Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de heer J. Atsma Postbus EX DEN HAAG. Advies wetsvoorstel indirecte waterschapsverkiezingen

Transcriptie

1 Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu de heer J. Atsma Postbus EX DEN HAAG datum ons kenmerk contactpersoon 7 april /IP S. Timmer/N. Mol bijlage(n) uw kenmerk 2 - stimmer@uvw.nl nmol@uvw.nl betreft Advies wetsvoorstel indirecte waterschapsverkiezingen doorkiesnummer Geachte heer Atsma, Op 22 februari hebben wij het concept-wetsvoorstel, met de daarbij behorende Memorie van Toelichting, voor de invoering van de indirecte verkiezingen voor de categorie ingezetenen van de waterschapsbesturen ontvangen. In de aanbiedingsbrief bij het concept-wetsvoorstel verzoekt u ons om inhoudelijk commentaar te leveren. In deze brief leest u ons commentaar op uw voorstel. Daarbij hebben wij als bijlagen de beide adviezen van prof.mr. D.J. Elzinga, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen, over waterschapsverkiezingen en de knelpunten bij indirecte verkiezingen, toegevoegd. Deze adviezen zijn door professor Elzinga op ons verzoek uitgebracht. Het waterschap Een waterschap is een functionele democratie. Inwoners moeten invloed kunnen hebben op de strategische keuzes die worden gemaakt in hun waterschap. Het zijn immers de inwoners die middels belastingen de financiële middelen van het waterschap beschikbaar stellen. Toekomstige ontwikkelingen die optreden als gevolg van de klimaatverandering, en de investeringen die daarmee gepaard gaan, rechtvaardigen deze directe invloed des te meer. Standpunt Unie van Waterschappen: behoud directe verkiezingen De Unie van Waterschappen heeft zich, zoals u weet, te allen tijde uitgesproken voor het behoud van de directe verkiezingen voor de categorie ingezetenen van de waterschapsbesturen. Dit standpunt hebben wij in de zomer van 2010 ingebracht bij de onderhandelingen voor de huidige regeringscoalitie. Daarbij staat ons standpunt helder verwoord in het Bestuursakkoord Water.

2 Pagina 2 van 5 Wij blijven voorstander van directe verkiezingen. Bij directe verkiezingen heeft de kiezer rechtstreeks invloed op de samenstelling van het waterschapsbestuur en het strategisch beleid van het waterschap. In het licht van de toekomstige ontwikkelingen, waarbij de invloed van water op ons land alleen maar zal toenemen, is de waarde van deze directe relatie niet te onderschatten. Wij bepleiten bij de uitvoering van directe verkiezingen een vorm van stembusstemmen, tegelijkertijd met de gemeenteraadsverkiezingen. Deze combinatie levert een kostenvoordeel in de uitvoering op. Bovendien heeft de opkomst voor de gemeenteraadsverkiezingen een positief effect op de opkomst voor de waterschapsverkiezingen. Op deze manier is deze dag te beschouwen als een dag van de lokale democratie. Bij indirecte verkiezingen is genoemde rechtstreekse invloed niet aanwezig. Daarbij ervaren wij indirecte verkiezingen als een systeem dat niet meer voldoet aan de huidige maatschappelijke voorwaarden die worden gesteld aan democratisch bestuur. Wij zien dit standpunt bevestigd in de maatschappelijke kritiek op de verkiezingen van de Eerste Kamer door de Provinciale Staten. Het opnieuw wijzigen van de spelregels van de waterschapsverkiezingen is daarbij uiterst lastig voor de kandidaten en lijsten die meedoen aan de verkiezingen. Zij hebben geïnvesteerd in een relatie met hun kiezers, maar worden wederom op een geheel andere methode gekozen. Hoewel regelmatig de opkomst bij waterschapsverkiezingen wordt aangehaald als indicator voor beperkte belangstelling voor deze verkiezingen, brengen wij graag nog onder uw aandacht dat in 2008 bijna 3 miljoen kiesgerechtigden een stem voor het waterschapsbestuur hebben uitgebracht. Concept-wetsvoorstel indirecte verkiezingen Wij zullen om bovengenoemde redenen de invoering van indirecte verkiezingen, en daarmee de goedkeuring van uw wetsvoorstel voor indirecte verkiezingen, niet bepleiten richting de leden van de Staten-Generaal en andere organisaties. Toch willen wij van de mogelijkheid gebruik maken om een aantal algemene en specifieke opmerkingen te plaatsen bij uw conceptwetsvoorstel. Een algemene opmerking die wij willen maken is dat wij in de Memorie van Toelichting bij het voorstel de brede historische context missen waarbinnen de discussie over de waterschapsverkiezingen en de gedachtevorming over deze verkiezingsmethodiek zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Als voorbeeld zouden wij het advies van de Commissie inzake Advies Waterstaatswetgeving (CAW) uit april 2009, getiteld Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur, willen noemen. Een dergelijke context is nuttig en behulpzaam bij het begrijpen van de ontwikkelingen rondom dit onderwerp. Een ander punt betreft de tussentijdse verkiezingen voor waterschappen waar de komende jaren fusies gaan plaatsvinden, zoals de waterschappen Vallei & Eem en Veluwe die in 2012 zullen samengaan. Wij adviseren u een overgangsbepaling voor deze waterschappen op te nemen in het wetsvoorstel waarmee de mogelijkheid wordt geboden voor een overgangsbestuur per 1 januari Daarbij zouden wij u met klem willen aanraden het uitstel van de waterschapsverkiezingen van 2012 naar 2014 onder te brengen in een apart wetsvoorstel. Hiermee kan worden voorkomen dat het regelen van het uitstel van de verkiezingen vertraging oploopt door discussies die vooral te maken hebben met de vorm en de inrichting van de volgende verkiezingen. Ons overige commentaar op uw concept-wetsvoorstel is in drie categorieën, in volgorde van belangrijkheid, onder te verdelen: Zelfstandigheid en onafhankelijkheid, belangenrepresentatie en techniek.

3 Pagina 3 van 5 1. Zelfstandigheid en onafhankelijkheid In het eerste hoofdstuk van het Bestuursakkoord Water, zoals binnenkort wordt afgesloten tussen het Rijk, het IPO, de VNG, de VEWIN en de Unie van Waterschappen, worden de profielen van de verschillende overheden omschreven. Ten aanzien van de onderlinge verhoudingen in het bestuurlijk bestel staat het volgende geschreven: Het rijk draagt er zorg voor dat het bestuurlijk bestel naar behoren functioneert. Daarbij staat de vrijheid en zelfstandigheid van de bestuurslagen voorop. De Unie van Waterschappen is van mening dat de wijze van verkiezen van het bestuur van een bestuurslaag in belangrijke mate bijdraagt aan de zelfstandigheid van die bestuurslaag. De zelfstandigheid, en daarmee de onafhankelijkheid, van het waterschapsbestuur wordt in geval van een vorm van indirecte verkiezingen mogelijk aangetast. Het waterschapsbestuur wordt immers gekozen door een andere bestuurslaag, de gemeenteraad. Dit kan de volgende effecten hebben op de kwaliteit van het waterschapsbestuur: Belangenverstrengeling tussen de gemeentelijke beleidsvorming en die van het waterschap: De belangen van het waterschap hebben grote raakvlakken met die van de gemeente en de provincie. Als gemeenteraden de waterschapsbesturen gaan kiezen, doet zich een gelegenheid voor om de besluitvorming binnen de waterschappen te beïnvloeden en deze waar mogelijk zo te plooien dat deze passen binnen het gemeentelijk belang, waardoor de zelfstandige afwegingsruimte binnen het waterschap afneemt. Een systeem voor indirecte verkiezingen zal daarom beperkingen moeten bevatten om belangenverstrengeling te voorkomen. Waterschapsbestuurders moeten zonder last en ruggespraak kunnen besturen. In het wetsvoorstel is reeds in artikel 31, tweede lid, en artikel 47, eerste lid, opgenomen dat leden van een gemeenteraad niet tegelijkertijd lid kunnen zijn van een waterschapsbestuur. Wij ondersteunen deze beperking die aansluit bij artikel 31, lid 2 van de Waterschapswet waarin ondermeer wethouders en burgemeesters worden uitgesloten van deelname aan het waterschapsbestuur. Dit voorkomt tevens een gesloten bestuurderscultuur, zoals wij in het verleden hebben ervaren bij indirecte verkiezingen. Tijdstip van indirecte verkiezing kan politisering waterschapsbestuur vergroten: Burgers maken bij het uitbrengen van hun stem bij gemeenteraadsverkiezingen een keuze voor een politieke partij die naar hun mening het beste het belang van hun gemeente dient. Deze gemeenteraad kiest vervolgens, in een systeem van indirecte verkiezingen, het waterschapsbestuur. Het moment van verkiezen heeft effecten op de politiseringsgraad van het waterschapsbestuur: kiezen de gemeenteraden kort op de gemeenteraadsverkiezingen het waterschapsbestuur of pas later in hun bestuursperiode? Vanuit onze optiek is afstand tussen het moment van direct kiezen van de gemeenteraad en het indirect kiezen van het waterschapsbestuur door de gemeenteraad gewenst. Kandidaten voor het waterschapsbestuur moeten voldoende tijd tot hun beschikking hebben om zich te presenteren aan de net gekozen gemeenteraden. In het concept-wetsvoorstel wordt aangesloten bij de systematiek van verkiezen van de leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal door de leden van de provinciale staten. Bij deze verkiezingen wordt een periode van drie maanden gehanteerd tussen de statenverkiezingen en de Eerste Kamerverkiezingen. De Unie van Waterschappen vindt deze periode te kort, gemeenteraden zijn de eerste drie maanden veelal met hele andere zaken bezig, zoals het vormen van een nieuw college, dan met zich verdiepen in het waterschap. Wij pleiten voor een verlenging van genoemde periode naar een half jaar. Indirecte verkiezing vermindert herkenbaarheid waterschap: Invoering van een vorm van indirecte verkiezingen ontneemt de waterschappen de mogelijkheid om zich bij verkiezingen te presenteren en te verantwoorden aan de kiezer. Indirecte verkiezingen zullen daardoor niet bijdragen aan het vergroten van het draagvlak voor het werk van de waterschappen.

4 Pagina 4 van 5 2. Belangenrepresentatie Het waterschapsbestuur kent een unieke samenstelling van gekozen en gereserveerde zetels. Leden van het waterschapsbestuur vertegenwoordigen de ingezetenen, agrariërs, bedrijven en bos- en natuurterreinbeheerders in het gebied van een waterschap. De eerste categorie vormt veruit de grootste groep in het waterschapsbestuur en wordt verkozen via directe verkiezing. Wij achten het verstandig om vast te houden aan de huidige samenstelling van deze vier categorieën belangengroepen in het waterschapsbestuur. Het functionele karakter van het waterschap rechtvaardigt ook de waarborging van deelname van deze belangengroepen in het waterschapsbestuur. In het wetsvoorstel wordt vastgehouden aan genoemde belangengroepen en het systeem van geborgde zetels volgens de huidige indeling. In het Bestuursakkoord Water wordt echter gesproken over het voortbestaan van de geborgde zetels tot in ieder geval de eerstvolgende verkiezingen, waarna een evaluatie zal plaatsvinden. Wij verzoeken u dringend deze beperkte garantie voor voortbestaan van de geborgde zetels om te zetten in een onbeperkte garantie en het systeem van geborgde zetels conform de huidige indeling te handhaven voor toekomstige waterschapsverkiezingen. Wij verwijzen daarbij naar het eerder genoemde advies van de Commissie inzake Advies Waterstaatswetgeving (CAW) uit april 2009, waarin krachtig is gepleit voor handhaving van de geborgde zetels. Daarbij zouden wij het behoud van het lijstenstelsel bij de waterschapsverkiezingen willen bepleiten. Door het betrekken van belangenbehartigers en politieke partijen middels een lijstenstelsel hebben wij een verlevendiging van de politieke dynamiek in de waterschapsbesturen ervaren. Beperkte kans deelname watergroeperingen: Aan de huidige waterschapsbesturen neemt, voor de categorie ingezetenen, ook een groot aantal leden deel namens waterspecifieke partijen, zoals Water Natuurlijk en de Algemene Waterschapspartij. Deze partijen zijn niet verbonden aan lokale politieke partijen. Deelname aan indirecte verkiezingen is voor deze partijen uitsluitend mogelijk indien zijn de steun verwerven van lokale partijen of een lijstverbinding aangaan. De kans is groot dat landelijk en lokaal georganiseerde partijen steun geven aan hun eigen kandidaten voor het waterschapsbestuur. Daarbij zullen deze partijen, indien zij steun geven aan kandidaten voor de waterspecifieke partijen, eisen stellen aan het verkiezingsprogramma van deze kandidaten. Dit tast de onafhankelijkheid van de waterspecifieke partijen aan. 3. Techniek Wij wensen nog enkele opmerkingen te plaatsen ten aanzien van de technische uitvoering van een systeem van indirecte verkiezingen: Waterschapsgrenzen komen niet overeen met gemeentegrenzen: De grenzen van waterschappen lopen soms dwars door gemeenten. Hierdoor ontstaat de situatie dat bij een systeem van indirecte verkiezingen sommige gemeenteraden voor meerdere waterschapsbesturen moeten stemmen. Natuurlijk is alles technisch oplosbaar, zoals omschreven in het wetsvoorstel, maar de transparantie van de verkiezing van het waterschapsbestuur zal hierdoor nog verder afnemen. Samenstelling van de stemwaarde kan ten koste gaan van onafhankelijkheid: Wij signaleren een probleem in het conceptwetsvoorstel ten aanzien van de gewogen stemmen. In het wetsvoorstel wordt in artikel 16 de methode voor het vaststellen van de stemwaarde van de leden van de gemeenteraden van de inliggende gemeenten in het waterschap vastgesteld. Onderdeel van de stemwaarde is het inwonertal van een gemeente. Raadsleden van grote gemeenten zullen hiermee een grotere stemwaarde hebben bij het verkiezen van leden van het waterschapsbestuur.

5 Pagina 5 van 5 De kans is groot dat kandidaten voor het waterschapsbestuur daarom hun politieke oor vooral zullen laten hangen naar de wensen van de raadsleden uit de grote steden en gemeenten, in de hoop een grotere kans op een zetel in het waterschapsbestuur te kunnen verkrijgen. Dit kan ten koste gaan van de belangen van de gemeenten die zich uitstrekken over een groot oppervlakte en maar een beperkt aantal inwoners hebben. Een oplossing kan worden gezocht in het maximeren van het aantal te kiezen waterschapsbestuurders per gemeente. Graag zijn wij bereid om in overleg met u ons commentaar toe te lichten. Hoogachtend, mr.drs. P.C.G. Glas Voorzitter

6 1 ADVIES AAN DE TAV INZAKE TOEKOMSTIGE WATERSCHAPSVERKIEZINGEN Prof. mr. D.J. Elzinga Januari 2011 De volgende vragen worden beantwoord: 1. Welke vormen van directe en indirecte verkiezingen zijn denkbaar om de waterschapsverkiezingen te organiseren? Dit in het licht van het feit dat waterschappen een vorm van functioneel bestuur zijn. 2. Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen directe en indirecte verkiezingen, onder andere met betrekking tot de democratische legitimiteit van het gekozen waterschapsbestuur? In het advies van de CAW is bij dit onderdeel ook stilgestaan. 3. Op welke wijze kunnen waterspecifieke partijen worden betrokken in een vorm van indirecte verkiezingen? 4. Zijn de eerder door de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen, op basis van het advies van de TAV, geformuleerde randvoorwaarden aan de waterschapsverkiezingen, geen incompabiliteiten (dubbelfuncties), behoud geborgde zetels, behoud lijstenstelsel, onafhankelijk en door de Kroon benoemde voorzitter, onder de Kieswet brengen van de waterschapsverkiezingen) verenigbaar met een systeem van indirecte verkiezingen zoals genoemd is in het Regeerakkoord? Hoe verhouden deze randvoorwaarden zich met een systeem van directe verkiezingen? Vraag I: Welke vormen van directe en indirecte verkiezingen zijn denkbaar om de waterschapsverkiezingen te organiseren? Dit in het licht van het feit dat waterschappen een vorm van functioneel bestuur zijn. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben, zo luidt het eerste lid van artikel 1 van de Waterschapswet. De taak van de waterschappen is derhalve de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Kenmerkend voor de begrenzing van dat gebied is dat die bepaald wordt door waterstaatkundige criteria en in beginsel losstaat van de grenzen van gemeenten en provincies. Vanwege zijn tot de waterstaatszorg beperkte taak is het waterschap een openbaar lichaam van functioneel bestuur. Hierin ligt een belangrijk onderscheid met provincies en gemeenten; zij hebben in beginsel een onbepaalde taak ( open huishouding ). Daarentegen heeft het waterschap een beperkte, afgebakende taak. 1 De afgelopen decennia is de taak van de waterschappen niet substantieel veranderd. Een substantiële uitbreiding van de taak van de 1 Zie daarover ook: H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging. De institutionele omwenteling van het waterschap in de afgelopen vijftig jaar, SDU Uitgevers, Den Haag, 2009 (hierna: dissertatie Havekes (2009)), pagina 89, 150 en 384.

7 2 waterschappen vond bijna 40 jaar geleden plaats. Met de inwerkingtreding van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) op 1 december 1970 werd de waterkwaliteitstaak voor de grote oppervlaktewateren (het zogenaamde waterhuishoudkundig hoofdsysteem) aan het rijk opgedragen. Het beheer van de overige oppervlaktewateren werd aan de provincies opgedragen, die dit weer bij provinciale verordening konden opdragen aan waterschappen en gemeenten. In de praktijk hebben de meeste provincies het waterkwaliteitsbeheer over de nietrijkswateren direct aan waterschappen opgedragen. Drie provincies, te weten Groningen, Friesland en Utrecht hebben lange tijd de waterkwaliteitstaak zelf uitgevoerd. 2 Ingevolge artikel 2 van de Waterschapswet 3 moet de zorg voor de lokale en regionale waterstaat (waterkering en waterhuishouding) in beginsel aan waterschappen worden opgedragen. Sinds 2002 is het zuiveringsbeheer wettelijk aan de waterschappen opgedragen (artikel 15a Wvo). De taken van het waterschap zijn de afgelopen jaren dan ook niet veranderd. In essentie gaat het nog steeds om droge voeten, voldoende en schoon water. Wel is er sprake geweest van een geleidelijke verbreding van de belangenafweging bij de uitvoering van de taak van de waterschappen. Deze verbreding is echter van andere aard dan een uitbreiding van taken. De verbreding van de belangenafweging hangt samen met de voortgaande ontwikkeling van het omgevingsbeleid (milieubeleid, natuurbeleid, recreatiebeleid etc.), mede onder invloed van diverse Europese richtlijnen (bijv. de Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water). Deze ontwikkeling heeft geleid tot een verbrede belangenafweging op diverse beleidsterreinen en door verschillende overheden en is niet iets specifieks voor de belangenafweging door het waterschapsbestuur op het gebied van de waterstaat. Hoewel dus de belangenafweging door de waterschappen verbreed is, is de taak van de waterschappen (nog steeds) wettelijk beperkt tot de waterstaatszorg. Een brede kijk op de bij de taakuitoefening betrokken belangen, heeft op zich niets aan de wettelijk beperkte taak veranderd. 4 Anders dan bij het gemeentelijk, provinciaal en rijksbestuur, is er bij de waterschappen geen open huishouding. De aard en positie van een openbaar lichaam bevatten indicaties voor de wijze waarop de besturen van dat lichaam worden samengesteld. In algemene zin bevat de Grondwet in art. 4 een norm voor de algemeen vertegenwoordigende organen. Voor die organen bestaat voor iedere Nederlander een gelijk recht de leden van die organen te kiezen en tot lid van die organen te worden gekozen. Dat kiesrecht is in dit geval een direct recht, behoudens uitzonderingen te stellen door de wet, zoals bijvoorbeeld voor de Eerste Kamer is gebeurd. Dat de Grondwet juist hier een garantie geeft, kan worden verklaard uit het feit dat de volksvertegenwoordigingen op nationaal, provinciaal en (deel)gemeentelijk niveau de kern vormen van het algemeen bestuur. Dit algemeen bestuur heeft een open huishouding waarin tal van politieke beleidskeuzes kunnen worden gemaakt. Deze volksvertegenwoordigingen functioneren als partij-politieke arena. Bij partij-politieke arena s hoort een directe verkiezing, zoals het water bij de zee hoort. Vertegenwoordigende organen komen echter niet alleen voor in het algemeen bestuur, maar veelvuldig ook in andere delen van het bestuur, alsmede op het niveau van de samenleving. Zo zijn er in de privaatrechtelijke wereld zeer talrijke vormen van algemene besturen, 2 Zie ook de dissertatie van Havekes (2009), p. 59 en De Waterschapswet is voor de eerste maal geplaatst in Staatsblad 1991, Zie over het verbrede belangenkader ook de dissertatie van Havekes (2009), pagina en 386.

8 3 vertegenwoordigingen, ledenvergaderingen etc. Inzake de samenstelling daarvan bestaat een bont palet aan vormen en normen. Dat bonte palet bestaat ook voor dat deel van het bestuur dat niet wordt gerekend tot het algemeen bestuur, waaronder het functionele bestuur. Aanwijzing, benoeming al dan niet op voordracht of aanbeveling, indirecte verkiezing, directe verkiezing door specifieke of algemene groepen etc. zijn op dat gebied de manieren waarop de vertegenwoordigingen of de algemene besturen worden samengesteld. De grondwettelijke norm van art. 4 Grondwet is op deze bestuursorganen niet van toepassing, waardoor er in staatsrechtelijk opzicht geen indicatie bestaat om voor de ene of voor de andere wijze te kiezen. Anders gezegd: een benoeming, een indirecte of een directe verkiezing staan op gelijke voet, de ene manier is niet de mindere van de andere, een benoeming legitimeert even sterk als een verkiezing. Veel meer maatgevend voor het functionele bestuur is dat de meest adequate wijze wordt gevonden om de aanwezige belangen te laten vertegenwoordigen of te representeren. Om dat goed te kunnen doen is het in de eerste plaats van betekenis om die belangen te duiden en in goede onderlinge verhouding te plaatsen. Voor de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie moet daarbij een verhouding worden gefixeerd tussen de belangen van de werknemers en die van de werkgevers. Bij universiteitsraden moet worden vastgesteld hoeveel zetels door de studenten kunnen worden bezet, hoeveel door het wetenschappelijk personeel en hoeveel door het niet-wetenschappelijk personeel. Nadat deze belangen zijn geduid en zijn gekwantificeerd rijst de vraag naar de wijze waarop aan die representatie vorm en inhoud moet worden gegeven. Daarbij is maatgevend dat het te kiezen representatieinstrument binnen de belangengroep wordt afgewikkeld. Voor het waterschap als vorm van functioneel bestuur betekent dit dat eerst moet worden vastgesteld welke belangengemeenschappen er zijn. Het huidige uitgangspunt is dat er vier belangengroepen functioneren: 1. de ingezetenen (veruit de grootste groep); 2. de agrariërs; 3. bedrijven en 4. bos- en natuurterreinbeheerders. Hoewel deze indeling ter discussie zou kunnen worden gesteld, wordt hier aangenomen dat deze indeling stand kan houden. Van betekenis is het om geen onderscheid te maken tussen de ingezetenen enerzijds en de andere belangen. Ook de invloed van de ingezetenen moet om principiële reden als een vorm van belangenrepresentatie worden gekwalificeerd. Dat vloeit voort uit de aard van het functionele bestuur. Laat men dit uitgangspunt los dan ontstaat er overlap met het algemeen bestuur en is er te gemakkelijk een grond om de legitimatie van het waterschapsbestuur te diskwalificeren: ondemocratisch, ouderwets, uit de tijd etc. Indien men ook de invloed van de ingezetenen beziet als een vorm van belangenrepresentatie, dan vergemakkelijkt dat vervolgens de discussie over de wijze waarop die invloed tot gelding moet komen. In beginsel zijn dan immers alle vormen van legitimatie beschikbaar. Ziet men evenwel het waterschapsbestuur als een mengvorm tussen algemeen bestuur en functioneel bestuur, dan ontstaan al gauw preferenties voor het instrument van de directe verkiezing. Hoe sterker wordt benadrukt dat ook het waterschapsbestuur een partijpolitieke arena is vergelijkbaar met gemeente en provincie hoe meer argumenten daaraan kunnen worden ontleend om de gereserveerde zetels onder de punten 2 t/m 4 af te schaffen en overigens te volstaan met een directe verkiezing van het algemeen bestuur. Een bijkomend effect van die beweging is dat daardoor het onderscheid tussen het algemeen bestuur en het waterschapsbestuur verder zal vervagen en de animo zal groeien om het waterschapsbestuur te integreren in het algemeen bestuur. Dat dit meer dan theorie is heeft de afgelopen verkiezingscampagne voor de Tweede Kamer bewezen. In de verschillende fases van de daarop volgende kabinetsformatie zijn de waterschappen qua bestaansrecht door het oog van de naald gekropen.

9 4 Het functionele karakter van het waterschap bevat derhalve zowel formeel als materiaal geen dwingende indicatie voor een directe verkiezing. Andere manieren van legitimatie zoals aanwijzing, benoeming, indirecte verkiezing etc. - hebben in beginsel een even sterke kaart. Beslissend voor de keuze welke vorm van representatie de voorkeur heeft, is de vraag op welke wijze de betreffende belangenrepresentatie het meest adequaat kan functioneren. Hieronder worden 4 toetsingscriteria geformuleerd aan de hand waarvan een dergelijke keuze kan worden onderbouwd. Criterium 1: representativiteit Bij vertegenwoordiging van belangenhebbenden is het van betekenis om een zo goed mogelijke afspiegeling te realiseren van de belangengemeenschap die zich aandient. Afspiegeling veronderstelt een zekere mate van pluriformiteit van de vertegenwoordiging en wel omdat het te vertegenwoordigen belang niet per se een homogene grootheid is. Afspiegeling veronderstelt tevens dat de diverse geledingen van de belangengemeeschap zich kunnen herkennen in de vertegenwoordiging en zich vertegenwoordigd weten. Niet voor iedere belangengemeenschap gelden daarvoor vergelijkbare grootheden. De agrariërs in het waterschapsverband brengen door de aard van hun beroep een zekere homogeniteit mee, hetgeen voor de ingezetenen veel minder geldt, waardoor er voor de laatste categorie meer nadruk moet worden gelegd op pluriformiteit van de representatie. Voor de categorie van de ingezetenen kan op basis van dit criterium in ieder geval worden gezegd dat lage participatiecijfers schade toe brengen aan de representativiteit van de vertegenwoordiging, hetgeen aanleiding kan zijn naar andere instrumenten uit te kijken. Die schade kan zowel ontstaan bij een indrecte verkiezing als bij een directe. Indien gemeenteraden de leden van het algemene waterschapsbestuur kiezen en er is bij de gemeenteraadsverkiezing een erg lage opkomst, dan is er de bedoelde representatieschade. Die schade is er uiteraard evenzeer indien een directe waterschapsverkiezing slechst een opkomst laat zien van rond de 25 %. Conclusie: het legitimatie-instrument dat de hoogste participatiecijfers geeft, heeft op grond van overwegingen van representativiteit de voorkeur. Criterium 2: deskundigheid In het waterschapsbestuur worden specifieke belangen gerepresenteerd. Die belangen kunnen worden gevat onder de term waterbelangen. De gesloten huishouding van het waterschap geeft een heldere focus qua taak en bevoegdheid. Het draagvlak en de legitimatie van het waterschap worden aanzienlijk versterkt indien de afzonderlijke vormen van belangenrepresentatie er zorg voor dragen dat op een deskundige wijze en met kennis van zaken wordt opgekomen voor de gezamenlijke, maar soms ook tegenstrijdige belangen van de vier belangengemeenschappen. Dit impliceert in de eerste plaats dat er veel aandacht moet worden geschonken aan de recrutering van kandidaat-bestuursleden en aan de begeleiding van eenmaal gekozen bestuurders. Door voorlichting, kandidaten-klasjes, scholing en vorming kan nog een wereld worden gewonnen. In de tweede plaats moet bij de keuze voor de vorm van representatie worden getoetst of het te kiezen instrument deskundigheid-vriendelijk of deskundigheid-onvriendelijk is. Criterium 3: politiseringsgraad

10 5 Het algemeen bestuur heeft baat bij een tamelijk hoge politiseringsgraad. Stelsels van politieke representatie veronderstellen de aanwezigheid van een goed functionerende partij-politieke arena. Omdat de kiezers elke vier jaar de balans moeten kunnen opmaken en in hun stem tot uitdrukking moeten kunnen brengen welke politieke groepering hun steun verdient, is er in het algemeen bestuur politieke profilering en politieke strijd nodig. Vanwege de open huishouding in het algemene bestuur zijn talrijke politieke keuzes noodzakelijk, waardoor de politiseringsgraad in het algemeen bestuur in de regel hoog is. Ook voor het algemeen bestuur geldt dat er tal van gezamenlijke belangen zijn, maar door de noodzakelijke politisering is politieke verscheidenheid tenminste even belangrijk als bestuurlijke eenheid. Voor het functionele bestuur bestaat uitdrukkelijk een ander accent. De gesloten huishouding legt een grotere nadruk op een gezamenlijk belang en bestuurlijke eenheid, hoezeer op onderdelen ook van opvatting kan worden verschilt over te maken afwegingen en daarover belangenstrijd kan worden gevoerd. Zoals er in de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie strijd kan zijn tussen werknemers en werkgevers, zo kan er in de waterschappen strijd zijn tussen bijvoorbeeld de belangen van de beheerders van natuurterreinen en de agrariërs. Omdat echter in het functionele bestuur het gezamenlijke belang een sterker accent heeft dan in het algemeen bestuur en wel vanwege de veel kleinere marges voor politieke afweging en keuze, moet worden afgezien van representatiefiguren die leiden tot een te grote stimulering van de politiseringsgraad. Indien de gerealiseerde representatie onnodig allerlei tegenstellingen verscherpt en in de waterschappen politiek als l art pour l art wordt bedreven, dan ontstaat er een niet gewenste spanning met het functionele doel van het waterschapsbestuur. Criterium 4: organieke inbedding Het waterschapsbestuur is een van de oudste vormen van decentraal bestuur die ons land kent. Naar grootte en organisatievorm hebben de waterschappen met name in de laatste decennia een spectaculaire ontwikkeling doorgemaakt. Wie echter goed kijkt, ziet naar vorm en norm nog steeds tal van kenmerken die rechtstreeks samenhangen met de organische ontwikkeling van de waterschapsorganisatie in de laatste eeuwen, niet in de laatste plaats tot uitdrukking gebracht in de bestuurscultuur die de waterschappen kenmerkt. Die bestuurscultuur haakt onder meer aan bij de verenigingsvorm die nog steeds kenmerkend is voor de organisatie van het waterschap. Er is een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter, waarbij de functie van de laatste vooral is om de boel bij elkaar te houden en het waterschap naar buiten te vertegenwoordigen. Bij de dualiseringsoperatie, die in 2002 en 2003 gemeente en provincie heeft voorzien van een soort parlementair stelsel met het oogmerk om het politieke profiel van provinciale staten en gemeenteraden op te poetsen en minder bleek te maken, is het waterschapsbestuur uitdrukkelijk uitgezonderd. Dualisering van het waterschapsbestuur zou hebben geleid tot het aanwakkeren van politieke tegenstellingen die niet bestaan of niet zouden moeten bestaan. Om die reden kent het waterschap niet allerlei conflictregelingen die bij uitstek zijn toegesneden op de functionerende partij-politieke arena s op het niveau van het rijk, de provincie en de gemeente. Indien in de praktijk met regelmaat bestuurders vallen is het noodzakelijk daarvoor procedures en instrumenten te hebben in de regelgeving. Bij enigszins scherpe verhoudingen tussen meerderheid en minderheid zijn tal van institutionele en wettelijke voorzieningen nodig om deze verhouding te matigen en in goede procedurele banen te leiden. Bij de vormgeving van scherpe instrumenten van politieke controle zoals enquête, rekenkamers speelt

11 6 het politieke karakter van het algemeen bestuur een dominante rol. In de waterschapswereld is de organieke organisatie nogal andersoortig. Bij de keuze van representatie-instrumenten behoort met dit specifieke karakter van het waterschap rekening te worden gehouden. Indien bepaalde vormen van representatie spanning veroorzaken met de geldende bestuurscultuur en de organieke opbouw en inbedding van het waterschap dan kan dat een contra-indicatie opleveren. Aan de hand van deze vier criteria kan een afgewogen keuze worden gemaakt tussen de voorhanden instrumenten van belangenrepresentatie. Wat betreft de belangengemeenschappen van agrariërs, bedrijven en beheerders van natuur- en recreatieterreinen de categorieën 2 t/m 4 kan een maximale representativiteit worden bereikt door een vorm van schriftelijke verkiezing. Benoeming of voordracht door belangenorganisaties geeft weinig garanties voor representativiteit. Bij een schriftelijke verkiezing, waarbij een minimum van bijvoorbeeld drie kandidaten wordt geëist die zich tijdig aan de kiesgerechtigde belanghebbenden presenteren, is de kans op een goede representatie groter. De gewenste deskundigheid van de kandidaten kan worden bevorderd indien het waterschap vroegtijdig betrokkenen voorlichting geeft of in een klasje plaatst. In de kandidaatstellingsprocedure moet dan daarmee rekening worden gehouden. Dat betreft dan vooral de noodzaak om de kandidering in de tijd naar voren te halen en enigszins te structureren en te uniformeren. Overigens moet hier worden opgemerkt dat bij de waterschapsverkiezing van 2008 er een open en kwalitatief goede kandidering heeft plaatsgevonden voor de gereserveerde zetels. In deze lijn van vertegenwoordiging zullen niet snel ongewenste vormen van politisering kunnen ontstaan en wel vanwege de redelijke homogeniteit van de betreffende belangengemeenschappen. Dat geldt ook voor de organieke inbedding van deze vorm van representatie. De gereserveerde zetels voor deze belangengemeenschappen borduren immers voort op de plooi waaraan het waterschap vanouds zijn bestaansrecht dankt. De toepassing van de vier criteria op de belangengemeenschap van de ingezetenen wordt beschreven onder het antwoord op vraag 2. Vraag II: Wat zijn de belangrijkste verschillen tussen directe en indirecte verkiezingen, onder andere met betrekking tot de democratische legitimiteit van het gekozen waterschapsbestuur? In het advies van de CAW is bij dit onderdeel ook stilgestaan. Welke representatievorm heeft nu voorkeur voor de belangengemeenschap van de ingezetenen? Bezien vanuit de vier geformuleerde criteria zou op dat punt de volgende keuze kunnen worden gemaakt. Qua representativiteit is een afzonderlijke landelijke waterschapsverkiezing uiterst kwetsbaar. De recente opkomstcijfers zijn laag, hoewel moet worden bedacht dat deze opkomsten in internationaal vergelijkend perspectief bezien niet heel erg detoneren. In vergelijking met andere directe verkiezingen in ons land zijn percentages rond de 25% aan de zeer lage kant, met schade voor de representativiteit en voor het imago van het waterschap in algemene zin. De grootste garantie voor een hoge representativiteit biedt een stem- of opkomstplicht. Dit is echter geen realiseerbaar alternatief, omdat deze figuur ook voor de andere verkiezingen wordt afgewezen. Vervolgens biedt

12 7 koppeling aan de Tweede Kamerverkiezing de een na hoogste garantie. Deze koppeling is echter niet realiseerbaar en wel omdat vanwege de ontbindingsmogelijkheid van de Staten-Generaal de Tweede Kamerverkiezing geen gegarandeerde vaste periodiciteit van vier jaar kent. De verkiezing van de Nederlandse leden van het Europese parlement en van de provinciale staten kennen ook betrekkelijk lage opkomstcijfers, waardoor koppeling aan de raadsverkiezing het meest is geïndiceerd. Die koppeling kan plaatsvinden door een separate waterschapsverkiezing te houden op dezelfde dag als de raadsverkiezinmg. Verwacht moet dan echter worden dat een deel van de kiezers wel voor de raad, maar niet voor het waterschap zal stemmen, waardoor de representativiteit van de waterschapsverkiezing structureel lager zal zijn dan die van de raadsverkiezing. Wordt geopteerd voor een indirecte verkiezing van het algemeen bestuur van het waterschap door de gemeenteraden, dan is de representativiteit even hoog als die van de gekozen gemeenteraden. Qua representaviteit levert derhalve een indirecte verkiezing door de gemeenteraad afgezien van een niet realistische in te voeren stem- of opkomstplicht het hoogste representaviteitscijfer op. Bezien vanuit de criteria deskundigheid en politiseringsgraad moet in de eerste plaats worden stilgestaan bij de kandidering, het lijstenstelsel, de registratie en de wijze waarop kandidaten worden voorbereid op hun bestuurstaak. In het voorgaande is opgemerkt dat een vroegtijdige kandidering mogelijkheden geeft om de bestuursleden voor te bereiden op hun taak. Om die voorbereiding adequaat ter hand te kunnen nemen moet voor de waterschappen duidelijk zijn door wie en op welke wijze kandidaten worden gerecruteerd. Voor de belangengemeenschappen 2 t/m 4 kunnen daarbij de organisaties van het bedrijfsleven, de landbouworganisaties etc. een rol spelen, voor de categorie van de ingezetenen is die organisatiegaard meer diffuus. Om die reden gold ook lange tijd het personenstelsel. In het waterschap geïnteresseerde personen konden zich kandideren voor de verkiezing. In dit personenstelsel ontbreekt een al dan niet politiek- of belangen-georiënteerde organisatiegraad, waardoor er veel ruimte kon zijn voor persoonlijke belangstelling en deskundigheid en de politiseringsgraad bleef ook om die reden automatisch erg laag. Vanwege de wat grotere afwegingsruimte in het waterschapsbestuur en vanwege de pluriformiteit van de belangengemeenschap van ingezetenen is dit personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel. In een lijstenstelsel wordt er sterker gekoppeld op politieke of maatschappelijke groeperingen die een (deel) belang van de ingezetenen vertegenwoordigen: een groen belang, een veiligheidsbelang, een kostenbelang etc. Qua werkwijze is een waterschapsbestuur met een wat hogere organisatiegraad, vanwege lijsten en daaraan gekoppelde fracties, doelmatiger dan een verzameling van deskundige en belangstellende personen. Evident is echter dat een lijstenstelsel de aspecten van deskundigheid en politiseringsgraad onder druk kan zetten. Indien een lijstenstelsel wordt gedomineerd door de klassieke politieke partijen is de kans groot dat de genoemde voordelen van het vroegere personenstelsel geheel uit beeld verdwijnen. Voorgesteld is wel om wel lijsten toe te laten, maar de klassieke politieke partijen daarvan uit te sluiten. Dat is een onbegaanbare weg omdat via mantelorganisaties een dergelijke uitsluiting kan worden ontweken. Een lijstenstelsel kan het beste functioneren indien ruim voor de datum van de waterschapsverkiezing wordt begonnnen met de registratie van de deelnemende watergroeperingen, met de recrutering van deskundige en belangstellende kandidaten en met de scholing en vorming van die kandidaten. Vanuit de Unie van Waterschappen, de waterschappen zelf en de geregistreerde watergroeperingen kan hier in gezamenlijkheid een lijn

13 8 worden uitgezet en een vast patroon worden ontwikkeld. Daarbij zou moeten gelden dat registratie, kandidering etc. zich gaan voltrekken volgens lijnen die ook gelden voor de overige verkiezingen en derhalve in een apart hoofdstuk van de Kieswet moeten worden geregeld. Door derhalve in de voorfase de registratie van de namen van de watergroeperingen en de kandidering zo breed mogelijk te trekken, kan voor een deel worden voorkomen dat alleen de klassieke politieke partijen zich meester maken van deze verkiezing. Door terugkeer naar het personenstelsel zou dat ook kunnen, maar in dat geval worden de voordelen van het lijstenstelsel eveneens teniet gedaan. In de tweede plaats bieden de criteria deskundigheid en politiseringsgraad een aanknopingspunt voor de keuze tussen een directe of een indirecte verkiezing. Vanwege de bovengenoemde keuze voor koppeling aan de raadsverkiezing spitst die keuze zich toe op een indirecte verkiezing door de gemeenteraad dan wel een separate waterschapsverkiezing gelijktijdig met de raadsverkiezing. Boven werd aangegeven dat qua representativiteit een indirecte verkiezing een zekere voorkeur heeft. Bij toepassing van de onderhavige criteria gaat de voorkeur echter uitdrukkelijk uit naar een directe verkiezing. Een en ander kan als volgt worden beargumenteerd. Iedere verkiezing ook een indirecte vraagt om criteria of motieven op grond waarvan op de ene of de andere kandidaat of groepering wordt gestemd. Er moet immers voor de kiezers of voor de raadsleden een argument zijn om een keuze te maken. Indien alleen personen meedoen aan bijvoorbeeld de indirecte verkiezing is er geen organisatieprofiel dat daarbij meeweegt. Doen er lijsten mee dan is dat profiel er wel. Bij deelname van lijsten aan de hier bedoelde indirecte verkiezing is introductie nodig van een gecompliceerd kiessysteem dat vergelijkbaar is met het systeem van de verkiezing van de Eerste Kamer. Dit stelsel voor de Eerste Kamer is uiterst complex, met name vanwege de noodzaak verschillende stemwaardes te hanteren voor de statenleden in de afzonderlijke provincies. Vanwege het uitbrengen van voorkeursstemmen - en tot voor kort ook door het stelsel van lijstverbinding - wordt de toepassing van dit kiesstelsel met enig regelmaat aangeduid als een indianenspel met rekenmachines. Het stelsel is niet erg transparant. De uitslag is naar persoonskeuze redelijk onvoorspelbaar. Er zijn maar enkele mensen in Nederland die begrijpen hoe het stelsel werkt. Op de partijkantoren wordt na de statenverkiezing driftig gerekend en berekend hoe men het beste de statenleden kan instrueren. Van een vrije stemming door de statenleden is dan in de regel ook geen sprake. Ieder statenlid krijgt een vrijwel sluitende opdracht van de partijorganisatie hoe de stem moet worden uitgebracht. Vroeger werd de waterschapsverkiezing ook wel georganiseerd via de gemeenteraden. Dat ging betrekkelijk gemakkelijk omdat het hier eenvoudige vormen van persoonsvertegenwoordiging betrof bij aanwezigheid van kleine waterschappen en dus kleine besturen. Een indirecte verkiezing met lijsten voor grote waterschappen brengt alle problemen binnen die ook bestaan voor de Eerste Kamerverkiezing. Een laag geplaatste, nauwelijks deskundige kandidaat die een voorkeursactie richt op enkele raadsleden van een grote gemeente in het betreffende waterschapsgebied heeft door de grote verschillen im stemwaarde een gerede kans te worden gekozen. Vanwege de grote verschillen in stemwaarde zullen de politieke partijen die zijn vertegenwoordigd in de grotere gemeenteraden het gemakkelijk zo kunnen organiseren dat kandidaten van watergroeperingen die niet in de raden zijn vertegenwoordigd geen schijn van kans hebben. Tevens zal het fenomeen zich voor gaan doen dat sommige politieke partijen niet gekozen raadsleden in de gemeenteraad als fractie-assistenten inzetten en deze betalen door hen te parkeren in de besturen van andere openbare lichamen, waaronder de

14 9 waterschappen. Op die manier kan via een U-bocht een overheidssubsidiëring voor aanvullende fractie-assistentie worden gerealiseerd. Waar voorheen bij de indirecte verkiezing door de raad het bezwaar gold van een nogal gesloten bestuurderscircuit dreigt bij een indrecte verkiezing met lijstenstelsel een gesloten circuit van plaatselijke politici die het waterschap er even bij doen. Deskundigheid of belangstelling behoeft daarbij in het geheel niet maatgevend te zijn en de kans dat deze politici in het waterschap op dezelfde manier politiek bedrijven als in de gemeente is tamelijk groot. Toepassing van de onderhavige criteria leidt dan ook nogal evident tot een voorkeur voor een directe en separate verkiezing op dezelfde dag als de raadsverkiezing. In dit verband dient ook nog te worden gewezen op de beleidsconcurrentie tussen gemeente en waterschap. Gemeenten hebben in toenemende mate een belang bij besluiten van het waterschap, met name in de ruimtelijke sfeer. Indien de gemeenten de benoemende of kiezende instantie worden, is een belangrijke vraag of de zelfstandige afweging binnen het waterschapsbestuur nog wel voldoende overeind kan blijven. Ook vanuit het vierde criterium organieke inbedding kan een voorkeur worden geformuleerd voor een directe verkiezing. Indien een nogal gesloten circuit van lokale politici de waterschappen binnen komt, is de kans het grootst dat het politieke conflict mee zal gaan verhuizen, waardoor de bestuurscultuur van het waterschap zal gaan veranderen, terwijl de organieke vormgeving van het waterschap daar nauwelijks op is ingesteld en ingericht. Die inrichting kan uiteraard worden aangepast, maar als de verschillen tussen het algemeen bestuur en het waterschapsbestuur verder worden verkleind naar norm en praktijk vergroot dat aanmerkelijk de kans dat het waterschapsbestuur zal worden geintegreerd in het algemeen bestuur, in combinatie met een verzekering dat de financiering van de watertaken afgeschermd wordt. Vraag III: Op welke wijze kunnen waterspecifieke partijen worden betrokken in een vorm van indirecte verkiezingen? Zoals boven naar voren werd gebracht, kan door een vroegtijdige registratie van de namen van watergroeperingen een breed spectrum aan deelnemende lijsten worden gerealiseerd. Deze lijsten kunnen meedingen bij de verkiezing van bestuursleden door de gemeenteraden. Zoals boven ook reeds werd opgemerkt is de kans niet erg groot dat lijsten, die geen verbinding hebben met politieke groeperinngen die in de gemeenteraden zijn vertegenwoordigd, zetels zullen halen. Een indirecte verkiezing van deze soort stimuleert een sterke regie van het verkiezingsproces, hetgeen wordt veroorzaakt door verschil in stemwaardes, de aanwezigheid van nogal veel gemeenten op het territoir van de afzonderlijke waterschappen, de werking van de voorkeurstem etc.. Dit zal er in sterke mate toe leiden dat de klassieke partijen deze verkiezing naar zich toe zullen trekken en zullen gaan domineren. Bij een separate directe verkiezing is die kans er ook wel, maar veel minder groot omdat de kiezer daar niet aan het touwtje loopt van de betrokken groeperingen en instructies vanuit partijkantoren daar geen werking kunnen hebben. Vraag IV: Zijn de eerder door de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen, op basis van het advies van de TAV, geformuleerde randvoorwaarden aan de waterschapsverkiezingen, geen incompabiliteiten (dubbelfuncties), behoud geborgde zetels, behoud lijstenstelsel, onafhankelijk en door de Kroon benoemde voorzitter,

15 10 onder de Kieswet brengen van de waterschapsverkiezingen) verenigbaar met een systeem van indirecte verkiezingen zoals genoemd is in het Regeerakkoord? Hoe verhouden deze randvoorwaarden zich met een systeem van directe verkiezingen? De genoemde randvoorwaarden kunnen overwegend zowel bij een directe als bij een indrecte verkiezing - blijven bestaan of in stand worden gehouden. Bij een indirecte verkiezing is wel een separate vraag hoe moet worden omgegaan met het vraagstuk van de onverenigbaarheden. Voor de leden van provinciale staten geldt dat zij niet tegelijkertijd zouden moeten kunnen participeren in het waterschapsbestuur, vanwege de bijzondere verhouding tussen waterschap en provincie. Indien gemeenteraden het waterschapsbestuur kiezen, zou een zittend raadslid geen kandidaat moeten kunnen zijn, omdat in dat geval de positie van kiezer en gekozene door elkaar gaat lopen. Overwogen zou kunnen worden die onverenigbaarheid te laten gelden voor allen die staan op een kandidatenlijst voor een raadsverkiezing. Een dergelijke onverenigbaarheid voorkomt in ieder geval de bovengenoemde U-bochtconstructie waarbij lijstopvolgers worden geparkeerd in het waterschap teneinde te voorzien in een aanvullende subsidiëring van fractie-assistentie. Slotsom Een separate landelijke waterschapsverkiezing is om redenen van representaviteit niet aantrekkelijk. Koppeling van een directe waterschapsverkiezing aan de verkiezing van de Nederlandse leden van het Europese parlement, van de provinciale staten, dan wel van de Tweede Kamer is om uiteenloopende redenen niet mogelijk of niet wenselijk. In dat geval resteren (a) een koppeling van een separate directe waterschapsverkiezing aan de raadsverkiezing, dan wel (b) een indirecte verkiezing door de gemeenteraden. Op basis van vier criteria a. representativiteit, b. deskundigheid, c. politiseringsgraad en d. organieke inbedding kan een gemotiveerde keuze worden gemaakt tussen de indirecte en de directe variant. Hoewel een indirecte verkiezing door de gemeenteraad een iets hoger representativiteitscijfer op zal leveren, leidt toepassing van de overige criteria tot een uitdrukkelijke voorkeur voor een separate directe verkiezing op de dag van de raadsverkiezing. De kans dat bij een indirecte verkiezing door de gemeenteraad een tamelijk gesloten circuit van lokale politici de waterschapsbesturen zal gaan bemensen is nogal groot. Daarbij zullen overwegingen van deskundigheid niet altijd overwegend zijn, zullen lokale politici worden geparkeerd en is een gerede kans dat de wat scherpere politieke cultuur van de gemeenteraden mee zal gaan verhuizen naar de waterschappen, waardoor ook de organieke opzet van het waterschapsbestuur onder een zekere druk zal komen te staan. De kans dat het zich uitbreidende fenomeen van de vallende wethouders zich ook uit zal gaan strekken naar vallende dagelijkse waterschapsbestuurders is dan in het geheel niet ondenkbaar. In beginsel is er in het functionele bestuur geen kwalitatief en principieel; onderscheid tussen benoeming, aanwijzing, directe verkiezing of indirecte verkiezing. Waar het echter gaat om de specifieke vormen van belangenrepresentatie die zo kenmerkend zijn voor het waterschap, is een vorm van representatie en legitimatie die op een zekere afstand staat van die van het algemen bestuur van nogal grote betekenis. Door de gelding van het lijstenstelsel is die afstand toch al geringer geworden, die afstand neemt verder af indien de waterschapsverkiezing wordt meegezogen in het lokale partijpolitieke circuit. Via afzonderlijke arrangementen in de voorfase van de verkiezing vroegtijdige registratie van de namen van watergroeperingen, vorming

16 11 en scholing van kandidaten met het oog op deskundigheidsbevordering, etc. kan de eigenheid en openheid van de bestuursverkiezing worden benadrukt. Via een separate directe verkiezing op de dag van de raadsverkiezing kan worden voorkomen dat het functionele bestuur van het waterschap te veel aan gaat schurken tegen de politieke representatie van de gemeente.