODRN een instructie kan meegeven over de uitoefening van het mandaat; De directeur GS tijdig in kennis stelt als daar aanleiding toe is; De uitoefening van bevoegdheden plaats vindt binnen geldende wetgeving en beleids- en uitvoeringskaders. Wat is de betekenis van het mandaat voor de controlerende rol van PS? Commissie Wolfsen (2014) heeft in haar rapport hier een passage over opgenomen: [ ] RUD voert namens bevoegd gezag ingebrachte taken uit, waarbij bevoegd gezag onverminderd verantwoordelijk blijft via - in dit geval - het college van B&W voor de gemeente en GS voor de provincie. De primaire verantwoordingsrelatie is die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan; het horizontale toezicht. Het bevoegd gezag legt primair verantwoording af aan het eigen democratische controlerend orgaan. In het geval dat het college van B&W bevoegd gezag is, is dit dus de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft ten aanzien van de vth-taken dezelfde controlerende rol en bevoegdheid als ten aanzien van andere bevoegdheden die door het college worden uitgeoefend, ongeacht de plaats waar de (feitelijke) uitvoering ervan is belegd; het gaat dus om verantwoording van het door het college gevoerde bestuur, dus de wijze van bevoegdheidsuitoefening door het college (gegeven dat er sprake is van mandaat). Waar er in de passage gesproken wordt over de gemeenteraad, geldt dit ook voor Provinciale Staten. Het feit dat GS de uitvoering van de vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven hebben gemandateerd aan de directeur van de ODRN maakt voor de controlerende rol van PS niet uit.

53 Nulmeting 2013 In 2013 bij de eerste mandatering van de uitvoering van de VTH taak naar de ODRN hebben inspecteurs een nulsituatie-onderzoek uitgevoerd bij 50 bedrijven in Oost- Nederland waar BRZO destijds van toepassing was (inclusief enkele aanverwante IPPC 4- bedrijven). Het onderzoek is zowel voor bedrijven in Overijssel als in Gelderland uitgevoerd. Er was geen onderscheid gemaakt in bedrijven onder gemeentelijk of provinciaal bevoegd gezag. Doel van het onderzoek was inzicht te krijgen in de risico s bij betreffende bedrijven. In beeld is gebracht in welke dossiers aanvullende acties nodig waren om vergunningverlening en handhaving van het aspect externe veiligheid naar het gewenste niveau te brengen. Over de conclusies van het onderzoek is in november 2013 een Statennotitie naar PS gestuurd (PS ). Er kwamen uit het onderzoek geen acute veiligheidssituaties, wel werden enkele aandachtspunten vastgesteld. Aandachtspunten waren bijvoorbeeld de aantoonbaarheid en wijze van verslaglegging van de controle op de veiligheidsnormen (PGS-richtlijnen), het beperkte aantal gevallen waarin de uitgangspunten van kwalitatieve risicoanalyses is beoordeeld en het niet actueel zijn van de landelijke database voor de beoordeling van de kwaliteit van veiligheidsbeheerssystemen. Uit de interviewronde bleek dat overwogen wordt om in voorbereiding op de overdracht van de BRZO-bevoegdheid naar provincies nogmaals een soortgelijke meting uit te voeren. 3.3 Provinciale kaders 52 Norm De provincie heeft als bevoegd gezag kaders inclusief doelen vastgesteld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving waarbinnen de uitvoering van de BRZO-taken plaats moet vinden. Bevindingen De provincie Gelderland heeft via verschillende documenten die passen bij de verschillende rollen, kaders inclusief doelstellingen gesteld voor de provincie zelf en voor uitvoering. PS stellen via de reguliere P&C cyclus budget beschikbaar voor het programma Gezonde en Leefomgeving (totaal 6,5 mln). Gelderland en Overijssel hebben slechte ervaringen met de financiële verevening bij een overdracht van bevoegdheden in In Gelderland zijn aanvullende middelen door PS toegekend, waardoor geen sprake was van een taakstelling op de VTH-taak. Met de overdracht van gemeentelijke BRZO-bedrijven naar de provincie in 2016 worden middelen vanuit het Gemeentefonds naar het Provinciefonds overgeheveld. Het financiële vereveningsonderzoek hiernaar is juli 2015 afgerond. VNG en IPO hebben een bestuurlijk akkoord bereikt. De verwachting is dat BZK deze wijziging meeneemt in de septembercirculaire (vervolg bevindingen op de volgende pagina)

54 Vervolg bevindingen Het eindrapport concludeert dat er in totaal ruim 10 miljoen structureel moet worden overgeheveld van Gemeentefonds naar Provinciefonds. Voor Gelderland is in het rapport opgenomen dat er bijna 1,3 miljoen per jaar overgeheveld moet worden. 53 Kaders voor de uitvoering De provincie Gelderland stelt via de verschillende rollen die ze heeft kaders aan de uitvoering van de BRZO-taak door de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Als eigenaar gaat het om kaderstelling via de Gemeenschappelijke Regeling, de jaarstukken van de ODRN en beleidstukken zoals het bedrijfsplan. Als opdrachtgever gaat het om kaderstelling via de dienstverleningsovereenkomst plus specificaties en jaarlijkse werkplannen. Als bevoegd gezag heeft ze een mandaat plus specificaties afgegeven en heeft ze omgevingsbeleid vastgesteld. Kenmerkend is dat het gaat om kaders die VTHbreed zijn en waarbinnen de BRZO-taak wordt geplaatst binnen de bredere Wabo-taak. Met andere woorden, de zorg voor BRZO-bedrijven maakt onderdeel uit van een bredere zorg voor het omgevingsbeleid. In deze paragraaf beschrijven we de actuele provinciale beleidskaders en financiële kaders. Omgevingsvisie en Beleidsvisie Omgevingsveiligheid Op 9 juli 2014 stelden PS de Omgevingsvisie Gelderland vast. 46 Vervolgens op 24 september 2014 stelden Provinciale Staten de Omgevingsverordening Gelderland vast. Deze vervangt andere verordeningen zoals de milieuverordening. Op 18 oktober 2014 traden de Omgevingsvisie en -verordening in werking. Vanaf dat moment vormden visie en verordening samen de strategische beleidskaders van het Gelders omgevingsbeleid. Op 24 juni behandelde de Commissie Ruimtelijke Ordening, Landelijk gebied en Wonen de ontwerp-beleidsvisie Omgevingsveiligheid Provincie Gelderland. De behandeling was onderdeel van de actualisatie van de Omgevingsvisie. Deze beleidsvisie is een actualisatie van de vorige Beleidsvisie externe veiligheid vastgesteld door GS in Op 8 juli 2015 hebben PS het actualisatieplan vastgesteld. In de Beleidsvisie Omgevingsbeleid (2015) is aangegeven dat de uitwerking zal verlopen via onder andere het jaarprogramma Gelders Uitvoeringsprogramma Omgevingsveiligheid. In de Beleidsvisie Omgevingsveiligheid wordt de volgende ambitie geformuleerd: De provincie ambieert een gezonde en veilige leefomgeving voor op de eerste plaats voor de mensen, maar ook voor de regionale economie: het is een van de randvoorwaarden voor een goed vestigingsklimaat en het is van belang voor recreatie en toerisme. Voor het thema omgevingsveiligheid richt de provincie zich op het wegnemen en voorkomen van risicovolle situaties. 46 Staatscourant Nr d.d. 31 juli 2014.

55 Relevant voor dit onderzoek om te vermelden is dat BRZO een van de drie indicatoren is die de Beleidsvisie noemt. De volgende indicatoren geven een beeld van de omgevingsveiligheid in Gelderland: Het aantal blootgestelden binnen het invloedsgebied (200m) van een risicovolle inrichting of transportas; De actualiteit van de provinciale risicokaart; De veiligheidssituatie bij BRZO-bedrijven waarvoor de provincie bevoegd gezag is (Beleidsvisie Omgevingsbeleid, 2015). Financiële kaders VTH Via de reguliere P&C-cyclus worden PS geïnformeerd en besluiten zij over de provinciale budgetten. Relevant voor dit onderzoek is het programma (1.5) Gezonde en Veilige Leefomgeving. In bijvoorbeeld de Gelderse Begroting 2015 is binnen dit programma aandacht voor de verschillende rollen. Er is opgenomen dat de provincie werkt via drie sporen: Bevoegd gezag: Wij geven op professionele wijze invulling aan onze rol als bevoegd gezag richting de Omgevingsdiensten Opdrachtgeverschap: De Omgevingsdiensten geven op een professionele wijze uitvoering aan onze provinciale taken op het gebied van de Wabo Regie: Wij voeren op professionele wijze de regie op de samenwerking handhaving en vergunningverlening met betrekking tot de Wabo-taken. 54 Voor 2015 zijn als doelen opgenomen het beheren en actualiseren van de DVO s met de zeven Omgevingsdiensten, voldoen aan de wettelijke verplichtingen voor wat betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving WABO en het organiseren van ambtelijke en bestuurlijke samenwerking tussen provincie en Omgevingsdiensten. Voor 2015 is voor deze taken een totaal budget van afgerond 6,5 miljoen (Begroting 2015, p. 69). Daarnaast is binnen hetzelfde programma een deelprogramma Externe Veiligheid. Relevant voor de BRZO in dat deelprogramma is dat de provincie ervoor zorgt dat de provinciale risicokaart actueel blijft. Daarnaast speelt mee dat de oprichting van de omgevingsdiensten gekoppeld was aan een algemene bezuiniging vanwege de te verwachten efficiency-voordelen. Omgevingsdiensten kregen een efficiencytaakstelling mee. Als we ons beperken tot de ODRN dan geldt voor de periode 2014 t/m 2018 een taakstelling van circa 3,2 miljoen euro. 47 Financiële verevening In de loop van 2015 is een IPO-traject opgestart waarbij een aantal aspecten van de BRZO-overdracht aan de orde komen. Een belangrijk onderdeel daarin is de financiële verevening, omdat voor de uitvoering er middelen van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds moeten worden overgeheveld. Naar deze financiële verevening is onderzoek gedaan 48 en overleg geweest tussen de meest betrokken partijen (VNG, IPO 47 Dit bedrag van 3,2 miljoen is de som van de taakstellingen voor de jaren 2014 t/m 2018 volgens de concept begroting (versie maart 2015), pagina Het ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft een extern bureau opdracht gegeven dit onderzoek naar de financiële verevening uit te voeren.

56 en het Rijk). Het resultaat hiervan is dat er vanaf 2016 structureel ruim 10 miljoen van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds overgeheveld wordt. De uitkering van Gelderland uit het Provinciefonds stijgt structureel met Waarschijnlijk neemt BZK dit mee in de aankomende septembercirculaire van In verschillende interviews wordt gewezen op de slechte ervaring van de provincies Gelderland en Overijssel met de bevoegdheidsoverdracht (decentralisatie) per 2014 van de verklaring van geen bedenkingen (vvgb) die voorheen Gedeputeerde Staten afgaf voor het milieudeel van bepaalde bedrijven. De provincies Gelderland en Overijssel geven aan dat de financiële verevening niet goed verliep omdat een verkeerde verdeelsleutel werd gebruikt. Met die overdracht ging het bevoegd gezag voor ruim 400 bedrijven over naar de Gelderse gemeenten. In de Voorjaarsnota 2014 werden PS geïnformeerd over de financiële korting van het Provinciefonds vanwege de overdracht. Tabel 5: Jaarlijkse korting van provinciefonds Jaar Korting ,2 mln ,2 mln ,2 mln ,2 mln ,0 mln. Bron: Provincie Gelderland, Voorjaarsnota 2014 In de Najaarsnota 2014 werd aangegeven dat om het basisniveau voor VTH-taken te kunnen uitvoeren er extra budget nodig was ter grootte van 1,4 mln. Binnen het programma Gezonde en Veilige Leefomgeving werd dekking gevonden ter grootte van 0,45 mln. Vervolgens werden PS voorgesteld om het resterende bedrag van 0,95 mln. ten laste te brengen van het begrotingssaldo.

57 4 Provincie als opdrachtgever In dit hoofdstuk staan we stil bij de provincie als opdrachtgever. We laten zien hoe die afspraak wordt gemaakt, welke samenwerking van invloed is op de uitvoering van de opdracht en bespreken hoe de provincie sturing houdt op de uitvoering. 4.1 Opdrachtgever voor de ODRN Norm De provincie maakt met de BRZO-Omgevingsdienst duidelijke en uitvoerbare werkafspraken over de uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht, waarbij aandacht is voor de toepassing van landelijke kwaliteitscriteria. 56 Bevindingen De provincie Gelderland heeft via een dienstverleningsovereenkomst en specificaties afspraken gemaakt over de uitvoering van de VTH-taak door de omgevingsdiensten. De afspraken in de dienstverleningsovereenkomst zijn concreet uitgewerkt in een werkplan dat GS per jaar vaststelt met alle zeven Gelderse omgevingsdiensten. Daarnaast hebben gemeenten en provincie als opdrachtgever specifieke werkafspraken met de ODRN gemaakt. In documenten (zoals de DVO 2013 en 2015) die de opdracht beschrijven is expliciet aandacht voor de toepassing van kwaliteitscriteria. Algemene afspraken in dienstverleningsovereenkomst De provincie Gelderland en de ODRN hebben hun samenwerking vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst en concreet uitgewerkt in een jaarlijks werkplan. De eerste overeenkomst is op 19 maart 2013 door GS Gelderland vastgesteld. In de préambule is expliciet opgenomen dat afgesproken is dat de eerste jaren 2013/2014 worden aangemerkt als leerjaren. In de preambule staat dat zowel de omgevingsdienst als de provincie als startend opdrachtgever ervaring moeten opdoen in hun nieuwe rol en in de onderlinge verbindingen. Tegen die achtergrond is het goed om als uitgangspunt heldere werkafspraken te hebben en te maken, maar ook om open te staan voor veranderingen tijdens de rit en voor eventuele niet voorzienbare opstartproblemen (Preambule DVO 2013). De tweede dienstverleningsovereenkomst (DVO) is in februari 2015 ondertekend door het provinciebestuur en het bestuur van de ODRN.

58 Het doel van de DVO is volgens artikel 2 lid 1 om afspraken te maken tussen partijen over de wijze van samenwerken en de rechten en verplichtingen over en weer. De DVO vormt de basis voor een document waarin specificaties zijn vastgelegd. In de specificatie provinciale producten en diensten worden, in aanvulling op bestaande wettelijke eisen, nadere afspraken vastgelegd ter uitwerking van de bepalingen uit de DVO en specifieke eisen gesteld die betrekking hebben op de kwaliteit van te leveren producten en diensten (zie art. 2 lid 2 en 3). In de vorige versie van de DVO moesten GS besluiten over de specificatie. Vanaf 2015 is dit ambtelijk belegd bij de directeuren van de betrokken omgevingsdienst en de directeur van de provincie. 49 Onderstaande tabel geeft snel een overzicht van de inhoud van de DVO. Tabel 6: Inhoud dienstverleningsovereenkomst 57 Artikel Inhoud 3 Takenpakket = landelijk basistakenpakket + Gelderse specificaties 4 Financiële bepalingen 5 Rapportage en verantwoording van prestaties 6 Spoedeisende werkzaamheden + meer- en minder werk 7 Samenwerkingsstructuur en overleg 8 Communicatie 9 Informatievoorziening en geheimhouding 10 Archivering 11 Klachtenregeling 12 Aansprakelijkheid en verzekering 13 Onvoorziene omstandigheden en geschillenregeling 14 Duur en slotbepalingen Bron: DVO, 2015 De dienstverleningsovereenkomst tussen de ODRN en de provincie Gelderland heeft betrekking op de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van het omgevingsrecht. De BRZO-taak is een onderdeel van de bredere opdracht van de provincie Gelderland aan de ODRN. In de specificatie zijn drie kritische prestatie-indicatoren (KPI) opgenomen voor de BRZO-taak (zie hoofdstuk 4.3). Provinciale afspraken via jaarlijks werkplan Voor GS Gelderland is het Werkplan Omgevingsdiensten, ook wel werkprogramma genoemd het document waarin de provincie Gelderland haar opdracht concreet aan de omgevingsdiensten formuleert. Het werkplan bevat de jaarlijkse uitwerking van de provinciale prioriteiten, accenten en projecten. In het werkplan staat vermeld dat het een aanvulling op de algemene afspraken is die zijn gemaakt in de dienstverleningsovereenkomsten tussen de provincie en de omgevingsdiensten (zie bijvoorbeeld Werkplan 2014, p. 3). 49 Op het moment van data-verzameling op dit onderwerp (mei 2015) lag de nieuwe versie van de specificaties voor besluitvorming bij het bestuur van de ODRN.

59 Het Werkplan Omgevingsdiensten is vanuit de provincie gezien een samenvoeging van twee eerder afzonderlijke uitvoeringsplannen, namelijk het handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) en het vergunningenuitvoeringsprogramma (VUP). Sinds de oprichting van de omgevingsdiensten is er een Werkplan 2014 en een Werkplan 2015 opgesteld. Uit de interviewronde bleek dat het Werkplan 2015 groten-deels voorbereid was door medewerkers die werkzaam waren bij de Omgevingsdienst Regio Arnhem. Het Werkplan Omgevingsdiensten wordt vastgesteld door Gedeputeerde Staten. Als aandachtspunt voor de BRZO-taak wordt in het Werkplan Omgevingsdiensten 2015 genoemd dat de ODRN voor de BRZO-bedrijven een risicomethode heeft uitgewerkt op basis waarvan Wabo- en BRZO-inspecties worden gepland en dat die methode in lijn is met de risico-aanpak van Gelderland. De ODRN werkt vervolgens de jaarlijkse opdrachten van de verschillende opdrachtgevers (zes gemeenten en de provincie Gelderland) uit in een eigen Werkplan ODRN. Dit Werkplan ODRN is een concreet document met doelen en financiële kengetallen waarin de BRZO-taak als een afzonderlijk programma voor de ODRN is opgenomen. 58 Doorwerking van kwaliteitscriteria Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is de afgelopen jaren aandacht geweest voor de kwaliteitsontwikkeling van de vergunningverlening, handhaving en toezicht in het omgevingsrecht. Het gaat om landelijke programma s voor kwaliteitsontwikkeling en niet om specifiek Gelderse programma s. Verschillende respondenten wijzen erop dat vanwege de landelijke aanpak er betrekkelijk weinig beleidsvrijheid is voor de provincie. De kwaliteitscriteria PUMA 2.1 uit 2012 is de meest recente set van criteria. 50 Deze criteria hebben betrekking op het hele VTH-domein. Er zijn ook criteria specifiek uitgewerkt voor de BRZO-taak. Aan inspecteurs en vergunningverleners die werken op het BRZO-domein worden extra eisen qua opleiding en werkervaring gesteld in vergelijking met reguliere Wabo-inspecties en vergunningverlening. Al in de eerste dienstverleningsovereenkomst uit 2013 is expliciet aandacht voor de landelijke kwaliteitscriteria. Afgesproken was dat de omgevingsdienst inzichtelijk maakte of al werd voldaan aan de kwaliteitseisen 2.1 en welke stappen ondernomen worden om tijdig te voldoen in het geval dat nodig was (artikel 3.2, DVO 2013). In de bijbehorende specificatie wordt aangegeven dat de uitvoering plaats vindt conform de meest actuele landelijke protocollen en afspraken. Ook in de tweede DVO uit 2015 is expliciet aandacht voor de kwaliteitscriteria. In artikel 3 is opgenomen dat: bij de uitvoering van de stelselafspraken worden de geldende kwaliteitscriteria als uitgangspunt genomen. In de specificatie wordt dit verder uitgewerkt (DVO 2015). 4.2 Samenwerking in de uitvoering Eerder in deze nota van bevindingen beschreven we de zogenaamde BRZOinfrastructuur die bestaat uit bestuurders en professionals die op landelijk niveau 50 PUMA staat voor Programma Uitvoering met Ambitie. Tegelijkertijd met de oprichting van de omgevingsdiensten is dit programma beëindigd.

60 overleggen, afstemmen en werken aan de ontwikkeling van het BRZO-beleid. Naast deze landelijke (bovenregionale) samenwerking wijzen geïnterviewden op de samenwerking op uitvoerend niveau. We staan kort stil bij samenwerking bij inspecties en planning en meer uitgebreid bij de samenwerking tussen Overijssel en Gelderland. Samenwerking bij inspecties Een verschil met een reguliere Wabo-inspectie is dat bij een BRZO-inspectie er gezamenlijk wordt geïnspecteerd door het bevoegd gezag, de inspectie SZW en de Veiligheidsregio (Brandweer). Het bevoegd gezag heeft hierbij de wettelijke taak om zorg te dragen voor de coördinatie in de uitoefening van bevoegdheden in het kader van de BRZO (BRZO 2015, artikel 4 lid 1). Voor de Gelderse BRZO-bedrijven geldt dat de BRZO-inspecteurs van de ODRN deze coördinerende taak op zich te nemen. Bestuurlijk toezichtsprogramma majeure risicobedrijven Volgens het BRZO 1999 (artikel 24) moet er een inspectieprogramma zijn vastgesteld. Dat is ingevuld door op regionaal niveau een Bestuurlijk Toezichtsprogramma op te stellen. De provincies Gelderland, Overijssel, Utrecht en Flevoland vormen samen de regio Midden. Het huidige Bestuurlijk Toezichtsprogramma (BTP) is voor de periode 2012 tot en met 2016 vastgesteld. In dit programma worden de handhavingsdoelstellingen en de wijze van samenwerken met andere overheden vastgelegd. Het heeft betrekking op het toezicht op arbo-, milieu-, water- en veiligheidswetgeving bij de risicobedrijven. Met het huidige programma worden de volgende afspraken vastgesteld: het toezicht is professioneel en deskundig; 2. de overheid fungeert als één loket; 3. het bedrijf wordt integraal beoordeeld; 4. de bedrijven worden landelijk op dezelfde wijze geïnspecteerd; 5. wij conformeren ons aan een landelijke overlegstructuur; 6. overheden handhaven stevig waar nodig en geven bedrijven ruimte waar mogelijk; 7. de omvang van de inspectie wordt bepaald op basis van risico's; 8. waar mogelijk wordt systeemgericht toezicht gehouden (compliance management). Naast de bestuurlijk afspraken wordt er op uitvoerend niveau samengewerkt. Zo wordt er jaarlijks een planningsdag met de inspectie-partners (Wabo bevoegd gezag/omgevingsdienst, inspectie SZW en Veiligheidsregio) georganiseerd waar de intensiteit en omvang van de BRZO inspecties voor het volgende jaar bepaald worden. Samenwerking provincie Gelderland en Overijssel De aanwijzing van de ODRN als de specialistische omgevingsdienst voor BRZO-bedrijven in Oost-Nederland heeft gevolgen gehad voor de samenwerking tussen Gelderland en Overijssel. In de tijd voor de oprichting van de omgevingsdiensten werkten Gelderland en Overijssel op BRZO-gebied ook samen met Flevoland en Utrecht. Na de keuze om zes specifieke BRZO-omgevingsdiensten aan te wijzen, is de samenwerking teruggebracht 51 Zie voor de tekst bijvoorbeeld

61 tot een Oost-Nederlandse samenwerking tussen Gelderland en Overijssel. Die samenwerking is eerst vastgelegd in het Pact van Deventer en later in een DVO tussen de RUD IJsselland en RUD Twente enerzijds en de ODRN anderzijds. Het uitgangspunt van het Pact was dat afgesproken werd dat Gelderland en Overijssel intensiever zouden gaan samenwerken in de uitvoering van de BRZO-taak. Tevens is de afspraak gemaakt dat de insteek is dat Gelderse ambtenaren het werk voor Gelderse BRZO-bedrijven doen en Overijsselse ambtenaren de Overijsselse BRZO-bedrijven. Het voordeel daarvan is de geografische nabijheid van ambtenaren en de opgebouwde kennis en ervaring van ambtenaren bij specifieke BRZO-bedrijven kan gebruikt worden. Uitwisseling kan plaatsvinden bij capaciteitsproblemen: dus medewerkers in dienst van provincie Overijssel kunnen bij Gelderse BRZO-bedrijven inspecteren en andersom. In enkele gevallen is dat ook daadwerkelijk gebeurd. 60 Uitvoerende ambtenaren constateren dat over het algemeen de formele bundeling van de BRZO-taak in één specialistische omgevingsdienst, niet heeft geleid tot aanzienlijke bundeling van kennis tussen Overijssel en Gelderland. De samenwerking in het kennispunt Externe Veiligheid wordt als voorbeeld genoemd waarin de samenwerking geïntensiveerd is. 52 Voordat de omgevingsdiensten er waren werkten provincie Gelderland en Overijssel op uitvoeringsniveau samen via een zogenoemde BRZO-pool waarin zowel Gelderse als Overijsselse medewerkers plaats hadden. Deze BRZO-pool bestaat in feite nog steeds. Alleen de Gelderse vergunningverleners en toezichthouders zijn nu in dienst van de ODRN. Dat is een duidelijk verschil met de Overijsselse situatie. De medewerkers van provincie Overijssel zijn vanwege de netwerk-constructie nog steeds daar in dienst. De directeur van de ODRN is formeel eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de BRZOtaak, maar heeft binnen de huidige samenwerkingsvorm niet een hiërarchische relatie met de vergunningverleners en toezichthouders die werkzaam zijn op het Overijsselse grondgebied. In de interviewronde werden als knelpunten genoemd de opdrachtverstrekking/programmering en borgen van afspraken (bijv. kwaliteitsbewaking, piketdienst) met mensen die in netwerk RUD s werkzaam zijn. Daarvoor zijn inmiddels wel maatregelen getroffen om die verantwoordelijkheid zoveel als mogelijk op te pakken. Het adequaat laten aansluiten van Overijsselse netwerkorganisatie op een GR als de ODRN kost tijd en groei zo werd in de interviewronde aangegeven. Zo duurde het bijvoorbeeld lang voordat alle mandaten van de bevoegde gezagen waren afgegeven (dat speelde niet bij de provincie Gelderland). Naast de BRZO-samenwerking op uitvoerend op niveau zoals hierboven genoemd, werken de provincies Gelderland en Overijssel op bestuurlijk niveau nu weinig samen. 52 In dit kennispunt werken specialisten Externe Veiligheid in dienst van de ODRN en de provincie Overijssel.

62 4.3 Provinciale sturing op uitvoering Normen De provincie beschikt intern over voldoende capaciteit en expertise om de opdracht aan de BRZO-Omgevingsdienst te verlenen en de uitvoering (inclusief kwaliteitscriteria)te kunnen beoordelen. De provincie zorgt ervoor dat zij via overleg en periodieke rapportages tussentijds zicht heeft op de voortgang van de werkafspraken en stuurt bij waar nodig. De provincie zorgt ervoor dat zij op de hoogte is van bestuurlijk gevoelige dossiers op bedrijfsniveau en treedt actief op waar nodig. De provincie zorgt dat zij via verantwoordingsinformatie (bijvoorbeeld per jaar) zicht heeft op de besteding van middelen en de resultaten en gebruikt deze informatie voor nieuwe werkafspraken (opdracht). Gedeputeerde Staten informeren Provinciale Staten actief over de rol van PS, de uitvoering van de BRZO-taken, de relevante ontwikkelingen die hierop van invloed zijn (bv. veranderingen in wet- en regelgeving) en in hoeverre provinciale doelen hiermee gerealiseerd worden. 61 Bevindingen De functie van ambtelijk opdrachtgever wordt door één ambtenaar ingevuld. De praktijk van informatievoorziening is in ontwikkeling. In 2014 heeft de ODRN voor het eerst een jaarrapportage opgesteld en stelt zij kwartaalrapportages op. De directeur of een afdelingshoofd van de ODRN is aanwezig bij P-beraad en heeft contact met gedeputeerde over gevoelige dossiers. De ODRN voldoet nog niet volledig aan alle kwaliteitscriteria. De verbeterpunten zijn via een zelfevaluatie in beeld gebracht en er zijn trajecten voor verbetering opgestart. De ODRN is gestart met een overgangsproces om van input- naar outputfinanciering te komen. Kengetallen moeten doorontwikkeld worden. Sturing op financiële prestaties is tot nu toe niet aan de orde. GS informeren PS op verschillende manieren over de VTH-taak, maar niet specifiek op majeure risicobedrijven. Gelderse visie op opdrachtgeverschap In de Gelderse situatie is de provincie Gelderland opdrachtgever en de ODRN is opdrachtnemer. In antwoord op statenvragen geven GS Gelderland aan dat zij uitgaan van een visie waarbij de provincie de opdracht voor de uitvoering van haar taken op het niveau van wat benoemt en kaders stelt waarbinnen de uitvoering moet plaatsvinden. De bedrijfsvoering (het hoe ) is primair de verantwoordelijkheid van de directeur van de Omgevingsdienst.

63 De ODRN geeft als opdrachtnemer aan dat goed opdrachtgeverschap voor hen belangrijk is. Bijvoorbeeld in de concept meerjarenbegroting ODRN (d.d. 12 maart 2015) lezen we dat: Goed en volwassen opdrachtgeverschap en juiste kaderstelling randvoorwaardelijk zijn voor het werkplan. Sturing vanuit de ambtelijke organisatie Er is een ruime herplaatsing geweest van provinciale medewerkers naar de Gelderse omgevingsdiensten. Er zijn weinig VTH-medewerkers achtergebleven binnen de provinciale organisatie. De provincie Gelderland heeft veel taken bij de omgevingsdiensten ondergebracht. Een uitzondering is bijvoorbeeld de VTH-taken voor de groene wetten. Veel initiatief en voorbereidend werk (zoals werkplan 2015) t.a.v. majeure risicobedrijven wordt ook door de ODRN gedaan. De provincie Gelderland heeft twee ambtenaren die als functie hebben dat zij contractcoördinator opdrachtgeverschap naar de omgevingsdiensten zijn. De interne taakverdeling is dat een van hen de contractcoördinator is voor de ODRN en ODRA, de ander voor de vijf overige omgevingsdiensten. De contractcoördinator voor de ODRN kan worden gezien als de ambtelijke opdrachtgever voor de ODRN. In de interviewronde werd aangegeven dat het voor de ODRN prettig werkt dat er een ruimte opdracht van de provincie naar de ODRN is gegaan (dus meer dan het basistakenpakket) en dat er ruimte geboden wordt in de praktijk. Medewerkers van de ODRN hoeven niet veel af te stemmen met de provincie als opdrachtgever. Wat daarbij meespeelt is dat vanwege de recente overgang van provinciale medewerkers naar de ODRN, de opdrachtgever en de opdrachtnemer elkaar persoonlijk kennen. 62 Financiële sturing (van input- naar outputsturing) De ODRN zit in een overgangssituatie van input- naar outputsturing. In de DVO tussen de provincie Gelderland en de ODRN is de afspraak gemaakt dat vanaf april 2013 er gewerkt wordt met een systeem van inputfinanciering. Dit betekent dat de provincie jaarlijks het bedrag betaalt dat bij de begroting is vastgesteld, waarbij een verdeling wordt aangehouden tussen de middelen ten behoeve van vergunningverlening, handhaving en overige producten of diensten. De provinciale bijdrage is gekoppeld aan de omvang van het ingebrachte takenpakket. Het bedrag is inclusief de kosten van overhead en wordt geacht alle structurele kosten van de omgevingsdienst te dekken. Uit financiële vragen aan de ambtelijke organisatie van Gelderland en de ODRN, blijkt dat de provincie Gelderland voor haar huidige BRZO-taak in 2015 tussen de en euro kwijt is. De ODRN maakt in 2016 voor reguliere taken een overgang van input- naar outputfinanciering. Dat betekent dat er een product-diensten catalogus gemaakt wordt en dat de provincie in feite producten of diensten bij de ODRN inkoopt. Deze manier van financieren past bij de rol van opdrachtgever- opdrachtnemer. Vanwege de opstartfase was ervoor gekozen om in de eerste jaren te werken via inputfinanciering. De planning is om in 2017 dat ook voor complexe stelseltaken zoals BRZO te doen. Er bestonden al kengetallen voor de VTH-taak, maar die dienen doorontwikkeld te worden om aan de huidige omstandigheden te voldoen.

64 Sturen op prestaties Er zijn tussen de provincie Gelderland als opdrachtgever en de ODRN als opdrachtnemer afspraken gemaakt over de sturing op prestaties. Er zijn kritische prestatie-indicatoren (KPI s) afgesproken over vergunningverlening en handhaving. Bij vergunningverlening is een belangrijke indicator dat vergunningen tijdig verleend worden. Bij handhaving wordt een onderscheid gemaakt in algemene Wabo-indicatoren en drie extra KPI s voor wat betreft BRZO-handhaving. Een belangrijke indicator is dat alle BRZO-bedrijven elk jaar gecontroleerd worden door BRZO-inspecteurs. Uit documenten en interviews met inspecteurs blijkt dat de norm van ieder jaar controleren geen harde wettelijke eis is, maar in de praktijk wel elk jaar gehaald wordt. Inspecteurs geven aan dat naast bureauonderzoek een inspectie altijd fysiek plaatsvindt via een bedrijfsbezoek. Er worden dan interviews afgenomen, documenten onderzocht en onderdelen van het BRZO-bedrijf fysiek gecontroleerd. De jaarrapportage 2014 van de ODRN over de BRZO-taken in Gelderland en Overijssel geeft de provincie als opdrachtgever inzicht in de prestaties op het gebied van handhaving en vergunningverlening. Zo is bijvoorbeeld een overzicht van handhavingsacties over 2014 opgenomen. Voor de provincie Gelderland als bevoegd gezag ging het om de acties die zijn weergegeven in tabel 7. Naast deze acties waren er handhavingsacties bij 3 BRZO-bedrijven die onder gemeentelijk gezag vallen. Tabel 7: Handhaving 2014 BRO-bedrijven Gelderland Bedrijf Acties Stand van zaken 63 Givaudan Barneveld Accsys Technology (voorheen Titan wood) Recticel Voornemen last onder dwangsom (LOD) gedoogbeschikking Voornemen last onder bestuursdwang Deel opgelost, ander deel tot 4 augustus Overtreding opgeheven Handhaving niet doorgezet na zienswijze Recticel Voornemen LOD Recticel heeft geen melding brandveilig gebruik ingediend Bron: Jaarrapportage BRO 2014, ODRN In de interviews werd gewezen op de voor- en nadelen van werken met KPI s. Het voordeel is dat zij op een eenvoudige manier prestaties in beeld brengen. Als nadeel wordt genoemd het risico dat bestuurders, politiek en media prestaties verkeerd interpreteren. Sturing op kwaliteitscriteria In de interviews werd aangegeven dat aanvankelijk werd verwacht dat de kwaliteitscriteria in wetgeving zouden worden vastgelegd (zie hoofdstuk 2). Vooruitlopend op die situatie werd al in de geest van de wet gewerkt. Er is binnen de ODRN aandacht voor de kwaliteitscriteria, zowel op personeelsniveau als op organisatorisch niveau. Via de rijksoverheid is er een scan ontwikkeld in de vorm van een stoplichtmodel om de eigen omgevingsdienst te toetsen. Zodoende heeft de ODRN nu zicht op welke thema s nog

65 aandacht vragen. Ook is er een EVC-traject (door ervaring verkregen competenties) doorlopen. Niet alle vergunningverleners en toezichthouders voldoen per 2015 aan alle kwaliteitscriteria. Vervolgens worden er opleidingstrajecten opgezet om kennis en competenties verder te ontwikkelen. De kwaliteitscriteria worden beschouwd als een ondergrens en er zijn nog mogelijkheden om de kwaliteit te verbeteren. Sturing en informatievoorziening De provincie Gelderland ontvangt vanuit haar rol als opdrachtgever, bevoegd gezag en eigenaar informatie over bedrijfsvoering en uitvoering van de ODRN. Er zijn overleggen op ambtelijk en bestuurlijk niveau. De directeur of afdelingsmanager van de ODRN zijn bijvoorbeeld altijd bij het wekelijkse portefeuilleberaad met de gedeputeerde aanwezig. Bestuurlijk gevoelige dossiers kunnen dan met de gedeputeerde besproken worden. In een interview met de gedeputeerde verantwoordelijk voor handhaving, werd aangegeven dat zij nooit door PS is geconfronteerd met bestuurlijke dossiers waarvan ze niet op de hoogte was. 64 Tussen de provincie Gelderland en de ODRN zijn (via de DVO) afspraken gemaakt over tussentijdse verantwoording via rapportages per kwartaal. In interviews is aangegeven dat die verantwoording in 2013 en deels in 2014 achterbleef bij de afspraken. Dat is in de loop van 2014 verbeterd. Begin 2015 heeft de ODRN bijvoorbeeld een managementrapportage over 2014 opgesteld over de werkzaamheden voor de provincie Gelderland. Daarnaast is er begin 2015 een Jaarrapportage 2014 opgesteld over de BRZO-taken in Gelderland en Overijssel. Opvallend in die jaarrapportage is dat voor het thema Handhaving wel over de Gelderse handhaving wordt gerapporteerd en niet over de Overijsselse handhaving. Sinds de start van de ODRN als BRZO-omgevingsdienst (april 2013) is de uitvoering van de BRZO-taak niet specifiek punt van aandacht geweest in de Gelderse Staten. In interviews werd erop gewezen dat majeure risicobedrijven op de politieke agenda komen als er een incident is geweest. Op het meer algemene niveau van de omgevingsdiensten zijn de staten wel geïnformeerd via statennotities en mededelingenbrieven (en recent nog in een technische briefing). Daarnaast gaat het Werkplan omgevingsdiensten en het jaarverslag handhaving ter kennisname naar PS en de ODRN stuurt hun begroting en jaarverslag voor zienswijze naar PS.

66 Bijlage 1: Onderzoeksopzet Doel en centrale vraag Doelstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om: Provinciale Staten van Gelderland en Overijssel te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol door inzicht te bieden in hoe de provincies hun rol als bevoegd gezag invullen en te onderzoeken of de provincies goed in staat zijn uitvoering te geven aan hun rol als opdrachtgever voor de BRZO- Omgevingsdienst. Centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: 65 Op welke wijze vullen de provincies hun rol in als bevoegd gezag voor het Besluit Risico s Zware Ongevallen (BRZO) en zijn de provincies in staat om uitvoering te geven aan hun rol als goede opdrachtgever voor de BRZO-Omgevingsdienst? Onderzoeksvragen De centrale vraagstelling hebben we uitgewerkt in een aantal onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen over het bevoegd gezag en de rol van PS zijn beschrijvend van aard. De onderzoeksvraag over het goed opdrachtgeverschap is zowel beschrijvend als toetsend. De laatste onderzoeksvraag over potentiële verbeterpunten is een combinatie van een verkennende en adviserende vraag. Bevoegd gezag 1. Voor welke bedrijven is de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland het bevoegd gezag (nu en in de nabije toekomst) inzake het Besluit Risico s Zware Ongevallen en om welk type risico s gaat het? 2. a) Wat zijn de wettelijke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de provincies als bevoegd gezag voor de BRZO-bedrijven?

67 b) Hoe is de samenwerking in de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland georganiseerd met de overige publieke organisaties 53 die naast de provincie betrokken zijn bij de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij BRZO-bedrijven? Goed opdrachtgeverschap Overijssel en Gelderland 3. a) Op welke wijze vult de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland de (sturende en controlerende) rol in als opdrachtgever van de BRZO- Omgevingsdienst? b) Welke andere rollen 54 dan de opdrachtgeversrol heeft de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland tot de BRZO-omgevingsdienst en hoe verhoudt deze rol zich tot die van opdrachtgever? c) Is de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland in staat om met de huidige inzet van middelen en instrumenten te voldoen aan normen voor goed opdrachtgeverschap (mede in relatie tot de veiligheidsrisico s)? Rol Provinciale Staten 4. Welke mogelijkheden zijn er voor Provinciale Staten van Overijssel respectievelijk Gelderland om kaders te stellen en (bij) te sturen op de invulling en uitvoering van het provinciaal BRZO-opdrachtgeverschap? Hoe vindt de informatievoorziening en verantwoording aan Provinciale Staten van Overijssel respectievelijk Gelderland over het functioneren en presteren van de BRZO-Omgevingsdienst plaats? Potentiële verbeterpunten 6. Welke potentiële verbeterpunten voor de invulling en uitvoering van het provinciaal opdrachtgeverschap voor de BRZO-Omgevingsdienst zijn te formuleren voor de provincie Overijssel respectievelijk Gelderland? Afbakening Het onderzoek wordt als volgt afgebakend: De focus van dit onderzoek ligt op de provinciale verantwoordelijkheid naar BRZObedrijven en de gespecialiseerde omgevingsdienst. We doen dus geen onderzoek naar de andere omgevingsdiensten die in deze provincies aanwezig zijn. 53 In de voorbereiding op dit onderzoekplan kwamen we als meest relevante partijen tegen: de gemeentelijke overheden, de Inspectie SZW, de Inspectie Leefomgeving en Transport en de Rijksoverheid als stelselverantwoordelijke overheid (Bron: o.a. Commissie Wolfsen, 2014). 54 De Commissie Wolfsen onderscheidt de rollen mede-eigenaar (geldt voor Gelderland, niet voor Overijssel), opdrachtgever, interbestuurlijk toezichthouder en regisseur RUD-vorming (2014, p ). Mogelijk zijn ook andere rollen relevant zoals die van financier en actief communicator (volksvertegenwoordiger) met burgers.

68 In rekenkameronderzoek is het gebruikelijk dat we in de vraagstelling en het normenkader verwijzingen opnemen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en/of rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. In dit geval toegespitst op het opdrachtgeverschap van de provincie. In de voorbereiding op dit onderzoek bleek dat in de beleidspraktijk het begrippenkader goed opdrachtgeverschap veel gebruikt wordt. Bij deze terminologie sluiten we als rekenkamer aan. In de eerder genoemde landelijke evaluatie wordt ingegaan op het bredere stelsel voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving en de uitvoering door de omgevingsdiensten. Om dubbel onderzoek te voorkomen doen wij dat niet. Eén van de aanleidingen om ons te richten op het provinciale opdrachtgeverschap is dat daar in de landelijke evaluatie geen aandacht voor is. We kijken in het onderzoek naar de periode voorjaar 2013-zomer Hier is voor gekozen omdat de Omgevingsdienst Regio Nijmegen in voorjaar 2013 voor risicovolle bedrijven in Overijssel en Gelderland de bevoegde omgevingsdienst werd. Onderzoeksmethodiek We passen verschillende methoden toe in dit onderzoek: 67 Documentstudie Voor dit onderzoek verzamelen en bestuderen we relevante (provinciale) beleidsdocumenten en kijken we onder meer naar de formulering en onderbouwing van beleid, de uitwerking van de verschillende provinciale rollen (bevoegd gezag, opdrachtgever, eigenaar (Gelderland), coördinator, en mogelijk andere), monitoring, verantwoording en informatievoorziening. Documenten die bestudeerd worden zijn bijvoorbeeld de Gemeenschappelijke regeling, dienstverleningsovereenkomsten, werkplannen, jaarrekeningen en begrotingen en verslagen van bijeenkomsten. Verder maken we gebruik van andere onderzoeken, vakliteratuur en artikelen. Interviews Voor dit onderzoek zullen we interviews houden met de betrokkenen van provincie Gelderland en Overijssel. Met deze interviews kunnen we het verkregen beeld over het beleid en de rolinvulling uit de documentenstudie toetsen en aanvullen. Ook willen we interviews houden met betreffende BRZO-omgevingsdienst en eventuele andere sleutelfiguren. Met de interviews komt de vraag aan bod hoe het beleid en de beoogde rolinvulling uitpakt in de praktijk. Dit laatste betreft een verdiepingsslag ten opzichte van de eerdergenoemde documentstudie. Betrokkenheid Statenleden Voor de rekenkamer is het de laatste tijd gebruikelijk om te werken met een klankbordgroep van Statenleden bij onderzoeken. Gezien de timing van de start van dit onderzoek rondom de verkiezingen van Provinciale Staten, is dat deze keer niet gedaan. Samenwerking provinciale rekenkamers Het onderwerp BRZO staat op de onderzoeksagenda van de meeste provinciale rekenkamers voor De onderlinge planning en afbakening verschillen op

69 onderdelen. We zullen waar mogelijk met de Rekenkamer Zeeland en de Noordelijke Rekenkamer samenwerken o.a. door te reflecteren op elkaars onderzoeksplannen, methoden van onderzoek en kennis en ervaring te delen. In de zomer van 2015 is de Randstedelijke Rekenkamer eveneens gestart met een onderzoek naar het BRZOopdrachtgeverschap van de provincies Utrecht, Flevoland, Noord-Holland, Zuid-Holland. Feedback van deskundigen Voor dit onderzoek is feedback gevraagd van dhr. prof. dr. Ale - Hoogleraar Veiligheid & Rampenbestrijding (emeritus, TU Delft), dhr. Blok - Projectmanager evaluatie VTH-stelsel en stelsel van regionale omgevingsdiensten (Ministerie Infrastructuur en Milieu) en dhr. prof. dr. Helsloot - Hoogleraar Besturen van Veiligheid (Radboud Universiteit Nijmegen). Zij hebben tweemaal feedback gegeven op het onderzoek. De eerste keer was de feedback gericht op de opzet van het onderzoek. De tweede keer is feedback gegeven op de bevindingen uit de nota van bevindingen en de voorlopige conclusies. Normenkader In dit onderzoek hanteren we de volgende combinatie van vragen en normen: Vraag 1: Majeure risicobedrijven en risico s 1.1 Van de majeure risicobedrijven waar de provincie nu en in de nabije toekomst het bevoegd gezag is, heeft de provincie een volledig en actueel overzicht inclusief hun risicoprofiel. 68 Vraag 2: Provincie als bevoegd gezag 2.1 De provincie heeft kennis van de relevante wet- en regelgeving, zicht op ontwikkelingen in relevante wetgeving en beleid en bereid zich daarop voor. 2.2 De provincie heeft als bevoegd gezag kaders inclusief doelen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving vastgesteld waarbinnen de uitvoering van de BRZO-taken plaats moet vinden. 2.3 De provincie heeft de uitvoering van de BRZO-taken gemandateerd aan de directeur van de BRZO-Omgevingsdienst. Dit mandaat is duidelijk en uitvoerbaar. De provincie had bij de overdracht aan de BRZO-omgevingsdienst inzicht in de veiligheidssituatie bij de BRZO-bedrijven waarvoor ze bevoegd gezag was, bijvoorbeeld via een nulmeting. Vraag 3: Goed opdrachtgeverschap 3.1 De provincie maakt met de BRZO-omgevingsdienst duidelijke en uitvoerbare werkafspraken over de uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht, waarbij aandacht is voor de toepassing van landelijke kwaliteitscriteria. 3.2 De provincie zorgt ervoor dat zij via overleg en periodieke rapportages tussentijds zicht heeft op de voortgang en kwaliteit van de werkafspraken en stuurt bij waar nodig. 3.3 De provincie zorgt ervoor dat zij op de hoogte is van bestuurlijk gevoelige dossiers op bedrijfsniveau en treedt actief op waar nodig. 3.4 De provincie zorgt dat zij via verantwoordingsinformatie (bijvoorbeeld per jaar) zicht heeft op de besteding van middelen, de kwaliteit van de geleverde prestaties

70 en de resultaten en gebruikt deze informatie voor nieuwe werkafspraken (opdracht). 3.5 De provincie beschikt intern over voldoende capaciteit en expertise om de opdracht aan de BRZO-omgevingsdienst te verlenen en de uitvoering (inclusief kwaliteitscriteria) te kunnen beoordelen. 3.6 De provincie heeft zicht op de verschillende rollen die ze invult en draagt zorg voor samenhang in de roluitvoering (voorkomen van dubbele pettenproblematiek). Vraag 4 en 5: Rol en informatievoorziening Provinciale Staten 5.1 GS informeren PS actief over: de rol van PS; de uitvoering van de BRZO-taken; de relevante ontwikkelingen die hierop van invloed zijn (bv. veranderingen in wet- en regelgeving) en in hoeverre provinciale doelen hiermee gerealiseerd worden. Vraag 6: Potentiële verbeterpunten Geen normen 69

71 Bijlage 2: Rol Rijk en gemeenten Zowel het Rijk als de provincies als de gemeenten hebben per 2015 een rol bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving en de (BRZO-)omgevingsdiensten. De provinciale rollen zijn in paragraaf 2.3 van de nota van bevindingen benoemd. In deze bijlage benoemden we de rollen van het Rijk en de gemeenten. Rol Rijk 70 Rijk verantwoordelijk voor stelsel Het Rijk, dat wil zeggen de betrokken ministers/staatssecretarissen, is stelselverantwoordelijke. Dit betekent dat de betrokken ministers er voor moeten zorgen dat het wettelijk stelsel goed functioneert en geschikt is voor de praktijk. De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de minister van Veiligheid en Justitie beschikken ieder voor hun betreffend deelterrein een beleids- en stelselverantwoordelijkheid voor BRZObedrijven. 55 Die verdeling is als volgt: de staatssecretaris van I&M is - behalve verantwoordelijk voor inrichting en goede werking stelsel VTH voor bedrijven - tevens coördinerend bewindspersoon voor de BRZO (omdat het Seveso een milieu-richtlijn is); de verantwoordelijkheid van de minister van SZW voor BRZO-bedrijven de wettelijke kaders van het stelsel van gezond en veilig werken (arbo-stelsel) betreft en de verantwoordelijkheid van de minister van V&J voor BRZO-bedrijven betrekking heeft op de wettelijke kaders voor voorbereiding van rampenbestrijding (incl. bedrijfsbrandweer), de opsporing en vervolging van strafbare feiten en het stelsel van de strafrechtelijke handhaving. 55 Kabinetsreactie op OvV-rapport en Rli-advies over Odjfell, bijlage 2.

72 Verantwoordelijkheid/taak per onderdeel Rijk Commissie Wolfsen noemt in het rapport Vertrouwen, Tempo en Helderheid 56 per onderdeel van het Rijk meer specifiek de verantwoordelijkheid/taak. Tabel 8: Verantwoordelijkheid onderdelen Rijk Onderdeel Verantwoordelijkheid Infrastructuur & Milieu Inspectie Leefomgeving en Transport Veiligheid en Justitie Openbaar Ministerie Sociale Zaken en Werkgelegenheid Economische Zaken Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties Stelselverantwoordelijkheid VTH Uitvoering taken bevoegd gezag Infrastructuur & Milieu Verantwoordelijk voor stelsel strafrechtelijke handhaving Strafrechtelijk bevoegd gezag Verantwoordelijk voor stelsel van naleving arbeidsomstandighedenregelgeving (uitvoering door Inspectie SZW) Bevoegd gezag mijnbouw werken en stelselverantwoordelijke natuurtaken Stelselverantwoordelijke openbaar bestuur Bron: Commissie Wolfsen (2014). VTH: Vertrouwen, tempo en helderheid, p Achtergrond BRZO-omgevingsdiensten en verantwoordelijkheid Na de brand bij Chemiepack in Moerdijk in januari 2011 ontstond er een bredere discussie over de wijze waarop de uitvoering van taken rondom de BRZO georganiseerd moest worden. De staatssecretaris kwam met het voorstel om de BRZO-taak te centraliseren (bij het ILT). Oktober 2011 stuurden VNG, IPO en VNO-NCW een brief waarin ze zich uitspraken tegen deze centralisatie. Januari 2012 volgde een plan van aanpak van het IPO voor een BRZO-structuur. Hierin werd de BRZO-taak belegd bij een aantal regionale uitvoeringsdiensten. In diezelfde maand stuurde het IPO de staatssecretaris een brief met daarin een specificatie van de zes BRZOomgevingsdiensten met regio-indeling. Juni 2012 is in bestuurlijk overleg besloten om dit zo te gaan doen. Rol gemeenten Commissie Wolfsen noemt in het rapport Vertrouwen, Tempo en Helderheid drie rollen van gemeenten bij vergunningverlening, toezicht en handhaving en omgevingsdiensten. In tabel 9 benoemen we deze rollen en lichten we deze toe. De gemeentelijke rollen komen deels overeen met de rollen van de provincie (zie paragraaf 2.3). 56 Commissie Wolfsen (2014). VHT: Vertrouwen, Tempo en Helderheid, p

73 Tabel 9: Rollen gemeente Rol Toelichting 1. Mede-eigenaar OD Gelderse gemeenten zijn mede-eigenaar van een van de Gelderse omgevingsdiensten. Gemeenten met een BRZO-bedrijf die niet deelnemen in de ODRN zijn dus wel opdrachtgever maar niet eigenaar. 2. Bevoegd gezag 3. Opdrachtgever 14 Gelderse gemeenten zijn bevoegd gezag voor één of meer BRZO-bedrijven. Alle B&W s die bevoegd gezag zijn voor een BRZO-bedrijf hebben de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving gemandateerd aan de directeur van de ODRN. 72

74 Bijlage 3: Overkoepelend beeld weten regelgeving In onderstaande figuur geven we de Europese en Nederlandse wet- en regelgeving weer die relevant is voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de majeure risicobedrijven. De figuur laat zien dat er een vrij uitgebreid huis van wet- en regelgeving is opgebouwd. Hierbij heeft de Rijksoverheid de rol van stelselverantwoordelijke (voor meer informatie hierover zie bijlage 2). Voor de rol van de provincie bij vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven zijn het Besluit Risico Zware ongevallen (met achterliggende Europese Seveso-richtlijn) en de Wet algemene bepalen omgevingswet (met achterliggende uitvoeringsregels in het Besluit omgevingsrecht) het belangrijkste. Figuur 7: Samenhang wet- en regelgeving (voor juli 2015)* 73 Bron: BRZO+ * Begin juli 2015 is het BRZO 2015 in werking getreden. Dit besluit implementeert de Seveso III-richtlijn.

75 Bijlage 4: Bestuurlijke samenwerking 74 Een majeure opdracht

76 Bijlage 5: Geraadpleegde bronnen Algemene informatie Wetgeving en beleid Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Besluit omgevingsrecht (Bor) en Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Besluit risico s zware ongevallen 1999 (Brzo 1999). Besluit risico s zware ongevallen 2015 (Brzo 2015). IPO en VNG (juli 2015). Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht. Regeling provinciale risicokaart. Tweede Kamer ( ). Wijziging van Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving). Kamerstuk nr. 3 Memo van toelichting, nr. 8 Nota van wijziging en nr. 9 Nader verslag, nr. 10 Nota naar aanleiding van het nader verslag, nr. 11 Tweede nota van wijziging en nr. 12 Amendement. Wet Veiligheidsregio s. 75 Onderzoeksrapporten en artikelen Commissie Mans (juli 2008). De tijd is rijp. Commissie Wolfsen (september 2014). VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid. Aanbevelingen voor de volgende fase in de ontwikkeling van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Elzinga, D.J., Greef, R.J.M.H. de en Munneke, S.A.J. (april 2014). Omgevingsdiensten onder de bestuurlijk-juridische loep. IPO (10 juli 2015). Modelverordening VTH gereed: aan de slag met kwaliteit VTH. IPO (november 2014). Programma Impuls Omgevingsveiligheid 2015, deelprogramma 1 BRZO. IPO (30 september 2014). Bestuurlijk overleg BRZO: Op koers houden van de uitvoering. IPO (2012). Plan van aanpak BRZO-infrastructuur. IPO (april 2011). Notitie RUD s en rollen, waaronder opdrachtgeversrol en eigenaarsrol Kenniscentrum Infomil (8 juli 2015). Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. Kenniscentrum Infomil (juni 2015). Wie valt er straks onder het nieuwe BRZO? In: Infomil Perspectief, p Ministerie Infrastructuur en Milieu (27 augustus 2015). Rapport 'Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel, waaronder het stelsel van omgevingsdiensten', opgesteld door Lysias Group.

77 Ministerie Infrastructuur en Milieu (7 juli 2015). Onderzoek financiële gevolgen van overdracht bevoegd gezag gemeentelijke BRZO en RIE-4 bedrijven naar provincies, opgesteld door SPPS Consultants. Ministerie Infrastructuur en Milieu (10 juni 2014). Staat van de Veiligheid majeure risicobedrijven 2013 (bijlage 1 bij de voortgangsbrief externe veiligheid van de staatssecretaris). Ministerie Infrastructuur en Milieu (3 september 2013). Kabinetsreactie op OvV-rapport en Rli-advies over Odfjell (bijlage 2 omschrijving VTH-stelsel). Randstedelijke Rekenkamer (okt. 2013). Quick scan Omgevingsdiensten (regionale uitvoeringsdiensten). Rekenkamer Zeeland (januari 2011). Sturen op afstand. Rijksoverheid (18 december 2014). Provincies en gemeenten stellen gezamenlijk kwaliteitseisen aan omgevingsdiensten. VNG (11 september 2014). Commissie-Wolfsen: Maak provincies verantwoordelijk voor BRZO-taken. VNG (26 februari 2015). Terugblik commissie Milieu, Energie en Mobiliteit februari. VNG (1 juli 2015). Behandeling wetsvoorstel VTH Tweede Kamer uitgesteld. VNG (7 juli 2015). Ledenbrief over modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). 76 Websites Website Kenniscentrum Infomil, zie Website Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (onderdeel risico s van stoffen: Richtlijn industriële emissies) Documenten (m.b.t.) Omgevingsdienst Regio Nijmegen Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2015). Ontwerpbegroting Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2015). Jaarverslag Omgevingsdienst Regio Nijmegen (februari 2015). Jaarrapportage BRZO- taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost), Vergunningverlening, toezicht en handhaving. Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2014). Ontwerpbegroting Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2014). Jaarverslag Gelderland Leeft (dec. 2013). Meer kwaliteit en efficiëntie dankzij omgevingsdienst - interview Gérard Bouman, directeur van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN). Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2013). Dienstverleningsovereenkomst provincie Gelderland en Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Regio Nijmegen (november 2012).

78 Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Regio Nijmegen - Toelichting (november 2012). BMC advies (juni 2012). Naar een professionele RUD in de regio Nijmegen. 77 Documenten provincie Gelderland Provincie Gelderland (januari 2015). Statenbrief PS Werkplan Gelderse omgevingsdiensten Provincie Gelderland (januari 2015). Mededelingenbrief Gedeputeerde Bieze t.b.v. vergadering 14 januari 2015, punt 3: Rapport commissie Wolfsen/Wet VTH. Provincie Gelderland (november 2014).Provinciaal blad nr. 3569, Bekendmaking van besluiten van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN). Provincie Gelderland (november 2014). Mededelingenbrief Gedeputeerde Bieze t.b.v. vergadering 26 november 2014, punt 5: Rapport commissie Wolfsen. Provincie Gelderland (september 2014). Mededelingenbrief t.b.v. cie-vergadering 17 september 2014, punt 7: rapport commissie Wolfsen. Provincie Gelderland (juni/juli 2014). Antwoorden / Statenvragen dhr. Van den Bos over toekomstig beleid inzake Gelderse RUD s n.a.v. de jaarrekening. Provincie Gelderland (juni 2014). Provinciaal blad nr. 745, Extern mandaat en machtigingsbesluit Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Provincie Gelderland (juni 2014). Mededelingenbrief t.b.v. commissievergadering MIE 18 juni 2014, punt 6: Stand van zaken ontwerp en implementatie informatievoorziening Gelderse omgevingsdiensten. Provincie Gelderland (februari 2014). Statenbrief PS Werkplan 2014 voor omgevingsdiensten van de provincie Gelderland. Provincie Gelderland (november 2013). Statenbrief PS Nulsituatie-onderzoek Brzo-IPCC-bedrijven Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Provincie Gelderland (september 2013). Mededelingenbrief t.b.v. cie-vergadering 11 september 2013, punt 10: Onderzoeksrapporten veiligheid bij Brzo-bedrijven, kabinetsreactie daarop en Gelderse situatie. Provincie Gelderland (augustus 2013). Statenbrief PS Landelijke Handhavingsstrategie BRZO Provincie Gelderland (augustus 2013). GS-besluitenlijst 27 augustus Provincie Gelderland (mei 2013). Inhoudelijke evaluatie totstandkoming omgevingsdiensten Gelderland Provincie Gelderland (mei 2013). Statenbrief Vorming Gelderse Omgevingsdiensten; afronding provinciale regierol. Provincie Gelderland (maart 2013). Provinciaal blad nr. 2013/38. Verlening extern mandaat aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Provincie Gelderland (maart 2013). Dienstverleningsovereenkomst (DVO) Gelderland en Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Provincie Gelderland (maart 2013). Specificatie provinciale producten en diensten. Provincie Gelderland (september 2011). Brzo samenwerkingsovereenkomst Gelderland

79 Bijlage 6: Geraadpleegde personen Provincie Gelderland Mw. Bieze - Gedeputeerde, o.a. verantwoordelijk voor omgevingsvergunningen en handhaving; Mw. Toonders - Contractcoördinator opdrachtgeverschap Dhr. Nederlof - Manager Programmering Omgevingsdienst regio Nijmegen Dhr. Bouman - directeur ODRN Mw. De Jong - technisch vergunningverlener, coördinator (tijdelijk) Dhr. Van Kempen - coördinator handhaving en projectleider Mw. Van Loenen - Wabo toezichthouder / BRZO-inspecteur Mw. Van Meijl - Wabo toezichthouder / BRZO-inspecteur Mw. Mulder - functiespecialist externe veiligheid, vergunningverlener Dhr. Tophoven - hoofd handhaving Omgevingsdienst Regio Nijmegen 78 Deskundigen Dhr. prof. dr. Ale - Hoogleraar Veiligheid & Rampenbestrijding (emeritus, TU Delft) Dhr. Blok - Projectmanager evaluatie VTH stelsel en stelsel van regionale omgevingsdiensten (Ministerie Infrastructuur en Milieu) Dhr. prof. dr. Helsloot - Hoogleraar Besturen van Veiligheid (Radboud Universiteit Nijmegen) Overige geraadpleegde personen Dhr. De Hoog (directielid) en dhr. Mout (programmamanager BRZO) - DCMR Dhr. Mans - voorzitter van de commissie Herziening Handhavingsstelsel VROMregelgeving (2008) 57 Mw. Van der Zande (onderzoeker), dhr. Sluis (onderzoeker), dhr. Medendorp (onderzoeksmanager) van de Onderzoeksraad voor Veiligheid 57 Interview is in het kader van de samenwerking tussen provinciale rekenkamers bij dit onderzoek uitgevoerd door de Noordelijke Rekenkamer en de Rekenkamer Zeeland. Verslag en mondelinge toelichting hierop konden wij ook gebruiken voor ons onderzoek.

80 Overijssel als opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst

81 Colofon De Rekenkamer Oost-Nederland is een onafhankelijk orgaan dat onderzoek doet naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur van de provincies Gelderland en Overijssel. De bestuursleden van de Rekenkamer zijn: de heer drs. M.M.S. Mekel (voorzitter), mevrouw mr. Th.O.J. Lucardie (plv. voorzitter) en mevrouw B. Vlieger-Ruitenberg MBA. De secretaris-directeur is mevrouw drs. S.W. Mathijssen RO. Dit rapport is voorbereid door een onderzoeksteam bestaande uit mevrouw S. Spenkelink, MSc (onderzoeker) en de heer drs. R. Hoekstra (projectleider). Rekenkamer Oost-Nederland Achter de Muren Zandpoort GE Deventer Telefoon: info@rekenkameroost.nl De foto is afkomstig van Compfight

82 Overijssel als opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst Deventer, oktober 2015

83 Voorwoord 4 De brand in Moerdijk bij Chemie-Pack en in een verder verleden de vuurwerkramp in Enschede zijn zware ongevallen die ons allen nog in het geheugen staan. Ongevallen van deze omvang komen niet vaak voor maar als ze zich voordoen zijn de gevolgen groot. Uiteraard zijn bedrijven in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor het treffen van maatregelen om ongevallen te voorkomen. De overheid heeft een taak als het gaat om de veiligheid van burgers en de bescherming van het milieu en hier komt ook de provincie in beeld. Zij is verantwoordelijk voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij bedrijven waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, opgeslagen of verwerkt. In 2008 noemde de commissie Mans de handhaving gefragmenteerd en vrijblijvend. Dit was aanleiding voor de rijksoverheid, de provincies en gemeenten om afspraken te maken over structurele verbetering. Een belangrijke uitwerking hiervan was de oprichting van regionale omgevingsdiensten waarvan zes zijn aangewezen voor de majeure risicobedrijven. Dit betekende een bundeling van de expertise en het op afstand plaatsen van de uitvoering. Vanaf voorjaar 2013 wordt de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij majeure risicobedrijven door deze zes omgevingsdiensten gedaan waarbij de provincie het bevoegde gezag is gebleven. Uit een recent gepubliceerde monitor blijkt dat er vorig jaar in Nederland 15 overtredingen zijn geconstateerd bij majeure risicobedrijven waarbij de inspecteur heeft geoordeeld dat er onmiddellijke dreiging van een zwaar ongeval was. 1 Dit betekent dat er iedere maand een ernstige overtreding wordt geconstateerd, de veiligheid bij majeure risicobedrijven verdient dus continu aandacht. De Rekenkamer Oost-Nederland heeft onderzoek gedaan naar de provincie in haar rol als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven en als goed opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst. Dit rapport beschrijft de Overijsselse situatie. Er is sprake van een complexe organisatiestructuur en bij betrokkenen bestaan verschillende beelden over het opdrachtgeverschap. Dit baart de Rekenkamer zorgen en daarom doen wij voorstellen om het opdrachtgeverschap te herzien. Het moment daarvoor is nu, want in 2016 neemt als gevolg van wijzigende regelgeving de verantwoordelijkheid van de provincie verder toe (van 5) naar 15 majeure risicobedrijven. Deze ontwikkeling vraagt juist nu van Provinciale Staten een actieve invulling van hun horizontale toezichtsrol. 1 Monitor naleving en handhaving BRZO-bedrijven BRZO-plus, 2015.

84 Dit onderzoek is niet alleen uitgevoerd voor de provincies Gelderland en Overijssel maar loopt momenteel ook nog in Groningen, Friesland, Drenthe, Zeeland, Flevoland, Utrecht, Noord- en Zuid-Holland. Onze collega rekenkamers - Noordelijke Rekenkamer, Rekenkamer Zeeland en Randstedelijke Rekenkamer - onderzoeken ieder met een eigen accent de opdrachtgeversrol van de betreffende provincie. Na publicatie van alle rapporten volgt volgend jaar een gezamenlijke beschouwing. Tot slot kan Rekenkameronderzoek niet zonder medewerking van het College van Gedeputeerde Staten, de ambtelijke organisatie, de Omgevingsdienst Regio Nijmegen en experts die met ons mee hebben gedacht. De Rekenkamer dankt alle betrokkenen voor hun medewerking aan dit onderzoek. Namens de Rekenkamer Oost-Nederland, Michael Mekel voorzitter Suzan Mathijssen secretaris-directeur 5

85 Inhoudsopgave Voorwoord... 4 DEEL 1: Bestuurlijke nota Conclusies en aanbevelingen Inleiding Hoofdconclusie Feitelijke uitvoering niet door ODRN Opdrachtgeverschap indirect ingevuld Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht Rol PS wordt groter Aanbevelingen DEEL 2: Nota van bevindingen Opzet onderzoek Inleiding Aanleiding Doel en vraagstelling Opbouw rapport Bestuurlijke context Majeure risicobedrijven in Overijssel Rollen en bestuurlijke samenwerking Besluit risico s zware ongevallen Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Rollen en bestuurlijke samenwerking Rollen provincie bij VTH en (BRZO-)omgevingsdiensten Bestuurlijke samenwerking rondom BRZO Provincie als bevoegd gezag Bevoegdheden provincie Mandatering Provinciale kaders Beleidskaders Financiële kaders... 59

86 4 Provincie als opdrachtgever Opdrachtverlening en werkafspraken Uitvoering Organisatie van de uitvoering Kwantiteit, kwaliteit en kosten van de uitvoering Overleg en informatie Overleg Informatie Bijlage 1: Onderzoeksopzet Bijlage 2: BRZO-bedrijven en risico s in Overijssel Bijlage 3: Overkoepelend beeld wet- en regelgeving Bijlage 4: Rol Rijk en gemeenten Bijlage 5: Samenwerking en overleg BRZO op nationaal niveau Bijlage 6: Organisatiestructuur BRZO Overijssel Bijlage 7: Geraadpleegde bronnen Bijlage 8: Geraadpleegde personen

87 DEEL 1 Bestuurlijke nota 8

88 1 Conclusies en aanbevelingen De Rekenkamer Oost-Nederland presenteert in deze bestuurlijke nota de resultaten van haar onderzoek naar het opdrachtgeverschap van provincie Overijssel voor de BRZOomgevingsdienst. Na een korte introductie op het onderzoeksonderwerp geven we in paragraaf 1.2 de hoofdconclusie van het onderzoek weer. Deze onderbouwen we in paragraaf 1.3 tot en met 1.6. In paragraaf 1.6 staan we expliciet stil bij de rol van PS die vanaf 2016 groter wordt. We eindigen dit hoofdstuk met enkele aanbevelingen. 1.1 Inleiding 9 Provincie is bevoegd gezag voor deel van majeure risicobedrijven In Nederland zijn ruim 400 bedrijven 2 waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen. Eventuele fouten en gebreken bij deze bedrijven kunnen leiden tot zware ongelukken met grote gevolgen voor mens en milieu. Dergelijke bedrijven vallen onder een speciaal regime: het Besluit Risico s Zware Ongevallen (BRZO). 3 Deze bedrijven worden ook wel BRZO-bedrijven of majeure risicobedrijven 4 genoemd. De eerste verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken ligt bij de BRZO-bedrijven zelf. 5 Tot 2016 is de bestuurlijke verantwoordelijkheid verdeeld over de provincies en een aantal gemeenten die wettelijk gezien het bevoegd gezag zijn. Dit betekent dat zij als decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving (VTH) bij deze bedrijven. De vuurwerkramp in Enschede in 2000 en recente incidenten zoals bij het tankopslagbedrijf Odfjell in de Rotterdamse haven en bij Shell in Moerdijk geven aan dat de zorg voor veiligheid een serieuze zaak is die continu om aandacht vraagt. 2 BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni Het BRZO is niet van toepassing op onder andere inrichtingen van Defensie, kerncentrales, mijnbouwbedrijven en vuurwerkbedrijven. Daarvoor gelden specifieke wetten of regels (Bron: risicokaart.nl). De fabriek van Urenco in Almelo voor de productie van licht verrijkt uranium is bijvoorbeeld geen BRZO-bedrijf. 4 Tot de majeure risicobedrijven behoren niet alleen de BRZO-bedrijven, maar ook de zogenoemde RIE 4-bedrijven. Dit zijn bedrijven die vallen onder de zwaarste categorie van de Richtlijn Industriële Emissies. Het gaat hier om chemische industrie bedrijven met een uitstoot boven een bepaalde waarde. Zo ver bekend bij de provincie Overijssel zijn er geen RIE 4-bedrijven op haar grondgebied. 5 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 5.

89 Provincies worden bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven Met de wijziging van het Besluit omgevingsrecht zal per 2016 het bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven bij de provincies komen te liggen. De bestuurlijke verantwoordelijkheid van de provincies voor de veiligheid bij majeure risicobedrijven neemt daarmee toe. De uitoefening van het bevoegd gezag is door de wetgever belegd bij Gedeputeerde Staten. Provinciale Staten hebben een controlerende rol. Zij zijn in het kader van horizontaal toezicht, de eerst verantwoordelijke partij om GS te controleren bij de uitoefening van haar taak als bevoegd gezag. Verder dienen PS in de loop van een verordening vast te stellen waarin de kwaliteitsdoelen voor de VTH-taak zijn opgenomen (meer hierover in paragraaf 1.6 van deze bestuurlijke nota). Bevoegd gezag provincie Overijssel breidt uit van 5 naar 15 majeure risicobedrijven Per zomer 2015 zijn er in Overijssel vijf majeure risicobedrijven die onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Met de uitbreiding van het provinciale bevoegd gezag komen hier per januari 2016 tien BRZO-bedrijven bij die nu nog onder het gemeentelijke bevoegd gezag staan. Dit betekent dat de provincie Overijssel bevoegd gezag wordt voor vijftien majeure risicobedrijven. Figuur 1 laat de BRZO-bedrijven in Overijssel zien. Figuur 1: BRZO-bedrijven in Overijssel 10 Bron: BRZO+, d.d door Rekenkamer Oost-Nederland gecombineerd met Risicokaart.nl, d.d

90 Middelen provincies stijgen na uitbreiding bevoegd gezag Met de overdracht van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven van gemeenten naar provincies gaan er middelen over van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds. Naar deze financiële verevening is onderzoek gedaan en overleg geweest tussen de meest betrokken partijen (VNG, IPO en het Rijk). De wijziging is verwerkt in de septembercirculaire Provinciefonds Hierin staat dat er voor het jaar 2016 een bedrag van mln. en voor de jaren 2017 en verder structureel mln. van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds wordt overgeheveld. 6 Middelen Overijssel stijgen van naar per jaar De provincie Overijssel krijgt in aanvullende middelen uit het Provinciefonds uitgekeerd vanwege de bevoegdheidsoverdracht. Vanaf 2017 ligt dit op ongeveer De inschatting van de provincie Overijssel is dat de uitvoering van de VTH bij majeure risicobedrijven onder provinciaal bevoegd gezag haar jaarlijks circa kost (marge van 10%). Dit zou de totale middelen vanaf 2016 op iets meer dan per jaar brengen. 11 Provincie is opdrachtgever, ODRN opdrachtnemer Landelijk is in 2012 afgesproken dat zes van de negentwintig omgevingsdiensten 8 de uitvoering van de VTH bij majeure risico-bedrijven doen. De achterliggende reden daarvan is dat bundeling van expertise en ervaring noodzakelijk wordt geacht voor een kwalitatieve en efficiënte uitvoering van de VTH-taak bij majeure risicobedrijven en om een level playing field voor majeure risicobedrijven te creëren. Voor Oost-Nederland is dit de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN). Voor deze specialistische taak is de ODRN anno 2015 de opdrachtnemer voor de provincies Overijssel en Gelderland en voor 21 gemeenten met een majeur risicobedrijf. De provincie Overijssel is een van de opdrachtgevers. Zij blijft als bevoegd gezag haar bestuurlijke eindverantwoordelijkheid houden. 6 Septembercirculaire Provinciefonds 2015, p. 10. Te vinden via Het hogere bedrag in 2016 is omdat het ministerie in 2016 eenmalig extra middelen naar de provincies overhevelt voor een kwaliteitsslag. Deze kwaliteitsslag heeft betrekking op het oplossen van achterstanden in de vergunningverlening bij enkele bedrijven. 7 Septembercirculaire Provinciefonds 2015, p In 2009 hebben de Rijksoverheid, provincies en gemeenten een aantal afspraken gemaakt over het structureel verbeteren van de vergunningverlening, toezicht en handhaving (de zogenoemde Package deal). Een van deze afspraken was de oprichting van omgevingsdiensten, ook wel regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) genoemd. Deze diensten maken geen beleid, maar voeren de VTH voor provincies en gemeenten uit. Er zijn negenentwintig omgevingsdiensten in Nederland. In Overijssel zijn er twee omgevingsdiensten in de vorm van een netwerk-organisatie, te weten: RUD IJsselland en RUD Twente. De provincie Overijssel is mede-eigenaar van deze RUD s.

91 Vergelijking Gelderland en Overijssel Dit onderzoek is zowel voor de provincie Overijssel als Gelderland uitgevoerd. In de kaders met een groene lijn erom belichten we hoe provincie Gelderland het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst aanpakt. Dit doen we zodat de aanpak van de provincies vergeleken kan worden en er van elkaar geleerd kan worden. In dit eerste kader wordt - om de context mee te geven - ingegaan op de omvang van het bevoegd gezag (aantal majeure risicobedrijven) en het budget van de provincie Gelderland. Bevoegd gezag Gelderland breidt uit van 15 naar 41 bedrijven, middelen stijgen van naar Per zomer 2015 zijn er in Gelderland 15 majeure risicobedrijven die onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Met de bevoegdheidsoverdracht per 2016 worden dit 41 majeure risicobedrijven. De inschatting van de provincie Gelderland was dat de VTH voor majeure risicobedrijven onder provinciaal bevoegd gezag momenteel (2015) ongeveer voor een jaar kostte. De provincie Gelderland krijgt in aanvullende middelen uit het Provinciefonds vanwege de bevoegdheidsoverdracht. Vanaf 2017 ligt dit op ongeveer Dit zou de totale middelen afgerond op 1,9 miljoen per jaar brengen Hoofdconclusie Focus, afbakening en aanleiding De focus van dit onderzoek ligt het op het provinciaal opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst. Voor dit thema is ten eerste gekozen vanwege de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven, wat een goede invulling van het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst nog relevanter maakt. Ten tweede hebben de provincies deze rol van opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst nu twee jaar, wat het een goed moment maakt om tussentijds te evalueren om te kunnen bijsturen mocht dat nodig zijn. Tot slot sluit het aan bij de landelijke evaluatie van het VTH-stelsel en de uitvoering door de omgevingsdiensten. In deze evaluatie is geen aandacht voor het provinciaal opdrachtgeverschap. 9 Door ons onderzoek ongeveer gelijktijdig uit te voeren krijgen PS een vollediger beeld van dit beleidsdossier. 9 Dit werd duidelijk toen we in de voorbereiding op het onderzoeksplan overleg hadden met de ambtelijk opdrachtgever van deze landelijke evaluatie (ministerie van Infrastructuur en Milieu).

92 Opdrachtgeverschap Aan dit onderzoek ligt de veronderstelling ten grondslag dat goed opdrachtgeverschap een positief effect heeft op een adequate uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht bij majeure risicobedrijven en daarmee op de veiligheid voor mens en milieu in en rond deze bedrijven. In bijlage 1 vindt u de normen die we voor goed opdrachtgeverschap gehanteerd hebben. Kort gesteld verstaan we onder goed opdrachtgeverschap dat de provincies Overijssel en Gelderland een duidelijke opdracht geven aan de omgevingsdienst die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de vergunningverlening, handhaving en toezicht op majeure risicobedrijven. Bovendien houdt de opdrachtgever zicht op de voortgang en prestaties en stuurt bij waar nodig. Dit onderzoek richt zich dus op het provinciaal opdrachtgeverschap en niet op de (kwaliteit van de) uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving. In bijlage 1 van de nota van bevindingen lichten we de doel- en vraagstelling en opzet van het onderzoek toe. Hoofdconclusie De hoofdconclusie van dit rapport is: 13 Provincie Overijssel heeft het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst weinig adequaat ingevuld: de feitelijke uitvoering is niet op afstand geplaatst, het opdrachtgeverschap wordt indirect ingevuld en er is onduidelijkheid over de opdracht. Dit vraagt van GS een herziening van het opdrachtgeverschap, mede in het licht van de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven. Dit vraagt van PS een actieve invulling van het horizontale toezicht. Aanbevelingen We doen op basis van het onderzoek de volgende aanbevelingen (samengevat): 1. Maak rechtstreeks afspraken met de ODRN over de wijze van samenwerking en de rechten en plichten over en weer. 2. Verstrek jaarlijks een specifieke, inhoudelijk uitgewerkte opdracht aan de ODRN. 3. Inventariseer en verken de mogelijkheden van de uitvoeringsorganisatie. 4. Breng de gevolgen van de uitbreiding van het bevoegd gezag in beeld. (bijvoorbeeld door herhaling van de nulmeting uit 2013). 5. Versterk de samenwerking tussen Gelderland en Overijssel. 6. Stem als PS onderling af wat de informatiebehoefte is en versterk de informatiepositie indien gewenst (bijvoorbeeld via een Staat van de Veiligheid Overijsselse majeure risicobedrijven). 7. Zorg voor inzicht in implementatie van bovenstaande aanbevelingen.

93 1.3 Feitelijke uitvoering niet door ODRN Deelconclusie Feitelijke uitvoering niet door ODRN De provincie Overijssel heeft (vanwege de netwerk-constructie) geen capaciteit en expertise overgeheveld naar de omgevingsdiensten, maar deze in huis gehouden. De feitelijke uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Overijsselse majeure risicobedrijven wordt daardoor in de praktijk gedaan door de provincie en niet door de BRZO-omgevingsdienst. Een dergelijke organisatie is niet naar de geest van de landelijke afspraken. Hierdoor worden beoogde voordelen niet behaald. Deze constructie heeft bovendien voor de ODRN als opdrachtnemer tot gevolg dat zij eindverantwoordelijk is voor de BRZOuitvoering, maar in Overijssel de feitelijke uitvoering niet doet. 14 Niet de BRZO-omgevingsdienst, maar de provincie doet de feitelijke uitvoering In Overijssel bestaan er twee netwerk-rud s. De kern van deze organisatievorm is dat betrokken ambtenaren van de provincie en gemeenten in dienst zijn gebleven van hun eigen organisatie (zie voor meer informatie het kader op de volgende pagina). De provincie Overijssel heeft dus geen capaciteit en expertise overgeheveld naar omgevingsdiensten. Dit geldt ook voor het personeel dat zich bezig houdt met de VTH bij majeure risicobedrijven. De feitelijke uitvoering van werkzaamheden bij deze bedrijven wordt dus gedaan door medewerkers van de provincie Overijssel 10 en niet van de ODRN. De directeur van de ODRN is eindverantwoordelijk voor de BRZO-uitvoering. De uitvoering van de BRZO-taak bij Overijsselse majeure risicobedrijven gebeurt door provinciale medewerkers. De directeur van de ODRN heeft geen hiërarchische relatie met deze Overijsselse vergunningverleners, inspecteurs en specialisten externe veiligheid. Zij zijn immers in dienst van de provincie Overijssel en niet bij zijn organisatie. Dit levert onduidelijkheid over de aansturing en coördinatie op. De provincie Overijssel heeft dus zowel de rol van opdrachtgever als die van uitvoerder. Dit is een belangrijk verschil met andere provincies: zij hebben deze rol van uitvoerder niet meer, omdat daar fysieke RUD s bestaan waar capaciteit en expertise naar is overgebracht. Hoewel de feitelijke VTH bij majeure risicobedrijven wordt uitgevoerd door provinciale medewerkers, wordt de formele communicatie die uit de uitvoering voortkomt door de ODRN gedaan. Hierbij kan gedacht worden aan het verzenden van inspectierapporten 10 Meer precies wordt de vergunningverlening, toezicht en handhaving uitgevoerd door een BRZO-pool waarin medewerkers van de ODRN en het Kennispunt IPPC zitten. Het uitgangspunt hierbij is dat vergunningverleners en inspecteurs van de ODRN de Gelderse majeure risicobedrijven doen en Overijsselse vergunningverleners en inspecteurs de Overijsselse majeure risicobedrijven. Het Kennispunt IPPC wordt georganiseerd door provincie Overijssel en bijna alle medewerkers die zich bezig houden met BRZO-bedrijven zijn bij de provincie in dienst. Voor een uitgebreidere uitleg van de organisatie van de uitvoering verwijzen we naar paragraaf 4.2 van de nota van bevindingen.

94 aan majeure risicobedrijven of het ondertekenen van beschikkingen van Wabovergunningen bij BRZO-bedrijven. Overijsselse (netwerk-)rud s In Overijssel bestaan er twee regionale uitvoeringsdiensten. Dit zijn netwerkorganisaties. De provincie Overijssel en de gemeenten in de regio IJsselland respectievelijk Twente zijn mede-eigenaar van de RUD IJsselland danwel de RUD Twente. De samenwerking van de gemeenten en provincie in de RUD is juridisch vormgegeven met een bestuursovereenkomst per RUD (oktober 2012 getekend). De kern van de netwerk-rud s is dat betrokken ambtenaren van provincie en gemeenten in dienst zijn gebleven van hun eigen organisatie. Hun deskundigheid is gebundeld in zogenoemde kennispunten. Een meer uitgebreide uitleg over de netwerk-rud s vindt u in paragraaf 4.1 van de nota van bevindingen. 15 In februari 2014 is het wetsvoorstel Wijziging Wabo (verbetering VTH) in procedure gebracht. Dit wetsvoorstel wijzigt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht om de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Een van de punten uit dit wetsvoorstel is om het openbaar lichaam voor te schrijven als vorm van de omgevingsdiensten. Doorgang van dit punt zou betekenen dat netwerk-rud s (RUD IJsselland, RUD Twente en RUD Limburg Noord) op termijn niet meer mogelijk zijn. GS Overijssel steunen het punt van de beëindiging van de constructie van de netwerk-rud s en hebben de leden van de Tweede Kamer, de staatssecretaris en PS hierover geïnformeerd. 11 Het wetsvoorstel is op 22 september 2015 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt ten tijde van de publicatie bij de Eerste Kamer. Voor meer informatie over het wetsvoorstel verwijzen we naar paragraaf 2.2 van de nota van bevindingen. Beperktere afstand tussen bevoegd gezag en uitvoering, minder bundeling van kennis en expertise De hierboven omschreven organisatie van de uitvoering (feitelijke uitvoering niet door BRZO-omgevingsdienst, maar door de provincie) is niet naar de geest van de landelijke afspraken 12 hierover. Ten eerste werd met de omgevingsdiensten voorgestaan om de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving op afstand te zetten en daarmee onafhankelijker te maken. De afstand tussen het bevoegd gezag (beleid) en de uitvoering is voor provincie Overijssel beperkter dan in andere provincies en gemeenten. De feitelijke uitvoering wordt immers gedaan door medewerkers van de provincie, terwijl deze in andere provincies wordt gedaan door de omgevingsdienst. Dit heeft als 11 Besluitenlijst vergadering Gedeputeerde Staten van Overijssel 25 september Provincie Overijssel ( 26 augustus 2015). PS/2015/662 Statenbrief inzake wetswijziging van de Algemene bepalingen Omgevingsrecht, standpunt provincie inzake netwerk-rud's. 12 Het gaat hier om de afspraken van de Package deal uit 2009 (Rijk, IPO en VNG) en om de afspraken uit het Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie van 28 juni 2012 (I&M, VenJ, IPO, VNG, UvW, OM). Dit laatste betrof de instemming met de hoofdlijnen van het IPO-advies Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving risicovolle bedrijven in het RUD-stelsel.

95 nadeel dat de onafhankelijkheid van de uitvoering niet automatisch gewaarborgd is en als voordeel dat het bevoegd gezag meer betrokken is wat een bestuurlijke, integrale afweging makkelijker maakt. Ten tweede was het de bedoeling om kwaliteitsverbetering te bereiken door kennis en ervaring te bundelen in een BRZO-omgevingsdienst. Deze bundeling van kennis en ervaring moet bovendien bijdragen aan een level playing field voor majeure risicobedrijven in Nederland. Dit betekent dat het niet moet uitmaken in welke provincie een bedrijf gevestigd is, maar dat overal dezelfde BRZO-aanpak van de overheid gebruikt wordt. Zowel op landelijk niveau als binnen de regio Oost-Nederland zijn er stappen gemaakt, maar nog steeds is er fragmentering op landelijk niveau (zie Landelijke evaluatie, 2015) en is de samenwerking tussen vergunningverleners en toezichthouders in Oost-Nederland beperkt. 16 In Gelderland is capaciteit en expertise naar de (BRZO-)omgevingsdienst overgeheveld In Gelderland zijn er zeven omgevingsdiensten. Deze omgevingsdiensten kennen de vorm van gemeenschappelijke regelingen. PS hebben toestemming gegeven voor de vorming hiervan. Bij de oprichting van deze RUD s is personeel van de provincie en gemeenten naar de RUD s overgegaan. Dit geldt ook voor de vergunningverleners en toezichthouders/inspecteurs die werkzaamheden bij BRZO-bedrijven deden, zij waren voornamelijk in dienst van de provincie maar zijn nu in dienst van de ODRN. De feitelijke uitvoering gebeurt dus door de ODRN. De afstand tussen bevoegd gezag en uitvoering is hierdoor in Gelderland groter dan in Overijssel, omdat deze bij verschillende organisaties liggen (de provincie respectievelijk de omgevingsdienst). 1.4 Opdrachtgeverschap indirect ingevuld Deelconclusie Indirect opdrachtgeverschap Door het verstrekken van een mandaat voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven en daar instructies bij te geven is er in formele zin een directe lijn ontstaan tussen en sturing gegeven van GS naar de directeur van de ODRN. Echter, in de praktijk loopt het opdrachtgeverschap indirect (via de Overijsselse omgevingsdiensten) waardoor onduidelijkheid over de sturing ontstaat. De complexe organisatiestructuur is debet aan de onduidelijkheid: er bestaan verschillende beelden over het opdrachtgeverschap en kennis is gefragmenteerd.

96 Mandaat aan ODRN gegeven, enkele instructies meegegeven Landelijk 13 is in 2012 afgesproken dat de directeuren van de BRZO-omgevingsdiensten door de bevoegde gezagen (provincies en gemeenten) gemandateerd zouden worden voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven. GS van Overijssel hebben dit in april 2013 gedaan: Gedeputeerde Staten van Overijssel hebben besloten de bevoegdheden inzake vergunningverlening en handhaving bij de BRZO-bedrijven en bedrijven die vallen onder categorie 4.1 van de IPPC-richtlijn te mandateren aan de directeur van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. (Kennisgeving Provinciaal blad nr. 2013/ ). In het mandaat wordt bijvoorbeeld de tekenbevoegdheid voor beschikkingen van omgevingsvergunningen en handhavingsacties bij de directeur van de ODRN gelegd. Ook worden enkele instructies aan de directeur van de ODRN meegegeven voor de uitoefening van de bevoegdheden, bijvoorbeeld bij welke besluiten GS vooraf ingelicht moet worden. Door het verstrekken van het mandaat en daar instructies bij te geven is in formele zin een directe lijn ontstaan tussen en sturing gegeven van GS naar de directeur van de ODRN. 17 Indirect opdrachtgeverschap (via Overijsselse RUD s) zorgt voor onduidelijke sturing De provincie Overijssel laat het opdrachtgeverschap via de Overijsselse regionale uitvoeringsdiensten lopen. Deze RUD s hebben geen inhoudelijke rol bij de opdrachtverlening, maar geven de opdracht (zie volgend paragraaf) alleen door. De provincie heeft het opdrachtgeverschap voor de ODRN dus indirect ingevuld. In meerdere interviews kwam terug dat de afstemming tussen enerzijds de ODRN (een fysieke BRZO-omgevingsdienst) en de RUD s IJsselland en Twente (uitvoeringsdiensten in netwerkvorm) niet soepel verliep. Hieruit kwam een behoefte voort om een en ander schriftelijk vast te leggen. Zo hebben de ODRN, de RUD IJsselland en RUD Twente in juni 2013 het zogenoemde Pact van Deventer ondertekend met daarin een aantal principeafspraken over de vormgeving van de samenwerking. En is februari/maart 2014 een dienstverleningsovereenkomst getekend met afspraken over de wijze van samenwerking en rechten en plichten over en weer. De bijbehorende specificatie van producten en diensten met een uitwerking van de afspraken is nog niet door hen vastgesteld. Uit het onderzoek blijkt dat zowel de provincie als de ODRN het nadelig vinden dat er geen directe opdrachtsrelatie tussen hen is. De provincie geeft aan de indruk te hebben informatie te missen. De ODRN geeft aan dat het voor hen lastig is om in Overijssel contact te krijgen met de bevoegde gezagen en dat ze een duidelijk werkplan vanuit Overijssel missen (zie volgend paragraaf). 13 Bestuurlijk overleg Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) van 28 juni 2012 met aanwezigen staatssecretaris en secretarisgeneraal van IenM, een vertegenwoordiger van de minister van VenJ, bestuurders van IPO en VNG< UvW en OM.

97 Provincie Gelderland maakt rechtstreeks afspraken met ODRN De provincie Gelderland vult het opdrachtgeverschap voor de ODRN direct in. Dit betekent dat zij via een dienstverleningsovereenkomst en een specificatie van producten en diensten rechtstreeks afspraken met de ODRN heeft gemaakt over de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving. Zij verstrekt jaarlijks een werkplan aan de omgevingsdiensten. Over dit werkplan vindt u in het kader bij volgend paragraaf meer. Complexe organisatiestructuur: verschillende beelden opdrachtgeverschap, kennis gefragmenteerd De organisatiestructuur met daarin de provincie, de RUD s en de ODRN is complex, zo gaven bijna alle direct betrokkenen aan. Het reikt te ver om in deze bestuurlijke nota de gehele organisatiestructuur uit te leggen, maar in figuur 2 vindt u een weergave die in de nota van bevindingen (paragraaf 4.1 t/m 4.3) wordt uitgelegd. Uit het onderzoek blijkt dat er bij de betrokken organisaties verschillende beelden over het opdrachtgeverschap leefden. Daarnaast is de kennis gefragmenteerd: niet alle betrokkenen zijn goed op de hoogte van procedures en formele documenten. Voorbeelden hiervan zijn de onbekendheid rondom de tekenbevoegdheid en het bestaan van de dienstverlenings-overeenkomst en onduidelijkheid rondom de (niet vastgestelde) specificatie van producten en diensten. Op uitvoeringsniveau bleek kennis over de werkprocessen wel aanwezig. 18

98 Figuur 2: Organisatiestructuur BRZO Overijssel (Figuur is het best leesbaar door het rapport een kwartslag draaien) 19

99 1.5 Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht Deelconclusie Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht De provincie geeft aan met het jaarprogramma vergunningverlening, toezicht en handhaving een duidelijke opdracht aan de ODRN te geven. Dit is VTH-breed programma waarin - behalve over het aantal inspecties en uren - geen specifieke informatie over de BRZO-taak staat. In documenten die betrekking hebben op het opdrachtgeverschap is geen aandacht voor de toepassing van de landelijke kwaliteitscriteria (in de uitvoering is hier wel aandacht voor). De provincie heeft geen prestatie-indicatoren met de ODRN afgesproken waarop zij zich moet verantwoorden. De ODRN geeft aan dat zij afspraken over de jaarplanning niet beschouwt als een duidelijke opdracht. Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht van provincie naar ODRN Uit het onderzoek blijkt dat er verschillende percepties en verwachtingen zijn omtrent de opdracht. De provincie geeft aan met het jaarprogramma VTH een duidelijke opdracht aan de ODRN te verstrekken. Dit is een VTH-breed programma waarin de zogenoemde werkvoorraad (verwachte aanvragen en benodigde controles) wordt afgezet tegen de beschikbare capaciteit en middelen. De provincie wijst erop dat hierin het aantal geplande inspecties en uren genoemd wordt. Er wordt hierin geen inhoudelijke aandacht aan specifiek de BRZO-taak gegeven. 20 De ODRN beschouwt afspraken over de jaarplanning niet als een duidelijke opdracht. Zij gaf aan dat als een gemis te zien en wil graag direct met de provincie afspraken maken over bijvoorbeeld de te leveren prestaties en prioriteiten voor het betreffende jaar. In de uitvoering weet men wel wat er moet gebeuren, zo werd benadrukt door de ODRN. Er wordt een jaarplanning voor inspecties gemaakt die zowel door de provincie als de ODRN geaccepteerd wordt. Dit in combinatie met een toezichtsplan per bedrijf (hierin staat wanneer welke milieu- en veiligheidsaspecten getoetst worden bij een bedrijf) maakt dat de inspecteurs weten wat zij moeten doen. Provincie Gelderland maakt jaarlijks werkplan voor omgevingsdiensten Voor GS Gelderland is het Werkplan Omgevingsdiensten, ook wel werkprogramma genoemd, het document waarin de provincie Gelderland haar opdracht concreet aan de omgevingsdiensten (waaronder de ODRN) formuleert. Het werkplan bevat de jaarlijkse uitwerking van de provinciale prioriteiten, accenten en projecten. Het werkplan is een aanvulling op de algemene afspraken die gemaakt zijn in de dienstverleningsovereenkomsten tussen de provincie en de omgevingsdiensten. GS stellen het werkplan vast. De ODRN werkt de jaarlijkse opdrachten van de verschillende Gelderse opdrachtgevers (zes gemeenten en provincie Gelderland) uit in een eigen Werkplan ODRN. Dit werkplan ODRN is een concreet document met doelen en financiële kengetallen waarin de BRZOtaak als een afzonderlijk programma voor de ODRN is opgenomen.

100 Geen aandacht voor kwaliteitscriteria in opdrachtgeverschap, wel in de uitvoering De afgelopen jaren is er aandacht geweest voor de kwaliteitsontwikkeling van de vergunningverlening, handhaving en toezicht in het omgevingsrecht. Het gaat om landelijke programma s voor kwaliteitsontwikkeling en niet om specifiek Overijsselse programma s. De kwaliteitscriteria 2.1 uit 2012 is de meest recente set van criteria. Deze criteria hebben betrekking op het hele VTH-domein. Er zijn ook criteria specifiek uitgewerkt voor de BRZO-taak. Aan inspecteurs en vergunningverleners die werken op het BRZO-domein worden bijvoorbeeld extra eisen qua opleiding en werkervaring gesteld in vergelijking met reguliere Wabo-inspecties en vergunningverlening. Hiervoor is landelijk een inventarisatie uitgevoerd om achterstanden in beeld te brengen en is aan een opleidingsinstituut (een hogeschool) de opdracht toegekend om opleidingen op te zetten. In de praktijk blijkt er dus aandacht te zijn voor de kwaliteit(scriteria). Echter, in documenten gerelateerd aan het opdrachtgeverschap (mandaat, dienstverleningsovereenkomst, jaarprogramma) wordt hier niet expliciet op gestuurd. De provincie geeft aan dat dit zo is omdat de kwaliteitscriteria landelijk zijn afgesproken en er geen discussie over is dat iedereen zich hieraan dient te houden. Aandacht voor de kwaliteit(scriteria) in het opdrachtgeverschap is wel belangrijk, omdat men zich daarmee niet afhankelijk maakt van wat de uitvoering uit zichzelf oppakt. Tabel 1: Doorwerking kwaliteitscriteria Document Aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria 21 Pact van Deventer (2013) Mandaat (2013) Dienstverleningsovereenkomst (2014) Wel aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria: Samenwerkende organisaties gezamenlijk zorgen voor een goede borging van de kwaliteit van werkzaamheden, waarvan de toepassing van de kwaliteitscriteria een onderdeel is. 14 Geen aandacht voor kwaliteit/toepassing kwaliteitscriteria. Geen aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria. Wel aandacht voor verantwoordelijkheid kwaliteit en rapportage over kwaliteit. Bron: Pact van Deventer (2012), mandaat (2013), dienstverleningsovereenkomst (2014). Provincie Gelderland heeft aandacht voor kwaliteitscriteria in opdrachtgeverschap De provincie Gelderland heeft in de dienstverleningsovereenkomst die zij met de ODRN heeft afgesloten expliciet aandacht voor de toepassing van de kwaliteitscriteria (dit geldt zowel voor de DVO uit 2013 als de geactualiseerde DVO uit 2015). Ook in de specificatie van producten en diensten (in 2013 tegelijk met dienstverleningsovereenkomst vastgesteld) is er aandacht voor kwaliteitscriteria. 14 Pact van Deventer (juni 2013), artikel 15.

101 Geen sturing op prestaties ODRN De provincie Overijssel heeft zichzelf één indicator gesteld die specifiek betrekking heeft op majeure risicobedrijven: het percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit (norm 100%). 15 Hier rapporteert zij over in haar jaarverslag vergunningverlening, toezicht en handhaving. De provincie heeft met de ODRN geen kritische prestatie-indicatoren (KPI s) over de BRZO-taak afgesproken waarop verantwoord moet worden bijvoorbeeld in de jaarrapportage. De provincie gaf in interviews aan momenteel bezig te zijn met de KPI s. 1.6 Rol PS wordt groter Deelconclusie Rol PS De uitbreiding van het bevoegd gezag en de nog op te stellen verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving vragen om een actieve invulling van het horizontaal toezicht door PS. Het is belangrijk om de informatievoorziening aan PS daarop aan te passen. 22 Informatie en aandacht niet specifiek voor BRZO-taak GS informeren PS met het beleidsplan, jaarprogramma en jaarverslag over de VTH maar dit heeft niet specifiek betrekking op majeure risicobedrijven. In planning- en control documenten is de verantwoordingsinformatie op een meer abstract en algemeen niveau weergegeven, bijvoorbeeld op het niveau van Milieu en Energie. Er komen wel zaken aan bod die raken aan de BRZO-taak, bijvoorbeeld (financiële) informatie over VTHtaken in het algemeen. Majeure risicobedrijven en de VTH daarbij zijn de afgelopen twee jaar geen specifiek punt van aandacht geweest in de Staten. In interviews werd erop gewezen dat majeure risicobedrijven pas op de politieke agenda komen als er een incident is geweest en dat er dan het risico optreedt van de risico-regelreflex. De WRR omschrijft dat risico als de zorg dat incidenten in de politiek-bestuurlijke arena aanleiding geven tot overreacties in wet- en regelgeving. 16 Periodieke informatie over majeure risicobedrijven kan die regelreflex mogelijk temperen. Grotere rol PS met verordening kwaliteitscriteria In februari 2014 is het wetsvoorstel Wijziging Wabo (verbetering VTH) in procedure gebracht. 17 Dit wetsvoorstel heeft als doel de Wabo te wijzigen om de uitvoering van de VTH op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Daartoe worden verschillende wijzigingen voorgesteld. Een van de voorgestelde wijzigingen is dat 15 Vier andere indicatoren hebben wel betrekking op VTH maar niet specifiek op majeure risicobedrijven. Deze hebben bijvoorbeeld betrekking op aandeel beschikkingen binnen de wettelijke termijn afgegeven en het aandeel beoordeelde toezichtsessenties dat in toezichtsplannen is vastgelegd. 16 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2011). Evenwichtskunst. 17 TK 33872, nr. 2 Wetsvoorstel Wijziging Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), ingediend op 13 februari 2014.

102 Statenleden (en raadsleden) straks via een verordening kwaliteitscriteria voor VTH moeten vaststellen. De VNG en het IPO hebben begin juli 2015 hiervoor een modelverordening opgesteld. In deze modelverordening staat bijvoorbeeld dat PS toezien op de hoofdlijnen van het beleid voor de kwaliteit van uitvoering en handhaving van de betrokken wetten. 18 En dat GS over de naleving van de kwaliteitscriteria jaarlijks mededeling doen aan PS. 19 In de modelverordening staat horizontaal toezicht centraal: PS ziet toe of de kwaliteitsdoelen worden gehaald. De modelverordening is erop gericht om op 1 januari 2016 te zijn overgenomen in decentrale regelgeving, onder voorbehoud van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel VTH. 20 Toelichting op controlerende rol PS De uitoefening van het bevoegd gezag bij de majeure risicobedrijven is door de wetgever belegd bij GS. PS hebben een controlerende rol. Zij zijn in het kader van horizontaal toezicht, de eerst verantwoordelijke partij om GS te controleren bij de uitoefening van haar taak als bevoegd gezag. 23 In ons rekenkameronderzoek naar financieel toezicht hebben we al eens stilgestaan bij de controlerende rol van PS in relatie tot GS als bevoegd gezag. In dit rapport kwamen we tot de conclusie dat PS vanuit hun budgetrecht middelen beschikbaar stellen voor de uitvoering van het financieel toezicht en GS hier verantwoording over moeten afleggen, het maakt hierbij niet uit dat de kaderstellende rol van PS beperkt is op dit terrein. Hier kan de parallel getrokken worden dat PS vanuit hun budgetrecht middelen beschikbaar stelt voor de VTH en dat GS zich hierover - ondanks de beperkte kaderstellende rol van PS op dit terrein - moet verantwoorden. Een verschil tussen beide terreinen is dat GS haar wettelijk bevoegd gezag op het gebied van toezicht op de gemeentefinanciën zelf invult en haar bevoegdheden op het gebied van VTH bij majeure risicobedrijven gemandateerd heeft aan de directeur van de ODRN. De commissie Wolfsen - die in opdracht van de VNG een onderzoek heeft gedaan naar het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving - schrijft over de controlerende rol in relatie tot mandatering het volgende: De gemeenteraad (red.: dit geldt ook voor PS) heeft ten aanzien van de VTH-taken dezelfde controlerende rol en bevoegdheid als ten aanzien van andere bevoegdheden die door het college worden uitgeoefend, ongeacht de plaats waar de (feitelijke) uitvoering is belegd; het gaat dus om verantwoording van het door het college gevoerde bestuur, dus de wijze van bevoegdheidsuitoefening door het college (gegeven dat er sprake is van mandaat) 21 Het feit dat GS de uitvoering van de VTH bij majeure risicobedrijven heeft gemandateerd aan de directeur van de ODRN doet aan de controlerende rol van PS dus niets af. 18 Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht, artikel Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht, artikel 5 lid VNG (7 juli 2015). Ledenbrief over Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). 21 Wolfsen (2014). VTH: Vertrouwen, Tempo en Helderheid, p. 27.

103 1.7 Aanbevelingen De Rekenkamer doet Provinciale Staten de volgende aanbevelingen: 1. Rechtstreeks afspraken met ODRN maken Verzoek GS om rechtstreeks met de Omgevingsdienst Regio Nijmegen afspraken te maken over de wijze van samenwerken en de rechten en verplichtingen over en weer bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven. Hierbij zou tenminste aandacht moeten zijn voor kwaliteit, financiën, monitoring en evaluatie, communicatie, samenwerking en overleg. 2. Jaarlijks specifieke, inhoudelijk uitgewerkte opdracht aan ODRN geven Verzoek GS jaarlijks een specifieke, inhoudelijk uitgewerkte opdracht over de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven aan de Omgevingsdienst Regio Nijmegen te geven. Dit kan in de vorm van een opdrachtbrief of werkplan over de BRZO-taak. Hierin kan de provincie de activiteiten, prioriteiten, accenten en projecten voor de VTH bij majeure risicobedrijven voor betreffend jaar opnemen. Er zou hierin niet alleen aandacht moeten zijn voor de kwantitatieve aspecten van de uit te voeren opdracht (bijvoorbeeld het aantal inspecties), maar ook voor de kwaliteit van de uitvoering. 24 Door rechtstreeks afspraken met de ODRN (aanbeveling 1) en jaarlijks een specifieke, inhoudelijk uitgewerkte opdracht aan de ODRN te verstrekken (aanbeveling 2) vult de provincie Overijssel haar opdrachtgeverschap richting deze BRZO-omgevingsdienst meer direct en duidelijk in. Directe en duidelijke sturing en controle als opdrachtgever van een BRZO-omgevingsdienst past bij de bijzondere risico s die majeure risicobedrijven kennen. Het opdrachtgeverschap voor de ODRN zo invullen betekent (voor het onderdeel VTH bij majeure risicobedrijven) een ontvlechting van de Overijsselse RUD s. Dat het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven en het opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst straks alleen bij provincie Overijssel (en niet langer ook bij enkele Overijsselse gemeenten) ligt, vergemakkelijkt deze overgang en maakt deze meer voor de hand liggend. 3. Inventariseren en verkennen mogelijkheden uitvoeringsorganisatie Verzoek GS te inventariseren welke mogelijkheden er voor de uitvoeringsorganisatie zijn en deze mogelijkheden te verkennen (in beeld brengen voor- en nadelen). Hierbij zouden in ieder geval de situatie waarbij vergunningverleners en inspecteurs overgaan naar de BRZO-omgevingsdienst (waarbij verantwoordelijkheid en uitvoering bij één organisatie komen te liggen) meegenomen moeten worden. 4. Gevolgen uitbreiding bevoegd gezag in beeld brengen Verzoek GS om de gevolgen van de uitbreiding van het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven in beeld te brengen. Dit kan bijvoorbeeld door het herhalen van de nulmeting uit 2013 bij deze bedrijven. En door na te gaan of de financiering die de provincie vanaf 2016 ontvangt aansluit bij het gewenste kwaliteitsniveau om de VTH-taak bij alle Overijsselse majeure risicobedrijven uit te

104 voeren. Dit is mede belangrijk in het kader van het budgetrecht van PS; zij stellen immers de middelen beschikbaar. 5. Versterk samenwerking Overijssel en Gelderland Vanaf 2016 vallen alle majeure risicobedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie Overijssel of Gelderland. Verzoek GS om overleg met Gelderland en de ODRN te organiseren om de samenwerking te versterken. Het doel daarvan is om kennis en expertise meer te bundelen dan tot nu toe gebeurd en om de opdracht aan de ODRN zoveel mogelijk af te stemmen, om een level playing field voor majeure risicobedrijven in Oost-Nederland te borgen. 6. Verbetering informatievoorziening bespreken Stem als PS onderling af welke informatiebehoefte er is wat betreft de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven en versterk de informatiebehoefte indien gewenst. Mogelijk geeft de uitbreiding van het bevoegd gezag daar eenmalig of periodiek aanleiding toe. Bovendien wordt in de modelverordening beschreven dat over de naleving van de kwaliteitscriteria GS jaarlijks mededeling moeten gaan doen aan PS (art. 5 lid 2). En het is beter om nu over informatievoorziening na te denken dan pas wanneer er een incident optreedt, omdat er dan kans is dat de risico-regelreflex optreedt. 25 Als voorbeeld noemen we de Staat van de veiligheid majeure risicobedrijven 2013 die de Rijksoverheid in juni 2014 voor het eerst publiceerde. Dat bondige rapport (15 pagina s) geeft een beeld van de naleving en veiligheidssituatie van de BRZO-bedrijven in Nederland in Op basis van een jaarlijks terugkerende rapportage over de Overijsselse staat van de veiligheid kunnen tevens trends en ontwikkelingen over de veiligheid bij de majeure risicobedrijven zichtbaar worden en waar nodig specifieke sturingsmaatregelen worden genomen. Dergelijke periodieke informatie over majeure risicobedrijven kan de hierboven genoemde regelreflex temperen wanneer er toch een incident optreedt. Daarnaast kan informatie by exception worden verstrekt, met andere woorden: als er iets aan PS te vertellen valt. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan informatie in een mededelingenbrief of een Statennotitie over relevante ontwikkelingen als de uitbreiding van het bevoegd gezag of de verordening kwaliteitscriteria. 7. Voor inzicht in implementatie aanbevelingen zorgen Verzoek GS een jaar na de behandeling van dit rapport inzicht te geven in de implementatie van de aanbevelingen.

105 DEEL 2 Nota van bevindingen 26

106 1 Opzet onderzoek De Rekenkamer Oost-Nederland presenteert in dit rapport de bevindingen van haar onderzoek naar het provinciaal opdrachtgeverschap richting de BRZO-omgevingsdienst. In dit eerste hoofdstuk geven we een inleiding op het onderzoek en omschrijven we de aanleiding voor het onderzoek. Vervolgens gaan we in op de doel- en vraagstelling. We sluiten dit hoofdstuk af met een leeswijzer. 1.1 Inleiding 27 Majeure risicobedrijven In Nederland zijn ruim 400 bedrijven 22 waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen (zie figuur 3). Eventuele fouten en gebreken bij deze bedrijven kunnen leiden tot zware ongelukken met grote gevolgen voor mens en milieu. Dergelijke bedrijven vallen onder een speciaal regime: het Besluit Risico s Zware Ongevallen. Het aantal ongevallen bij BRZO-bedrijven ligt in Nederland tussen de 0 en 3 per jaar. 23 In Overijssel zijn 15 BRZO-bedrijven. 24 Figuur 3: Risicovolle bedrijven in Nederland (BRZO) Bron: Risicokaart.nl, d.d BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni Ministerie van Infrastructuur en Milieu (10 juni 2014). Bijlage 1 bij brief Externe Veiligheid : Staat van de Veiligheid majeure risicobedrijven 2013, p. 3 en BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni 2015.

107 Provincie is bevoegd gezag voor (deel) BRZO-bedrijven De eerste verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan te beperken ligt bij de BRZO-bedrijven zelf. 25 De provincie is bevoegd gezag voor een deel van de BRZO-bedrijven. Dit betekent dat zij bestuurlijk verantwoordelijk is voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) bij deze bedrijven. In Overijssel vallen 5 BRZO-bedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie en 10 onder gemeentelijk bevoegd gezag. 26 Ontwikkelingen vergunningverlening, toezicht en handhaving De overheid heeft in voorgaande jaren de vergunningverlening, toezicht en handhaving op majeure risicobedrijven verder ontwikkeld. In het bijzonder de vuurwerkramp in 2000 te Enschede heeft gewerkt als een aanjager. In 2008 kwam een kritisch rapport uit van de Commissie Herziening handhaving VROM-regelgeving, beter bekend als de Commissie Mans. In het rapport wordt gesteld dat er verbeteringen in de samenwerking tussen overheden zijn, maar dat de handhaving op het gebied van het omgevingsrecht te wensen overlaat. We citeren Mans: Het centrale probleem, dat aan een effectieve en efficiënte handhaving van het omgevingsrecht in de weg staat, wordt gevormd door fragmentatie, gepaard gaande met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. 27 Naar aanleiding van het rapport maakten de Rijksoverheid, provincies en gemeenten in 2009 afspraken over het structureel verbeteren van de VTH en leggen deze vast in de zogeheten Package deal. 28 Uitvoering op afstand Een van de praktische uitwerkingen van de Package deal was de oprichting van omgevingsdiensten, ook wel regionale uitvoeringsdiensten (RUD s) genoemd. Deze diensten maken geen beleid, maar voeren de VTH voor provincies en gemeenten uit. In 2012 zijn zes van de negenentwintig omgevingsdiensten in Nederland aangewezen om de uitvoering van de VTH bij majeure risicobedrijven te doen. 28 Deze taak vraagt om specifieke expertise die - zo was het idee - het best gebundeld kan worden in enkele omgevingsdiensten. Voor Oost-Nederland geldt dat de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (ODRN) voor deze taak aangewezen is. De ODRN doet zijn werk als opdrachtnemer voor de provincies Gelderland en Overijssel en voor de Gelderse en Overijsselse gemeenten die bevoegd gezag zijn voor een BRZO-bedrijf. De provincie behoudt haar bevoegdheid en daarmee haar bestuurlijke eindverantwoordelijkheid. Vanaf april 2013 is de Omgevingsdienst Regio Nijmegen actief als uitvoerder van de VTH bij de majeure risicobedrijven in Oost-Nederland. In dit onderzoek richten we ons op het provinciale opdrachtgeverschap richting deze BRZO-omgevingsdienst. 25 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 5 (voor 8 juli 2015: BRZO 1999 artikel 5). 26 BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni Commissie Mans (2008). Rapport De tijd is rijp, p Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie (I&M, VenJ, OM, IPO, VNG UvW, PUmA), 28 juni Op basis van het IPO-advies Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving risicovolle bedrijven in het RUD-stelsel.

108 1.2 Aanleiding De aanleiding voor de Rekenkamer Oost-Nederland om het provinciale opdrachtgeverschap voor de BRZO-omgevingsdienst te onderzoeken bestond uit twee onderdelen: Uitbreiding van het provinciaal bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven Momenteel valt een deel van de BRZO-inrichtingen onder het provinciale bevoegd gezag en een deel onder het gemeentelijke bevoegd gezag. In 2016 worden alle majeure risicobedrijven ondergebracht bij het provinciale bevoegd gezag. Met de overdracht van het bevoegd gezag neemt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de provincies Overijssel en Gelderland toe. Een goede invulling van de opdrachtgeversrol richting de BRZO-omgevingsdienst wordt met deze overdracht nog belangrijker. Provincies 2 jaar opdrachtgever voor BRZO-omgevingsdienst Sinds begin 2013 is de Omgevingsdienst Regio Nijmegen de BRZO-omgevingsdienst voor heel Oost-Nederland. Dit betekent voor de provincies Gelderland en Overijssel (en enkele gemeenten) dat zij opdrachtgever voor de ODRN zijn. Deze nieuwe rol vervullen zij nu iets meer dan twee jaar en het is goed om deze rol tussentijds te evalueren, om bij te kunnen sturen mocht dat nodig zijn. 29 Relatie met landelijke evaluatie VTH In 2015 wordt er een brede landelijke evaluatie gedaan naar het nieuwe VTH-stelsel en de robuustheid van de omgevingsdiensten. We hebben in de voorbereiding op dit onderzoeksplan overleg gehad met de ambtelijke opdrachtgever (Ministerie van Infrastructuur & Milieu) van de landelijke evaluatie. Uit het overleg kwam naar voren dat het thema provinciaal opdrachtgeverschap niet in deze landelijke evaluatie aan bod komt. We zijn met dit onderzoek aanvullend op de landelijke evaluatie, waarmee PS een volledig beeld krijgen van het beleidsdossier. 1.3 Doel en vraagstelling Doelstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om: Provinciale Staten van Gelderland en Overijssel te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol door inzicht te bieden in hoe de provincies hun rol als bevoegd gezag invullen en te onderzoeken of de provincies goed in staat zijn uitvoering te geven aan hun rol als opdrachtgever voor de BRZO- Omgevingsdienst.

109 Centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: Op welke wijze vullen de provincies hun rol in als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven en zijn de provincies in staat om uitvoering te geven aan hun rol als goede opdrachtgever voor de BRZO-Omgevingsdienst? We veronderstellen dat goed opdrachtgeverschap een positief effect heeft op een adequate uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht bij majeure risicobedrijven en daarmee op de veiligheid voor mens en milieu in en rond deze bedrijven. Bij goed opdrachtgeverschap kan bijvoorbeeld gedacht worden aan duidelijke werkafspraken, regelmatig overleg en periodieke rapportages. Het normenkader voor goed opdrachtgeverschap vindt u in bijlage 1 van dit rapport. In deze bijlage staan tevens de deelvragen, de afbakening en de aanpak van het onderzoek. 30 Dit onderzoek wordt zowel voor de provincie Gelderland als voor de provincie Overijssel uitgevoerd. Ook de Rekenkamer Zeeland, Noordelijke Rekenkamer en de Randstedelijke Rekenkamer doen in 2015/2016 onderzoek naar de provincie als opdrachtgever voor de BRZO-omgevingsdienst. De onderlinge planning en afbakening verschilt. Waar mogelijk wordt samengewerkt onder andere door te reflecteren op elkaars onderzoeksplannen, methoden van onderzoek en kennis en ervaring te delen. De Rekenkamer Oost- Nederland komt als eerste met een publicatie waardoor de vergelijking met de andere provincies gering is. De samenwerkende rekenkamers hebben voor dit onderzoek een expertbijeenkomst gehouden met prof. dr. Ale (hoogleraar Veiligheid & Rampenbestrijding) en dhr. prof. dr. Helsloot (hoogleraar Besturen van Veiligheid). Tevens is meermalen contact geweest met dhr. Blok, de projectmanager van de evaluatie van het VTH-stelsel en het stelsel regionale uitvoeringsdiensten (Ministerie van Infrastructuur en Milieu). 1.4 Opbouw rapport In figuur 2 geven we de opbouw van het rapport weer. We beginnen met het omschrijven van de bestuurlijke context (hoofdstuk 2) waarbinnen de provincies invulling geven aan hun rol als bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven (hoofdstuk 3). Uit dit provinciale bevoegde gezag komt de rol als opdrachtgever richting de BRZOomgevingsdienst (hoofdstuk 4) voort. De rol van en informatievoorziening naar PS komt in deze onderzoekssrapportage op verschillende plekken terug. Dit wordt gedaan in blauw gekleurde kaders. In figuur 4 op de volgende pagina ziet u aan de rechterkant waar de rol van en informatievoorziening naar PS aan bod komen.

110 Figuur 4: Opbouw rapport Hoofdstukken en paragrafen H2. Bestuurlijke context 2.1 Majeure risicobedrijven in Overijssel 2.2 Wet- en regelgeving 2.3 Rolverdeling en samenwerking Rol en informatievoorziening PS 2.2 Verordening PS kwaliteitscriteria (voor juli 2016) H3. Provincie als bevoegd gezag 3.1 Bevoegdheden provincie 3.2 Mandatering 3.3 Provinciale kaders (beleid en financiën) 3.2 Controlerende rol PS bij mandaat 3.3 Budgetrecht PS H4. Provincie als opdrachtgever 4.1 Opdrachtverlening en werkafspraken 4.2 Uitvoering 4.3 Overleg en informatie 4.3 Informatievoorziening PS 31

111 2 Bestuurlijke context In dit hoofdstuk beschrijven we de context waarbinnen de provincies Overijssel en Gelderland invulling geven aan hun bestuurlijke verantwoordelijkheid voor majeure risicobedrijven. Die context bestaat uit de aanwezigheid van majeure risicobedrijven, de relevante wet- en regelgeving, de rolverdeling en de bestuurlijke samenwerking. 2.1 Majeure risicobedrijven in Overijssel Norm Van de majeure risicobedrijven waar de provincie nu en in de nabije toekomst het bevoegd gezag van is, heeft de provincie een volledig en actueel overzicht inclusief hun risicoprofiel. 32 Bevindingen Er zijn 15 majeure risicobedrijven in Overijssel waarvan 5 onder bevoegd gezag van de provincie vallen en 10 onder gemeentelijk bevoegd gezag. Er is een spreiding van BRZO-bedrijven over het Overijssels grondgebied. Vanaf 2016 komen alle majeure risicobedrijven onder het bevoegd gezag van de provincie te vallen. Dit betekent een uitbreiding met 10 bedrijven. De provincie weet wat de BRZO-bedrijven in de provincie zijn en welke risico s daar aanwezig zijn. Dit geldt ook voor BRZO-bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag. De provincies maken en beheren de risicokaart. Dit is een interactieve kaart waarop risico s voor externe veiligheid weergegeven worden om burgers, bedrijven en overheden hierin inzicht te geven. Deze kaart blijkt niet volledig actueel voor de BRZO-bedrijven. De provincie gaf aan dat gemeenten hiervoor gegevens bij hen moeten aanleveren (wettelijke verplichting), maar dat dit niet in alle gevallen goed gebeurt. Voor zo ver bekend zijn er geen RIE 4-bedrijven (chemische industrie bedrijven met uitstoot van stoffen boven bepaalde waarde) in Overijssel. De provincie gaf aan dat dit niet 100% zeker is, omdat gemeenten dit als vergunningverlener dienen te controleren maar niet alle gemeenten hier even alert op zijn.

112 15 BRZO-bedrijven in Overijssel waarvan 5 onder provinciaal gezag Zoals u in voorgaand hoofdstuk heeft kunnen lezen zijn er in Overijssel 15 BRZObedrijven, waarvan 5 BRZO-bedrijven vallen onder het bevoegd gezag van de provincie en 10 onder gemeentelijk bevoegd gezag. 29 In tabel 2 ziet u de bedrijven die tot het bevoegd gezag van de provincie horen en in bijlage 2 staat een volledige lijst inclusief BRZO-bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag. Een actueel overzicht van alle BRZObedrijven in Nederland is te vinden op de website van de BRZO+. 30 Het is opvallend dat in de begroting en de begroting van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen het incorrecte aantal van 20 majeure risicobedrijven in Overijssel wordt genoemd. 31 Tabel 2: Risico's BRZO-bedrijven bevoegd gezag provincie Overijssel 33 Bedrijfsnaam (plaats) AKZO Nobel Polymer Chemicals bv (Deventer) Elementis Specialties Netherlands BV (Delden) Hardix Vuurwerk B.V. (Kampen) NV Nederlandse Gasunie (Vilsteren) Sita EcoService Treatment bv (Almelo) Soort inrichting/risico s Inrichting voor het vervaardigen, bewerken, verwerken, opslaan en overslaan van organische peroxiden en chemische specialiteiten ten behoeve van de kunststofen rubberindustrie. Tevens onderzoeks- en ontwikkelingslaboratoria voor de chemische industrie. 32 Chemisch bedrijf. 33 Inrichting voor opslag en verkoop van consumentenvuurwerk. 34 Gascompressorstation. 35 Inrichting voor de be-/verwerking van gevaarlijke afvalstoffen. 36 Provincie heeft zicht op BRZO-bedrijven De vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Overijsselse BRZO-bedrijven wordt in de praktijk uitgevoerd door medewerkers in dienst van de provincie (in paragraaf 4.2 wordt dit nader uitgelegd). Enerzijds wordt dit gedaan bij BRZO-bedrijven die onder het bevoegd gezag van de provincie vallen. Hierdoor heeft de provincie zicht op de BRZObedrijven waarvoor zij nu bevoegd gezag is en de daar aanwezige risico s. Anderzijds doen de provinciale medewerkers dit ook bij BRZO-bedrijven die onder gemeentelijk 29 BRZO+, BRZO-bedrijven peildatum 30 juni BRZO+ is een samenwerkingsprogramma van de BRZO-omgevingsdiensten, Inspectie SZW, Veiligheidsregio s, waterkwaliteitsbeheerders, ILT en het Openbaar ministerie. Het programma regelt de uniforme en integrale aanpak van VTHtaken op het gebied van interne en externe veiligheid met als doel het voorkomen van zware ongevallen bij alle BRZO-bedrijven en bedrijven met een IPPC categorie 4 installatie (Bron: > Over BRZO+ > BRZO+ partners). 31 Omgevingsdienst Regio Nijmegen (april 2014). Begroting , p. 16 en Omgevingsdienst Regio Nijmegen (maart 2015). Begroting , p Provincie Overijssel (8 mei 2012). Beschikking omgevingsvergunning Akzo Nobel Polymer Chemicals B.V., p Omgevingsdienst Regio Nijmegen (6 feb. 2015). Ontwerp besluit omgevingsvergunning Elementis Specialties Netherlands B.V., p Provincie Overijssel (15 juli 2013). Beschikking omgevingsvergunning Hardix Vuurwerk BV, p Provincie Overijssel (15 sept. 2011). Beschikking omgevingsvergunning (parapluvergunning asbestverwijdering) NV Nederlandse Gasunie, p Provincie Overijssel (21 juni 2011). Beschikking omgevingsvergunning Sita EcoService Treatment b.v., p. 7.

113 bevoegd gezag vallen. In 2016 wordt deze gemeentelijke bevoegdheid voor BRZObedrijven overgedragen aan de provincie. Doordat haar medewerkers momenteel al naar deze nu nog gemeentelijke BRZO-bedrijven gaan, heeft de provincie ook zicht op de BRZO-bedrijven waarvoor zij in de nabije toekomst bevoegd gezag voor zal worden en de daar aanwezige risico s. Gemeenschappelijke InspectieRuimte Gegevens over BRZO-bedrijven worden door inspecteurs ingevuld in een online inspectiedatabase, de zogenoemde Gemeenschappelijke InspectieRuimte (GIR). De GIR stelt inspectieteams 37 in staat om gezamenlijk een inspectie voor te bereiden en af te ronden. Iedere inspectiedeelnemer heeft vanaf de eigen werkplek toegang tot het inspectiedossier en kan hier informatie in opslaan. Het GIR was aanvankelijk bedoeld als werksysteem maar wordt nu ook wel gebruikt als monitoringssysteem. Inspecteurs hebben via het GIR altijd toegang tot actuele informatie over inspecties inclusief handhavingstrajecten. Risicokaart niet volledig actueel Sinds enkele jaren bestaat de website risicokaart.nl. Hierop is een interactieve kaart te vinden waarop overheden, burgers en bedrijven een overzicht kunnen krijgen van de risico s voor externe veiligheid in een bepaald gebied. Het is ook mogelijk om alle BRZObedrijven te selecteren. Een openbare deel van de risicokaart laat zien waar, welk BRZObedrijf ligt en welke veiligheidscontour eromheen ligt. Het geeft geen specifieke informatie over het type risico dat bij een BRZO-bedrijf hoort. 34 Provincies maken en beheren de risicokaarten. 38 Gemeenten moeten hiervoor gegevens aanleveren. 39 Dit is wettelijk verankerd in de Wet Veiligheidsregio s (artikel 45). In de ministeriële regeling provinciale risicokaart staan nadere voorschriften voor de risicokaarten. 40 Hierin staat bijvoorbeeld dat wanneer gegevens op de risicokaart afkomstig van gemeenten niet meer kloppen, betreffende gemeente binnen vier weken nadat de gegevens zijn gewijzigd de nieuwe gegevens aan de provincie moet doorgeven. 41 Figuur 5 op de volgende pagina laat de spreiding van BRZO-bedrijven over het grondgebied van provincie Overijssel zien. Volgens de risicokaart zijn er 17 BRZObedrijven in Overijssel (stand juli 2015). Zoals u in eerder heeft kunnen lezen zijn dit er momenteel 15. Er blijken twee bedrijven als BRZO-bedrijf op de kaart te staan die dit nu niet zijn Een BRZO-inspectieteam bestaat uit het Wabo bevoegd gezag (milieu), de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (arbeidsomstandigheden) en de Veiligheidsregio (rampenbestrijding). Het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol. 38 Website risicokaart ( onderdeel Veiligheid en Wet (Regeling provinciale risicokaart). 39 Wet veiligheidsregio s, artikel 45 lid 2 en Regeling provinciale risicokaart, artikel Website risicokaart ( onderdeel Veiligheid en Wet (Regeling provinciale risicokaart). 41 Regeling provinciale risicokaart, artikel 7 lid Dit betrof BRZO-bedrijven onder gemeentelijk bevoegd gezag. Ten eerste betrof het hier een bedrijf dat in 2011 failliet is gegaan. De vergunning voor dit BRZO-bedrijf is niet ingetrokken door betreffende gemeente. Aangezien de risicokaart uitgaat van de vergunde situatie (met andere woorden: de gegevens op de kaart zijn gebaseerd op de afgegeven vergunning) staat dit bedrijf nog als BRZO-bedrijf op de risicokaart. Voor een ander bedrijf heeft betreffende gemeente in 2011 in het kader van milieubeheer een veranderingsvergunning afgegeven waarin is bepaald dat er geen sprake meer is van een BRZO-inrichting. Dit bedrijf zou dus niet op de risicokaart moeten staan.

114 De provincie noemt dat het aanleveren van gegevens door gemeenten niet in alle gevallen goed gebeurt. Zij geeft aan dat haar ambtenaren aandacht voor de actualisatie van gegevens op de risicokaart hebben gevraagd bij hun collega s van gemeenten. En dat er aandacht is voor de actualiteit van de risicokaart bij de (voorbereiding van) een ambtsbezoek van de Commissaris van de Koning aan een gemeente. Figuur 5: BRZO-bedrijven in Overijssel* 35 Bron: Risicokaart.nl, d.d * Deze kaart is uitgesneden van risicokaart.nl. Voor een bedrijf in Oldenzaal dat op de risicokaart (dus ook in figuur 5) staat is in 2011 een veranderingsvergunning afgegeven waardoor het geen BRZO-bedrijf meer is. Een relevante landelijke ontwikkeling in het kader van de risicokaart is dat de Kring van Commissarissen opdracht heeft gegeven om een nieuwe risicokaart te ontwikkelen. 43 Een relevante provinciale ontwikkeling is de aandacht voor de risicokaart in het nieuwe Meerjarenprogramma Externe Veiligheid Overijssel Hierbij is als doel opgenomen: Op een professionele en efficiënte wijze bijhouden van de risicogegevens door organisaties die voldoen aan de kwaliteitscriteria VTH. Met als doel een risicokaart met actuele gegevens In het kader hiervan heeft de kring van Commissarissen de Inspectie Veiligheid en Justitie gevraagd om een onderzoek naar de huidige risicokaart uit te voeren. In haar onderzoek komt de inspectie onder meer tot de conclusie dat er vraagtekens gezet konden worden bij de betrouwbaarheid van gegevens (Bron: Inspectie Veiligheid en Justitie (november 2013). Scan risicokaart: onderzoek op hoofdlijnen naar de risicokaart). Dit onderzoek heeft betrekking op de gehele risicokaart en niet alleen op de gegevens over de BRZO-bedrijven juni 2015 door GS Overijssel vastgesteld. 45 Het betreft hier de doelstelling van het onderdeel risico-informatie zoals deze is genoemd op p. 12 van het meerjarenprogramma. In het meerjarenprogramma zijn ook doelen gesteld op andere onderdelen.

115 Zo ver bekend geen RIE 4-bedrijven in Overijssel Bedrijven die vallen onder het BRZO en bedrijven die behoren tot categorie 4 van de Richtlijn Industriële Emissies (zogenoemde RIE 4-bedrijven, voorheen IPPC 4-bedrijven genoemd) 46 vormen samen de majeure risicobedrijven. Deze RIE-4 bedrijven betreft chemische industriebedrijven. In interviews met de provincie en de Omgevingsdienst Regio Nijmegen is genoemd dat er in Overijssel geen RIE 4-bedrijven zijn. Echter, de provincie kon dit niet met 100% zekerheid zeggen. Gemeenten dienen dit als vergunningverlener te controleren, maar niet iedere gemeente is hier even alert op. Hiermee is het mogelijk dat een bedrijf onder categorie 4 is komen te vallen zonder dat dit bij de provincie bekend is. 2.2 Rollen en bestuurlijke samenwerking Norm De provincie heeft zicht op ontwikkelingen in relevante wet- en regelgeving en beleid en bereidt zich daarop voor. 36 Bevindingen De meest relevante wet- en regelgeving voor de provincie bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven zijn het Besluit risico s zware ongevallen en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (incl. Besluit omgevingsrecht). Belangrijke toekomstige wijzigingen in wet- en regelgeving zijn: uitbreiding van het provinciale bevoegd gezag (Wijziging Besluit omgevingsrecht), verankering van de huidige structuur van (BRZO-)omgevingsdiensten, vaststelling van een verordening over kwaliteitscriteria voor uitvoering door PS en mogelijke verplichting van het openbaar lichaam als organisatievorm voor regionale uitvoeringsdiensten waardoor netwerk-rud s op termijn niet meer mogen (allen wetsvoorstel VTH). In de interviews bleek de provincie op de hoogte van de diverse (hierboven genoemde) ontwikkelingen in wet- en regelgeving. De voorbereiding op de overdracht van BRZO-bevoegdheden van gemeenten naar de provincies wordt tot nu toe voornamelijk voorbereid op landelijk niveau en heeft aandacht van de provincie Overijssel. De provincie Overijssel wil naar fysieke regionale uitvoeringsdiensten toe, maar wacht het definitieve besluit over het wetsvoorstel af. Er is verschillende Europese en Nederlandse wet- en regelgeving die raakt aan de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij de majeure risicobedrijven. Voor deze 46 De Richtlijn Industriële Emissies verplicht de EU-lidstaten om emissies (uitstoot) naar water, lucht en bodem van IPPC-installaties te reguleren. IPPC staat voor Integrated Pollution Prevention and Control (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), dit was de naam van een eerdere richtlijn.

116 rapportage reikt het te ver om hier uitgebreid op in te gaan; voor een overkoepelend overzicht verwijzen we u naar bijlage 3. In deze paragraaf gaan we dieper in op de wet- en regelgeving die het meest relevant is voor de rol van de provincie bij dit thema. Dit betreft het Besluit risico s zware ongevallen (met achterliggende Europese Seveso-richtlijn) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (met achterliggende uitvoeringsregels in het Besluit omgevingsrecht). We lichten deze wet- en regelgeving en de wijzigingen daarin (zie samenvatting in tabel 3) uitgebreider toe in en Ook geven we daarbij aan of de provincie Overijssel inzicht in deze wijzigingen heeft en zich hierop voorbereidt. Tabel 3: Belangrijkste (ontwikkelingen in) wet- en regelgeving rondom de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven Wet Wijziging Wanneer 37 BRZO (Seveso-richtlijn) BRZO 1999 wordt BRZO o.a. nieuwe stoffenlijst Wabo (Bor) Wetsvoorstel wijziging Wabo (verbetering VTH) - wettelijke verankering structuur (BRZO-RUD s) - verordening kwaliteitscriteria - mogelijk openbaar lichaam verplichte vorm RUD s Wijziging bevoegd gezag - Provincies worden bevoegd gezag voor alle majeure risicobedrijven 8 juli 2015 Verwacht: juli januari Besluit risico s zware ongevallen BRZO: voorkomen en beheersen zware ongevallen met gevaarlijke stoffen Zoals u in de inleiding van dit rapport hebt kunnen lezen vallen bedrijven die behoren tot de zwaarste categorie van risicobedrijven waar op grote schaal gevaarlijke stoffen worden geproduceerd, verwerkt en/of opgeslagen onder een speciaal regime: het BRZO. BRZO staat voor Besluit risico s zware ongevallen. Het doel van het BRZO is het voorkomen en beheersen van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn. Het BRZO is integraal en stelt eisen aan bedrijven op het gebied van externe veiligheid/milieu, arbeidsveiligheid en voorbereiding op rampenbestrijding. In het BRZO ligt de eerste verantwoordelijkheid voor de veiligheid bij het BRZO-bedrijf zelf. Het eerste lid van artikel 5 stelt: De exploitant treft alle maatregelen die nodig zijn om zware ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor de menselijke gezondheid en het milieu te beperken.

117 In het BRZO staan verplichtingen voor de bedrijven. Zij moeten bijvoorbeeld: een preventiebeleid voeren 47 en een deel van de bedrijven moet een intern noodplan opstellen en over een veiligheidsrapport beschikken. 48 Er worden ook eisen gesteld aan de samenwerking tussen de toezichthouders. Dit zijn: het bevoegd gezag Wabo (provincie/gemeente), de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio. Gesteld wordt bijvoorbeeld dat inspecties zo gecoördineerd mogelijk gebeuren. 49 Seveso III en BRZO 2015 Aan het Besluit Risico's Zware Ongevallen ligt de Europese Seveso-richtlijn ten grondslag. Sinds 8 juli 2015 is het Besluit Risico's Zware Ongevallen 2015 van kracht. De regeling die hoort bij BRZO 2015 wordt naar verwachting in september van dit jaar vastgesteld. 50 Het BRZO 2015 komt in de plaats van het BRZO De wijziging betreft voornamelijk nieuwe Europese eisen voor het categoriseren van gevaarlijke stoffen. Daarnaast verplicht het besluit om meer informatie uit inspecties openbaar te maken en moet meer informatie met de Europese Commissie worden gedeeld Zicht en voorbereiding provincie op BRZO 2015 Vanwege de nieuwe eisen aan het categoriseren van gevaarlijke stoffen zijn bedrijven verplicht een inventarisatie te maken van de aanwezige gevaarlijke stoffen en deze te vergelijken met drempelwaarden uit de Seveso III-richtlijn. Het is mogelijk dat bedrijven onder het BRZO komen te vallen waarvoor dat eerder nog niet het geval was. En bedrijven die al onder het BRZO-regime vielen, kunnen in een andere categorie terechtkomen. 52 De provincie gaf aan dat zij de wijzigingen in de wet- en regelgeving bijhouden en kijken wat deze betekenen voor de vergunningen van risicobedrijven. Dit wordt ook wel geduid als de actualisatie van vergunningen. Een van de indicatoren waarop de provincie rapporteert is het percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit voor wat betreft het onderwerp externe veiligheid (norm 100%). 53 Voor de BRZO 2015 zal nu enerzijds gekeken worden of bestaande BRZObedrijven onder het BRZO blijven vallen en anderzijds of er nieuwe bedrijven onder het BRZO gaan vallen. Het initiatief hiervoor ligt bij de provincie, zo werd aangegeven. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de risicokaart. Er wordt dan voornamelijk gekeken 47 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel In het besluit wordt onderscheid gemaakt tussen lagedrempel- en hogedrempelinrichtingen. De drempelwaarden voor de gevaarlijke stoffen worden in de Seveso III-richtlijn genoemd. Een hogedrempelinrichting kent meer verplichtingen dan een lagedrempelinrichting. Zij moet bijvoorbeeld een intern noodplan (BRZO 2015, artikel 11) en een veiligheidsrapport (BRZO 2015, artikel 10) opstellen. 49 Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 13 lid Het gaat hier om de actualisatie van de Regeling risico s zware ongevallen (Rrzo) BRZO+ (8 juli 2015). Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. 51 Kenniscentrum Infomil (8 juli 2015). Nieuw Besluit risico s zware ongevallen 2015 gepubliceerd. 52 Kenniscentrum Infomil (juni 2015). Wie valt er straks onder het nieuwe BRZO? in Infomil Perspectief, p Provincie Overijssel (dec. 2014). PS/2014/1121 Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p. 8. De indicator is als volgt geformuleerd: Percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit. De norm hiervoor staat op 100%.In een interview werd deze indicator met norm genuanceerd tot: vergunningen voor risicobedrijven op het onderwerp van externe veiligheid voor 100% actueel moeten zijn.

118 naar opslagbedrijven met gevaarlijke stoffen, daar zou mogelijk een verschuiving kunnen ontstaan Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Bevoegd gezag majeure risicobedrijven GS bevoegd gezag op basis van Besluit omgevingsrecht In het BRZO wordt als bevoegd gezag aangewezen het bestuursorgaan dat bevoegd is om een omgevingsvergunning te verlenen voor een inrichting waarop dit besluit van toepassing is (BRZO 2015, artikel 1). De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. De omgevingsvergunning wordt verstrekt op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In het Besluit omgevingsrecht (hierin staan regels voor uitvoering van de Wabo) worden GS als bevoegd gezag aangewezen voor inrichtingen waarop het BRZO van toepassing is of waartoe een IPPC-installatie 54 behoort die tevens zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel C van dit besluit (Bor, artikel 3.3, lid 1) Bevoegd gezag provincie wordt per 2016 uitgebreid Tot 2016 delen GS het bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven met colleges van B&W in gemeenten met een majeur risicobedrijf. Een van de aanbevelingen van de VNG-commissie Wolfsen 56 in 2014 was om de provincies bevoegd gezag te maken voor alle majeure risicobedrijven. Per januari 2016 zal dit na een wijziging van het Besluit omgevingsrecht van kracht worden. Dit betekent dat gemeenten niet meer bevoegd gezag voor majeure risicobedrijven zullen zijn. Provincie heeft zicht op uitbreiding bevoegd gezag, voorbereiding voor nu voornamelijk via IPO Uit de interviewronde kwam naar voren dat op ambtelijk en bestuurlijk niveau bekend is dat per 2016 de overdracht van het bevoegd gezag van alle BRZO-bedrijven naar de provincie zal plaatsvinden. De provincie noemt deze ontwikkeling ook in haar jaarverslag Met IPPC-categorie 4-installaties zijn de chemische industriebedrijven bedoeld, die de in bijlage ( onder punt 4, van de Richtlijn Industriële Emissies bedoelde Stoffen (RL.2010/75/L334) fabriceren. 55 In de memorie van toelichting van het Besluit omgevingsrecht (2010, p. 4) werd genoemd dat GS alleen werden aangewezen als het bevoegd gezag ten aanzien van complexere bedrijven, die vanwege hun milieuaspecten in de (toen) huidige regeling al onder het provinciaal gezag vielen. Commissie Wolfsen (2014, p. 28) geeft in zijn rapport Vertrouwen, Tempo en Helderheid, aan dat op basis van de grootte van het BRZO-bedrijf is bepaald of het onder bevoegd gezag van de gemeente dan wel de provincie valt. De commissie geeft aan het dat niet te achterhalen was hoe dit onderscheidende criterium destijds is bepaald en noemt het opvallend dat geen van hun geïnterviewde (waaronder bestuurders van omgevingsdiensten, gemeenten, provincie en het Rijk) dit paraat had. 56 VNG (11 sept. 2014). Aanbieding rapport vertrouwen, tempo en helderheid van de commissie Wolfsen. 57 De provincie Overijssel hanteert in haar Jaarverslag 2014 (mei 2015) de volgende formulering: Zo zal de bevoegdheid voor de risicovolle bedrijven (zogenaamde BRZO-inrichtingen) en de zware industrie (de IPPC-4 klasse) naar de provincie overgaan (p. 32).

119 De ODRN gaf aan dat de aankomende bevoegdheidsoverdracht vanaf januari 2015 aan de orde is gekomen in het Platform BRZO Oost waarin ambtelijke vertegenwoordigers van alle BRZO-gemeenten en de provincie deelnemen. De provincie had (op het moment van schrijven, juli 2015) nog geen contact met gemeenten opgenomen over de bevoegdheidsoverdracht, dit stond gepland voor september. Het IPO heeft in 2015 een traject opgestart waarbij een aantal aspecten van de BRZOoverdracht aan de orde komen. Een belangrijk onderdeel daarin is de financiële compensatie, omdat voor de uitvoering er middelen van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds moeten worden overgeheveld. Het onderzoek in het kader van deze financiële verevening is onlangs afgerond. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu had dit onderzoek - na een verzoek van het IPO en de VNG - laten uitvoeren. Er was een begeleidingscommissie gevormd waar onder andere het IPO en VNG een plek hadden. Er was op het moment van schrijven (22 juli 2015) net een bestuurlijk akkoord gegeven door het IPO en de VNG op de berekening van de financiële verevening. Deze besluiten zijn aan BZK kenbaar gemaakt. BZK heeft vervolgens de verdeling van de middelen in het Provinciefonds en Gemeentefonds aangepast. Deze wijziging is meegenomen in de septembercirculaire Provinciefonds 2015 (zie paragraaf over de financiële kaders). Wetsvoorstel VTH 40 Wetsvoorstel VTH: verankering structuur In februari 2014 is het wetsvoorstel Wijziging Wabo (verbetering VTH) in procedure gebracht. 58 Dit wetsvoorstel wijzigt de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht om de uitvoering van de VTH op het gebied van het omgevingsrecht structureel te verbeteren. Hiertoe worden verschillende wijzigingen voorgesteld. Relevant voor dit onderzoek is het voorstel dat VTH bij majeure risicobedrijven alleen wordt uitgevoerd door omgevingsdiensten die daarvoor zijn aangewezen bij algemene maatregel van bestuur. 59 De huidige situatie met zes BRZO-omgevingsdiensten wordt hiermee wettelijk verankerd. Het wetsvoorstel is op 22 september 2015 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt op het moment van publicatie (oktober 2015) bij de Eerste Kamer. De verwachting 60 is dat het wetsvoorstel niet meer op de eerder genoemde datum van 1 januari 2016 in werking zal treden, maar dat dit een half jaar later wordt (1 juli 2016). Rechtsvorm en verordening kwaliteitscriteria Er zijn twee punten uit de wetswijziging die we hier in het bijzonder willen noemen: Ten eerste dat in het wetsvoorstel is opgenomen dat Statenleden (en raadsleden) straks verordeningen kwaliteitscriteria VTH moeten vaststellen. 61 Oorspronkelijk 58 TK 33872, nr. 2 Wetsvoorstel Wijziging Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), ingediend op 13 februari TK 33872, nr. 11 Tweede nota van wijzigingen, p VNG (1 juli 2015). Behandeling wetsvoorstel VTH Tweede Kamer uitgesteld. 61 TK 33872, nr. 7 Nota van Wijziging, artikel 5.4 en 5.5.

120 zouden deze kwaliteitscriteria in Rijkswetgeving vastgelegd worden 62, maar hier is later van afgezien. 63 Ten tweede dat in het wetsvoorstel het openbaar lichaam als verplichte vorm voor de omgevingsdiensten wordt genoemd. Over dit punt uit het wetsvoorstel is veel discussie. Doorgang zou betekenen dat netwerk-rud s (RUD Twente, RUD IJsselland, RUD Limburg Noord) op termijn in die vorm niet meer mogelijk zijn. Meer informatie over deze ontwikkelingen vindt u in de twee volgende kaders. We willen benadrukken dat het hier gaat om een wetsvoorstel dat momenteel (oktober 2015) nog bij de Eerste Kamer ligt. Dit betekent dat nog niet met zekerheid te zeggen is of de hierboven genoemde wijzigingen doorgaan of op omschreven wijze doorgaan. Het onderstaande kader geeft een kort overzicht van de ontwikkeling van de kwaliteitscriteria. 41 Kwaliteitscriteria 2.1 In de Packagedeal die VNG, IPO en het Rijk in juni 2009 afsloten, is afgesproken dat er kwaliteitscriteria zouden worden ontwikkeld en vastgesteld waar de VTH in het omgevingsrecht aan moet voldoen. Een groep van praktijkdeskundigen uit gemeenten, provincies, landelijke en regionale diensten heeft gewerkt aan een set van kwaliteitscriteria. Deze set kwaliteitscriteria 2.0 is december 2009 tot stand gekomen 64 en in 2010 bestuurlijk vastgelegd. 65 In 2011 is de bruikbaarheid van de criteria geëvalueerd. Vervolgens zijn de criteria aangepast binnen het Programma Uitvoering met Ambitie. 66 Rijk, IPO en VNG stelden eind juni 2012 de set met kwaliteitscriteria 2.1 gezamenlijk vast. 67 De kwaliteitscriteria 2.1 hebben betrekking op proces, inhoud en kritieke massa. 68 In 2012 is afgesproken dat de kwaliteitscriteria uiterlijk op 1 januari 2015 zouden zijn geïmplementeerd. 69 Provincie heeft zicht op verordening kwaliteitscriteria PS, modelverordening opgesteld door IPO en VNG De verordening kwaliteitscriteria die PS straks moet vaststellen werd in meerdere interviews met de provincie genoemd. Het is opvallend dat de provincie in haar jaarverslag 2014 (mei 2015) noemt dat elke gemeente een verordening met 62 TK nr. 2. Wetsvoorstel Wijziging van Wabo (verbetering VTH), artikel 5.3 lid 1 / p Volgens een nieuwsbericht van het IPO (10 juli 2015) zag de staatssecretaris hier van af op basis van adviezen van professor Elzinga en de commissie Wolfsen. In meerdere interviews is genoemd dat de VNG er sterk op tegen was dat de kwaliteitscriteria wettelijk werden vastgelegd en hier een stevige lobby voor heeft gevoerd. 64 Programma Uitvoering Met Ambitie (sept. 2012). Kwaliteitscriteria 2.1, p TK 33872, nr. 3 Memorie van toelichting, p Het Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA) liep in de periode Het programma is opgezet ter uitvoering van de Package deal en het kabinetstandpunt (TK , nr. 130). Betrokken partijen waren IPO, VNG, OM, UvW en de ministeries VenJ, IenM, BZK. Doel van het programma was het stelsel van VTH zo in te richten dat er onder andere door middel van een robuuste uitvoeringsstructuur professionele uitvoering zou ontstaan die gesignaleerde knelpunten oplost, een bijdrage levert aan de realisatie van de beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving en die leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regeldruk en tot een level playing field voor bedrijven. Tevens werd bij de herinrichting van het stelsel vermindering van de bestuurlijke drukte beoogd. 67 Infomil. Implementatietraject VTH-kwaliteitscriteria. 68 Kwaliteitscriteria 2.1 Voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, p. 5 en TK 3382, nr. 3 Memorie van Toelichting, p. 11.

121 kwaliteitscriteria moet vaststellen, maar niet expliciet zegt dat de provincie dit ook moet. 70 IPO en VNG hebben inmiddels gezamenlijk een modelverordening opgesteld. In deze modelverordening staat bijvoorbeeld dat PS toeziet op de hoofdlijnen van het beleid voor kwaliteit van uitvoering en handhaving 71 en dat GS over de naleving van de kwaliteitscriteria 72 jaarlijks mededeling doet aan PS. 73 In de modelverordening staat horizontaal toezicht centraal: PS ziet toe of de kwaliteitsdoelen worden gehaald. VNG en IPO organiseren in het najaar 2015 regionale bijeenkomsten waar de modelverordening wordt toegelicht aan hun achterban. Hiervoor worden medewerkers van provincies, gemeenten en omgevingsdiensten uitgenodigd. 74 De modelverordening is erop gericht om op 1 januari 2016 te zijn overgenomen in decentrale regelgeving, onder voorbehoud van de inwerkingtreding van het wetsvoorstel VTH PS moeten verordening kwaliteitscriteria vaststellen 76 Wetsvoorstel: Gemeenten en provincies verplicht om regels te stellen voor uitvoering taken basispakket door omgevingsdiensten. Provinciale BRZO-taken vallen onder basispakket. Provincies moeten via verordening kwaliteitscriteria stellen waaraan uitvoering BRZO-omgevingsdiensten moet voldoen. Achterliggend doel: Goede kwaliteit uitvoering en handhaving door omgevingsdiensten borgen. Proces: IPO (en VNG) heeft 3 juli 2015 modelverordening gepubliceerd, PS van alle provincies moeten eigen verordening vaststellen. Vereisten: Provincies niet verplicht modelverordening op te volgen maar verordeningen provincies over BRZO-taak moeten wel gelijkluidend zijn (landelijk uniform zodat BRZO-omgevingsdiensten niet met heel diverse eisen worden geconfronteerd). PS moeten College van procureurs-generaal (Openbaar Ministerie) en Minister van Infrastructuur en Milieu over hun verordening horen. Controle: Elke 3 jaar (in opdracht van ministers van I&M en VenJ) onderzoek naar doeltreffendheid opgestelde regels, uiterste remedie: Rijk stelt met algemene maatregel van bestuur regels vast gelijk aan modelverordening. Planning: Verwachting is dat de verordeningen van provincies zijn vastgesteld wanneer wet verbetering VTH in werking treedt (waarschijnlijk juli 2016). 70 De provincie Overijssel hanteert in haar jaarverslag 2014 (mei 2015) de volgende formulering: De wet VTH (Vergunningverlening, toezicht en handhaving) treedt in 2015 werking. Deze wet brengt diverse veranderingen met zich mee die invloed zullen hebben op ons takenpakket en onze werkprocessen. [ ] Daarnaast dient elke gemeente/omgevingsdienst een verordening op te stellen waarin de kwaliteitscriteria voor vergunningverleners en toezichthouders zijn vastgelegd. [ ] (p. 32) 71 Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht, artikel Met kwaliteitscriteria wordt bedoeld: de in landelijke samenwerking tussen bevoegde gezagen ontwikkelde en beschikbaar gestelde vigerende kwaliteitscriteria vergunningverlening, toezicht en handhaving inzake de beschikbaarheid en de deskundigheid van organisaties die met de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten zijn belast. Uit de considerans wordt duidelijk dat het hier om de kwaliteitscriteria 2.1 gaat (en haar opvolgers). 73 Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht, artikel 5 lid IPO (10 juli 2015). Modelverordening VTH gereed: Aan de slag met kwaliteit VTH. 75 VNG (7 juli 2015). Ledenbrief over Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). 76 TK nr. 8 Nota van wijzigingen, p. 2 en 9. Modelverordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht. IPO (10 juli 2015). Modelverordening gereed: aan de slag met kwaliteit VTH.

122 Het onderstaande kader geeft zicht op de mogelijke verplichting van het openbaar lichaam als vorm voor de omgevingsdiensten. Openbaar lichaam als verplichte vorm voor omgevingsdiensten Wetsvoorstel: Openbaar lichaam verplicht stellen als vorm voor omgevingsdiensten. 77 Reden: Het openbaar lichaam voor de omgevingsdiensten, een waarborg is voor de gewenste eenduidigheid, uniformiteit en robuustheid van de organisatie en daarmee voor de continuïteit van het stelsel. Een netwerk-omgevingsdienst, zoals in de praktijk vormgegeven, is een veel lossere samenwerkingsvorm waar toetreding, maar ook uittreding, betrekkelijk eenvoudig is. 78 Mogelijk gevolg: Netwerk-RUD s mogen op termijn 79 niet meer. Proces: Er vindt lobby vanuit sommige gemeenten plaats 80, Tweede Kamer heeft op 22 september het wetsvoorstel aangenomen (een amendement voor behoud van de bestaande netwerk-rud s 81 is daarbij verworpen), het wetsvoorstel ligt nu bij de Eerste Kamer. Provincie heeft zicht op mogelijke wijziging rechtsvorm en kan zich hierin vinden In de interviews op ambtelijk en bestuurlijk niveau bleek men goed op de hoogte van de mogelijke verplichting van het openbaar lichaam als vorm voor de omgevingsdiensten (en daarmee op termijn een onmogelijkheid op het voortbestaan van netwerk-rud s). 43 In meerdere interviews kwam het amendement voor het behoud van de netwerk-rud s ter sprake en werd benadrukt dat het pas echt zeker is wanneer het wetsvoorstel is aangenomen. In die context is het opvallend dat er in het jaarverslag 2014 (mei 2015) van de provincie over deze ontwikkeling wordt gesproken alsof deze al zeker is. 82 In het interview met de Gedeputeerde kwam naar voren dat de provincie fysieke RUD s (georganiseerd via een openbaar lichaam met overheveling van personeel) voorstaat. Hierbij wordt verwezen naar het onlangs gepubliceerde onderzoek van KplusV naar de netwerk-rud s waarin duidelijk werd dat een aantal problemen (dubbele pettenproblematiek en werkdruk ICS 83 ) binnen de huidige structuur heel moeilijk op te lossen 77 TK 33872, nr. 2 Wetsvoorstel artikel 5.8 / p. 3 en TK nr. 3 Memorie van Toelichting, p De staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu licht dit toe in het kamerstuk TK nr. 10, 2 april 2015, p. 3. Aanleiding waren kamervragen over het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving. 79 Mocht dit punt uit het wetsvoorstel doorgaan dan is er sprake van een overgangsregeling. Deze vervalt bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet, welke nu voorzien is op 1 januari Echter, mocht uit de landelijke evaluatie naar het VTH-stelsel en de uitvoering door omgevingsdiensten blijken dat de netwerk-rud s niet als gelijkwaardig beschouwd kunnen worden aan de RUD s in de vorm van een openbaar lichaam dan moet er direct een openbaar lichaam worden gevormd (Bron: TK nr. 8 Nota van wijzigingen Wet Wijziging Wabo (verbetering VTH), toelichting artikel 5.3 / p. 8).Inmiddels is uit de evaluatie gebleken dat de onderzochte netwerk-omgevingsdiensten in de uitvoering van de taken op dit moment niet onder doen voor omgevingsdiensten die zijn ingesteld als openbaar lichaam, daarom kunnen de netwerk-omgevingsdiensten tot 1 januari 2018 blijven bestaan (Bron: TK 3387 nr. 13 Brief van staatssecretaris Infrastructuur en Milieu, p VNG (26 feb. 2015). Terugblik commissie Milieu, Energie en Mobiliteit van februari. 81 TK 33872, nr. 12 (29 mei 2015). Amendement van het lid Geurts. 82 De provincie Overijssel hanteert in haar jaarverslag 2014 van mei 2015 de volgende formulering: Voorts wordt in de wet opgenomen dat de netwerk RUD s uiterlijk in 2018 moeten zijn overgegaan in een openbaar lichaam (p. 32). 83 Een zogenoemde informatie-, coördinatie- en sturingseenheid (ICS) van een netwerk-rud regelt de (her)verdeling van mensen, middelen en voorzieningen.

123 zijn. Hoe de organisatie er richting de ODRN gaat uitzien zou nader onderzoek behoeven, zo werd aangegeven. Ook werd in dit interview genoemd dat met het informeren van PS wordt gewacht tot duidelijk is welke kant het op gaat met het wetsvoorstel VTH. Zij zouden dan tegelijkertijd geïnformeerd kunnen worden over de overdracht van het gemeentelijk bevoegd gezag voor BRZO-bedrijven naar de provincie. 2.3 Rollen en bestuurlijke samenwerking Norm De provincie heeft zicht op de verschillende rollen die ze invult en draagt zorg voor samenhang in de roluitvoering (voorkomen dubbele pettenproblematiek). 44 Bevindingen De provincie heeft zicht op de verschillende rollen die zij bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving invult. De oprichting van de Overijsselse RUD s heeft invloed gehad op de rollen van de provincie. De rollen van regisseur van RUD-vorming (inmiddels afgerond), eigenaar en opdrachtgever zijn nieuw. De provincie is in de nieuwe situatie nog steeds bevoegd gezag en heeft een coördinerende taak in de bestuurlijke handhaving. Zij is feitelijke uitvoerder van de VTH bij bedrijven gebleven. Specifiek voor de rol bij de BRZO-taak geldt dat de provincie Overijssel geen mede-eigenaar is van de ODRN en dat als de BRZO-bevoegdheid in zijn geheel bij de provincie komt in 2016, de rol van interbestuurlijk toezichthouder naar gemeenten op dit onderwerp zal vervallen. Vergunningverlening (incl. RUD s) en handhaving zijn gescheiden portefeuilles bij gedeputeerden. Het eigenaarschap en opdrachtgeverschap van regionale uitvoeringsdiensten zijn niet gescheiden. De netwerk-constructie brengt een dubbele petten-problematiek met zich mee. De belangen van de provincie als opdrachtgever verschillen soms van de belangen van de RUD waar de provincie onderdeel van is. Voor de ODRN is het lastig dat de provincie in overleg deze beide petten (opdrachtgever en onderdeel netwerk-rud) op heeft. Er bestaan meerdere samenwerkingsverbanden en overleggen rond de vergunningverlening, toezicht en handhaving voor majeure risicobedrijven. Bevoegde gezagen zoals provincies zijn hier deels bij betrokken Rollen provincie bij VTH en (BRZO-)omgevingsdiensten Bij de vergunningverlening, toezicht en handhaving hebben zowel de Rijksoverheid, de provincies als de gemeenten een rol. In deze paragraaf richten we ons op de rollen van de provincie. Voor de rollen van het Rijk en gemeenten verwijzen we u naar bijlage 4.

124 Provincie heeft inzicht in rollen Commissie Wolfsen heeft - in opdracht van het VNG - in 2014 onderzoek gedaan naar de regionale uitvoeringsdiensten en het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving. In dit onderzoek benoemt zij vijf rollen van de provincie op dit thema, te weten: 1. Mede-eigenaar RUD 2. Bevoegd gezag/opdrachtgever 3. Coördinator bestuurlijke handhaving 4. Regisseur proces RUD-vorming en kwaliteitscriteria (inmiddels afgerond) 5. Interbestuurlijk toezichthouder uitvoering gemeentelijke Wabo-taak In deze paragraaf geven we aan in hoeverre provincie Overijssel invulling geeft aan en zicht heeft op deze rollen. Dit doen we op basis van interviews en beleidsdocumenten. De hierboven genoemde rollen kwamen allen aan bod in interviews met en/of beleidsdocumenten 84 van de provincie. De provincie kwam met één aanvulling op eerdergenoemde rollen, namelijk de rol van uitvoerder. De provincie heeft dus zicht op de verschillende rollen die zij op het gebied van VTH bij (majeure risico)bedrijven en bij de (BRZO-)omgevingsdienst heeft. In tabel 4 vatten we samen hoe de provincie deze rollen invult. Tabel 4: Invulling rollen provincie bij VTH en (BRZO-)omgevingsdiensten 45 Rol 1. Mede-eigenaar RUD 2a. Bevoegd gezag 2b. Opdrachtgever = Focus onderzoek Invulling Provincie Overijssel is mede-eigenaar van RUD IJsselland en RUD Twente, niet van de ODRN. Het nadeel daarvan 85 is dat zij geen directe sturingsmogelijkheden met betrekking tot het beleid van de ODRN en het functioneren van de directeur hebben. GS Overijssel kunnen wel instructies meegeven. Ook kan het mandaat worden ingetrokken en kan het bevoegd gezag de VTHbevoegdheden nog altijd zelf uitvoeren. Provincie Overijssel is bevoegd gezag voor 5 BRZO-bedrijven (15 per januari 2016). GS Overijssel mandateerden mei 2013 haar bevoegdheden wat betreft vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven aan de directeur van de ODRN. Provincie Overijssel is sinds begin 2013 opdrachtgever van ODRN. De opdrachtverlening loopt via de RUD s Twente en IJsselland. Beleidsbevoegdheid: Provincie Overijssel heeft bv. beleidsplan VTH opgesteld. (vervolg tabel op volgende pagina) 84 De provincie noemt deze rollen bijvoorbeeld in de kerntakenbegroting 2014 (p. 64). 85 Bron is de toelichting op mandateringsbesluit van de gemeente Deventer aan directeur ODRN, nota , 2013.

125 46 Rol 3. Coördinator bestuurlijke handhaving 4. Regisseur proces RUD-vorming en kwaliteitscriteria (afgerond) 5. Interbestuurlijk toezichthouder uitvoering gemeentelijke Wabo-taak Invulling Wettelijke context rol: Wabo, artikel 5.4. Dit is een brede coördinerende taak, niet specifiek voor de BRZO. Provincie Overijssel benoemt in het jaarverslag VTH 2014 (p. 23) hoe zij wettelijke plicht tot coördinatie uitwerkt. Bv. door coördinatie op de BSBm 86 /Bestuurlijke boete en het opstellen van een dreigingsanalyse. N.B. Deze rol is inmiddels afgerond en is zodoende op dit moment niet van toepassing. Bestuurlijke context rol: In Package deal (2009) is afgesproken dat de provincies de regie voeren bij de vorming van de regionale diensten en de ontwikkeling en toepassing van de kwaliteitscriteria. Regisseur proces RUD-vorming: Gemeenten hebben de vorming van netwerk RUD s voortvarend opgepakt (werkgroep, pilots, lobby richting Den Haag). De provincie was aanvankelijk geen voorstander van de netwerkconstructie 87 maar is uiteindelijk door het enthousiasme van gemeenten en onderzoek waaruit bleek dat de netwerk-rud goedkoper zou zijn meegegaan in het proces. Kwaliteitscriteria: Provincie Overijssel geeft in het jaarverslag VTH 2014 (p. 23) aan dat groot deel van de tijd wat betreft coördinatie is besteed aan de coördinatie voor de implementatie van kwaliteitscriteria. Er is getracht door middel van de verbeterplannen de kwaliteitscriteria te laten implementeren binnen de gemeentelijke en provinciale organisatie. Wettelijke context rol: Wet Revitalisering Generiek Toezicht. Kader interbestuurlijk toezicht provincie Overijssel: Provincie Overijssel houdt toezicht op vergunningverlening en handhaving van de regelgeving m.b.t. risicovolle inrichtingen (zij kijkt bv. naar handhavingsprogramma en -jaarverslag). 88 N.B. deze rol verdwijnt voor wat betreft de majeure risicobedrijven 1 januari 2016, omdat het gemeentelijke bevoegd gezag voor deze bedrijven dan naar de provincies overgaat (de IBT-taak voor de overige taken blijft). 6. Uitvoerder Hoewel de provincie de uitvoering van vergunningverlening en handhaving naar directeur ODRN heeft gemandateerd, worden de feitelijke werkzaamheden gedaan door medewerkers die formeel in dienst van de provincie zijn. Deze rol als uitvoerder is bijzonder in vergelijking met andere provincies waarbij de medewerkers zijn overgegaan naar de omgevingsdiensten (zie meer over uitvoering in paragraaf 4.2). 86 BSBm staat voor bestuurlijke strafbeschikking milieu. 87 Zie ook: VNG magazine nr. 3, 4 februari Twentse uitvoeringsdienst laat ambtenaren in eigen huis (p. 14). 88 Provincie Overijssel (24 maart 2014). PS/2014/282 Brief aan PS over interbestuurlijk toezicht 2014, bijlage 1 Kader interbestuurlijk toezicht en doorwerking provinciaal ruimtelijk belang.

126 Rollen provincie zijn veranderd door komst (BRZO-)omgevingsdiensten Het is goed om op te merken dat de komst van de (BRZO-)omgevingsdiensten de rollen van de provincie heeft veranderd. Toen de (BRZO-)omgevingsdiensten nog niet bestonden was de provincie bevoegd gezag voor BRZO-bedrijven, coördinator bestuurlijke handhaving, uitvoerder en interbestuurlijk toezichthouder op de gemeentelijke Wabo-taak. De rol van uitvoerder is met de komst van de (BRZO-) omgevingsdienst voor bijna alle provincies verdwenen. De provincie Overijssel is hier - vanwege de netwerkconstructie van de Overijsselse RUD s - de uitzondering op. Rollen die erbij zijn gekomen met de komst van de (BRZO-)omgevingsdiensten zijn die van mede-eigenaar RUD, opdrachtgever en regisseur proces RUD-vorming (deze laatste rol is inmiddels afgerond). De rol van interbestuurlijk toezichthouder verdwijnt voor wat betreft de gemeentelijke Wabo-taak bij BRZO-bedrijven met de overdracht van BRZObedrijven van gemeentelijk naar provinciaal bevoegd gezag in Bestuurlijke en ambtelijke rollenscheiding Vergunningverlening en handhaving zijn gescheiden portefeuilles bij de gedeputeerden. De regionale uitvoeringsdiensten behoren tot de portefeuille vergunningverlening. Het opdrachtgeverschap en het eigenaarschap van de regionale uitvoeringsdiensten zijn niet gescheiden. 47 In het beleidsplan VTH noemt de provincie hoe zij binnen de ambtelijke organisatie de rollen gescheiden heeft: De beleidsbevoegdheid van de provincie wordt ingevuld bij de eenheid Natuur en Milieu: zij is verantwoordelijk voor en geeft invulling aan het beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving. Tevens is zij ambtelijk opdrachtgever als het gaat om vergunningverlening en handhaving. 89 De uitvoering vindt plaats door de eenheid Publieke Dienstverlening. 90 De vertegenwoordiging van de rol van de provincie als mede-eigenaar van de netwerk-rud s is belegd bij de eenheid Bedrijfsvoering. 91 Dubbele petten In zowel een interview met provincie als met de ODRN werd gewezen op een dubbelrol die de provincie heeft. De ODRN bracht naar voren dat de provincie in overleg 2 petten op had, namelijk die van omgevingsdienst en die van opdrachtgever. Dit is lastig, omdat de belangen van de opdrachtgever en de omgevingsdienst soms dwars door elkaar heen lopen, zo gaf de ODRN aan. De provincie sprak over een management-spagaat waarbij de teamleiders van de teams Vergunningen en Handhaving (belang: provincie) ook lid zijn van het managementteam van de RUD s (belang: RUD). De provincie noemde deze managementspagaat een lastige situatie. Een onderzoek van KplusV naar de netwerk-rud s (juli 2015) gaat specifiek in op dit aandachtspunt. Zij concluderen dat de dubbele petten-problematiek de essentie van de netwerk-rud s raakt. Zij is inherent aan een netwerk waarin autonome partners 89 Provincie Overijssel (16 dec. 2014). Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p Provincie Overijssel (16 dec. 2014). Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p Provincie Overijssel (16 dec. 2014). Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p. 38.

127 (gemeenten en provincie) samen het netwerk vormen. In de Overijsselse RUD's is een spagaat herkenbaar: enerzijds laten deelnemers de deelbelangen (van provincie en gemeenten) voorgaan, anderzijds dienen zij het belang van het geheel (de uitvoeringsdienst) Bestuurlijke samenwerking rondom BRZO In deze paragraaf gaan we ten eerste in op de bestuurlijke samenwerking rondom BRZO op landelijk niveau. Ten tweede gaan we in op de bestuurlijke samenwerking door provincie Overijssel rondom BRZO en regionale uitvoeringsdiensten. Bestuurlijke samenwerking rondom BRZO op nationaal niveau Uit het onderzoek blijkt dat er rond de zorg voor majeure risicobedrijven meerdere samenwerkingsverbanden bestaan. In documenten wordt gesproken van een landelijke BRZO-infrastructuur. 93 We noemen hier: Het bestuurlijk omgevingsberaad waarin besluiten over het VTH-stelsel worden genomen. Dit beraad is dus niet BRZO-specifiek. Het beraad bestaat uit bestuurders op Rijks- en decentraal niveau (waaronder IPO) 94 en wordt ambtelijk voorbereid. In het wetsvoorstel VTH is een wettelijke verankering van dit beraad opgenomen Het BRZO+ waarin uitvoerende organisaties samenwerken met als doel om het toezicht op majeure risicobedrijven te verbeteren. 96 De partners zijn de BRZOomgevingsdiensten, Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Veiligheidsregio s, Waterkwaliteitsbeheerders, Inspectie Leefomgeving en Transport en Openbaar Ministerie. 97 De bevoegde gezagen voor BRZO-bedrijven (GS en B&W, bijvoorbeeld in de vorm van IPO en VNG) zijn niet rechtstreeks betrokken. Het programma heeft een eigen bureau en een website met een scala aan relevante onderwerpen bv nieuws, opleidingen, instrumenten en inspectiemethoden. De zes BRZO-omgevingsdiensten hebben de afgelopen jaren een samenwerkingsstructuur opgebouwd. Dit om een level playing field te creëren voor majeure risicobedrijven. Het moet voor een chemisch bedrijf niet uitmaken welke BRZOomgevingsdienst de VTH doet. Dit vereist een standaardisering van de VTH. 92 KplusV (mei 2015). Samenvatting onderzoek netwerk-rud s Twente en IJsselland, p Bijvoorbeeld IPO (2012). Plan van Aanpak BRZO-infrastructuur. 94 Deelnemers aan het Bestuurlijk Omgevingsberaad zijn de Minister van Infrastructuur en Milieu, de Minister van Veiligheid en Justitie, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de andere bij de aan de orde zijnde onderwerpen betrokken Ministers, bestuurlijke vertegenwoordigingen van gemeenten, provincies, waterschappen en omgevingsdiensten, alsmede het OM (Bron: TK nr. 3 Memorie van toelichting, p. 9). 95 TK 33872, nr. 3 Memorie van toelichting, p Afgelopen jaren zijn er opeenvolgende programma s geweest met als doel de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven te verbeteren. Het betreft de programma s BeteRZO ( ), LATBRZO ( ), LATRB BRZO + loopt vanaf 2014 en is het huidige samenwerkingsprogramma. 97 Website BRZO+, onderdeel BRZO partners.

128 Het bestuurlijk platform BRZO (B-BRZO6) dat sinds september 2014 functioneert waarin de directeuren en voorzitters van de BRZO-omgevingsdiensten overleggen. Zij komen drie of vier keer per jaar samen. 98 Om de kwaliteit van de omgevingsveiligheid verder te verbeteren startten Rijk, provincies, gemeenten en brandweer in januari 2015 het programma Impuls Veiligheid Eén van de deelprogramma s is gericht op het BRZO. Er wordt (aan de Veiligheidsregio s en omgevingsdiensten) 19 miljoen ter beschikking gesteld voor onder meer de BRZO+ organisatie en landelijke coördinatie van de zes BRZOomgevingsdiensten en kennis, opleidingen en kwaliteit. De provincie gaf aan dat landelijk de volgende overleggen met betrekking tot majeure risicobedrijven worden bijgewoond: de landelijke werkgroep veiligheid, Kennispunt externe veiligheid en de werkgroep PGS-29. Via het kennispuntoverleg Externe Veiligheid (waar ODRN deelnemer is) wordt informatie gedeeld over de landelijke overleggen waar ODRN medewerkers bij aangesloten zijn. 49 Het resultaat van de verschillende samenwerkingsverbanden of BRZO-infrastructuur is dat op landelijk niveau afspraken zijn gemaakt en werkpraktijken zijn ontwikkeld. Het uitgangspunt daarbij is dat partners samenwerken als waren zij één overheid en dat hiermee een level playing field voor bedrijven ontstaat. Uit de interviews komt naar voren dat de ontwikkeling van kwaliteitscriteria en gezamenlijke aanpakken zoals de landelijke handhavingsstrategie, ontwikkeling van een vergunningverleningsstrategie, opstarten van specifieke projecten en opleiding via BRZO-academie veel betekent voor de ontwikkeling van de BRZO-taak. Verschillende geïnterviewden wijzen erop dat deze BRZO-aanpak voorop loopt ten opzichte van andere onderdelen in het omgevingsrecht. Als nadeel wordt genoemd dat door de professionalisering van de uitvoering in combinatie met het werken via omgevingsdiensten, het risico toeneemt dat de bestuurlijke afstand tot het bevoegd gezag groter wordt. Als voorbeeld werd genoemd dat het Rijk snel is geneigd om het BRZO+ of de directeuren van de BRZOomgevingsdiensten op te zoeken. Daar waar het gaat om de provinciale rol als bevoegd gezag zouden contacten via de provinciale lijn moeten lopen, en niet via de omgevingsdiensten. Dit voorbeeld kwam terug in interviews met bij beide provincies. Bestuurlijke samenwerking door Overijssel rondom BRZO en regionale uitvoeringsdiensten Regio Midden-Oost: Bestuurlijk toezichtsprogramma November 2011 stelden GS Overijssel het bestuurlijke toezichtsprogramma (BTP) vast. In dit BTP is vastgelegd hoe samenwerking tussen toezichthouders in de regio gestalte krijgt en afspraken over het instrumentarium, regionale coördinatie, wijze van kwaliteitsborging, wijze van afstemming etc. Het BTP is destijds opgesteld voor de regio 98 IPO (30 sept. 2014). Bestuurlijk overleg BRZO: samen op koers houden van de uitvoering. 99 Provincie Overijssel (1 nov. 2011). PS/2011/893 Statenbrief aanbieden Bestuurlijk Toezichtsprogramma in het kader van het Besluit Risico Zware Ongevallen 1999.

129 Midden-Oost, hierbij waren behalve provincie Overijssel en Gelderland ook de provincies Utrecht en Flevoland betrokken. 100 Inmiddels zijn er inhoudelijke wijzigingen vooral met betrekking tot de organisaties, maar de vastgestelde werkwijzen worden nog steeds gehanteerd. Men wil in 2016 een nieuw bestuurlijk toezichtsprogramma opstellen, mede vanwege de organisatorische wijziging (overdracht BRZO-bevoegdheid naar provincies) die er aan komt. GS Overijssel en regionale uitvoeringsdiensten Op bestuurlijk niveau heeft provincie Overijssel (GS) wat betreft regionale uitvoeringsdiensten de volgende afspraken gemaakt: GS Overijssel en de B&W s van gemeenten in regio IJsselland respectievelijk Twente hebben in 2012 met bestuursovereenkomsten twee netwerk-rud s gevormd: de RUD IJsselland en RUD Twente. GS Overijssel mandateerden in 2013 de uitvoering van de vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven naar de directeur van de ODRN. Deze aspecten komen in volgende hoofdstukken uitgebreid aan bod De betrokkenen zijn alle (overheids)instanties die verantwoordelijkheden hebben bij het toezicht op arbo-, milieu-, water- en veiligheidswetgeving bij majeure risicobedrijven op het grondgebied van de provincies Overijssel, Gelderland, Utrecht en Flevoland. Het gaat hierbij om arbeidsinspectie, veiligheidsregio s, gemeenten, provincies, VROM-inspectie en Inspectie Verkeer en Waterstaat (nu opgegaan in Inspectie Leefomgeving en Transport), Rijkswaterstaat, waterschappen, Nederlandse Emissie Autoriteit.

130 3 Provincie als bevoegd gezag Dit hoofdstuk gaan in op de rol van de provincie als bevoegd gezag. Het hoofdstuk begint met een inleiding op de bevoegdheden van de provincie. Vervolgens is er aandacht voor de mandatering van de uitoefening van bevoegdheden naar de BRZO-omgevingsdienst. Ten slotte gaan we in op de kaders (beleid en financiën) die de provincie stelt waarbinnen de uitvoering moet plaatsvinden. 3.1 Bevoegdheden provincie 51 Bevindingen De belangrijkste bevoegdheden van de provincie met betrekking tot een deel van de BRZO-bedrijven zijn: het verlenen van een omgevingsvergunning (Wabo), het houden van toezicht op de Wabo (vergunning) en het BRZO en het inzetten van bepaalde handhavingsinstrumenten bij overtredingen, bijvoorbeeld een waarschuwingsbrief, bestuurlijke strafbeschikking, dwangsom of bestuursdwang. Het BRZO-toezicht ligt bij het Wabo bevoegd gezag (provincie of gemeente), de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio. Het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol. De provincie heeft een beleidsbevoegdheid. Er is wettelijk vastgelegd dat zij een handhavingsbeleid moet vaststellen. Provincie (en gemeenten) zijn bevoegd gezag: verantwoordelijk voor maken van beleid en uitvoeren van hun wettelijke taak. 101 Bevoegd gezag voor BRZO-bedrijven In paragraaf is de wettelijke grondslag voor het provinciale bevoegd gezag voor een deel van de BRZO-bedrijven toegelicht. De kern van dit bevoegd gezag voor BRZObedrijven is dat de provincie bestuurlijk verantwoordelijk is voor de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhandhaving bij deze bedrijven. In het kader op de volgende pagina wordt een samenvatting van de belangrijkste provinciale bevoegdheden bij BRZO-bedrijven weergegeven. 101 RUD IJsselland en RUD Twente (april 2012). Bedrijfsplan, p. 27.

131 Bevoegdheden provincie vergunningverlening, toezicht en handhaving bij BRZObedrijven De belangrijkste bevoegdheden van de provincie met betrekking tot een selectie van de BRZO-bedrijven 102 zijn: Het verlenen van een omgevingsvergunning (Wabo). De omgevingsvergunning is één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Er bestaat geen specifieke BRZO-vergunning. Het is een Wabo-vergunning met complexe onderdelen wat betreft externe veiligheid. Het houden van toezicht op de Wabo (vergunning) en het BRZO. Het Wabo bevoegd gezag (provincie of gemeente), de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Veiligheidsregio zijn gezamenlijk verantwoordelijk voor inspecties. 103 Het Wabo bevoegd gezag heeft hierbij een coördinerende rol. 104 Het inzetten van bepaalde handhavingsinstrumenten bij overtredingen, bijvoorbeeld een waarschuwingsbrief, bestuurlijke strafbeschikking, dwangsom of bestuursdwang. Een BRZO-bedrijf kan het Wabo overtreden (zich niet houden aan de omgevingsvergunning milieu) en/of het BRZO overtreden. Wanneer een BRZO-bedrijf een overtreding gaat in het kader van het BRZO wordt er met de gezamenlijke toezichthouders aan de hand van de Landelijke Handhavingsstrategie BRZO gekeken welke toezichthouder handhavend optreedt naar aanleiding van de geconstateerde overtreding en welke sanctiemiddelen worden ingezet Beleidsbevoegdheid Provincie heeft een beleidsbevoegdheid. 106 Bovendien is wettelijk vastgelegd dat de provincie een handhavingsbeleid moest vaststellen welke jaarlijks uitgewerkt moet worden in een uitvoeringsprogramma. 107 Beleidskaders geven richting aan uitvoeringspraktijk; daarbinnen moet de uitvoering gebeuren. Uitvoering moet niet alleen plaatsvinden de gestelde beleidskaders maar ook binnen de financiële kaders. In paragraaf 3.3 is meer informatie te vinden over de beleidskaders en financiële kaders. 102 Met de overdracht van het bevoegd gezag voor BRZO-bedrijven van de gemeente naar de provincie per 2016 heeft de provincie deze bevoegdheden voor alle BRZO-bedrijven. 103 Besluit risico s zware ongevallen 2015 Nota van toelichtingen, p Besluit risico s zware ongevallen 2015, artikel 4 lid De uitvoering en handhaving van het BRZO ligt voor wat betreft de bepalingen ter bescherming van het milieu, bij het milieubevoegd gezag. Overtredingen die de veiligheid of gezondheid van de werknemers in gevaar (kunnen) brengen, worden gehandhaafd en gesanctioneerd door de Inspectie SZW. Overtredingen die de voorbereiding op de bestrijding van zware ongevallen betreffen, worden gehandhaafd en gesanctioneerd door het bestuur van de veiligheidsregio s (Bron: BRZO 2015 Nota van toelichtingen, p. 32). 106 IPO (april 2011). Notitie RUD s en rollen, w.o. opdrachtgeversrol en eigenaarsrol. 107 Besluit omgevingsrecht, artikel 7 lid 1 en 3.

132 3.2 Mandatering Norm De provincie heeft de uitvoering van de BRZO-taken gemandateerd aan de directeur van de BRZO-Omgevingsdienst. Dit mandaat is duidelijk en uitvoerbaar. De provincie had bij de overdracht aan de BRZOomgevingsdienst inzicht in de veiligheidssituatie bij de BRZO-bedrijven waarvoor ze bevoegd gezag was, bijvoorbeeld via een nulmeting. 53 Bevindingen GS van Overijssel mandateerden 23 april 2013 de uitvoering van haar bevoegdheden op het gebied van vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven aan de directeur van ODRN. Dit mandaat is inhoudelijk uitgewerkt. Het mandaat is bekend gemaakt in het Provinciaal blad van Overijssel. Het mandaat geeft ruimte aan de directeur van de ODRN om ondermandaat aan afdelingshoofden te verlenen. Tot dit ondermandaat is besloten en dat besluit is gepubliceerd in het Provinciaal blad van Gelderland. De provincie Overijssel kende dit ondermandaatbesluit niet en wist niet of het bekend gemaakt was. Provincies Overijssel en Gelderland hebben voor de mandatering in 2013 samen een nulmeting gedaan, zodat er inzicht was in de dossiers die aan de omgevingsdiensten werden overgedragen. Er kwamen uit het onderzoek naar de nulsituatie geen acute veiligheidssituaties, wel werden enkele aandachtspunten vastgesteld. Mandaatverlening In het Bestuurlijk Overleg van 28 juni 2012 is afgesproken dat de directeuren van de BRZO-RUD s door de bevoegde gezagen voor majeure risicobedrijven (provincies en gemeenten) gemandateerd worden. 108 Wat is een mandaat? Mandaat is de (publiekrechtelijke) vertegenwoordigingsvorm die centraal staat in de Algemene wetbestuursrecht (Awb). Artikel 10.1 van de Awb definieert mandaat als: de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Het bestuursorgaan dat mandaat verleent (de mandaatgever of de mandans ) blijft volledig verantwoordelijk voor het genomen besluit. Daarom kan de mandaatgeverbeleidsregels opstellen en aan degene aan wie mandaat is verleend (de mandataris of gemandateerde ) instructies geven. De mandaat-gever kan de bevoegdheid ook altijd zelf blijven uitoefenen, zonder dat het verleende mandaat behoeft te worden ingetrokken Bestuurlijk Overleg Programma Uitvoering met Ambitie (PUmA), aanwezigen: staatssecretaris en secretaris-generaal van IenM, een vertegenwoordiger van de minister van VenJ, bestuurders van IPO en VNG, UvW en OM. 109 Toelichting op mandaatbesluit GS Gelderland (2014). Provinciaal Blad nr. 745.

133 Besluitvorming mandatering Overijssel GS van Overijssel stelden als bevoegd gezag in hun vergadering van 14 mei 2013 het extern mandaat en machtigingenbesluit BRZO Omgevingsdienst Regio Nijmegen 2013 vast (inwerkingtreding 15 mei 2013). Het mandaat is bekend gemaakt in het Provinciaal blad. 110 Inhoud mandaat en instructies Het mandaat houdt beknopt in dat GS Overijssel: de bevoegdheden inzake vergunningverlening en handhaving bij de BRZO-bedrijven en bedrijven die vallen onder categorie 4.1 van de IPPC-richtlijn gemandateerd aan de directeur van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. 111 In een bijlage van het mandaat zijn de exacte bevoegdheden beschreven die worden overgedragen. Bij sommige gemandateerde bevoegdheden worden instructies aan de directeur van de ODRN meegegeven over de uitoefening van betreffende bevoegdheid. Een dergelijke instructie is bijvoorbeeld dat de directeur een voorgenomen besluit over een omgevingsvergunning moet toelichten in het portefeuille-overleg wanneer er sprake is van bijzondere publiciteit of grote (maatschappelijke, beleidsmatige, politiek, juridische of financiële) belangen Wat is de betekenis van het mandaat voor de controlerende rol van PS? Commissie Wolfsen (2014) schrijft hierover in haar rapport: [ ] RUD voert namens bevoegd gezag ingebrachte taken uit, waarbij bevoegd gezag onverminderd verantwoordelijk blijft via - in dit geval - het college van B&W voor de gemeente en GS voor de provincie. De primaire verantwoordingsrelatie is die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan; het horizontale toezicht. Het bevoegd gezag legt primair verantwoording af aan het eigen democratische controlerend orgaan. In het geval dat het college van B&W bevoegd gezag is, is dit dus de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft ten aanzien van de VTH-taken dezelfde controlerende rol en bevoegdheid als ten aanzien van andere bevoegdheden die door het college worden uitgeoefend, ongeacht de plaats waar de (feitelijke) uitvoering ervan is belegd; het gaat dus om verantwoording van het door het college gevoerde bestuur, dus de wijze van bevoegdheidsuitoefening door het college (gegeven dat er sprake is van mandaat). Waar er in de passage gesproken wordt over de gemeenteraad, geldt dit ook voor PS. Het feit dat GS de uitvoering van de vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven hebben gemandateerd aan de directeur van de ODRN maakt voor de controlerende rol van PS niet uit. 110 Provinciaal blad nr. 2013/ Mandatering bevoegdheden aan directeur BRZO-RUD. 111 Provinciaal blad nr. 2013/ Mandatering bevoegdheden aan directeur BRZO-RUD. 112 Bijlage behorend bij besluit Gedeputeerde Staten van Overijssel d.d. 14 mei 2013, kenmerk 2013/ , p. 3. Als de directeur niet bij het portefeuilleoverleg aanwezig kan zijn, moet voordat het besluit genomen wordt (telefonisch) contact gezocht worden met de gedeputeerde Vergunningverlening of indien niet bereikbaar met de teamleider Vergunningverlening.

134 Ondermandaat Het mandaatbesluit van GS Overijssel geeft ruimte aan de directeur van de ODRN om ondermandaat te verlenen aan de binnen de ODRN werkzame afdelingshoofden. Dit betekent dat de directeur van de ODRN de uitoefening van bevoegdheden die GS hem hebben toegekend met het mandaatbesluit kan doorgeven aan de afdelingshoofden die in zijn organisatie werken. De directeur van de ODRN heeft op 2 oktober 2013 dit ondermandaatbesluit genomen. Het ondermandaatbesluit ging met terugwerkende kracht tot 15 mei 2013 in bij de bekendmaking van de regeling in het Provinciaal Blad van provincie Gelderland. Het is (in het kader van haar bevoegd gezag en opdrachtgeverschap) opvallend dat de provincie Overijssel het ondermandaatbesluit niet kende en niet wist of het bekendgemaakt was. Machtiging publicatie inspectierapporten Op 24 maart 2015 besloten GS de directeur van de ODRN te machtigen om samenvattingen van BRZO-inspectierapporten te publiceren en te mandateren om verzoeken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) af te handelen. 113 Deze machtiging maakt het voor de BRZO-omgevingsdienst mogelijk om actief naar buiten te communiceren over de resultaten van inspecties. De ODRN gaf aan dat de provincie haar heeft meegedeeld dat publicatie van inspectierapporten mag per 1 juni De openbare samenvattingen van de BRZO-inspectierapporten zijn te vinden op de website van de BRZO Figuur 6: Mandaatverlening GS Overijssel en ondermandaatverlening directeur ODRN 55 GS Bestuursovereenkomsten (met B&W gemeenten) Mandaat Uitvoering VH bij BRZObedrijven 14 mei 2013 Machtiging en mandaat Machtiging publicatie samenvattingen BRZOinspectierapporten Mandaat afhandeling Wob-verzoeken maart/juni 2015 RUD s Directeur ODRN Afdelingshoofden ODRN Ondermandaatbesluit Uitoefening bevoegdheden mandaatbesluit en ondertekening bijbehorende stukken 2 oktober 2013 Bron: Rekenkamer Oost-Nederland op basis van mandaatbesluiten provincie en ondermandaatbesluit ODRN. 113 Besluitenlijst vergadering van Gedeputeerde Staten Overijssel van 24 maart 2015, p.2 en Provinciaal blad nr. 2015/ (26 maart 2015). Mandaat- en machtigingsbesluit publicatie samenvattingen BRZO-inspectie ODRN en afdoening verzoeken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur

135 2013 Nulmeting In 2013 bij de mandatering van de uitvoering van de VTH-taak naar ODRN hebben inspecteurs een nulsituatie-onderzoek uitgevoerd bij 50 bedrijven in Oost-Nederland waar BRZO destijds van toepassing was (inclusief enkele aanverwante IPPC 4-bedrijven, nu RIE 4-bedrijven). Het onderzoek is zowel voor bedrijven in Overijssel als in Gelderland uitgevoerd, er is geen onderscheid gemaakt in bedrijven onder gemeentelijk of provinciaal bevoegd gezag. Doel van het onderzoek was inzicht te krijgen in de risico s bij betreffende bedrijven. In beeld is gebracht in welke dossiers aanvullende acties nodig waren om vergunningverlening en handhaving van het aspect externe veiligheid naar het gewenste niveau te brengen. Er kwamen uit het onderzoek geen acute veiligheidssituaties, wel werden enkele aandachtspunten vastgesteld. Aandachtspunten waren bijvoorbeeld de aantoonbaarheid en wijze van verslaglegging van de controle op de veiligheidsnormen (PGS-richtlijnen), het beperkte aantal gevallen waarin de uitgangspunten van kwalitatieve risicoanalyses is beoordeeld en het niet actueel zijn van de landelijke database voor de beoordeling van de kwaliteit van veiligheidsbeheerssystemen. 115 Gelderse Statenleden hebben middels een Statenbrief kennis kunnen nemen van de conclusies van de nulmeting. 116 Overijsselse Statenleden zijn niet geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek. De resultaten van de nulmeting zijn ter kennis van de gedeputeerden Vergunningverlening en Handhaving gebracht op 4 november Provinciale kaders Norm De provincie heeft als bevoegd gezag kaders inclusief doelen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving vastgesteld waarbinnen de uitvoering van de BRZO-taken plaats moet vinden. Bevindingen beleidskaders GS hebben een beleidsplan VTH vastgesteld. De provincie formuleerde over milieu en energie een beleidsdoel dat gaat over het bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving voor de omgeving. Hierbij zijn vier algemene normen en een BRZO-specifieke norm (percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit) geformuleerd. De provincie heeft met de ODRN geen kritische prestatie-indicatoren over de BRZO-taak afgesproken waarop verantwoord moet worden. De provincie is momenteel bezig met KPI s. 115 Provincie Gelderland (26 nov.2013). PS Nulsituatie-onderzoek Brzo-IPPC-bedrijven Omgevingsdienst Regio Nijmegen. 116 Provincie Gelderland (26 nov. 2013). Statenbrief PS Nulsituatie-onderzoek Brzo-IPPC-bedrijven Omgevingsdienst Regio Nijmegen.

136 Bevindingen financiële kaders PS stellen bij de begroting middelen beschikbaar voor prestaties gericht op externe veiligheid en op VTH. De BRZO-taak valt hieronder, maar hier wordt niet apart op begroot. Gelderland en Overijssel hebben slechte ervaringen met de financiële verevening bij een overdracht van bevoegdheden in De korting van het Provinciefonds leidde destijds tot een taakstelling in Overijssel. Deze taakstelling had volgens geïnterviewden geen invloed op de uitvoering van de BRZO-taak. Met de overdracht van gemeentelijke BRZO-bedrijven naar de provincie in 2016 worden middelen vanuit het Gemeentefonds naar het Provinciefonds overgeheveld. Het financiële vereveningsonderzoek hiernaar is juli 2015 afgerond. De wijziging is verwerkt in de septembercirculaire Provinciefonds De provincie Overijssel ontvangt in extra vanwege de bevoegdheidsoverdracht. Vanaf 2017 wordt dit bedrag iets lager (rond de ), omdat het ministerie in 2016 eenmalig extra middelen naar de provincies overhevelt voor een kwaliteitsslag (oplossen achterstanden vergunningverlening) Beleidskaders 57 GS van Overijssel hebben in december 2014 het geactualiseerde beleidsplan VTH vastgesteld. 117 Dit is er kennisname naar PS gezonden. In dit beleidsplan staan de visie en doelen van de provincie bij VTH. Uitgangspunten hierbij zijn de wet (Besluit Omgevingsrecht), de Omgevingsvisie en de uitgangspunten van het toen liggende coalitieakkoord Kracht van Overijssel. 118 In figuur 7 op de volgende pagina zijn deze kaders in beeld gebracht. Doel en indicatoren VTH-beleid De in het beleidsplan weergegeven beleidsdoelen en prestaties komen uit de kerntakenbegroting Voor de BRZO-taak is het beleidsdoel over de kerntaak Milieu en Energie van toepassing: Vergunningverlening, toezicht en handhaving worden zó uitgevoerd dat de naleving van wet- en regelgeving wordt bevorderd. Duidelijke en uitvoerbare voorschriften in vergunningen moet leiden tot een goede naleving. Goede communicatie, helder toezicht en waar nodig streng optreden leiden dan tot een veilige en gezonde leefomgeving. 119 Bij dit doel zijn vijf indicatoren gesteld, waarvan er één specifiek betrekking heeft op BRZO-bedrijven: het percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt 117 Provincie Overijssel (dec.2014). PS/2014/1121 Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving Provincie Overijssel (dec. 2014). PS/2014/1121 Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p Provincie Overijssel (dec.2014). PS/2014/1121 Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p. 8.

137 beoordeeld op actualiteit (norm 100%). De andere indicatoren hebben bijvoorbeeld betrekking op het aandeel beschikkingen binnen de wettelijke termijn afgegeven en het aandeel beoordeelde toezichtsessenties dat in toezichtsplannen is vastgelegd. 120 De provincie heeft met de ODRN geen kritische prestatie-indicatoren (KPI s) afgesproken waarop de ODRN moet verantwoorden in bijvoorbeeld de jaarrapportage (zie paragraaf 4.3.2). 121 In de interviews gaf de provincie aan dat zij momenteel bezig is met de KPI s. Figuur 7: Beleidskaders VTH provincie Overijssel PS stelt vast Omgevingsvisie en -verordening Coalitie- Akkoord Kracht van Overijssel visie Beleidsplan VTH GS stelt vast Visie, beleidsuitgangspunten, doelen en indicatoren Producten t.b.v. kerntaken Overzicht projecten gerelateerd VTH in 2014 Uitwerking opdrachtgeverschap RUD s Risicoanalyse 2014 Nalevingsstrategie Handhavings- en gedoogstrategie fysieke leefomgeving en landelijke handhavingsstrategie BRZO Bron: Rekenkamer Oost-Nederland, op basis van beleidsplan VTH Strategieën naleving en handhaving In haar beleidsplan besteedt de provincie aandacht aan haar strategieën voor naleving en handhaving. Haar nalevingsstrategie heeft de provincie in 2006 vastgesteld. In december 2010 stelden GS de handhavings- en gedoogstrategie fysieke leefomgeving vast en in september 2013 besloten zij zich te conformeren aan de landelijke handhavingsstrategie BRZO. Hierbij fungeert de landelijke handhavingsstrategie BRZO als aanvulling op eerst genoemde. De landelijke handhavingsstrategie heeft betrekking op de wijze waarop GS (in handhavende zin) reageren in geval van een geconstateerde 120 Provincie Overijssel werkt met toezichtsplannen. Deze worden ingedeeld naar risico s per activiteit. Op basis van een risicoanalyse wordt gekozen welke omgevings- en veiligheidsaspecten worden gecontroleerd. Deze aspecten worden toezichtsessenties genoemd. De toezichtsessenties zien dus toe op meest relevante risicogebieden van betreffende activiteiten (Bron: Provincie Overijssel, Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p. 10). 121 De ODRN geeft in haar jaarrapportage 2014 over de BRZO-taak aan dat zij kritische prestatie-indicatoren had meegekregen van provincie Gelderland en dat haar andere opdrachtgevers vanwege het kleine aantal BRZO-bedrijven geen eigen KPI s hadden afgesproken.

138 overtreding van wet- en regelgeving bij BRZO-bedrijven. Behalve zich er zelf aan te conformeren, besloten GS tevens om de Omgevingsdienst Regio Nijmegen op te dragen de landelijke handhavingsstrategie BRZO toe te gaan passen. Beperkte beleidsvrijheid op terrein VTH In het beleidsplan VTH staat benoemd dat er weinig beleidsvrijheid op terrein van de VTH is: De provinciale beleidsvrijheid is veelal beperkt tot uitvoeringsbeleid op het gebied van handhaving, toezicht en vergunningverlening en ingeperkt door procedurele kwaliteitseisen uit het Bor en verplichte organisatiestructuren in de RUD s. 122 Ook in de interviews met de provincie en de ODRN werd aangegeven dat (vanwege landelijke wet- en regelgeving en afspraken) de beleidsvrijheid juist bij BRZO beperkt is. Extern veiligheidsbeleid GS van Overijssel hebben 23 juni 2015 het Meerjarenprogramma Externe Veiligheid Overijssel vastgesteld. 123 Dit programma kent de volgende doelstelling: 59 In of zoveel eerder wanneer daar de wettelijke noodzaak toe is - is de uitvoering van het taakveld externe veiligheid op een robuuste wijze zowel kwalitatief, kwantitatief en organisatorisch geborgd in de uitvoeringspraktijk. Daarbij is minimaal voldaan aan de eisen uit wet- en regelgeving met betrekking tot kwaliteit en kwantiteit en is het vermogen aanwezig om te anticiperen op de veranderende omgeving en de gevolgen daarvan proactief te implementeren in de uitvoeringspraktijk. 124 In het programma is aandacht voor borging, risico-informatie en -communicatie, de omgevingswet en kennisnetwerk en -uitwisseling. Ook wordt ingegaan op de programmasturing en -verantwoording en de financiën Financiële kaders In deze paragraaf gaan we in op de financiële kaders waarbinnen de uitvoering van de VTH bij majeure risicobedrijven moet gebeuren. Hiervoor wordt gekeken naar de laatste vastgestelde begroting. Daarnaast wordt ingegaan op de financiële consequenties voor de provincie van de bevoegdheidsoverdracht voor majeure risicobedrijven die er per 1 januari 2016 aankomt. Kerntakenbegroting 2015 PS hebben op 30 september 2014 de Kerntakenbegroting 2015 vastgesteld (budgetrecht PS). Er zijn middelen beschikbaar gesteld voor prestaties gericht op externe veiligheid en op vergunningverlening, toezicht en handhaving (zie tabel 5). De BRZO-taak valt hieronder, maar hier wordt niet apart op begroot. Het gaat vooral om het beleidsdoel 122 Provincie Overijssel (2014). Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p Dit programma kwam in de fase van ambtelijk hoor en wederhoor van dit onderzoek beschikbaar. 124 Provincie Overijssel (juni 2015). Meerjarenprogramma Externe Veiligheid Overijssel , p. 5.

139 naleving van wet- en regelgeving voor de leefomgeving bevorderen. Dit beleidsdoel valt onder de provinciale kerntaak Milieu en Energie. Tabel 5: Doelen en prestaties uit Kerntakenbegroting 2015 van belang bij vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicovolle bedrijven Doel Prestaties Financiële toelichting (lasten) 2.3 Verbeteren en minimaal voldoen aan de norm van de milieuaspecten in de woon- en werkomgeving Waarborgen van externe veiligheid door het uitvoeren van het Meerjarenprogramma Externe Veiligheid Overijssel (MEVO II). 0,1 miljoen. Dit budget is bestemd voor een bijdrage aan de kassiers-begroting van het IPO, voor de uitvoering van projecten gericht op de verbetering van milieukwaliteit in woon- en werkomgeving. 2.4 Naleving van wet- en regelgeving voor de leefomgeving bevorderen Afhandelen van aanvragen en het actueel houden van vergunningen Houden van toezicht op naleving van wet- en regelgeving en vergunningen. 0,1 miljoen. Dit budget wordt ingezet voor analyses en metingen. 0,2 miljoen. Dit uitvoeringsbudget dient ter dekking van onder andere de kosten van analyses en metingen Uitvoeren van handhavingsacties (opleggen van sancties) bij geconstateerde overtredingen Samenwerking met partners handhaving in brede zin; specifiek participatie binnen en aansturing van de twee regionale uitvoeringsdiensten voor vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht namens gemeenten en provincie. Bron: Provincie Overijssel (okt. 2014). Kerntakenbegroting 2015, p ,1 miljoen 0,1 miljoen. Budget wordt ingezet ten behoeve van de coördinatie centra binnen de RUD s. Financiële consequenties bevoegdheidsoverdracht Per januari 2016 zal de gemeentelijke bevoegdheid voor BRZO-bedrijven overgaan naar de provincies. Dit gaat gepaard met een overheveling van het Gemeentefonds naar het Provinciefonds. Het financiële vereveningsonderzoek hiernaar is juli 2015 afgerond. De wijziging is verwerkt in de septembercirculaire Provinciefonds De provincie Overijssel ontvangt in extra. Vanaf 2017 wordt dit bedrag iets lager (rond ). Dit is omdat het ministerie in 2016 eenmalig extra middelen naar de

140 provincies overhevelt voor een kwaliteitsslag. Deze kwaliteitsslag heeft betrekking op het oplossen van achterstanden in de vergunningverlening bij enkele bedrijven. Volgens het financiële vereveningsonderzoek ging het in Overijssel om 1 bedrijf. In 2014 heeft er een bevoegdheidsoverdracht van de provincie naar gemeenten plaatsgevonden die gepaard ging met een korting uit het Provinciefonds (structurele korting van 3,1 mln. voor Overijssel, zie figuur 6). De provincies Gelderland en Overijssel gaven in interviews aan slechte ervaringen met de financiële verevening van deze bevoegdheidsoverdracht te hebben. Deze financiële verevening verliep niet goed omdat een niet adequate verdeelsleutel werd gebruikt, zo werd gesteld. De provincie Overijssel stelde dat in 2011 in de projectgroepen RUD IJsselland en RUD Twente is afgesproken dat provinciale medewerkers werkzaamheden voor (overgehevelde) bedrijven zouden blijven doen en dit verrekend zou worden met gemeenten, maar dat uiteindelijk bleek dat gemeenten zelf deze werkzaamheden gingen uitvoeren. De gesprekken met gemeenten over een oplossing voor de verrekening verliepen moeizaam. Uiteindelijk is voor 2014 afgesproken dat de provinciale medewerkers de werkzaamheden zouden uitvoeren en dat hiervoor 85% van de Gemeentefonds-middelen teruggestort zou worden naar de provincie. Voor 2015 en verder zouden gemeenten zelf de uitvoering regelen, mogelijk door dit via de RUD te beleggen bij de kennispunten. Deze kwestie heeft geleid tot spanning in de bestuurlijke verhoudingen. 61 De korting op de algemene uitkering heeft bij de teams Vergunningverlening en Handhaving geleid tot een structurele taakstelling ( 1,5 mln). Over deze taakstelling werd in interviews aangegeven dat die veel heeft betekend, maar niet voor de uitvoering van de BRZO-taak. Figuur 8: Financiële gevolgen voor Overijssel van bevoegheidsoverdracht 2014 en Bevoegdheden van gemeenten naar provincie (BRZO-bedrijven) Overijssel bevoegd gezag voor meer bedrijven - 10 bedrijven van gemeenten naar provincie (totaal wordt daarmee 15) Overheveling van Gemeentefonds naar Provinciefonds Overijssel gaat meer uit Provinciefonds ontvangen - Rond de meer (septembercirculaire Provinciefonds 2015) 2014 Bevoegdheden van provincie naar gemeenten (vvgb-bedrijven) Overijssel bevoegd gezag voor minder bedrijven - 75% bedrijvenbestand (200 bedrijven) van provincie naar gemeente Overheveling van Provinciefonds naar Gemeentefonds Overijssel ontvangt minder uit Provinciefonds t/m ,1 mln. minder - Va ,6 mln. minder (jaarlijkse bijdrage 0,5 mln. transitiekosten stopt) Teams Vergunningverlening en Handhaving hebben taakstelling - Sructureel 1,5 mln. - Opgelost door bezuiniging kosten en personele bezetting - Interviews: taakstelling geen invloed op BRZOtaak

141 4 Provincie als opdrachtgever In dit hoofdstuk gaan we in op het opdrachtgeverschap van provincie Overijssel richting de BRZO-omgevingsdienst. Achtereenvolgens is er aandacht voor de onderwerpen: opdrachtverlening en werkafspraken (paragraaf 4.1), uitvoering (paragraaf 4.2) en overleg en informatie (paragraaf 4.3). 4.1 Opdrachtverlening en werkafspraken 62 Normen De provincie maakt met de BRZO-Omgevingsdienst duidelijke en uitvoerbare werkafspraken over de uitvoering van vergunningverlening, handhaving en toezicht, waarbij aandacht is voor de toepassing van landelijke kwaliteitscriteria. De provincie beschikt intern over voldoende capaciteit en expertise om de opdracht aan de BRZO-Omgevingsdienst te verlenen en de uitvoering (inclusief kwaliteitscriteria) te kunnen beoordelen. Bevindingen In Overijssel functioneren twee netwerk-rud s. De provincie en de gemeenten in de regio IJsselland respectievelijk Twente zijn hier medeeigenaar van. Door de netwerkconstructie in Overijssel zijn medewerkers in dienst van de provincie en gemeenten gebleven. Er is in Overijssel geen capaciteit en expertise naar de omgevingsdiensten gedaan, maar deze is nog bij de provincie aanwezig. De provincie Overijssel is opdrachtgever voor de ODRN. Zij geeft aan met het jaarprogramma VTH een duidelijke opdracht aan de ODRN te geven. Dit is een VTH-breed programma waarin - behalve het aantal inspecties en uren - geen specifieke aandacht over de BRZO-taak staat. De ODRN geeft aan afspraken over jaarplanning niet als een duidelijke opdracht te beschouwen. (vervolg bevindingen op de volgende pagina)

142 Vervolg bevindingen Het jaarprogramma VTH gaat van de provincie via de netwerk-rud s naar de ODRN. De netwerk-rud s geven de opdracht alleen door, zij hebben verder geen inhoudelijke rol bij de opdrachtverlening. De Omgevingsdienst Regio Nijmegen, de RUD IJsselland en de RUD Twente sloten in 2014 een dienstverleningsovereenkomst. De bijbehorende specificatie van producten en diensten met een uitwerking van de afspraken is nog niet door hen vastgesteld. In het mandaat, de dienstverleningsovereenkomst en het jaarprogramma is geen aandacht voor de toepassing van de kwaliteitscriteria. Wel wordt in de dienstverleningsovereenkomst benoemt wie verantwoordelijk is voor de kwaliteit van de uitvoering. Bijna alle geïnterviewden gaven aan dat de organisatiestructuur met daarin de provincie, de RUD s en de ODRN complex is. Er bleken verschillende beelden over het opdrachtgeverschap te leven. Niet alle betrokkenen waren goed op de hoogte van procedures en formele documenten. 63 Netwerk-RUD s in Overijssel Om te kunnen begrijpen hoe de opdrachtverlening van provincie Overijssel richting de ODRN georganiseerd is, is het belangrijk om eerst kennis te hebben van hoe de Overijsselse netwerk-rud s werken. Daarom beginnen we daarmee in deze paragraaf. Twee netwerk-rud s in Overijssel, provincie is mede-eigenaar In Overijssel is er gekozen voor een model van twee netwerk-rud s. In figuur 9 geven we de kern van dit model weer. De provincie Overijssel en de gemeenten in de regio IJsselland respectievelijk Twente zijn mede-eigenaar van de RUD IJsselland danwel de RUD Twente. De samenwerking van de gemeenten en provincie in de RUD is juridisch vormgegeven met een bestuursovereenkomst per RUD. In deze bestuursovereenkomsten van 1 oktober 2012 zijn afspraken opgenomen over organisatie, taken, werking van de RUD, monitoring en evaluatie en financiën.

143 Figuur 9: Oprichting RUD s Twente en IJsselland middels bestuursovereenkomsten * Colleges B&W gemeenten IJsselland Bestuursovereenkomst Afspraken over organisatie, taken, werking RUD, monitoring en evaluatie, financiën 1 oktober 2012 getekend RUD IJsselland Bestuur Directeur Coördinerend secretaris ICS Regionale/provinciebrede Kennispunten GS Ov. Colleges B&W Twentse gemeenten Bestuursovereenkomst Afspraken over organisatie, taken, werking RUD, monitoring en evaluatie, financiën 1 oktober 2012 getekend RUD Twente Bestuur Directeur Coördinerend secretaris ICS Regionale/provinciebrede Kennispunten 64 Bron: Op basis van Bedrijfsplan RUD IJsselland en Twente en Bestuursovereenkomsten RUD IJsselland respectievelijk RUD Twente. * Vestigingsmanagers waren niet in de bestuursovereenkomsten en het bedrijfsplan opgenomen. In de praktijk hebben deze sinds 2013 wel een centrale rol gekregen (KplusV (2014) Onderzoek netwerk-rud s Twente en IJsselland, p. 2). Bestuur, directeur, ICS en kennispunten Elke RUD heeft een bestuur 125, wordt geleid door een directeur en heeft een coördinerend secretaris. Een zogenoemde informatie-, coördinatie- en sturingseenheid (ICS) regelt de (her)verdeling van mensen, middelen en voorzieningen. Er zijn kennispunten ingericht van waaruit deskundigen met een bepaalde expertise werken. Er zijn drie soorten kennispunten: regionale kennispunten die voor 1 RUD werken (bv. kennispunt geluid), provinciebrede kennispunten die voor beide RUD s werken (bv. kennispunt IPPC) of bovenprovinciale kennispunten, die voor RUD s in meerdere provincies werken (bv. Kennispunt Externe Veiligheid voor RUD Twente, RUD IJsselland en ODRN). 125 In dit bestuur hebben vertegenwoordigers van het College van GS en de colleges van B&W plaats. Taken en bevoegdheden van het bestuur zijn bijvoorbeeld het vaststellen van de kaders en jaarstukken, het waken en toetsen van de bestuursovereenkomst en de jaarlijkse inhoudelijke evaluatie en financiële verantwoording aan partners (Bron: Bestuursovereenkomst RUD IJsselland respectievelijk Twente, artikel 5 en 10). In interviews werd verteld dat de leiders van de teams Vergunningen en Handhaving in de managementteams van de RUD s deelnemen.

144 Medewerkers in dienst provincie gebleven De medewerkers van de kennispunten zijn in dienst (gebleven) van de partners - provincie en gemeenten. Zij zijn dus niet, zoals bij andere provincies en gemeenten het geval was, in dienst gekomen van een fysieke omgevingsdienst in de vorm van een gemeenschappelijke regeling. Dit geldt ook voor de medewerkers die de VTH bij majeure risicobedrijven doen; zij zijn niet overgegaan naar de ODRN, maar in dienst gebleven van de provincie. In volgend paragraaf gaan we dieper in op de uitvoering, hieronder gaan we eerst in op de opdrachtverlening. Recente onderzoeken naar de RUD s IJsselland en Twente Uit onderzoek van de Universiteit van Twente (augustus 2014) blijkt dat de RUD s voldoen aan de inhoudelijke doelen waarvoor ze zijn ingesteld. Er zijn twee aandachtspunten benoemd: de 'dubbele pet' van de vestigingsmanagers en de hoge werkdruk bij ICS. 65 In een onderzoek van KplusV (juli 2015) zijn deze twee aandachtspunten nader bekeken. Zijn concluderen dat de 'dubbele petten'-problematiek de essentie van het netwerk raakt. Zij is inherent aan een netwerk waarin autonome partners (gemeenten en provincie) samen het netwerk vormen. In de Overijsselse RUD's is een spagaat herkenbaar: enerzijds laten deelnemers de deelbelangen (van provincie en gemeenten) voorgaan, anderzijds dienen zij het belang van het geheel (de uitvoeringsdienst). De hoge werkdruk wordt volgens KplusV veroorzaakt door een breed en omvangrijk takenpakket van ICS dat extra veel vergt omdat de organisatie zich in een pioniersfase bevindt. Tegenover dit takenpakket staat een beperkte formatieve omvang en een onderbezetting. Opdrachtverlening en werkafspraken in beeld Hieronder gaan we in op hoe de opdrachtverlening over de VTH bij BRZO-bedrijven is georganiseerd in Overijssel. In bijna elk gesprek werd door geïnterviewden aangegeven dat de structuur complex is. In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat een complexe organisatie het risico met zich meebrengen dat bepaalde kennis niet op tijd gevonden en gebruikt wordt wanneer er sprake is van een ramp. In figuur 10 hebben we op basis van de interviews en verschillende documenten de opdrachtverlening en afspraken in beeld gebracht. Het onderdeel uitvoering is in deze afbeelding niet opgenomen, die komt in volgend paragraaf aan bod. Na de figuur wordt een uitgebreide toelichting op de verschillende stappen (A, B en C) in de afbeelding gegeven.

145 A Jaarprogramma VTH Figuur 10: Opdrachtverlening aan en afspraken met BRZO-omgevingsdienst* Provincie Overijssel GS Natuur & Milieu (beleid) Jaarprogramma VTH Algemeen, niet specifiek BRZO Organisatie & capaciteit Geplande werkzaamheden VTH Publieke dienstverlening (uitvoering) B Jaarprogramma VTH (deel milieu) RUD s C Jaarprogramma VTH (deel BRZO) ODRN 66 Afspraken: Pact van Deventer (2013) Werkafspraken over organisatie en uitvoering Juni 2013 ondertekend door directeuren ODRN en RUD s Uitwerking mondelinge principeafspraken 2012 Afspraken: Dienstverleningsovereenkomst (2014) Afspraken over taken, inzet van personeel en verantwoordelijkheden, verantwoording en overleg. Feb/mrt 2014 ondertekend door besturen Nadere uitwerking afspraken Pact van Deventer 2013 Bron: Rekenkamer Oost-Nederland op basis van interviews, beleidsplan en dienstverleningsovereenkomst. * Niet in figuur opgenomen: afspraken over uitvoering die schriftelijk vastgelegd zijn in werkprocessen. Provinciaal jaarprogramma VTH gaat via netwerk-rud s naar ODRN De provincie maakt een jaarprogramma VTH. 126 In dit jaarprogramma wordt de zogenoemde werkvoorraad (verwachte aanvragen en benodigde controles) 127 afgezet tegen de beschikbare capaciteit en middelen. Het jaarprogramma is VTH-breed; er wordt geen expliciete aandacht aan de BRZO-taak gegeven behalve dat het aantal inspecties en bijbehorende uren genoemd wordt. 126 Op grond van de Wabo en het daarop gebaseerde Besluit omgevingsrecht is de provincie verplicht het handhavingsbeleid (zie paragraaf 3.3.1) jaarlijks uit te werken in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke voorgenomen activiteiten zij komend jaar uitvoert. GS Overijssel hebben ervoor gekozen dit uitvoeringsprogramma te maken in de vorm van een jaarprogramma. In dit jaarprogramma zijn niet alleen de wettelijke onderdelen voor toezicht en handhaving opgenomen, maar staat ook het onderdeel vergunningverlening. 127 Het gaat hier om de werkvoorraad VTH op basis van de verwachte hoeveelheden aanvragen en controles noodzakelijk voor de beleidsdoelen en de risico-analyse uit het beleidsplan.

146 In interviews gaven de provincie en de netwerk-rud s aan dat dit gezien kon worden als de opdracht VTH van de provincie. Deze komt in drie stappen bij de ODRN terecht: A. De eenheid Natuur en Milieu maakt het jaarprogramma VTH. Hierbij levert de eenheid Publieke Dienstverlening inhoudelijke input en gegevens voor de jaarplanning. De eenheid Publieke Dienstverlening is opdrachtnemer van dit jaarprogramma. B. De eenheid Publieke Dienstverlening geeft deze VTH-taak voor wat betreft het milieu-deel aan de RUD Twente en RUD IJsselland. De RUD Twente en IJsselland zijn er op dat moment opdrachtnemer voor. C. De RUD Twente en RUD IJsselland behoren niet tot de aangewezen BRZOomgevingsdiensten en geven dat gedeelte van de taak dat betrekking heeft op de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij BRZO-bedrijven door aan de ODRN. 128 Het is hierbij belangrijk te noemen dat de rol van de RUD s hier puur het doorgeven van provinciale opdracht is, zij hebben geen inhoudelijke rol bij die opdrachtverlening. De kennispunten van de RUD s hebben wel een rol bij de uitvoering van de BRZO-taak, hier volgt in volgende paragraaf meer over. 67 Onduidelijkheid over jaarlijkse opdracht De provincie Overijssel geeft aan dat zij met het bovengenoemde jaarprogramma VTH een duidelijke opdracht aan de ODRN geeft. De ODRN gaf aan afspraken over jaarplanning niet als een duidelijke opdracht te zien. Zij gaf aan dit als een gemis te zien. Zij zou graag zou zien dat ook in Overijssel direct met de bevoegde gezagen afspraken gemaakt kunnen worden over bijvoorbeeld de te leveren prestaties en de wijze van verantwoording, dus dat er een duidelijke opdracht aan de ODRN wordt geformuleerd. De ODRN benadrukt dat wel duidelijk is wat er in de uitvoering moet gebeuren. Er wordt een jaarplanning voor controles gemaakt die van beide kanten geaccepteerd wordt. Dit in combinatie met een toezichtsplan per bedrijf (hierin staat wanneer welke milieu- en veiligheidsaspecten 129 getoetst worden bij een bedrijf) maakt dat de inspecteurs weten wat zij moeten doen. Afspraken over uitvoering BRZO-taken Afspraken ODRN en netwerk-rud s De ODRN en de RUD Twente en IJsselland hebben afspraken gemaakt over de BRZOtaken in een dienstverleningsovereenkomst. Deze is februari/maart 2014 getekend door de bestuurders van genoemde partijen. In deze dienstverleningsovereenkomst staan algemene uitgangspunten en afspraken over onder andere taken, inzet van personeel en verantwoordelijkheden, verantwoording geleverde prestaties en samenwerkingsstructuur en overleg. 128 Het provinciale jaarprogramma VTH wordt via de directeur van de RUD IJsselland naar de ODRN verstuurd (de RUD s hebben een portefeuilleverdeling waarbij de BRZO in de portefeuille van de directeur van de RUD IJsselland zit). In de laatste fase van ambtelijk hoor en wederhoor bracht de ODRN naar voren dat zij voor 2015 het jaarplan RUD IJsselland en jaarplan RUD Twente heeft ontvangen. In de eerdere interviews met de diverse betrokken organisaties is hier niets over naar voren gebracht. 129 Bij een BRZO-bedrijf kan bijvoorbeeld gedacht worden aan wanneer welk element van het veiligheidsbeheerssysteem wordt gecontroleerd.

147 Momenteel is de zogenoemde specificatie van diensten en producten waarin de taken die de ODRN, de RUD Twente en IJsselland uitvoeren nader worden omschreven en aanvullende (kwaliteits)eisen en werkinstructies worden opgenomen nog niet door hen vastgesteld. Uit meerdere gesprekken kwam terug dat de afstemming tussen enerzijds de Omgevingsdienst ODRN (een fysieke BRZO-omgevingsdienst) en anderzijds de RUD IJsselland en Twente (uitvoeringsdiensten in netwerkvorm) niet soepel verliep. Hieruit kwam een behoefte voort om een en ander op schrift te zetten. De dienstverleningsovereenkomst is daar een recent voorbeeld van. Deze dienstverleningsovereenkomst uit begin 2014 is de resultante van een langer traject om afspraken over de BRZO-taak in Overijssel te maken. Een start werd hiermee gemaakt in 2012 toen er mondelinge principe-afspraken zijn gemaakt. In het verdere verloop van de opbouw van de samenwerking (najaar 2012-voorjaar 2013) bleek het van belang om een gezamenlijke referentie te bepalen en deze op schrift te stellen. Dit is het zogenoemde Pact van Deventer geworden 130 welke juni 2013 ondertekend is door de directeuren van de ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente. De dienstverleningsovereenkomst die voorjaar 2014 door de bestuurders werd ondertekend is een vervolg op dit Pact; werkafspraken zijn hierin nader uitgewerkt. 68 Afspraken provincie en ODRN In het mandaat geven GS enkele instructies aan de directeur van de ODRN. Deze instructies hebben betrekking op informatievoorziening (wanneer/van welke stukken de directeur afschriften aan GS moet sturen) en overleg (wanneer/in welke situatie de directeur toelichting moet geven in het portefeuilleoverleg of contact moet opnemen met de gedeputeerde of teamleider). 131 Paragraaf 4.3 gaat over overleg en informatievoorziening en daar zullen we dieper op deze afspraken ingaan. Daarnaast zijn de werkprocessen schriftelijk vastgelegd. Hierin staat wat de taak van de diverse betrokken organisaties (bv. de provincie als het bevoegd gezag) bij uitvoeringsprocessen, bijvoorbeeld toezicht en handhaving BRZO of klachten. Aandacht voor implementatie kwaliteitscriteria in afspraken Zoals aangegeven in hoofdstuk 2 is de afgelopen jaren aandacht geweest voor de kwaliteitsontwikkeling van de VTH in het omgevingsrecht. Het gaat om landelijke programma s voor kwaliteitsontwikkeling en niet om specifiek Overijsselse programma s. Verschillende respondenten wijzen erop dat vanwege de landelijke aanpak er betrekkelijk weinig beleidsvrijheid is voor de provincie. De kwaliteitscriteria PUMA 2.1 uit 2012 is de meest recente set van criteria. 132 Deze criteria hebben betrekking op het hele domein van de VTH. Er zijn ook criteria specifiek uitgewerkt voor de BRZO-taak. Aan inspecteurs en vergunningverleners die werken op het BRZO-domein worden extra eisen qua opleiding en werkervaring gesteld in vergelijking met reguliere Wabo-inspecties en vergunningverlening. 130 Pact van Deventer (juni 2013), p Bijlage mandaat, p. 3 en PUMA staat voor Programma Uitvoering met Ambitie. Tegelijkertijd met de oprichting van de omgevingsdiensten is dit programma beëindigd.

148 Hierboven is een aantal verschillende documenten met afspraken over de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij majeure risicobedrijven genoemd, te weten het Pact van Deventer (2012), het provinciaal mandaat (2013), de dienstverleningsovereenkomst (2014) en het concept specificatie producten en diensten (nog vast te stellen). In tabel 6 is weergegeven of en eventueel hoe de implementatie van de kwaliteitscriteria in de afspraken aan bod komt. In het mandaat, de dienstverleningsovereenkomst en het jaarprogramma is er geen aandacht voor de toepassing van de kwaliteitscriteria. De provincie geeft aan dat dit zo is omdat deze landelijk zijn afgesproken en er geen discussie over is dat iedereen zich hieraan dient te houden. Tabel 6: Doorwerking kwaliteitscriteria 69 Document Pact van Deventer (2012) Mandaat (2013) Dienstverleningsovereenkomst (2014) Concept specificatie producten en diensten (nog niet vastgesteld) Aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria Wel aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria: Samenwerkende organisaties gezamenlijk zorgen voor een goede borging van de kwaliteit van werkzaamheden, waarvan de toepassing van de kwaliteitscriteria een onderdeel is. 133 Geen aandacht voor kwaliteit/toepassing kwaliteitscriteria. Geen aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria. Wel aandacht voor verantwoordelijkheid kwaliteit: RUD IJsselland verantwoordelijk is voor kwaliteit taken vergunningen, ODRN verantwoordelijk is voor kwaliteit taken handhaving en toezicht. ODRN eindverantwoordelijk is voor taken vergunningverlening, toezicht en handhaving. 134 En voor rapportage over kwaliteit: dit aspect moet meegenomen worden in de verantwoording die de partijen elk kwartaal geven over de prestaties. 135 Wel aandacht voor toepassing kwaliteitscriteria: het voldoen aan de landelijk vastgestelde kwaliteitscriteria wordt genoemd als manier om de kwaliteit van de vergunningverlening, toezicht en handhaving te waarborgen. 136 Bron: Pact van Deventer (2012), mandaat (2013), concept specificatie producten en diensten (2013), dienstverleningsovereenkomst (2014) Verder hebben de partijen in de dienstverleningsovereenkomst afgesproken dat zij ter verantwoording aan elkaar kwartaalrapportages maken over de geleverde prestaties 137 waarbij in de toelichting aandacht wordt besteed aan het aspect kwaliteit Pact van Deventer (juni 2013), artikel ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst, artikel 4 lid 1c. 135 ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst, artikel 5 lid 1 en Bijlage bij DVO: Specificatie producten en diensten ODRN, RUD IJsselland, RUD Twente (concept versie ). 137 ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst, artikel 5 lid ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst, artikel 5 lid c.

149 Verschillende beelden opdrachtgever In de interviews die zijn gevoerd met de betrokken organisaties werd verschillend gesproken over de opdrachtgeversrol richting de BRZO-omgevingsdienst. Enerzijds werden op basis van de dienstverlenings-overeenkomst de RUD s de opdrachtgever van de ODRN genoemd. In andere gesprekken werd dit juist ontkend en werd de rol van opdrachtgever voor de ODRN op basis van het mandaat bij de provincie gelegd. In sommige interviews duidde de geïnterviewde (gevraagd danwel ongevraagd) zowel de provincie als de netwerk-rud s opdrachtgever en leek het meer om een semantische discussie te gaan. In andere interviews leek het punt van wie de opdrachtgever voor de ODRN is ervaren te worden als een principiële kwestie of een fundamenteel andere manier van kijken. 70 Geen directe opdrachtgeversrelatie tussen ODRN en provincie, wordt door beide lastig gevonden Figuur 10 laat zien dat er in 2013 met het mandaat een directe link tussen de provincie Overijssel (GS) en de ODRN (directeur) is ontstaan. Echter, de provincie laat ook zien dat er momenteel geen directe opdrachtsrelatie tussen provincie Overijssel en ODRN is. Beide gaven aan dit nadelig te vinden. Vanuit de provincie werd aangegeven dat men het idee had informatie te missen. De ODRN gaf aan dat het voor hen lastig was in Overijssel contact te krijgen met Overijsselse bevoegde gezagen en dat ze een duidelijk werkplan vanuit Overijssel misten (dit punt is direct onder figuur 10 al uitgelegd). Het is de verwachting van de ODRN dat wanneer het gemeentelijk bevoegd gezag naar de provincie overgaat de relatie met de provincie directer gelegd kon worden en contact eenvoudiger zou worden. Ook de provincie ziet dit zo. 4.2 Uitvoering Bevindingen De vergunningverlening, toezicht en handhaving bij BRZO-bedrijven wordt uitgevoerd door een BRZO-pool waarin medewerkers ODRN en het Kennispunt IPPC zitten. Het uitgangspunt is dat Overijsselse vergunningverleners en inspecteurs de Overijsselse BRZO-bedrijven doen. De medewerkers van het Kennispunt IPPC zijn bijna allen in dienst provincie. Daarmee wordt de uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Overijsselse BRZO-bedrijven grotendeels door provinciale medewerkers gedaan. Het kennispunt Externe veiligheid geeft specialistisch advies bij met name de vergunningverlening bij majeure risicobedrijven. In dit kennispunt zitten medewerkers in dienst van provincie Overijssel, de ODRN en gemeenten. De directeur van de ODRN is eindverantwoordelijk voor de BRZO-uitvoering. Die uitvoering wordt bij Overijsselse majeure risicobedrijven gedaan door provinciale medewerkers waar de directeur van de ODRN geen hiërarchische relatie mee heeft. Dit levert onduidelijkheid over de aansturing en coördinatie op.

150 Coördinatie, advies vergunningen etc. Deel medewerkers Kennispunt EV in dienst van provincie In hoofdstuk twee van dit rapport heeft u kunnen lezen dat één van de rollen van de provincie Overijssel bij VTH die van uitvoerder is. Deze rol is uniek in vergelijking met andere provincies, waarbij de omgevingsdienst die rol vervult. De invulling van het opdrachtgeverschap van provincie Overijssel voor de ODRN moet ook bezien worden in de context dat de provincie zelf de feitelijke uitvoering doet. Daarom besteden we in deze paragraaf aandacht aan de uitvoering. Er is ten eerste aandacht voor organisatie van de uitvoering (paragraaf 4.2.1). Vervolgens wordt ingegaan op de kwaliteit, kwantiteit en kosten van de uitvoering van de BRZO-taak (paragraaf 4.2.2) Organisatie van de uitvoering In voorgaand hoofdstuk is naar voren gebracht dat GS Overijssel de uitvoering van haar bevoegdheden op het gebied van vergunningverlening en handhaving bij majeure risicobedrijven aan de directeur van de ODRN te mandateren. Dit wil niet zeggen dat de VTH bij Overijsselse BRZO-bedrijven daadwerkelijk uitgevoerd wordt door medewerkers in dienst van de ODRN. In figuur 11 is de uitvoering van de BRZO-taak schematisch weergegeven. Onder de figuur lichten we dit verder toe. Figuur 11: Uitvoering van de BRZO-taak Provincie Overijssel: Publieke Dienstverlening RUD s ODRN 71 Kennispunt IPPC BRZO-pool ODRN Deel medewerkers Kennispunt EV in dienst van ODRN Kennispunt EV Bron: Rekenkamer Oost-Nederland op basis van interviews en diverse documenten (beleidsplan VTH, jaarprogramma VTH, Pact van Deventer, dienstverleningsovereenkomst, plan van aanpak Kennispunt IPPC Industrieel).

151 Uitvoering door BRZO-pool (voor Overijssel door Kennispunt IPPC) De uitvoering van BRZO-taken in Gelderland en Overijssel wordt gedaan door een zogenoemde BRZO-pool. 139 Zij doen de VTH in landsdeel Oost bij alle majeure risicobedrijven; het gaat hierbij dus zowel om bedrijven onder provinciaal als onder gemeentelijk bevoegd gezag. De BRZO-pool wordt gevormd door medewerkers van de ODRN en medewerkers van het kennispunt IPPC Overijssel. 140 Het gaat hier in totaal om 15 medewerkers. 141 Het kennispunt IPPC wordt georganiseerd door de provincie Overijssel. 142 Daarnaast leveren medewerkers van het kennispunt Externe Veiligheid een bijdrage. Zij leveren specialistisch advies bij met name de vergunningverlening bij majeure risicobedrijven, bijvoorbeeld door het beoordelen van rapportages op het gebied van externe veiligheid. Ook wordt de risicokaart - die in paragraaf 2.1 van deze rapportage naar voren is gebracht - door het kennispunt Externe Veiligheid bijgehouden De coördinatie van het Kennispunt Externe veiligheid ligt bij de provincie Overijssel Uitgangspunt is dat werkzaamheden voor Overijsselse BRZO-bedrijven uitgevoerd wordt door medewerkers van het Overijsselse kennispunt IPPC. Hierbij is flexibiliteit en inzet over de provinciegrenzen mogelijk. 146 Dit laatste betekent dat er besloten kan worden om medewerkers van de ODRN in te zetten bij Overijsselse BRZO-bedrijven en medewerkers van het kennispunt IPPC in te zetten bij Gelderse BRZO-bedrijven. 147 Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden als er capaciteitsproblemen zijn. In de praktijk heeft een dergelijke toelevering van werkzaamheden over en weer ook daadwerkelijk al plaatsgevonden. Het ging daarbij met name om werkzaamheden in het kader van toezicht. 148 Medewerkers Kennispunt IPPC bijna allemaal in dienst provincie Zoals u in voorgaand paragraaf over de netwerk-rud s heeft kunnen lezen zijn medewerkers van de kennispunten in het Overijsselse stelsel in dienst (gebleven) van de partners - provincie en gemeenten. 149 Dit geldt ook voor de medewerkers van het kennispunt IPPC die de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij Overijsselse BRZO-risicobedrijven doen. De provincie Overijssel is werkgever van het grootste deel van de medewerkers van het kennispunt IPPC. 150 Concreet betekent dit dat de uitvoering van de VTH bij BRZO-bedrijven in Overijssel bijna geheel gedaan wordt door 139 Pact van Deventer (juni 2013), punt In het Overijsselse stelsel van netwerk-rud s zijn kennispunten ingericht waar kennis over een bepaald thema geclusterd is. Het kennispunt coördineert de uitvoering van taken op betreffend specialistisch gebied, zorgt ervoor dat deskundigen elkaar versterken en vanuit eenheid werken (bron: Bedrijfsplan 2013). Voor de BRZO-taak zijn de Kennispunten IPPC en Externe Veiligheid van belang. 141 Pact van Deventer (juni 2013), punt RUD IJsselland en RUD Twente (22 juli 2013). Plan van aanpak Kennispunt IPPC-Industrieel, p Website RUD Overijssel, onderdeel Kennispunten, onderdeel Externe Veiligheid. 144 De risicokaart wordt bijgehouden door provinciale medewerkers in het kennispunt Externe Veiligheid. Zoals in paragraaf 2.1 ook stond vermeld moeten gemeenten hiervoor gegevens (waaronder die over gemeentelijke BRZO-bedrijven) bij de provincie aanleveren. 145 Pact van Deventer (juni 2013), punt Pact van Deventer (juni 2013), punt ODRN, RUD Twente en RUD IJsselland (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst artikel 4 lid ODRN (februari 2015). Jaarrapportage BRZO-taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost) vergunningverlening, toezicht en handhaving, p RUD IJsselland en RUD Twente (3 april 2012). Bedrijfsplan, p Er is momenteel 1 medewerker die inspecties bij BRZO-bedrijven mag doen in dienst van gemeente Enschede.

152 medewerkers in dienst van de provincie. De inzet van medewerkers van de provincie Overijssel is verwerkt in het eerdergenoemde jaarprogramma VTH. 151 Directeur ODRN eindverantwoordelijke BRZO-uitvoering De ODRN is eindverantwoordelijk voor de kwaliteit en het uitvoeren van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij BRZO-bedrijven. 152 De directeur van de ODRN is dus de eindverantwoordelijke voor de BRZO-uitvoering. Die uitvoering wordt bij Overijsselse BRZO-bedrijven gedaan door medewerkers van provincie Overijssel. Dit levert onduidelijkheid over de aansturing en coördinatie op. Zo staat in het Pact van Deventer dat de BRZO-coördinatie en de dagelijkse sturing zijn belegd bij de directeur van de ODRN 153, maar de ODRN gaf aan dat dit niet door de ODRN gebeurt. Zij geeft aan dat de provincie Overijssel direct verantwoordelijk is voor de werkzaamheden in dienst van de provincie en zorgt voor de aansturing daarvan. De directeur van de ODRN heeft binnen de huidige samenwerkingsvorm dus niet een hiërarchische relatie met de vergunningverleners en toezichthouders die werkzaam zijn op het Overijsselse grondgebied. In de interviewronde werden als knelpunten genoemd de opdrachtverstrekking/programmering (zie voorgaand paragraaf) en het borgen van afspraken (bijvoorbeeld kwaliteitsbewaking, piketdienst) met mensen die in netwerk- RUD s werkzaam zijn. Daarvoor zijn inmiddels wel maatregelen getroffen om die verantwoordelijkheid zoveel mogelijk op te pakken. Het adequaat laten aansluiten van de Overijsselse netwerkorganisatie op een gemeenschappelijke regeling als de ODRN kost tijd en groei, zo werd in de interviewronde aangegeven. 73 Formele scheiding vergunningverlening en toezicht/handhaving In de dienstverleningsovereenkomst tussen de Omgevingsdienst Regio Nijmegen en de Overijsselse netwerk-rud s (2014) is opgenomen dat de RUD IJsselland verantwoordelijk is voor de kwaliteit en het uitvoeren van taken op het gebied van vergunningen en de ODRN verantwoordelijk is voor de kwaliteit en het uitvoeren van taken op het gebied van toezicht en handhaving. Zo is de verantwoordelijkheid voor vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds uit elkaar gehaald. Dit lijkt een formele afspraak te zijn. In de praktijk doen de Overijsselse medewerkers de Overijsselse BRZOinrichtingen (en ODRN-medewerkers de Gelderse BRZO-bedrijven). De vergunningverlening en toezicht/handhaving bij bedrijven wordt wel altijd door verschillende personen gedaan, omdat dit heel verschillende taken zijn met eigen benodigde expertise. Werkprocessen schriftelijk vastgelegd De afstemming tussen de Omgevingsdienst Regio Nijmegen en de Overijsselse netwerk- RUD s is schriftelijk vastgelegd in werkprocessen. In deze werkprocessen staat de rol van het bevoegde gezag, van de Kennispunten IPPC en EV, de ODRN en de Informatie-, Coördinatie- en Sturingseenheid (ICS). 154 Deze werkprocessen hebben bijvoorbeeld 151 Provincie Overijssel (december 2014). Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p ODRN, RUD IJsselland en RUD Twente (februari/maart 2014). Dienstverleningsovereenkomst, artikel 4 lid 1c. 153 Pact van Deventer (2013), artikel 16, eerste regel. 154 De ICS heeft het inzicht over de werkvoorraad en capaciteit, zorgt voor de programmering van de inzet van de capaciteit (de deskundigen) op de bovenlokale taken, huurt zo nodig extra capaciteit in en is het aanspreekpunt voor externe partijen en gemachtigd om voor afgesproken onderwerpen met externe partijen bindende afspraken te maken.

153 betrekking op handhaving en toezicht BRZO, Klachten, incidenten en ongewone voorvallen BRZO en vergunningverlening BRZO. Onvoldoende inzet coördinatie, sturing, ontwikkeling en implementatie uitvoeringsbeleid vastgesteld In 2014 hebben de ODRN en de directeuren van de Overijsselse RUD s vastgesteld dat er nog onvoldoende capaciteit werd ingezet voor coördinatie, sturing, ontwikkeling en implementatie van uitvoeringsbeleid om een uniforme landelijke taakuitvoering te garanderen. Dit geldt met name voor Overijssel waar een extra capaciteitsimpuls van circa 800 uur diende plaats te vinden. 155 Een uniforme landelijke taakuitvoering is belangrijk, omdat het de bedoeling is dat er een level playing field wordt gecreëerd 156 zodat het voor majeure risicobedrijven niet uitmaakt welke provincie (of gemeente) bevoegd gezag is en welke BRZO-omgevingsdienst de uitvoering van de VTH doet. De ODRN geeft in haar jaarrapportage BRZO-taken 2014 aan dat de ingestelde oplossing is om alle opdrachtgevers in Overijssel via een structureel overleg te betrekken bij de uitvoering van de benodigde werkzaamheden (voorheen waren de gemeentelijke bevoegde gezagen niet in structureel overleg betrokken, zie meer informatie in volgende paragraaf). 157 De provincie gaf aan een handreiking te hebben geboden door een medewerker van het Kennispunt Externe Veiligheid die bij hen in dienst is voor meer uren voor coördinatie (bv. aanwezigheid bij overleggen) vrijgemaakt te hebben. De provincie noemde dat zij hier geen verevening of vergoeding voor ontvangt van de gemeenten Kwantiteit, kwaliteit en kosten van de uitvoering In deze alinea gaan we in op wat is afgesproken over de kwantiteit, kwaliteit en kosten van de uitvoering en hoe dit in de praktijk plaats heeft. Kwantiteit van de uitvoering Vergunningen Een van de indicatoren waarop de provincie rapporteert is het percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit voor wat betreft het onderwerp externe veiligheid (norm 100%). 158 In haar jaarverslag VTH 2014 heeft de provincie opgenomen dat van alle vijf de BRZO-bedrijven er vier vergunningen zijn geactualiseerd. Van één bedrijf was een aanvraag voor een vergunning in behandeling en deze vergunning zou na afronding van betreffende procedure ook actueel zijn. 159 Dit 155 ODRN (februari 2015). Jaarrapportage 2014 BRZO taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost), Vergunningverlening, toezicht en handhaving. 156 Ambitie BRZO+, te vinden op (geraadpleegd mei 2015) 157 ODRN (februari 2015). Jaarrapportage 2014 BRZO taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost), Vergunningverlening, toezicht en handhaving. 158 Provincie Overijssel (dec. 2014). PS/2014/1121 Beleidsplan vergunningverlening, toezicht en handhaving , p. 8. De indicator is als volgt geformuleerd: Percentage vergunningen van risicobedrijven dat jaarlijks wordt beoordeeld op actualiteit. De norm hiervoor staat op 100%. In een interview werd deze indicator met norm genuanceerd tot: vergunningen voor risicobedrijven op het onderwerp van externe veiligheid voor 100% actueel moeten zijn. 159 Zo is in het jaarverslag VTH 2014 (p. 10) opgenomen dat in dat jaar van alle BRZO-bedrijven er 4 vergunningen zijn geactualiseerd. Van 1 bedrijf was een aanvraag voor een revisievergunning in behandeling en zou deze vergunning ook volledig

154 wordt bevestigd met de gegevens in de jaarrapportage over de BRZO-taak in 2014 van de ODRN waarin voor provincie Overijssel wordt gesproken over vier reguliere en één uitgebreide vergunning bij BRZO-bedrijven. 160 BRZO-inspecties In interviews kwam naar voren dat alle BRZO-bedrijven in Overijssel (zowel die onder provinciaal als die onder gemeentelijk bevoegd gezag) jaarlijks worden geïnspecteerd. Dit wordt bevestigd in de jaarrapportage van de ODRN over de uitvoering van de BRZOtaak in 2014 waarin naar voren komt dat er 17 BRZO-inspecties waren gepland in 2014 en er 18 BRZO-inspecties hebben plaatsgevonden. 161 Het ging hierbij om zeven BRZOinspecties bij bedrijven onder provinciaal bevoegd gezag, zeven BRZO-inspecties bij bedrijven onder bevoegd gezag van gemeenten in de regio Twente en vijf BRZOinspectie bij bedrijven onder bevoegd gezag van gemeenten in de regio IJsselland. De lengte van een inspectie wordt bepaald met een toezichtsmodel. Hierin wordt op basis van de risico s bij een bedrijf en het naleefgedrag van het bedrijf het aantal dagen en uren van een inspectie uitgerekend. Het gaat daarbij om een reguliere inspectie, bijvoorbeeld de voortgangsbezoeken en handhavingsbezoeken staan hier los van. Naar bedrijven met waarschuwingen en handhavingsacties gaat men vaker, zo gaven de inspecteurs aan. In de regel zijn BRZO-inspecties aangekondigd, maar deze worden steeds meer ook onverwacht gehouden. Een BRZO-inspectie betekent documentenstudie, maar altijd ook fysieke inspectie (bij het bedrijf zelf) waarbij ter plekke wordt gecontroleerd op de naleving van voorschriften. 75 Handhavingsacties In tabel 7 zijn de handhavingsacties in de periode januari 2013 tot en met juni 2015 bij BRZO-bedrijven over bevoegd gezag van provincie Overijssel weergegeven. Een handhavingsactie is een actie die volgt op de constatering van een overtreding, dit betekent dat waarschuwingsbrieven in onderstaand overzicht niet zijn opgenomen. Het gaat hier om alle handhavingsacties bij deze provinciale BRZO-bedrijven, dat kan zijn om overtreding vanuit de Wabo of het BRZO (zie kader in paragraaf 3.1). Tabel 7 geeft geen compleet beeld van de handhaving bij provinciale BRZO-bedrijven, omdat in onderstaande tabel alleen handhavingsacties door de provincie zijn opgenomen terwijl met name de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, maar soms ook de Veiligheidsregio handhavingsinstrumenten inzetten. De gezamenlijke inspecteurs kijken aan de hand van de zogenoemde Landelijke Handhavingsstrategie BRZO 162 welke toezichthouder handhavend optreedt naar aanleiding van de geconstateerde overtreding en welke sanctiemiddelen worden ingezet. actueel zijn als deze procedure was afgerond. 160 ODRN (februari 2015). Jaarrapportage 2014 BRZO-taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost) vergunningverlening, toezicht en handhaving, p Volgens diezelfde rapportage waren er geen veiligheidsrapporten beoordeeld voor Overijsselse BRZO-bedrijven, 20 Wabo-inspecties gedaan bij Overijsselse BRZO-bedrijven, geen inspecties bouw gedaan bij Overijsselse BRZO-bedrijven en 5 rapporten beoordeeld (Bron: ODRN (februari 2015). Jaarrapportage 2014 BRZO-taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost) vergunningverlening, toezicht en handhaving, p. 4). 162 GS Overijssel hebben 8 oktober 2013 besloten zich te conformeren aan de Landelijke handhavingsstrategie BRZO. Ook besloten zij toen de Omgevingsdienst Regio Nijmegen op te dragen de Landelijke Handhavingsstrategie BRZO toe te passen.

155 Tabel 7: Handhavingsacties (BRZO en Wabo) door provincie Overijssel bij BRZObedrijven onder provinciaal bevoegd gezag (januari 2013 t/m juni 2015) 76 Bedrijf Elementis Hardix Vuurwerk B.V. N.V. Nederlandse Gasunie Sita EcoService Treatment Akzo Nobel Polymer Chemicals b.v. BRZO Handhavingswaarschuwing met voornemen dwangsom: risicostudie (juli) Handhavingswaarschuwing met voornemen dwangsom: veiligheidskritische onderdelen gedetailleerde onderhouds-instructies opgesteld (februari) Voornemen last onder dwangsom: de opslagplaats van vuurwerk buiten gebruik (december) Last onder dwangsom: risicostudie rioolsysteem (juni) Last onder dwangsom: herkeuren brandveiligheidsinstallatie (juli 2015) Handhavingswaarschuwing met (licht) voornemen dwangsom: De opslag van onverenigbare combinaties van gevaarlijke stoffen in afwijking van de PGS 15 (december) - Bron: Provincie Overijssel Kwaliteit van de uitvoering In voorgaand hoofdstuk zijn de kwaliteitscriteria en de aandacht daarvoor in afspraken al aan bod gekomen. Hieronder gaan we in op kwaliteitsborging in de praktijk en opleiding. Kwaliteitsborging in de praktijk Niet alleen in de afspraken komt kwaliteit terug, maar ook in de praktijk is men bezig met de borging van kwaliteit, zo werd in de interviews aangegeven. Zo wordt een vergunning altijd collegiaal getoetst door een ervaren collega. Hierbij wordt gewerkt met een checklist. De collegiale toetsing wordt geregistreerd, wanneer bepaalde zaken vaker naar voren komen in de collegiale toets kan daarop ingespeeld worden bijvoorbeeld via een presentatie in een werkoverleg. Ook de specialisten externe veiligheid gaven aan dat bij hen adviezen tegengelezen worden.

156 Opleiding Met betrekking tot kwaliteit schrijft de ODRN in haar jaarrapportage (februari 2015) over de extra opleidingen. Er is in landelijk verband een overzicht gemaakt van eventuele achterstanden in de opleiding van inspecteurs en vergunningverleners, opleidingen ontwikkeld om die achterstanden weg te werken en docenten aangetrokken. De start hiervan is vertraagd, onder meer vanwege de discussie die over de opleidingseisen bestond en omdat de financiering voor het organiseren van de opleidingen door I&M op zich liet wachten. Bij de ODRN zullen de extra opleidingen met name gericht zijn op procestechnologie. 163 De provincie Overijssel heeft in 2014 ervaringsprofielen voor medewerkers bij de teams Vergunningverlening en Handhaving uitgevoerd. Er is vertraging opgetreden in de professionalisering en opleiding van medewerkers doordat de overdracht van provinciale bevoegdheden naar de gemeenten en de daaruit volgende wijze van financiering veel aandacht hebben gekost. In een statenvoorstel over resultaatbestemmingen wordt voorgesteld resterende middelen ( ) over te hevelen om benodigde opleiding en training te bekostigen zodat medewerkers voldoen aan de eisen gelden voor de RUD s. 164 Kosten van de uitvoering 77 Begroting en facturering binnen het RUD-stelsel De uitvoering van de BRZO-taak in Overijssel vindt plaats binnen het eigen RUD-stelsel waarbij medewerkers in dienst van de partners, in dit geval de provincie zijn gebleven (zie paragraaf 4.2). Hieruit volgt dat provincie Overijssel in eerste instantie de uitvoering van de BRZO-taak in Overijssel betaalt ook wanneer het om gemeentelijke BRZObedrijven gaat. Zij ontvangt hier op een later moment via de RUD gelden voor van betreffende gemeenten die bevoegd gezag zijn. Hier ligt een vereffeningssystematiek onder waarin staat hoeveel een product/dienst kost. In interviews was de provincie kritisch op deze rekensystematiek, omdat er wordt uitgegaan van een uurtarief zonder overhead ( 55,-). Dat is niet reëel want de daadwerkelijke kosten liggen veel hoger, zo gaf de provincie aan. Omdat in Overijssel de uitvoering van taken en de gelden bij de partners zelf zijn blijven liggen, heeft men in Overijssel niet - zoals andere provincies en gemeenten dat wel moesten - hoeven berekenen hoeveel capaciteit en middelen er met bepaalde taken gemoeid gaan. Andere provincies en gemeenten moesten dit weten, zodat gekeken kon worden hoeveel capaciteit en middelen er naar de RUD overgeheveld moest worden. Provincie schat kosten BRZO-taak op Precieze inzichten in de BRZO-kosten zijn er momenteel niet. Daarom zijn er aanvullende vragen aan de ambtelijke organisatie van de provincie gesteld. De provincie schat de 163 ODRN (februari 2015). Jaarrapportage BRZO-taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost) vergunningverlening, toezicht en handhaving. 164 PS/2015/150 Jaarverslag Resultaatbepalingen, p. 15.

157 kosten van de BRZO-taak op ca per jaar met een marge van om en nabij de 10%. Dit bedrag bestaat uit salariskosten van ca (3 fte) en overhead van ca (uitgaande van overheadpercentage van 35-40%, dit percentage werd volgens de provincie landelijk gebruikt bij RUD-vorming). Verrekening inzet capaciteit ODRN en provincie Overijssel In de begroting en schrijft de ODRN met betrekking tot het programma BRZO over provincie Overijssel: Er zijn voor de te verrichten werkzaamheden voor de provincie Overijssel geen baten geraamd. Dit omdat er op begrotingsbasis van uitgegaan wordt dat de kosten van de werkzaamheden elkaar over en weer compenseren. Mocht dit in werkelijkheid uit de pas lopen dan is de mogelijkheid open dat grote verschillen worden verrekend. 165 Deze verrekening komt in de praktijk voor, maar het gaat om relatief beperkte (uren en daarmee) bedragen. Zo werd er in de Jaarrekening BRZO Oost 2014 gesproken over een verrekening van ongeveer ,- (uurprijs 77,- x ca. 210 uur) Omgevingsdienst Regio Nijmegen (april 2014). Begroting , p. 17 en Omgevingsdienst Regio Nijmegen (april 2015). Begroting , p Omgevingsdienst Regio Nijmegen (februari 2015). Jaarrapportage 2014: BRZO taken Gelderland en Overijssel (BRZO Oost), vergunningverlening, toezicht en handhaving.

158 4.3 Overleg en informatie Norm De provincie zorgt ervoor dat zij via overleg en periodieke rapportages tussentijds zicht heeft op de voortgang van de werkafspraken en stuurt bij waar nodig. De provincie zorgt ervoor dat zij op de hoogte is van bestuurlijk gevoelige dossiers op bedrijfsniveau en treedt actief op waar nodig. De provincie zorgt dat zij via verantwoordingsinformatie (bijvoorbeeld per jaar) zicht heeft op de besteding van middelen en de resultaten en gebruikt deze informatie voor nieuwe werkafspraken (opdracht). Gedeputeerde Staten informeren Provinciale Staten actief over de rol van PS, de uitvoering van de BRZO-taken, de relevante ontwikkelingen die hierop van invloed zijn (bv. veranderingen in wet- en regelgeving) en in hoeverre provinciale doelen hiermee gerealiseerd worden. 79 Bevindingen In de dienstverleningsovereenkomst tussen de ODRN en de netwerk-rud s zijn afspraken gemaakt over overleg en informatievoorziening. De provincie heeft in het mandaat hier ook instructies over gegeven aan de ODRN. De praktijk van informatievoorziening is verbeterd. In 2014 heeft de ODRN voor het eerst kwartaaloverzichten en een jaarrapportage opgesteld. De directeur van de ODRN heeft twee keer per jaar overleg met de gedeputeerde. Bij BRZO gerelateerde zaken in de dagelijkse praktijk schuift een medewerker van de provincie aan. Indien nodig is er is overleg met de gedeputeerde over gevoelige dossiers. Die zijn er nu niet, zo werd in interviews aangegeven. In de dienstverleningsovereenkomst tussen de ODRN en de netwerk-rud s zijn afspraken gemaakt over overleg en informatievoorziening. De provincie heeft in het mandaat hier ook instructie over gegeven aan de ODRN. Een platform met managers van de ODRN en de bevoegde gezagen in Overijssel komt vier keer per jaar samen. Hierin worden sindskort bijvoorbeeld de kwartaalrapportages van de ODRN besproken. GS informeren PS met het beleidsplan, jaarprogramma en jaarverslag over de vergunningverlening, toezicht en handhaving bij het geheel van bedrijven waarvoor de provincie bevoegd gezag is (dit heeft niet specifiek betrekking op majeure risicobedrijven).

159 4.3.1 Overleg In deze paragraaf gaan we in op overleg tussen de provincie, de netwerk-rud s en de Omgevingsdienst Regio Nijmegen. Hierbij gaat het om welke afspraken gemaakt zijn over overleg en hoe overleg in de praktijk plaatsvindt. Afspraken overleg Afspraken over overleg in dienstverleningsovereenkomst tussen ODRN en RUD s In de dienstverleningsovereenkomst (2014) tussen de Omgevingsdienst Regio Nijmegen en de twee Overijsselse regionale uitvoeringsdiensten staat over overleg en samenwerking(structuur) samengevat het volgende: Er vindt overleg op management en operationeel niveau plaats. De ODRN is verantwoordelijk voor het initiëren en coördineren van overleggen tussen vertegenwoordigers van de Overijsselse netwerk-rud s en de ODRN. Het managementoverleg vindt in ieder geval plaats tussen de directeur van de ODRN, de directeur van de RUD IJsselland (of hun vervangers) en vertegenwoordigers van de stuurgroep van de RUD IJsselland en de ODRN. De ODRN en de netwerk-rud s wijzen vertegenwoordigers voor het operationeel overleg aan. 80 Instructies over overleg van GS in mandaat voor ODRN In het mandaat van GS aan de directeur van de ODRN stond een tweetal instructies dat betrekking had op overleg: Als er sprake is van bijzondere publiciteit en/of grote belangen moet de directeur van de ODRN het voorgenomen besluit omgevingsvergunning toelichten in het portefeuilleoverleg. Als de directeur niet bij het portefeuilleoverleg aanwezig kan zijn moet er voordat het besluit genomen wordt eerst (telefonisch) contact gezocht worden met de gedeputeerde Vergunningverlening en als die niet bereikbaar is met de teamleider Vergunningverlening. 167 Voor het vaststellen van beschikkingen over last onder bestuursdwang/dwangsom moet de directeur van de ODRN, danwel vertegenwoordigd via de teamleider handhaving, het voorgenomen besluit toelichten in het portefeuilleoverleg. Als er sprake is van bijzondere publiciteit en/of grote belangen moet de directeur als hij niet bij het portefeuillehouder-overleg aanwezig kan zijn eerst (telefonisch) contact zoeken moet de gedeputeerde Handhaving en als die niet bereikbaar is met de teamleider Handhaving. 168 Overleg in de praktijk Overleg met gedeputeerde De directeur van de ODRN en de gedeputeerde Vergunningverlening (in wiens portefeuille ook de regionale uitvoeringsdiensten vallen) hebben twee keer per jaar een gesprek. De ambtelijke organisatie en de gedeputeerden hebben drie soorten overleg, deze gaan over: regionale uitvoeringsdiensten inclusief BRZO, vergunningverlening 167 Bijlage mandaat, p Bijlage mandaat, p. 4.

160 (casuïstiek) en handhaving. Wanneer er in de dagelijkse praktijk iets speelt rondom een BRZO-bedrijf, zal de teamleider Vergunningverlening danwel de teamleider Handhaving (niet de ODRN) met de gedeputeerde overleggen. De ODRN gaf aan dat dit een mondelinge afspraak was; de provincie gaf aan dat dit niet zo zeer een afspraak was maar een voortzetting van de oude situatie. In overleg met de gedeputeerde kunnen gevoelige dossiers besproken worden. In de interviews met de provincie werd genoemd dat er op dit moment (augustus 2015) geen bestuurlijk gevoelige dossiers zijn. 169 Wel zijn er grote verschillen in naleefgedrag tussen bedrijven, zo werd aangegeven. En er lopen op het moment van schrijven (juli 2015) twee handhavingstrajecten (zie voorgaand paragraaf). Overleg op managementniveau: Platform BRZO Overijssel (voorheen stuurgroep) Eerder functioneerde er een stuurgroep op managementniveau waar de ODRN en een aantal medewerkers van de Kennispunten aan deelnamen. Dit overleg werd geïnitieerd door de ODRN en zij stelde de agenda op. Een of twee keer per jaar schoven de directeuren van de ODRN en de RUD s aan. De stuurgroep bepaalde allerlei uitvoeringszaken. 81 Inmiddels heeft de stuurgroep zich doorontwikkeld tot het Platform Overijssel. Aanleiding was tweeledig. Ten eerste merkte de ODRN dat zij in Overijssel geen vast, direct contact had met de bevoegde gezagen/opdrachtgevers. Dit is wel belangrijk voor hen, omdat zij eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de BRZO-taak zijn. Het ging hierbij met name om contact met de gemeentelijke bevoegde gezagen, aangezien deze niet aan tafel zaten in de hierboven genoemde stuurgroep. In de praktijk bleek dat informatie uit de stuurgroep niet zoals was verwacht via de provincie bij de gemeenten terecht kwam. Daarom wilde men een breder overleg in het leven roepen om direct contact met bevoegde gezagen te organiseren en met name de gemeenten meer te betrekken in overleg. Ten tweede werd vorig jaar zomer vastgesteld dat een aantal verbeterpunten (bv. wat betreft de planning en kwaliteitscontrole) in Overijssel te traag vooruit ging. Hiervoor was onvoorzien meer capaciteit/overhead nodig. Door een breder overleg te formeren is dit neergelegd bij alle opdrachtgevers. Het is de bedoeling dat het Platform Overijssel vier keer per jaar bijeenkomt, de eerste keer was begin van het jaar. Het overleg wordt geïnitieerd door de directeur van de RUD IJsselland. Samenwerking en overleg op operationeel niveau Uitvoerende ambtenaren constateren dat over het algemeen de formele bundeling van de BRZO-taak in een specialistische omgevingsdienst, niet heeft geleid tot aanzienlijke bundeling van kennis tussen Overijssel en Gelderland. Zo komen de 5 BRZO-inspecteurs van de ODRN en de 3 Overijsselse inspecteurs eens in de tien weken samen. In 2014 is voor toezicht wel capaciteit over en weer ingezet, voor vergunningverlening (7-8 personen) was dit niet het geval. De samenwerking in het kennispunt Externe Veiligheid wordt als voorbeeld genoemd waarin de samenwerking wel geïntensiveerd is. Deze specialisten externe veiligheid (twee van provincie Overijssel en twee van de ODRN) vragen elkaar bijvoorbeeld om advies of lezen elkaar stukken tegen. 169 Dit kan veranderen op het moment dat er zich een calamiteit of ernstige overtreding voordoet.

161 Jaarprogramma VTH 2 tusserapportages, 1 eindrapportage Jaarverslag VTH Ook in de bredere samenwerking tussen de BRZO-omgevingsdiensten is ontwikkeling mogelijk, zo gaven de uitvoerende ambtenaren aan. Men kent weinig mensen van andere BRZO-omgevingsdiensten en er wordt onderling weinig capaciteit ingehuurd. Wanneer men meer in andere regio s zou komen en met mensen daar samen zou werken, zou meer kennis uitgewisseld worden Informatie In figuur 12 zijn de lijnen van verantwoording middels informatie weergegeven. Globaal zijn er drie lijnen die relevant zijn: a. Verantwoordingsinformatie door de ODRN naar de RUD s en provincie b. verantwoordingsinformatie van de RUD s naar de provincie en de ODRN c. Verantwoordingsinformatie bij de provincie Na de figuur wordt voor elk van deze lijnen toegelicht welke afspraken over informatie er liggen en hoe de informatievoorziening in de praktijk plaats vindt. Figuur 12: Verantwoording over BRZO-taak middels informatie Provincie Overijssel PS 82 C GS Natuur & Milieu (beleid) Publieke dienstverlening (uitvoering) Jaarprogramma VTH (milieu) RUD s A Jaarprogramma VTH (BRZO) Jaarrapportage BRZO-taken Pact van Deventer, DVO ODRN 1 e keer in 2014 Met ontwikkelingen m.b.t. BRZO, activiteiten VTH, financiën Bron: Rekenkamer Oost-Nederland op basis van interviews en dienstverleningsovereenkomst