Inhoudstafel 1. Inleiding.............................................................1 1.1. Probleemstelling........................................................1 1.2. Onderzoeksopzet.......................................................3 1.2.1. Europese richtlijnen................................................3 1.2.2. De implementatieproblematiek........................................4 1.2.3. Comparatief onderzoek in België, Duitsland, Oostenrijk, Nederland en Denemarken....................................................7 2. De Europese integratieparadox......................................11 2.1. De omzetting van Europese regelgeving...................................11 2.1.1. Notificatie.......................................................12 2.1.2. Klachten........................................................14 2.1.3. Inbreukprocedure.................................................15 België: ondanks inhaalmanoeuvre toch nog bij de hekkensluiters........19 Duitsland: verglijding naar slecht omzettende lidstaat................20 Oostenrijk: de betere middenmoot................................20 Nederland: slabakkend maar toch bij de betere omzetters..............21 Denemarken: primus inter pares.................................22 Vergelijkende analyse: duidelijke verschillen in de implementatieperformances van de lidstaten........................23 2.2. De houding t.o.v de Europese Unie.......................................24 2.2.1. België: de permissieve consensus van de publieke opinie geeft de pro-europese politieke elite vrij spel.................................24 2.2.2. Duitsland: afkalvende permissieve consensus en kritisch wordende politieke elite.............................................27 2.2.3. Oostenrijk: van Euroforie naar Euroscepticisme bij de publieke opinie en de politieke elite................................................31 2.2.4. Nederland: consensus over het pro-europees credo bij de publieke opinie en de politieke elite................................................36 2.2.5. Denemarken: Euroscepticisme zorgt voor levendig en kritisch debat bij de publieke opinie en de politieke elite...............................38 2.2.6. Vergelijkende analyse: de houding van de publieke opinie en de politieke elites jegens de EU.......................................43 i
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES 2.3. De correlatie tussen houding t.o.v. Europese integratie en omzettingsperformance: een integratieparadox?........................... 47 3. De formele omzetting in de lidstaten................................ 51 3.1. België: complexe en formele interactie van veel actoren op meerdere beleidsniveaus............................................. 51 3.2. Duitsland: voornamelijk informele omzettingsstructuren................... 63 3.3. Oostenrijk: corporatistische omzetting.................................. 76 3.4. Nederland: gecoördineerde besluitvorming................................ 85 3.5. Denemarken: rigide maar effectieve besluitvormingsstructuren.............. 93 3.6. Vergelijkende analyse: grote verschillen in de besluitvormingsprocedures van de lidstaten........................... 103 4. Hoe het omzettingsrapport verklaren?............................. 105 4.1. Verklarende variabelen op het Europese niveau........................... 106 4.1.1. De Commissie als omzettingsmonitor................................ 106 4.1.2. De nadelen van regulerend beleid................................... 107 4.1.3. De inhoud van richtlijnen......................................... 110 4.1.4. Besluit........................................................ 111 4.2. Verklarende factoren op het lidstaatniveau.............................. 112 4.2.1. Procedurele factoren............................................. 113 4.2.1.1. Staatsstructuur en bevoegdheidsverdeling....................... 113 België: vergaande federale staatsstructuur en complexe bevoegdheidsverdeling....................................... 114 Duitsland: coöperatief federalisme en Politikverflechtung............ 117 Oostenrijk: centralistisch en functioneel federalisme................ 121 Nederland: horizontale bevoegdheidsverdeling.................... 124 Denemarken: unitair en zeer gecentraliseerde bevoegdheidsverdeling... 124 Vergelijkende analyse: verschillende vormen van federalisme, verschillende soorten van bevoegdheidsverdeling.................. 125 4.2.1.2. Coördinatiemechanismen...................................... 129 België: complexe en formele coördinatiemechanismen............... 129 Duitsland: informele coördinatie en coördinatie binnen de Bundesrat.. 136 Oostenrijk: interministeriële coördinatievergaderingen............. 144 Nederland: eenvoudige en efficiënte horizontale coördinatie.......... 150 Denemarken: sterk gecentraliseerde coördinatie en consensusstreven... 152 Vergelijkende analyse: efficiënte coördinatie als een noodzaak om de nadelen van de bevoegdheidsverdeling te omzeilen............ 154 ii
INHOUDSTAFEL 4.2.1.3. Pro-actieve strategie...........................................159 België: minimale interesse voor een adequate pro-actieve strategie..........................................161 Duitsland: nadruk eerder op polity outcomes dan op policy outcomes.............................................166 Oostenrijk: corporatistische standpuntbepaling, centralistische standpuntverdediging........................................169 Nederland: verschuiving van nadruk op de omzetting naar nadruk op de beleidsvorming...................................175 Denemarken: beter voorkomen dan genezen.......................177 Vergelijkende analyse: de pro-actieve strategie als miskend instrument voor een optimale beleidsvorming en beleidsomzetting...............182 4.2.1.4. De formele omzetting als multi-actorproces.......................186 België: weinig coördinatie tussen de betrokken actoren...............186 Duitsland: informeel omgaan met de complexe interne bevoegdheidsverdeling........................................195 Oostenrijk: pragmatisch omgaan met het consensusstreven...........200 Nederland: tweevoudige juridische controle.......................205 Denemarken: grote invloed van het parlement en de belangengroepen..........................................208 Vergelijkende analyse: in alle lidstaten is de omzetting een multi-actor proces........................................209 4.2.1.5. Institutionele aanpassingsdruk..................................212 België: focus op interne problematiek verhindert grondige en coherente aanpassingen aan het Europese niveau.................213 Duitsland: soepele en coherente aanpassingen aan het Europese niveau.......................................215 Oostenrijk: minimale aanpassingen binnen de corporatistische traditie.....................................217 Nederland: soepele aanpassingen voor een grotere invloed op het Europese niveau........................................219 Denemarken: grondige institutionele aanpassingen om te voldoen aan de Europese vereisten.....................................220 Vergelijkende analyse: coherente institutionele aanpassingen verminderen institutionele aanpassingsdruk.......................221 4.2.2. Culturele factoren................................................224 4.2.2.1. Institutionele jaloezie..........................................224 België: vergaande verticale jaloezie en jaloezie tussen administratie en kabinet.......................................225 iii
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES Duitsland: Ressortprinzip is oorzaak van sterke horizontale jaloezie... 228 Oosternijk: Ministerverantwortlichkeit zorgt voor zwakke horizontale jaloezie.......................................... 229 Nederland: weinig hinder van institutionele jaloezie................ 229 Denemarken: horizontale jaloezie wordt beperkt door het Ministerie van Buitenlandse Zaken...................................... 230 Vergelijkende analyse: institutionele jaloezie als verlammende factor voor effectieve en efficiënte coördinatie........................... 231 4.2.2.2. Politieke aanpassingsdruk..................................... 232 België: gering Europees bewustzijn............................. 233 Duitsland: convergentie tussen Europese en Duitse governance modus.................................................... 236 Oosternijk: hardnekkige nationale tradities....................... 237 Nederland: groot Europees bewustzijn........................... 241 Denemarken: zeer hoog Europees bewustzijn...................... 243 Vergelijkende analyse: compatibiliteit van nationale politieke en administratieve cultuur en beleidstradities als belangrijke vereiste voor geslaagde omzetting..................................... 245 4.2.3. Beleidsfactor.................................................... 247 4.2.3.1. Beleidsaanpassingsdruk....................................... 247 België: duidelijke verschillen tussen de beleidsdomeinen............. 247 Duitsland: toenemende beleidsaanpassingsdruk................... 249 Oostenrijk: door recent lidmaatschap wordt grote beleidsaanpassinsdruk ervaren................................. 250 Nederland: aanpassingsdruk is afhankelijk van beleidsdomein tot beleidsdomein.............................................. 250 Denemarken: door up-load strategie wordt slechts geringe aanpassingsdruk ervaren..................................... 251 Vergelijkende analyse: beleidsaanpassingsdruk is sterk afhankelijk van het beleidsdomein........................................ 251 4.3. Vergelijking van de verklarende factoren................................ 252 4.3.1. Correlatie tussen verklarende factoren en omzettingscijfers............... 253 4.3.2. Best practices in de andere lidstaten................................. 255 5. Beleidsaanbevelingen.............................................. 258 5.1. Beleidsaanbevelingen op het Europese niveau............................ 259 5.1.1. Betere monitoring door de Europese Commissie........................ 259 5.1.2. Bijsturing van de regulerende beleidsmodus........................... 263 5.1.3. Betere keuze en aanwending van de Europese juridische instrumenten...... 265 iv
INHOUDSTAFEL 5.1.4. Besluit.........................................................266 5.2. Beleidsaanbevelingen op het Belgische niveau............................267 5.2.1. Het denkkader...................................................267 De confrontatie tussen twee unieke politieke systemen...............268 De relevantie van de continue behandeling van de volledige beleidscyclus......................................270 De combinatie van procedurele en culturele aanpassingen............271 5.2.2. Suggesties ter verbetering van de invloed van variabelen op het Belgische omzettingssituatie.....................................272 5.2.2.1. Optimalisering van de coördinatiecapaciteit......................272 De bron-tot-mondingaanpak in een nieuw of uitgebreid samenwerkingsakkoord.......................................273 Operationaliseren van het substitutiemechanisme..................275 Integratie van de politieke en juridische diensten...................276 5.2.2.2. Ontwikkelen van een grondige pro-actieve strategie...............277 De creatie van betrokkenheid, input en draagvlak...................277 Het bepalen van de Belgische belangen door een uitgebreide impactanalyse..................................280 5.2.2.3. Toenemend Europees bewustzijn als politieke aanpassing aan het Europese niveau...........................................282 Geïntegreerde aanpak van Europees beleid: continuïteit en communicatie............................................283 Investeren in Europese expertise................................284 Werk maken van de europeanisering van de politieke elites, media en publieke opinie......................................285 5.2.2.4. Globale en coherente aanpassingen als antwoord op incrementele en ontoereikende hervormingen van het Belgische europabeleid.....288 De noodzaak tot de creatie van een nieuw centraal Europees coördinatieorgaan............................................288 Het interfederale profiel van het Europees coördinatieorgaan..........290 Het takenpakket van het Europees coördinatieorgaan................291 De locatie van het Europees coördinatieorgaan.....................296 Scenario 1: een interfederaal ECO onder de politieke verantwoordelijkheid van de Kanselarij...........................297 Scenario 2: een interfederaal ECO gehecht aan de Belgische Permanente Vertegenwoordiging (PV)...........................299 Scenario 3: een hervormd en uitgebreid interfederaal ECO binnen de FOD Buitenlandse Zaken.............................301 5.3. Algemeen............................................................303 v
NAAR EEN STRUCTURELE AANPASSING VAN HET BELGISCH OMZETTINGSPROCES 6. Bibliografie........................................................ 305 Lijst Figuren............................................................ 313 Lijst Tabellen........................................................... 314 vi