Revolverende fondsen in Nederland Oude wijn in nieuwe zakken of een baanbrekende aanpak? Edwin Netjes & Hendrik van der Meulen
Inhoudsopgave 1. Aanleiding 2. Een fonds als doel of als middel? 3. Een fonds in de lucht brengen 4. Wat kunt u in huis halen? 5. Tot besluit 2
1. Aanleiding 1.1 Algemeen Om de voor Nederland zo belangrijke groei in ondernemerschap en innovatie mogelijk te maken, zijn het Rijk, provincies en gemeenten op zoek gegaan naar alternatieven voor subsidies. Een goed alternatief voor traditionele subsidies blijkt financiering vanuit een revolverend fonds te zijn. In onze ogen een begrijpelijke keuze: Er zijn minder subsidies beschikbaar voor innovatie en subsidies hebben niet altijd het gewenste effect. Bancaire kredietverlening aan het MKB is vaak niet mogelijk. Banken hanteren verhoogde acceptatiecriteria en moeten vanwege de financiële malaise meer kapitaal aanhouden, wat leidt tot kapitaalschaarste. Provincies en gemeenten hebben door de verkoop van belangen in energiebedrijven de beschikking gekregen over additioneel, kapitaal dat maatschappelijk rendement moet gaan opbrengen. De wens van overheden om innovatie met een lange terugverdientijd te financieren (bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid en energie). Accent verschuift van subsidies naar risicodragende financiering, garanties en leningen, waaraan vaak de ambitie wordt verbonden om dit neer te zetten als een revolverend fonds. Revolverende fondsen kunnen dé oplossing zijn om innovatie en ondernemerschap te stimuleren, maar het gevaar van grote verliezen is aanwezig. Het multipliereffect van iedere innovatie-euro terugverdienen wordt alleen bereikt als het fonds op een gezonde manier wordt opgezet. Deze publicatie gaat hier nader op in en geeft handvatten voor een succesvolle opstart van een revolverend fonds. 1.2 Ontwikkelingen Een eerste inventarisatie van KplusV onder provincies en de 30 grootste gemeenten laat zien dat er veel initiatieven worden ontplooid om revolverende fondsen op te richten. De meeste van deze fondsen worden gevoed met de opbrengsten van de verkoop van aandelen in energiebedrijven. Zo heeft de gemeente Amsterdam haar aandelen Nuon verkocht voor 943 miljoen euro, de provincie Gelderland voor ruim 4 miljard en verkocht de provincie Friesland haar 12,65% belang voor 1,3 miljard euro. De gemeente Amsterdam heeft dankzij deze opbrengsten bijvoorbeeld het Amsterdams Investeringsfonds opgericht. Vanuit dit investeringsfonds worden op termijn allerlei deelfondsen opgericht waarvan het Fonds Klimaat Duurzaamheid en Energie het eerste is. Via deskresearch van KplusV zijn meer dan 50 initiatieven opgespoord waarin een revolverend fonds wordt opgezet. Het belangrijkste focusgebied hierbinnen is Duurzaamheid & Energie, waar 24 fondsen zich op (gaan) richten. Daarna volgen de onderwerpen Gebiedsontwikkeling & Bedrijvigheid en Innovatie & Technologie met 8 en respectievelijk 7 initiatieven. De initiatieven bevinden zich in verschillende stadia van ontwikkeling. Voor 13 initiatieven is al bekend wat het budget zal zijn. Dit loopt uiteen van 120.000 bestemd voor een specifiek woningbouwproject in Drenthe tot het Energiefonds Overijssel van 250 miljoen, voor energiebesparing, hernieuwbare energie en innovatie en duurzaamheid. 3
2. Een fonds als doel of als middel? 2.1 Waarom kiezen voor een revolverend fonds? De argwaan rond revolving funds zit hem vaak in het niet zeker weten dat je je geld terugkrijgt en in de onbekendheid met de werking ervan. Een revolverend fonds kan bijvoorbeeld een kraamkamer voor innovaties vormen, waarmee diensten- en productontwikkeling gefinancierd wordt. Ook kan het fonds ingezet worden om tal van samenwerkingsconstructies te financieren, zoals samenwerking met kennisinstellingen of woningcorporaties voor bijvoorbeeld energiebesparingstrajecten in de bouw, maar ook tussen bedrijven onderling. Het gaat dan om risicovolle projecten, die (mede als gevolg van de ontwikkelingen genoemd in 1.1.) ondanks veelbelovende perspectieven (of hoge milieuopbrengsten in het geval van een energiefonds) geen financiering kunnen aantrekken. 2.2 Voor wie doen we het eigenlijk? De doelgroep van een revolverend fonds vormt een van de belangrijkste keuzes die gemaakt wordt bij de start van een fonds. Richt het fonds zich op bepaalde thema s, zoals de topsectoren die via het ministerie van EL&I gesteund worden, of heeft een regio een eigen focus? Of richt het fonds zich op bedrijven (of projecten) in specifieke levensfases, zoals de prestartfase of groeifase (zie figuur 1). Moet een fonds zich richten op ondernemingen of komen ook andere aanvragers in aanmerking? En gaat het fonds zich richten op kleine (bijna microkrediet-achtige) financieringsvragen (rond de 25.000) of worden er omvangrijke financieringen (meer dan 1 miljoen) verstrekt? Belangrijk hierbij is om samen met ondernemers en andere partijen uit een regio tot een goede focus te komen voor het fonds, die gebruikt kan worden voor de selectie van bedrijven en/of projecten die financiering kunnen krijgen uit het fonds. 4 Figuur 1: levensfases van bedrijven
2.3 Stimuleren van groei en innovatie of bank spelen Fondsbeheer gericht op innovatie en ondernemerschap is een vak, een professie die de overheid op dit moment vreemd is. Niet voor niets dat in kabinetsplannen rond dit item vooral wordt geleund op de vakkennis van externe partijen. Maar bij de inrichting en uitvoering is externe expertise van minstens even groot belang. Veel vragen rond de werking ervan kennen vaak nog geen antwoord. Bijvoorbeeld: in welke vorm wordt het geld verstrekt: kredieten, participaties of garanties? Wat is de periode van geldverstrekking en terugbetaling? Gaat het om financiering of medefinanciering? Denk aan de commissie De Wit rond de kosten van ABN Amro en Fortis en provincie Noord-Holland met Icesave-affaire. Dit geschetste spanningsveld tussen de rol van de overheid als partij die innovatie en ondernemerschap financiert via een revolverend fonds, of de overheid die via het revolverende fonds haar middelen op een lucratieve manier wil wegzetten als een bank, vormt een blijvend aandachtspunt. Ook niet onbelangrijk: de democratische controle op de fondsen is (nog) onduidelijk. Het gaat veelal om maatschappelijk kapitaal, deels verworven door grote aandelentransacties van de overheid bij de verkoop van regionale nutsbedrijven. De overheid zet dit geld nu met revolverende fondsen in als maatschappelijk durfkapitaal. De overheid is dan betrokken bij commerciële beslissingen, denkt mee met het aangaan van strategische partners, etc. Maar waar liggen de grenzen van deze overheidsbemoeienis? Hoe wordt verantwoording afgelegd, op welke manier en door wie wordt democratische controle uitgeoefend rond de fondswerking, de rol van de overheid, de financiële en economische resultaten, maar ook wellicht de maatschappelijke verliezen? Daarbij verhoudt het huidige deelnemingenbeleid van de overheid zich moeizaam tot inzet van revolverende fondsen. De overheid wil juist de financiële risico s in het huidige beleid beteugelen als gevolg van slechte voorbeelden van beleggingsincidenten bij de overheid. Afbeelding 1: bankieren als overheid of niet? 5
3. Een fonds in de lucht brengen 3.1 Inleiding Veel aandacht voor het opzetten van een revolverend lijkt zich te richten op technisch-juridische aspecten van (vrijwel alleen) het opzetten van het fonds. Belangrijke elementen van een succesvol fonds blijven onderbelicht. Vanuit onze optiek gebeurt het financieren niet door simpelweg 'een pot geld in de markt' te zetten, maar door (regionale) belangen te laten terugkomen in de uitvoering van het fonds. Dit zie je terug in onder meer de positie van het fonds ten opzichte van het (regionale) ecosysteem (clusters van innovatie, banken, ondernemers, kennisinstellingen etc.), de wijze waarop innovaties voor het fonds opgespoord worden, het onderhandelproces over de condities van een financiering van het fonds en bijvoorbeeld ook de wijze waarop het fonds zijn belangen vervreemdt (exitbeleid). 3.2 Aanpak Het Interprovinciaal Overleg (IPO) heeft een verkenning met als titel Innovatief Financieren van Innovatie laten maken. Deze verkenning geeft een eerste antwoord op de vraag: Wat zijn voor de Nederlandse provincies concrete alternatieven om, gezien de maatschappelijke en economische ontwikkeling, door te kunnen gaan met investeren in innovatie. Deze verkenning vormt een goed vertrekpunt voor het kijken naar een aanpak voor het opzetten van een revolverend fonds. Wij kiezen echter voor een andere aanpak dan die in de notitie van het IPO beschreven wordt. Om tot een echte aanpak te komen is namelijk ook kennis nodig van het reilen en zeilen bij MKB-ondernemingen, innovatieclusters, technology- en transferoffices van universiteiten en hogescholen, maar bovenal ook van het vak investeren en financieren van innovatie. En deze partijen betrek je vanaf het begin bij het opzetten van een fonds. De verkenning van het IPO richt zich vooral op structuur. Onze aanpak focust op de strategie en de inbedding van het fonds in de samenleving, inclusief de aansluiting op de politiek. De structuur volgt daarop. Op hoofdlijnen schetsen we hierna onze aanpak, welke uiteenvalt in: 1. De meerwaarde van een (eventueel regionaal) ecosysteem als vertrekpunt. 2. Het aanbrengen van scherpte in de doelstellingen voor het fonds. 3. Het definiëren van de functies die binnen of buiten het fonds georganiseerd moeten worden om succesvol innovatie en ondernemerschap te ondersteunen (en revolverend te blijven). 4. De structurering en opzet van het fonds. 5. De monitoring en de democratische legitimering. 3.2.1 Het regionale ecosysteem is leidend Voor wie doe je het? Een fonds moet passen in het regionale ecosysteem waarin de 4O s vertegenwoordigd zijn: Ondernemers, Overheid, Onderzoek, Onderwijs. Maar ook wat zijn de sterkten van een gemeente of provincie op het gebied van bedrijvigheid? Zijn dit (enkele) van de tien topsectoren (agrofood, chemie, creatieve industrie, energie, hightech, life sciences, logistiek, tuinbouw, water en hoofdkantoren) of is er een eigen profiel dat versterkt kan worden? Welke partijen zijn er in uw regio actief in het ondersteunen van projecten en bedrijven, gericht op innovatie? 6
Denk bijvoorbeeld aan de infrastructuur in de Brainport-regio of de rol die de Amsterdamse Innovatiemotor vervult in de Metropoolregio Amsterdam of het energiecluster kiemt in Oost-Nederland. Stuk voor stuk de regionale publiekprivate samenwerkingsverbanden die succesvol innovatie en ondernemerschap versterken en tot stand brengen. Mogelijk is er een overheidsgefinancierde participatiemaatschappij in uw regio zoals de NOM of MKB Fondsen Flevoland. En dan is er natuurlijk de eigen politieke agenda die leidend mag zijn bij het wegzetten van publieke middelen. Met de diverse actoren in een gebied, wordt vanuit onze optiek gezamenlijk het fonds gepositioneerd en gestructureerd, temeer daar je deze partijen meer dan nodig hebt om een fonds succesvol te laten opereren. Hetzelfde geldt voor grote bedrijven en investeerders die een dergelijk fonds willen opzetten (al dan niet met steun van het rijk). Echter, voordat een provincie, gemeente of bedrijf deze instrumenten kan inzetten moeten er belangrijke afwegingen gemaakt worden zoals: Welke financieringsinstrumenten worden ingezet (lening, garantie, risicokapitaal etc.)? Welke bedragen gaat het fonds financieren? Welke ondersteuningsstructuur wordt geboden naast financiering (business development, netwerk, etc.)? Mag het fonds concurreren met bestaande private financieringsinstrumenten? Aan welke voorwaarden moet een voorstel voldoen om in aanmerking te komen voor een fonds? Afbeelding 2: regionale structuren zijn leidend 3.2.2 Wat wilt u bereiken met een fonds De nieuwe vorm van financiering biedt veel kansen voor de ontvangende bedrijven en geven de verstrekkende overheden de kans om gericht te werken aan economische ontwikkeling. Deze keuzes bepalen uiteindelijk of het gestelde doel te realiseren is. Is er een ambitie om de ontwikkeling van medicijnen in een regio een impuls te geven, dan zetten kleine financieringen geen zoden aan de dijk, maar moeten er miljoenen geïnvesteerd worden in een bedrijf. Investeert een fonds in een briljant idee van een getalenteerde uitvinder, maar krijgt deze vervolgens geen ondersteuning bij de vermarkting van zijn concept (bijvoorbeeld Medtechpartners www.medtechpartners.nl richt zich hier wel op), zal het succes niet behaald worden. De te maken keuzes zijn dus niet louter technisch, maar vereisen een goed beeld van de werking van de kapitaalmarkt en inzicht in de belangen en uitdagingen van ondernemers. 7
3.2.3 Activiteiten rondom een succesvol revolverend fonds Wij zien veel aandacht uitgaan naar de structuur van een revolverend fonds. Veel wezenlijker uitgangspunten zijn, alvorens een fonds te structureren, zijn de discussie rond en invulling van de activiteiten of functies die georganiseerd moeten worden in een fonds, maar soms ook bij de innovatieclusters of bestaande investeringsmaatschappijen. Het fonds is niet het einddoel, maar een onderdeel van het geheel van activiteiten en functies. Wat moet er zoal georganiseerd worden? Een schets op hoofdlijnen: 1. Scouting: het opsporen van innovaties voor het fonds (pull) en ook de autonome ontvangst van voorstellen en ideeën voor het fonds (push). 2. Screening: beoordelen van de innovatie op haalbaarheid en bijvoorbeeld betrokkenheid van andere bedrijven, kennisinstellingen, etc.. 3. Business development: ondersteunen bij het opwerken van de innovatie. Denk onder meer aan zoeken naar partners, launching customers, verschaffen van netwerk, etc. 4. Opstellen businesscase: uitwerken ondernemingsplan / businesscase door de ondernemer met steun van partners. 5. Zoeken financiering voor plan: mogelijk via het revolverende fonds. Vanaf dit moment vindt veelal de overgang plaats naar het daadwerkelijke revolverende fonds: 6. Toetsing aan criteria fonds: eerst beoordeling op basis van criteria fonds. 8 7. Beoordeling: beoordelen businessplan op haalbaarheid, stellen van aanvullende vragen, intakegesprek en vervolggesprekken, eventuele inzet van marktexperts voor verdere beoordeling. 8. Onderhandeling (in geval van een participatie): opstellen en uitonderhandelen termsheet (prijsvorming, bepalen belang, interest, etc.), opstellen concept juridische documentatie. 9. Due diligence: uitvoeren due diligence (optioneel), onderdelen techniek, financieel, juridisch, IP, beoordeling van het management, etc. 10. Investeringsvoorstel: opstellen investeringsvoorstel voor investment committee of RvC volgens vast format, invulling four eyes principe. 11. Investment comittee of RvC: beoordelen investeringsvoorstel, accorderen investeringsvoorstel. 12. Beheer: opname in participatiebeheersysteem, kwartaalrapportages verwerken, monitoring aflossing, rapportage aan stakeholders. 13. Business development: ondersteuning ondernemers (na financiering) bij doorontwikkeling van hun bedrijf (hands on?), bijsturen op basis van aandeelhoudersovereenkomst. 14. Bijfinanciering: opstellen investeringsvoorstel, inbrengen en behandelen in investment committee of RvC, opname mutatie in participatiebeheersysteem. 15. Exit: opstarten verkoopbelang, benaderen en selecteren kopers, prijsvorming en contractuele afhandeling verkoop (of faillissement). 16. Evaluatie : dossier sluiten, schrijven evaluatie. Een helder beeld over wat een revolverend fonds gaat doen is een must voor het neerzetten van een passende structuur van het fonds.
3.2.4 De structurering van een revolverend fonds In de structurerings- en uitwerkingsfase (bijvoorbeeld via het opzetten van een zogenaamd fondsplan) richt de aandacht zicht op het beantwoorden van vragen zoals: Afstand tot de overheid (aandeelhouderschap). Juridische structuur (aparte rechtspersoon of anderszins). Toestemming van het Rijk voor oprichting. Managementovereenkomst, investeringsbeleid en andere procedurevastlegging. Inzet adviescommissie, RvC, investment committee. In te zetten instrumentarium. Formats. Inzet expertise voor het fonds, zoals fondsmanagement, juristen, notarissen, etc.. Jaarlijks worden er diverse investeringsfondsen opgericht in Nederland, van kleine van een paar miljoen omvang tot grote van soms honderden miljoenen, waarvoor al deze aspecten aan bod komen. Het is geen nieuwe kennis die dus voor de revolverende (overheids)fondsen ontwikkeld moet worden, maar die toegepast wordt in een nieuwe context. Eén keer per jaar als overheid een jaarverslag ontvangen is wellicht onvoldoende, zeker gezien de omvangrijke publieke middelen die ingezet worden. En wat als de eerste faillissementen en mislukkingen in de krant komen te staan, wie voelt zich dan verantwoordelijk? Vanuit onze visie dient de monitoring niet onderschat te worden, omdat de politiek in staat gesteld moet worden om haar taak goed te vervullen. Om de werking van het fonds achteraf bestuurlijk te verantwoorden is het van groot belang dat de uitvoering, de organisatie en de strategie (en doelstellingen) van het fonds congruent zijn. Kort en goed: de strategische bestuurlijke keuze aan de voorkant bij de oprichting moet aansluiten bij de manier waarop het fonds is georganiseerd en bij het feitelijk presteren van het fonds. Om deze bestuurlijke congruentie van het fonds periodiek goed te beoordelen werkt KplusV met een zelf ontwikkelde fondsscan waarmee deze congruentie op alle relevante onderdelen wordt vastgesteld. Bovendien leidt het werken met deze scan tot het eenduidig volgen/monitoren en rapporteren over het fonds. Op deze manier wordt de democratische legitimering van het fonds beter gewaarborgd en kan worden bijgestuurd. 3.2.4 Monitoring en democratische legitimering Een revolverend fonds vereist veel aandacht van zijn uitvoerders, maar ook de financier van het fonds (de overheid) zal op een haar passende manier een vinger aan de pols willen houden, of soms directe invloed willen uitoefenen. Figuur 2: bollenmodel fondsscan 9
5. Wat kunt u in huis halen? 5.1 Het vraagstuk is nieuw, de expertise hierover bestaat al jaren Het neerzetten van een revolverend fonds is in al zijn facetten niet iets wat voor een overheid dagelijkse kost is. Het tot stand brengen van een fonds vanuit de overheid vereist een gedegen en afgewogen aanpak, waarbij de belangen van vele stakeholders een rol spelen. KplusV staat als adviseur van gemeentelijke en provinciale overheden en het Rijk en als adviseur (en soms ook initiator of manager) van vele innovatieve bedrijven, innovatienetwerken, participatiemaatschappijen en banken, middenin deze ontwikkeling. Daarnaast heeft KplusV als uitvoerder van een succesvol revolverend fonds gericht op Energie en Duurzaamheid ook uitvoeringservaring in huis. Ook heeft KplusV ervaring met fondsmanagement voor niet-revolverende fondsen. Opzet van het fonds Aanstellen fondsmanagement Afhankelijk van de vragen die er leven, denken we met u mee. Gestoeld op praktijkervaring met het tot stand brengen van politieke besluitvorming, gecombineerd met expertise rond het investeren in ondernemingen via fondsen, komen we daarbij tot concreet toepasbare oplossingen voor uw vraagstuk, gericht op: 1. De opzet van het fonds 2. Het aanstellen van het fondsmanagement 3. De uitvoering van het fonds Schematisch staan de activiteiten waarmee we u van dienst kunnen zijn weergegeven in figuur 3 (in chronologische volgorde van de zaken die rond een revolverend fonds georganiseerd moeten worden). Uitvoering fonds Marktverkenning Opstellen fondsplannen Inregelen en structureren fonds Vervullen fondsmanagement Begeleiding aanbesteding fondsmanagement. Scouting potentiële ondernemers en projecten Business development ondernemers en projecten Verkoop deelnemingen fonds Figuur 3: verschillende ondersteuningsrollen KplusV bij de opzet van een fonds Evaluatie fondsprestaties 10
6. Tot besluit 6.1. Revolverende fondsen een tijdelijk fenomeen? Een fonds opzetten doe je voor meerdere jaren, eerst om de financieringen uit te zetten en vervolgens nog enkele jaren om deze terug te ontvangen (het revolverende aspect). Een fonds kan dan weer vrijvallen ten gunste van haar aandeelhouder (de overheid), of het fonds blijft voor altijd de beschikking houden over de middelen, waardoor er een blijvende functie wordt gecreëerd voor ondernemers. Als de uitwerking en het beheer van de fondsen zorgvuldig plaatsvindt, zullen de fondsen dan niet financieel leeggelopen, maar zelfs groeien. Zo plukt ook de toekomstige generatie de vruchten van de verkoop van Nederlands tafelzilver (de energiemaatschappijen) en creëren we blijvende motortjes voor de Nederlandse regionale economie! 6.2 Aan de slag! Het opzetten van een revolverend fonds is tijdrovend, waarbij verschillende actoren allemaal hun rol moeten en willen spelen in de totstandkoming. Een voorbereidingstijd van zeker een half jaar is gebruikelijk. Dit zou echter geen belemmering mogen vormen. Met voldoende aandacht is het mogelijk om een goed functionerend fonds op te zetten, waar ondernemers dankbaar gebruik van zullen maken en waarmee meerdere generaties bedrijven in staat zullen zijn om (een deel) van hun kapitaal om te innoveren kunnen ophalen. Kortweg, aan de slag! Edwin Netjes en Hendrik van der Meulen Afbeelding 3: financiering voor de toekomst 11
Meer informatie? Binnen KplusV is een expertteam van bijna tien medewerkers actief om invulling te geven aan vraagstukken rondom het opzetten, aanbesteden en uitvoeren van revolverende fondsen, gericht op innovatie en ondernemerschap of thema s zoals Energie, Duurzaamheid, Health en andere (top)sectoren. Wilt u hierover nader van gedachten wisselen? Neem dan contact met ons op. Drs. E.W.J. (Edwin) Netjes Drs. H.M. (Hendrik) van der Meulen 06-27 08 55 01 of netjes@kplusv.nl 06 27 08 55 73 of vandermeulen@kplusv.nl Meer informatie KplusV organisatieadvies (026) 355 1355 info@kplusv.nl www.kplusv.nl