Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling

Transcriptie

1 Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling 2 e druk prof. dr. ir. A.G. Bregman mr. A.Z.R. Koning mr. R.W.J.J. de Win s-gravenhage, 2017

2 ISBN NUR , Stichting Instituut voor Bouwrecht Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgeverij. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h tot en met 16m Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 27 november 2002, Stb. 2002, 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken dient men zich tot de Stichting Instituut voor Bouwrecht te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

3 Voorwoord Sinds de verschijning van de eerste druk van dit Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling hebben zich op diverse rechtsgebieden ontwikkelingen voorgedaan. Zo worden de contouren van regels in het kader van de Omgevingswet steeds duidelijker. Ook in het huidige omgevingsrecht deden zich diverse ontwikkelingen door wijzigingen van de regelgeving en door ontwikkelingen in de jurisprudentie. Voorts zijn gelet op de behoefte in de praktijk en in het onderwijs de onderwerpen grondbeleidsinstrumentarium en aanbesteding uitgebreider beschreven dan in de eerste druk. Met ontwikkelingen na 1 oktober 2017 is geen rekening meer gehouden. Den Haag, oktober 2017 Arjan Bregman, Regina Koning en Rob de Win Voorwoord bij de eerste druk Op 17 juni 2014 is het wetsvoorstel regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet) aan de Tweede Kamer aangeboden. De Omgevingswet bundelt, harmoniseert, vernieuwt en vereenvoudigt het omgevingsrecht met het oog op een duurzame leefomgeving. Het streven is erop gericht dat de Omgevingswet in 2018 in werking treedt. Onder de noemer Nu al Eenvoudig Beter wordt onder leiding van de Programmadirectie Eenvoudig Beter van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en in samenwerking met provincies, gemeenten, marktpartijen en belangenorganisaties gewerkt aan het al voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet maximaal benutten van de mogelijkheden van het bestaande omgevingsrecht. De diverse tranches van het uitvoeringsbesluit bij de Crisis- en herstelwet bewijzen daarbij een goede dienst. Dit Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling biedt - naast een bescheiden doorkijk naar de Omgevingswet een overzicht van de mogelijkheden die het huidige omgevingsrecht biedt om gebiedsontwikkelingen juridisch effectief en efficiënt in te kaderen. Dat gebeurt zowel door een beschrijving van de geldende regels, als aan de hand van recente voorbeelden van gebiedsontwikkeling ten behoeve van onder meer woningbouw, natuur, bedrijventerreinen, en culturele functies. Naast kennis van het omgevingsrecht is voor een doordachte en verantwoorde juridische inkadering van gebiedsontwikkeling ook kennis van andere juridische aspecten onmisbaar voor wie zich met gebiedsontwikkeling bezighoudt. Daarom gaat dit Handboek ook in op diverse rechtsvormen bij samenwerking, grondbeleidsinstrumenten, de reikwijdte van het (Europese) aanbestedingsrecht en de regelgeving op het gebied van v

4 staatssteun, fiscale regels en mogelijkheden om risico s te beheersen en in te spelen op gewijzigde omstandigheden. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu wil gebiedsontwikkeling faciliteren met kennis die de praktijk van vandaag en morgen verder helpt. Dat gebeurt met Nu al Eenvoudig Beter en dat gebeurt ook met dit Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling. Daarom heeft de Programmadirectie Eenvoudig Beter deze uitgave mede mogelijk gemaakt. Een breed samengestelde Klankbordgroep, waarin vertegenwoordigers van overheden, marktpartijen, corporaties en wetenschappers - op persoonlijke titel - zitting hadden heeft de totstandkoming van dit handboek begeleid en daarmee bijgedragen aan het praktijkgerichte karakter van deze publicatie. Mei 2015 Edward Stigter, Directeur Eenvoudig Beter

5 Inhoudsopgave Voorwoord v Deel A Inleidend 1 Inleiding 1.1 Aanleiding tot dit handboek Gebiedsontwikkeling in plaats van juridisch-bestuurlijke aspecten van publiek-private samenwerking De totstandkoming van de eerste druk van het Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling De opzet van het Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling Doelgroep en leeswijzer 9 Deel B De theoretische inbedding van gebiedsontwikkeling 2 Publiekrecht en privaatrecht bij gebiedsontwikkeling 2.1 Inleiding Overheid en rechtspersoonlijkheid Bevoegdheid tot het verrichten van een rechtshandeling Publiekrechtelijke rechtshandeling of privaatrechtelijke rechtshandeling? Verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen Oprichten van en deelnemen in rechtspersonen Vertegenwoordigingsbevoegdheid: delegatie, mandaat en volmacht Delegatie Mandaat Volmacht Vertegenwoordigingsbevoegdheid bij het sluiten van een overeenkomst Onbevoegd genomen besluiten en overige onbevoegde gedragingen Opgewekte schijn? Privaatrechtelijk optreden door overheden Wettelijke regeling Jurisprudentie Positie waterschappen De positie van derden-belanghebbenden in samenwerkingconstructies bij gebiedsontwikkeling De opvatting in literatuur en jurisprudentie Samenvallende bevoegdheden Rolverschuiving tussen private en publieke partijen Afzien van rechtsbescherming bij overeenkomst De precontractuele fase en gebondenheid aan afspraken 38 vii

6 Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling (2 e druk) Precontractuele verhoudingen bij onderhandelingen met de overheid De gebondenheid van overheden aan gemaakte afspraken Conclusies 50 3 Gebiedsontwikkeling en het omgevingsrecht 3.1 Inleiding Planologische instrumenten voor omgevingsbeleid voor gebiedsontwikkeling Structuurvisie Op rijksniveau Op provinciaal niveau Op gemeentelijk niveau De instrumenten Drie mogelijkheden van planologische inkadering en vergunningverlening vergeleken De betekenis van relevante omgevingsaspecten Milieu en ruimtelijke ordening Milieueffectrapportage Milieuwet- en regelgeving Toetsingsregime voor plannen en vergunningen Culturele erfgoederen Energieprestatienormering en duurzaam bouwen Energieprestatie-eisen voor gebouwen Crisis- en herstelwet Inhoud Chw Ontwikkelingsgebieden Innovatieve experimenten Versnelde uitvoering van lokale en (boven) regionale projecten Versnelde uitvoering bouwprojecten met het projectuitvoeringsbesluit Het wetsvoorstel Omgevingswet De zes kerninstrumenten Omgevingswaarden, instructieregels en instructies Omgevingswaarden Instructieregels en instructies Gebiedsontwikkeling en grondbeleid 4.1 Inleiding Het zelfrealisatierecht Actief en faciliterend grondbeleid Gebiedsontwikkeling en instrumenten van grondverwerving Het voorkeursrecht Onteigening Gebiedsontwikkeling en instrumenten voor grondexploitatie Inleiding Het publiekrechtelijke spoor Het privaatrechtelijke spoor Gebiedsontwikkeling en gronduitgifte 141 viii

7 Inhoudsopgave 4.7 De Omgevingswet en de Aanvullingswet Grondeigendom) Inleiding Voorkeursrecht Onteigening Grondexploitatie Inleiding Grondexploitatie in Hoofdstuk 12 Ow Stedelijke kavelruil Rechtsvormen bij gebiedsontwikkeling 5.1 Inleiding Samenwerken bij gebiedsontwikkeling in louter contractuele vorm (Goederenrechtelijke) constructies in het kader van gronduitgifte bij gebiedsontwikkeling Erfpacht Eigendom, mede-eigendom en mandeligheid Erfdienstbaarheden Kwalitatieve verplichtingen Kettingbedingen Opstalrecht Appartementsrechten Stapelen van beperkte (zakelijke) rechten Samenwerken bij gebiedsontwikkeling met privaatrechtelijke rechtsvormen De vennootschap onder firma De commanditaire vennootschap De naamloze vennootschap De besloten vennootschap De stichting De (coöperatieve) vereniging Samenwerken bij gebiedsontwikkeling met publiekrechtelijke organisatievormen De Wet gemeenschappelijke regelingen Publiek-publieke samenwerking op grond van de Wgr Publiek-private samenwerking op grond van de Wgr Aanbesteding en staatssteun bij gebiedsontwikkeling 6.1 Inleiding Het (Europese) aanbestedingsrecht in het algemeen Inleiding Beginselen van aanbestedingsrecht Bronnen van aanbestedingsrecht Typen aanbestedingsprocedures Openbare procedure Niet-openbare procedure Concurrentiegerichte dialoog Concessieprocedure 197 ix

8 Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling (2 e druk) Meervoudig onderhandse procedure Het verloop van aanbestedingsprocedures Aankondiging Selectiefase Gunningsfase Rechtsbescherming bij aanbesteding Aanbestedingsrechtelijk relevante activiteiten bij gebiedsontwikkeling Planontwikkeling bij gebiedsontwikkeling en het aanbestedingsrecht Fysieke activiteiten en grondtransacties bij gebiedsontwikkeling en het aanbestedingsrecht Publieke werken boven de drempel Publieke werken onder de drempel Het doorleggen van de aanbesteding bij publieke werken onder de drempel Aanbesteding en onteigening Aanbesteding en privaat vastgoed Rechtstreeks economisch belang: de noodzaak van een marktconforme grondprijs en het gevaar van afroomregelingen De bouwplicht en de terugleverplicht Door overheden te stellen eisen aan vastgoed De staatssteunregelgeving in het algemeen Gebiedsontwikkeling en de staatssteunregelgeving Staatssteun en grondtransacties Staatssteun en economisch voordeel Een nieuwe Mededeling van de Europese Commissie De positie van woningcorporaties bij aanbesteding Woningcorporaties aanbestedingsplichtig? Herzieningswet toegelaten instellingen Gebiedsontwikkeling en mededingingsrecht Inleiding Wet markt en overheid Beleidsregels combinatieovereenkomsten Fiscale aspecten bij gebieds ontwikkeling 7.1 Inleiding Vennootschapsbelasting Algemeen De objectieve belastingplicht De financiering van ondernemingsactiviteiten door middel van leningen die feitelijk functioneren als eigen vermogen Hybride leningen voor 1 januari Deelnemerschapsleningen vanaf 1 januari De onzakelijke lening De deelnemingsvrijstelling De praktijk Omzetbelasting 241 x

9 Inhoudsopgave Algemeen Het begrip ondernemer De Wet op het BTW-Compensatiefonds Het oogmerk van de Wet op het BTW-Compensatiefonds De werking van het BTW-Compensatiefonds De financiering van het BTW-Compensatiefonds Levering van goederen Gemengde prestaties De vrijstellingen algemeen Vrijstelling voor de levering van onroerende zaken De vrijstelling voor verhuur van onroerende zaken Belastingen van rechtsverkeer Algemeen De overdrachtsbelasting Met onroerende zaken gelijkgestelde zaken (fictieve onroerende zaken) De zesmaandsregeling van artikel 13 WBR De vrijstellingen in de overdrachtsbelasting Fiscale aspecten bij (goederenrechtelijke) constructies in het kader van gronduitgifte bij gebiedsontwikkeling Inleiding De overdrachtsbelasting De btw De vennootschapsbelasting Fiscale aspecten bij privaatrechtelijke gebiedsontwikkeling Inleiding De gezamenlijke onderneming Fiscale aspecten bij publiekrechtelijke gebiedsontwikkeling Inleiding De omzetbelasting De overdrachtsbelasting De vennootschapsbelasting Het fiscale compromis ofwel de vaststellingsovereenkomst Risico s en veranderende omstandigheden bij gebiedsontwikkeling 8.1 Inleiding Risico s bij gebiedsontwikkeling Inleiding Samenwerkingsmodellen ten aanzien van de grondexploitatie Grondexploitatierisico s: het plankostenrisico Grondexploitatierisico s: het verwervingsrisico Grondexploitatierisico s: het risico van bodemverontreiniging en van de aanwezigheid van explosieven Grondexploitatierisico s: het risico van archeologisch erfgoed Grondexploitatierisico s: het prijsrisico ten aanzien van het bouwrijp maken en de inrichting van het openbaar gebied Grondexloitatierisico s: het afzetrisico van bouwrijpe grond 271 xi

10 Juridisch Handboek Gebiedsontwikkeling (2 e druk) Vastgoedexploitatierisico s: het afzetrisico Vastgoedexploitatierisico s: het prijsrisico ten aanzien van de realisering van vastgoed Het risico van publiekrechtelijke procedures Het politieke risico Gewijzigde omstandigheden bij gebiedsontwikkeling Inleiding Het beperken van bouwmogelijkheden en planschadevergoeding Diverse mogelijkheden om overcapaciteit langs publiekrechtelijke weg terug te dringen Mogelijkheden om planschadevergoeding te voorkomen of te verminderen Het beperken van bouwmogelijkheden en het privaatrecht De inspanningsverplichting voor de gemeente ten aanzien van bouwtitels Mogelijkheden om schadeclaims wegens toerekenbare tekortkoming te voorkomen of te verminderen Geschillenbeslechting bij gebiedsontwikkeling Inleiding De exclusiviteit van de bestuursrechter De burgerlijke rechter Arbitrage Bindend Advies Alternative Dispute Resolution (ADR) Beëindiging van samenwerking bij gebiedsontwikkeling 291 Deel C De praktijk van gebiedsontwikkeling 9 Praktijkvoorbeelden van (samen werking bij) gebiedsontwikkeling 9.1 Inleiding Herontwikkeling bedrijventerrein De Terp, Maasdonk Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling De Terp Ontwikkeling woonwijk Nieuwveense Landen, Meppel Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling De Nieuwveense Landen Herontwikkeling (multifunctioneel) CHV-terrein, Veghel Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de herontwikkeling CHV-terrein Realisatie bedrijventerrein Newtonpark 4, Leeuwarden 311 xii

11 Inhoudsopgave Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Newtonpark Ontwikkeling Park Lingezegen, Gelderland Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Park Lingezegen Herontwikkeling Regentesse-Zuid, Den Haag Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Regentesse-Zuid (en meer in het algemeen de Grondbank) Ontwikkeling Bloemendalerpolder Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Bloemendalerpolder Wijkontwikkelingsmaatschappij Den Haag Zuidwest Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Den Haag Zuidwest en de rol van de WOM Almere Oosterwold Algemene beschrijving van de ontwikkeling Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Oosterwold Gebiedsontwikkeling Hembrug Algemene beschrijving Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de gebiedsontwikkeling Nieuw Hembrug Herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard Algemene beschrijving Gemaakte plannen Samenwerking en contracten Lessen uit de herstructurering glastuinbouw en paddenstoelenteelt Bommelerwaard 366 Trefwoordenregister 367 xiii