Januari 2007 Handleiding bestuurlijke boete in de bouw
Voorwoord U krijgt op één van uw bouwprojecten de Arbeidsinspectie op bezoek. De inspecteur stelt vast dat op twee plaatsen voorzieningen tegen valgevaar ontbreken. Maar ook dat de beschermkap van de zaagmachine niet is aangebracht. U moet niet gek opkijken als u dat, afhankelijk van de grootte van uw bedrijf, tussen de drieënhalf en twaalfduizend Euro gaat kosten. Sinds de Arbowet is aangepast worden werkgevers eerder dan voorheen financieel met hun nalatigheid geconfronteerd. Dit systeem van bestuurlijke boetes wordt ook wel "lik op stuk"-beleid genoemd. Ook werknemers kunnen worden beboet, met ten hoogste 225,-. De werkgever krijgt dan veelal ook een boete, tenzij hij kan aantonen dat hem absoluut geen blaam treft. In de praktijk blijkt, dat voor veel aannemers onduidelijk is hoe het boetesysteem in elkaar steekt. "Wat hangt er boven mijn hoofd" hoor je nogal eens, en "hoe kan ik een boete voorkomen"? Reden om hierin meer duidelijkheid te brengen. Indeling van de handleiding Hoofdstuk 1 geeft uitleg over het systeem van de boetes, onder andere over de verschillende categorieën, toeslagen en reducties. Een stroomschema helpt u daarbij. De materie wordt bovendien aan de hand van een praktijkvoorbeeld verduidelijkt. Hoofdstuk 2 beschrijft de verschillende handhavingtrajecten van de Arbeidsinspectie, van een waarschuwing tot aan strafbare feiten. De één- en tweefasentrajecten worden uitgelegd, ook schematisch. Er bestaat wel eens onduidelijkheid over wie een boete kan krijgen (de zogenaamde normadressaat). Hoofdstuk 3 noemt man en paard. Tenslotte zijn er twee bijlagen. Bijlage 1 beschrijft wanneer er sinds de genoemde wijziging van de Arbowet nog wel sprake is van strafbare feiten, die dus niet met een bestuurlijke boete kunnen worden afgedaan. Bijlage 2 geeft een korte uiteenzetting van de belangrijkste wet- en regelgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden. Auteur: J.A. Knegt, werkzaam bij Aboma+Keboma in Ede
Inhoud 1. Het systeem van bestuurlijke boetes 1.1 Soorten boetes 1.2 Tarieflijst boetenormbedragen 1.3 Maximale boetes 1.4 Toeslagen en reducties 1.5 Stroomschema berekening van boetes 1.6 Een rekenvoorbeeld 1.7 Boetes bij ernstig letsel of dood 1.8 Geen boete bij niet naleven overlegverplichtingen 2. Van inspectie tot definitieve boete en mogelijkheden van bezwaar / beroep 2.1 Waarschuwing 2.2 Eis 2.3 Beboetbaar feit 2.3.1 Boetekennisgeving 2.3.2 Boetebeschikking 2.4 Direct beboetbaar feit 2.5 Ernstig beboetbaar feit 2.6 Boete bij ernstig letsel of dood 2.6.1 Verplichte melding 2.6.2 Ongevalonderzoek 2.7 Controle Arbeidsinspectie en handhaving bij recidive 2.8 Schema handhavingtrajecten Arbeidsinspectie 3. Wie kan er en boete krijgen? 3.1 Werkgever 3.2 Andere normadressaten dan de werkgever 3.3 Zelfstandige zonder personeel (ZZP-er) 3.4 Werknemer 3.5 Leidinggevende Bijlage: 1. Strafbare feiten 2. Korte uiteenzetting van Arbowet- en regelgeving
1. Het systeem van bestuurlijke boetes De laatste jaren is de verantwoordelijkheid voor veilig en gezond werken steeds meer een zaak van werkgevers en werknemers zelf geworden. De wetgever gaat er dan ook vanuit dat men inmiddels weet wat de verplichtingen op arbogebied zijn. Met het van kracht worden van de herziene Arbowet (november 1999) is de bestuurlijke boete geïntroduceerd. Dit op grond van een beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (2e lid van art.1:3). De formele basis is de Arbowet. Werkgevers die de fout ingaan, worden nu eerder met hun nalatigheid geconfronteerd. Daarnaast blijft in bepaalde gevallen strafrechtelijke vervolging mogelijk. De Arbeidsinspectie kent vier handhavingtrajecten. Afhankelijk van wat de inspecteur aantreft gaat het in afnemende volgorde van ernst om: - strafbare feiten (strafrecht) - beboetbare feiten (bestuursrecht): ernstig beboetbare feiten direct beboetbare feiten overige beboetbare feiten. Bij de eerstgenoemde wordt er strafrechtelijk vervolgd, met als eerste stap het opmaken van een proces-verbaal, zoals we dat voorheen ook kenden. Deze publicatie gaat hierop verder niet in (behoudens in bijlage 1). Beboetbare feiten worden bestuursrechtelijk afgedaan (de Officier van Justitie komt hieraan niet meer te pas). Ze leiden tot bestuurlijke boetes die zijn berekend op grond van Beleidsregel 33 van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. 1.1 Soorten boetes Het boetesysteem kent, in afnemende volgorde van ernst, de volgende varianten: - boete bij meldingplichtige ongevallen (ernstig letsel of dood) - boete bij constatering ernstig beboetbaar feit - boete bij constatering direct beboetbaar feit - boete bij constateren overige beboetbare feiten. Overige beboetbare feiten worden in eerste instantie voorafgegaan door een waarschuwing of een eis. In hoofdstuk 2 worden deze varianten beschreven, inhoudelijk en procedureel. 1.2 Tarieflijst boetenormbedragen Alles wat met boeteoplegging te maken heeft, is vastgelegd in Beleidsregel 33 Boeteoplegging. Het gaat om beboetbare feiten uit de Arbowet, het Arbobesluit en de Arboregeling. De bijbehorende boetenormbedragen zijn opgenomen in bijlage 1 van de beleidsregel. Het zal duidelijk zijn dat de boetes hoger worden naarmate de overtreding ernstiger is. In de volgende paragrafen wordt uiteengezet hoe het boetesysteem met zijn toeslagen en reducties in elkaar steekt. 1.3 Maximale boetes De boete is per overtreding (beboetbaar feit) aan een maximum gebonden. Men onderscheidt beboetbare feiten van de 1 e categorie (maximaal 13.500,--) en van de 2 e categorie (maximaal 12.500,--). De 1 e categorie omvat overtredingen die een beperkt risico veroorzaken, bijvoorbeeld het niet beschikken over een plan van aanpak (op basis van een risico-inventarisatie en evaluatie). Het boetenormbedrag hiervoor is 1800,--. De 2 e categorie betreft meer risicovolle feiten, zoals geen of onvoldoende maatregelen nemen valgevaar te voorkomen (boetenorm 4.500,--) of het gebruik van niet-gekeurde arbeidsmiddelen (boetenormbedrag van 2.700,--).
Een boetebeschikking kan meer dan één beboetbaar feit bevatten, want meestal betreft deze een inspectie van het totale project. De ervaring leert dat een inspecteur van de Arbeidsinspectie tijdens een bouwplaatsinspectie meerdere overtredingen vaststelt. Ook kan eenzelfde beboetbaar feit meerdere keren voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan het ontbreken van een sluitboom op de laad- en losplaatsen van bouwliften. De afzonderlijke boetes worden bij elkaar opgeteld, met twee kanttekeningen: - eenzelfde beboetbaar feit mag in de boeteberekening maximaal driemaal worden meegenomen - voor het totaal, dus de boetebeschikking per inspectie, geldt een maximum van 100.000,--. 1.4 Toeslagen en reducties De boetenormbedragen gelden voor bedrijven met 500 of meer medewerkers. De bedrijfsomvang, maar ook andere factoren kunnen tot toeslagen of reducties leiden. Reducties bedrijfsomvang 1. Bedrijven met minder dan 5 werknemers betalen 10% boete van de norm. 2. Bedrijven van 5 werknemers tot en met 9 betalen 20% boete van de norm. 3. Bedrijven van 10 tot en met 39 werknemers betalen 30% boete van de norm. 4. Bedrijven van 40 werknemers tot en met 99 werknemers betalen 50% boete van de norm. 5. Bedrijven van 100 werknemers tot en met 249 werknemers betalen 60% boete van de norm. 6. Bedrijven van 250 werknemers tot en met 499 werknemers betalen 80% boete van de norm 7. Bedrijven van 500 werknemers of meer betalen 100% boete van de norm. Toeslagen ernstig beboetbare feiten Het gaat hier om overtredingen die zo ernstig zijn, dat het boetenormbedrag met een factor 2 wordt vermenigvuldigd. Een voorbeeld is de aanwezigheid van valgevaar of gevaar van omvallen/bezwijken van materieel of bouwdelen. Bijlage 2 van Beleidsregel 33 geeft een overzicht van ernstige beboetbare feiten. Boetebeschikking Indien een boetebeschikking meerdere beboetbare feiten bevat, moet bovenstaande berekening voor ieder feit worden uitgevoerd. Wel geldt: - eenzelfde feit mag in de boeteberekening maximaal driemaal worden meegenomen - het bedrag van de totale beschikking is begrensd tot maximaal 100.000,--. 1.5 Een rekenvoorbeeld Een inspecteur van de Arbeidsinspectie stelt tijdens een projectbezoek vast dat: a. er op grotere hoogten dan 2,5 m wordt gewerkt en er op twee plaatsen geen voorzieningen tegen valgevaar zijn getroffen; b. het bedrijf niet in het bezit is van een risico-inventarisatie en evaluatie. Het bedrijf (de juridische eenheid) heeft 200 werknemers in dienst en op het bewuste project worden op de ene locatie 12 werknemers aan het genoemde valgevaar blootgesteld en op de andere 8 werknemers (eigen werknemers en/of werknemers die onder uw gezag werken, zoals ingeleende werknemers).
De boetebedragen zijn dan als volgt opgebouwd: a. Valgevaar Boetenormbedrag = 4.500,-- Correctie bedrijfsgrootte 60% van 4.500,-- = 2.700,-- Correctie ernstig beboetbaar feit 2 x 2.700,-- = 5.400,-- b. RI&E Boetenormbedrag = 2.700,-- Correctie bedrijfsgrootte 60% x 2.700,-- = 1.620,-- Verder zijn er geen factoren die leiden tot verhoging van dit bedrag. De totaal op te leggen boete (boetebeschikking) aan het bedrijf is: 5.400,-- + 1.620,-- = 7.020,-- Blijkt bijvoorbeeld na 8 maanden, tijdens een controle-inspectie op het project, dat er inmiddels wel een RI&E is, maar dat er weer sprake is van acuut valgevaar, dan volgt er een boete van 1,5 x 5.400,-- = 8.100 (ervan uitgaand dat het weer om twee situaties gaat en hetzelfde aantal blootgestelden). 1.6 Boetes bij ernstig letsel of dood In bijlage 1 is beschreven in welke situaties strafrechtelijke vervolging plaatsvindt, onder meer in gevallen dat de Arbowet (art.32) spreekt over misdrijf. Echter in deze paragraaf hebben we het over beboetbare feiten die hebben geleid tot een arbeidsongeval dat ernstig of blijvend letsel of de dood ten gevolge heeft. De boetebedragen liggen dan hoger en zijn afhankelijk van de boetecategorie. Ernstig of blijvend letsel Bedrijfsomvang Boete 1 e categorie Boete 2 e categorie < 5 medewerkers 1.350,-- 2.700,-- 5-9 medewerkers 2.700,-- 5.400,-- 10-39 medewerkers 4.050,-- 8.100,-- 40-99 medewerkers 4.500,-- 9.000,-- 100-249 medewerkers 5.400,-- 10.800,-- 250-499 medewerkers 6.100,-- 12.000,-- > 500 werknemers 6.750,-- 13.500 Ernstig of blijvend letsel Bedrijfsomvang Boete 1 e categorie Boete 2 e categorie < 5 medewerkers 1.800,-- 4.500,-- 5-9 medewerkers 3.600,-- 9.000,-- 10-39 medewerkers 4.500,-- 10.800,-- 40-99 medewerkers 5.400,-- 13.500,-- 100-249 medewerkers 6.750,-- 16.200,-- 250-499 medewerkers 8.100,-- 20.000,-- > 500 werknemers 9.000,-- 22.500
Of een beboetbaar feit in de 1 e danwel 2 e categorie valt, is vastgelegd in de volgende artikelen: Boete 1 e categorie - Arbowet art. 33 lid 1 - Arbobesluit art. 9.9 b Boete 2 e categorie - Arbobesluit art. 9.9 c Boetes van de 2 e categorie hebben vaak betrekking op ernstige beboetbare feiten (bijlage 2 van Beleidsregel 33), maar ze lopen niet één op één. Reducties en toeslagen Reductie bij één getroffene/slachtoffer: In geval van één getroffene/slachtoffer kan het boetebedrag tot 2/3 worden teruggebracht, indien aan de volgende voorwaarde wordt voldaan: - De werkgever heeft een RIE en heeft deugdelijke arbeidsmiddelen en maatregelen getroffen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking gesteld. - Indien de werkgever ook nog kan aantonen dat hij voldoende instructie heeft gegeven, wordt de boete met nog een derde gematigd Toeslag bij twee of meer getroffenen/slachtoffers: Het boetebedrag wordt in geval van twee getroffenen/slachtoffers met een factor 1,5 vermenigvuldigd, en bij drie of meer met een factor 2. Met dien verstande dat de boete de per categorie vastgestelde maxima ( 9.000,-- en 22.500,--) niet overschrijdt. 1.7 Geen boete bij adequaat toezicht Indien de werkgever adequaat toezicht heeft gehouden, en dit ook kan aantonen, wordt geen boete opgelegd.
2. Van inspectie tot definitieve boete en mogelijkheden van bezwaar/beroep Voordat er sprake is van een onherroepelijke boete moet er een bepaalde weg worden afgelegd, die gepaard gaat met de nodige handhavingdocumenten. Die weg begint bij een bezoek door een inspecteur van de Arbeidsinspectie, al dan niet na een ongeval. In dit hoofdstuk worden de verschillende fasen en documenten in het boetetraject beschreven, gespecificeerd per verschijningsvorm, zoals in par. 1.1 in omgekeerde volgorde opgesomd. De Arbeidsinspectie richt zich in grote lijnen op de volgende vier aandachtsgebieden: - systematische werkplekbeheersing; - verantwoord werknemersgedrag; - effectief toezicht op dit gedrag; - verantwoord ontwerp van werkplekken en werkprocessen, verantwoorde inkoop van materialen/materieel 2.1 Waarschuwing Deze wordt gehanteerd bij constatering van overige beboetbare feiten. In een waarschuwing wordt omschreven: - de overtreding; - de te nemen maatregelen; - de hiervoor aan te houden termijn. Een waarschuwing is een schriftelijk document en is eigenlijk een herinnering aan en verwijzing naar bestaande regels. Een voorbeeld: het bouwen van een steiger gebeurt niet onder toezicht van een terzake deskundige persoon (Arbobesluit art. 7.34 lid 1/ beleidsregel 7.34). Indien bij controle na afloop van de gestelde termijn blijkt dat de overtreding nog steeds (geheel of gedeeltelijk) bestaat, dan wordt een boeterapport opgemaakt (zie verder par. 2.3). De handhaving bestaat dus uit twee fasen (zie ook schema in par.2.8). 2.2 Eis Indien bestaande regels, meestal doelvoorschriften, in een bepaalde situatie niet voldoende concreet zijn, kan de inspecteur van de Arbeidsinspectie een eis stellen (eveneens een beschikking in de zin van art. 1: 3, 2 e lid van de Algemene wet bestuursrecht). De eis is schriftelijk, geeft een concretisering van het betreffende voorschrift en bevat een termijn waarbinnen hieraan moet zijn voldaan. Een voorbeeld: de voorlichting aan uw werknemers wordt als onvoldoende taakgericht beschouwd en aan nadere eisen onderworpen (Arbowet art. 8 lid 2). De werkgever is verplicht om de inhoud van een eis zo spoedig mogelijk bekend te maken aan de Ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging en de arbodienst. Indien bij controle na afloop van de gestelde termijn blijkt dat de overtreding nog steeds (geheel of gedeeltelijk) bestaat, dan wordt een boeterapport opgemaakt (zie verder par. 2.3). Ook hier bestaat de handhaving dus uit twee fasen (zie ook schema in par.2.8). Bezwaar / Beroep Tegen een eis kan bezwaar worden aangetekend bij de Staatssecretaris van SZW, t.a.v. de Arbeidsinspectie afdeling Juridische Zaken, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. Vervolgens is er de mogelijkheid in beroep te gaan bij de rechter. Het bezwaar of beroep schort de werking van de beschikking niet op, dus er moet binnen de gestelde termijn aan de eis worden voldaan. 2.3 Beboetbaar feit Het gaat in deze paragraaf om boetes die niet als direct of ernstig beboetbaar worden gedefinieerd. Zij worden in deze publicatie ook wel overige beboetbare feiten genoemd ( onder andere in hoofdstuk 1 en in het schema handhavingtrajecten Arbeidsinspectie in paragraaf 2.8). Boeteaanzegging en boeterapport Om naleving van een wettelijke bepaling te kunnen afdwingen, moet deze concreet zijn. Het gaat dan om een z.g. middelbepaling waarin bijvoorbeeld de aan een (arbeids)middel te stellen eisen gedetailleerd zijn beschreven (bijvoorbeeld een ladder). Of om een
geconcretiseerde doelbepaling, waarin niet het middel maar het doel wordt beschreven (bijvoorbeeld de deugdelijkheid van arbeidsmiddelen). Die concretisering staat dan meestal in een beleidsregel van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. De in deze paragraaf bedoelde beboetbare feiten hebben betrekking op minder ernstige overtredingen die concreet zijn beschreven. Indien de inspecteur een overtreding constateert van Arbowet, Arbobesluit of Arboregeling zegt hij een boete aan. Hij richt zich hierbij formeel tot de werkgever, maar feitelijk tot de leidinggevende op het werk, meestal de (hoofd)uitvoerder (als vertegenwoordiger van de verdachte rechtspersoon). De inspecteur maakt een boeterapport op, waarvan een afschrift naar de directie van het bedrijf wordt gestuurd. Ook het medezeggenschapsorgaan (OR of personeelsvertegenwoordiging) ontvangt hiervan een exemplaar. Een boeterapport bevat de volgende informatie: - naam en functie van rapporteur - naam en adres van project - datum en tijdstip van inspectie - omschrijving arbeidssituatie: specificatie van activiteiten op dat moment (bijvoorbeeld montage van prefab betonwanden) specificatie van arbeidsplaats (bijvoorbeeld bouwplaats) - omschrijving arbeidsrelatie (wel of geen sprake van relatie werkgever/werknemer) - waarnemingen van rapporteur: beschrijving van de feitelijk aangetroffen handeling(en) en situatie(s) specificatie van de vermeende overtreding(en) uit de Arbowet- en regelgeving (beboetbare feiten) eventuele verklaringen van leidinggevende en anderen - verklaring van vertegenwoordiger van de rechtspersoon gevolgd door de formele boeteaanzegging (kan ook telefonisch) - eventuele bijlagen, zoals uittreksel Kamer van Koophandel (waaruit blijkt dat betrokkene het bedrijf in rechte mag vertegenwoordigen) en foto's van de aangetroffen handelingen en situaties - de datum waarop het boeterapport is gezonden naar de boeteoplegger van het Centraal Kantoor van de Arbeidsinspectie in Den Haag. Tegen een boeterapport kan geen bezwaar worden ingediend. 2.3.1 Boetekennisgeving Het boeterapport wordt door de inspecteur naar de boeteoplegger van het Centraal Kantoor van de Arbeidsinspectie in Den Haag gestuurd. Na toetsing stelt deze op basis daarvan een boetekennisgeving op, waarin hij het voornemen uit om een boete op te leggen en stuurt de kennisgeving naar de directie van het betreffende bedrijf; en een afschrift naar de Ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging. Een boetekennisgeving verwijst naar het eerder opgemaakte boeterapport en bestaat in hoofdzaak uit een omschrijving van het beboetbare feit, het betreffende artikelnummer en het boetebedrag. Horen en bezwaar Het bedrijf krijgt de mogelijkheid om binnen 2 weken na dagtekening zijn zienswijze naar voren te brengen, bij voorkeur schriftelijk. Het kan echter ook telefonisch of (op afspraak) mondeling in Den Haag. Indien de inbreng hout snijdt kan dit leiden tot een lagere of geen boete, bijvoorbeeld als er evidente fouten zijn gemaakt, er nieuwe feiten aan het licht zijn gekomen of uit het verhaal van de overtreder duidelijk wordt dat er sprake is geweest van een overmachtsituatie. De mogelijkheid van "horen" is iets anders dan formeel bezwaar aantekenen. Dit laatste is bij een boetekennisgeving niet mogelijk, omdat het geen beschikking is in de zin van artikel 1: 3, 2 e lid van de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.2 Boetebeschikking Dit is de laatste stap van het boetetraject. Een boetebeschikking lijkt veel op een boetekennisgeving, maar geeft ook een motivering van de beslissing. De beschikking, waarin de eventuele zienswijze van het bedrijf is meegewogen, noemt het definitief vastgestelde boetebedrag. Ook hiervan ontvangt de Ondernemingsraad of personeelsvertegenwoordiging een afschrift. Een boetebeschikking moet binnen 8 weken na vaststelling van het beboetbaar feit worden gegeven, bij een ongeval met ernstig of dodelijk letsel binnen 16 weken. Dit is echter geen wet van meden en perzen; de boete moet in ieder geval binnen 2 jaar na constatering van het feit zijn opgelegd (Arbowet art. 41). Betaling moet binnen 6 weken na dagtekening van de beschikking plaatsvinden (met behulp van de bijgesloten acceptgirokaart). Bezwaar / Beroep Tegen de beschikking kan binnen 6 weken na de datum van verzending bezwaar worden aangetekend bij de Staatssecretaris van SZW, t.a.v. de Arbeidsinspectie, afdeling Juridische Zaken, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. Vervolgens is er de mogelijkheid om in beroep te gaan bij de rechter. Het bezwaar of beroep schort de werking van de beschikking niet op, dus er moet binnen de gestelde termijn worden betaald, tenzij de werkgever bij de bestuursrechter een verzoek indient tot voorlopige voorziening en dit wordt gehonoreerd. Ook is het (op verzoek) mogelijk de boete in drie gelijke opeenvolgende maandelijkse termijnen te betalen. 2.4 Direct beboetbaar feit Het gaat hier in hoofdzaak om het niet naleven van administratieve verplichtingen, bijvoorbeeld het opstellen van een RI&E of een veiligheids- en gezondheidsplan of het melden van een meldingplichtig ongeval. Een overzicht is opgenomen in bijlage 3 van beleidsregel 33. De handhaving bestaat uit één fase: er wordt gelijk een boeterapport opgemaakt. Er worden maatregelen geëist, dus het alsnog opstellen van dit soort stukken. Er vindt altijd controle plaats of dit daadwerkelijk is gedaan. De verdere procedure verloopt zoals onder paragraaf 2.3 is beschreven. 2.5 Ernstig beboetbaar feit Het gaat hierbij om overtredingen waarbij sprake is van ernstig gevaar voor werknemers, bijvoorbeeld bij valgevaar wanneer op niet-beveiligde vloeren, steigers of daken wordt gewerkt. Een overzicht is opgenomen in bijlage 2 van beleidsregel 33. Het handhavingtraject van de Arbeidsinspectie kent ook dan maar één fase: er wordt gelijk een boeterapport opgemaakt en het werk wordt stilgelegd. De stillegging wordt pas ingetrokken als de inspecteur heeft vastgesteld dat er voldoende maatregelen zijn genomen. Het negeren van een stillegging is een misdrijf op grond waarvan een proces-verbaal misdrijf wordt opgesteld, met het oog op strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie. De verdere procedure verloopt zoals onder paragraaf 2.3 is beschreven. Ernstig gevaar voor personen maar geen arbeid (preventieve stillegging) Indien een inspecteur de hierboven beschreven situatie aantreft zonder dat er op dat moment arbeid wordt verricht, dan beveelt hij dat het werk pas mag worden aangevangen als hij heeft geconstateerd dat de noodzakelijke maatregelen zijn genomen en het werk veilig kan worden uitgevoerd. Genoemd bevel wordt mondeling aan de leidinggevende of aan de betreffende werknemers gegeven. Tevens wordt aangegeven welke maatregelen moeten worden genomen. Kort daarop wordt dit gevolgd door een schriftelijk bevel (beschikking), gericht aan de directie van het bedrijf.
De onderstaande personen en diensten moeten schriftelijk in kennis worden gesteld van de inhoud van het bevel: - de OR of personeelsvertegenwoordiging - de betrokken werknemers - de arbodienst. Omdat er geen arbeid werd verricht, wordt er geen boeterapport opgemaakt. Horen en/of bezwaar De mogelijkheid van horen (uw zienswijze naar voren brengen) is in de praktijk niet mogelijk vanwege het spoedeisende karakter. Tegen een bevel tot stillegging kan binnen 6 weken na de datum van verzending van de beschikking bezwaar worden aangetekend, bij de Staatssecretaris van SZW, ter attentie van de Arbeidsinspectie, afdeling Juridische Zaken, Postbus 90801, 2509 LV Den Haag. Vervolgens is er de mogelijkheid om in beroep te gaan bij de rechter. Het bezwaar of beroep schort de werking van de beschikking niet op, dus de daarin genoemde maatregelen moeten worden genomen. 2.6 Boete bij ernstig letsel of dood 2.6.1 Verplichte melding Ongevallen met ernstig letsel (ziekenhuisopname of blijvend letsel) en dodelijke afloop (art.9 Arbowet) moeten onverwijld worden gemeld aan het betreffende kantoor van de Arbeidsinspectie; dus telefonisch of met een fax. Daarna moet zo spoedig mogelijk een wettelijk voorgeschreven meldingformulier (bijlage 1 van de Arboregeling) worden ingevuld en opgestuurd/gefaxt. Op het niet onverwijld melden staat een boete van 4.500,-- (boetenormbedrag), los van de boete van een daarop volgend onderzoek naar het causale verband tussen de oorzaak van het arbeidsongeval en een overtreding van de Arbowet. 2.6.2 Ongevalonderzoek Een ongevalonderzoek is veel uitgebreider van aard dan de gebruikelijke boeteoplegging, mede omdat uit onderzoek en verklaringen een oorzakelijk verband moet worden vastgesteld tussen het ongeval en een overtreding van de Arbowet. Voor een eventuele civiele claim wijst de inspecteur van de Arbeidsinspectie de getroffene op de mogelijkheid om een bureau voor rechtshulp in te schakelen. De procedure inzake de boeteoplegging etc. is dezelfde als onder paragraaf 2.3 beschreven. 2.7 Controle Arbeidsinspectie en handhaving bij recidive Zolang nog maatregelen van een werkgever worden verlangd om de overtreding op te heffen zal de Arbeidsinspectie altijd controleren of deze zijn genomen (zie ook schema 2.8). De termijn voor controle is maatwerk, maar zo'n controle vindt in de regel niet eerder dan na 14 weken plaats. Indien tijdens een controle na een waarschuwing, een eis of een boeteaanzegging geen beboetbare feiten meer worden geconstateerd, ontvangt de belanghebbende een afhandelingbrief en wordt het interventietraject afgesloten (in geval van een boeteaanzegging wordt uiteraard wel een boeterapport opgemaakt). Bij opnieuw constateren van eenzelfde beboetbaar feit is het handhaving-/vervolgingbeleid als onderstaand aangegeven. Direct en overige beboetbare feiten - binnen 2 jaar na een waarschuwing of eis: direct een boete (van twee naar één fase); - binnen 2 jaar na een boete: nieuwe boete met eventueel 50% verhoging; - binnen 4 jaar voor de 3 e maal een boete: proces-verbaal en strafrechtelijke vervolging; - eerste controle 2 jaar na eerste constatering: inzet nieuw handhavingtraject.
Ernstig beboetbare feiten - binnen 2 jaar na een boete: stillegging en proces-verbaal misdrijf en strafrechtelijke vervolging. Bouwlocaties worden in dit verband behandeld als waren het zelfstandige bedrijven. Echter wanneer blijkt, dat het betreffende bedrijf ook op andere bouwlocaties regelmatig dezelfde overtredingen begaat, kan de directie worden aangesproken op wetnaleving; bijvoorbeeld ten aanzien van arbobeleidvoering).
2.8 Schema handhavingtrajecten Arbeidsinspectie Onderstaand is een schematische weergave gegeven van wat in dit hoofdstuk is behandeld. Ernstig beboetbare feiten Bijlage 2 van Beleidsregel 33 Direct beboetbare feiten Bijlage 3 van Beleidsregel 33 Overige beboetbare feiten Bijlage 1 van Beleidsregel 33 2.7.1 één fase één fase twee Inspectie Constateren ernstig beboetbaar feit: Ernstig gevaar voor personen, echter geen arbeid verricht: preventief stilleggen maatregelen controle indien in orde: intrekking stillegging / geen boete-rapport Wel ernstig gevaar voor personen: stilleggen boeterapport maatregelen Inspectie Constateren direct beboetbaar feit: boeterapport zonodig maatregelen controle Inspectie Geven waarschuwing of stellen eis Controle na aflopen termijn Beboetbaar feit bestaat nog: boeterapport maatregelen controle Opnieuw constateren eenzelfde feit binnen 2 jaar: stillegging, proces- verbaal misdrijf en strafrechtelijke vervolging Opnieuw constateren eenzelfde feit: binnen 2 jaar na een waarschuwing of eis: direct een boete (van twee naar één fase) binnen 2 jaar na een boete: nieuwe boete met eventueel 50% verhoging binnen 4 jaar voor de 3 e maal eenzelfde beboetbaar feit: procesverbaal en stafrechtelijke vervolging eerste controle na 2 jaar na eerste constatering: inzet nieuw handhavingtraject
3. Wie kan er een boete krijgen? In de vorige hoofdstukken is het boetesysteem uitgelegd. Maar een belangrijke vraag is: wie krijgt de boete? Dit hoofdstuk geeft hierover duidelijkheid. 3.1 Werkgever Het boetesysteem is primair gericht op de werkgever. Hiermee wordt de rechtspersoon bedoeld, zoals een NV, BV, Stichting, V.o.F, CV of Maatschap, en een natuurlijke persoon, zoals bij eenmanszaken. In de procedure zal degene die de natuurlijke persoon of de persoon die de rechtspersoon vertegenwoordigt (bijvoorbeeld een statutair directeur, die als zodanig staat geregistreerd bij de Kamer van Koophandel), worden gehoord. Er is sprake van werkgeverschap wanneer een (rechts)persoon, één of meerdere personen in dienst heeft op grond van een arbeidsovereenkomst. Maar let op. Het werkgeversbegrip in de zin van de Arbowet is ook van toepassing, indien er zonder arbeidsovereenkomst wel sprake is van een gezagsverhouding, bijvoorbeeld in geval van ingeleende werknemers en bij werken in regie (art. 1 Arbowet). Combinatie (V.o.F.) Een V.o.F. wordt in het strafrecht aangemerkt als een rechtspersoon (art. 51 lid 3 Wetboek van Strafrecht) en dit is nu ook in de Arbowet geregeld. In de nieuwe wetstekst ( art. 37 lid 2d van de Arbowet) is de natuurlijke persoon of rechtspersoon vervangen door degene die voor de naleving verantwoordelijk is. Er ontstaat dan een vergelijkbare situatie als bij een BV, met andere woorden: bij een overtreding wordt de V.o.F. een bestuurlijke boete aangezegd (gericht aan de statutaire directie). Werkgever als natuurlijke persoon In het strafrecht (zie bijlage 2) kan behalve de BV ook een feitelijk leidinggevende als natuurlijke persoon worden aangesproken, bijvoorbeeld als hij feitelijk opdracht gaf tot een strafbaar feit of hieraan feitelijk leiding gaf. Een eventuele veroordeling komt dan op zijn strafblad. Bij bestuurlijke handhaving van de Arbowet is dit niet aan de orde. 3.2 Andere normadressaten dan de werkgever Op grond van de Arbowet (art. 16 lid 8) kunnen bepaalde verplichtingen ook op anderen dan de werkgever komen te rusten. Denk aan beheerders van gebouwen en installaties waarin of waaraan werknemers van andere werkgevers moeten werken, en waarbij hun veiligheid in hoge mate afhangt van de aanwezige voorzieningen en arbeidsmiddelen en de staat waarin zij verkeren. Deze bepaling is echter alleen van kracht wanneer de doelgroep per Algemene Maatregel van Bestuur is aangewezen. Op dit moment geldt dit slechts voor: - de eigenaar of beheerder van een personenlift in een bestaand gebouw; - de opdrachtgever van een te bouwen object (verplichtingen op grond van het Arbobesluit bouwplaatsen); - de uitvoerende partij ofwel het bedrijf dat verantwoordelijk is voor het functioneren van de V&G-coördinator uitvoeringsfase (meestal de bouwkundige hoofdaannemer). Op de eventuele boetes zijn in dat geval geen toeslagen of reducties van toepassing, dus het gaat dan om het bij de overtreding behorende boetenormbedrag.
3.3 Zelfstandige zonder personeel (ZZP-er) Bij zelfstandigen zonder personeel moet het volgende onderscheid worden gemaakt: a) De ZZP-er is echt zelfstandige, dus neemt werk aan (met een concrete beschrijving van de aard en omvang) en werkt niet onder het gezag van zijn opdrachtgever, de aannemer. Met andere woorden: hij is in zekere zin te vergelijken met een onderaannemer. b) De ZZP-er noemt zich zelfstandige, maar werkt onder het gezag van zijn opdrachtgever, de aannemer. Met andere woorden: hij is te vergelijken met een ingeleende werknemer (op grond van de definitie van werkgever in art. lid 1 van de Arbowet). In de onder a) beschreven situatie kan de ZZP-er, net als een aannemer (werkgever) voor overtredingen worden beboet. Het Arbobesluit (art. 9.5) geeft aan voor welke feiten (onder andere valgevaar). Is er voor de ZZP-er geen sprake van een beboetbaar feit maar wel van een gevaarlijke situatie voor zichzelf en/of anderen, dan kan de Arbeidsinspectie ook zijn werkzaamheden stilleggen (Arbowet art. 28 lid 1, gevaar voor personen). Een ZZP-er dient de nodige maatregelen te treffen om schade of letsel aan derden te voorkomen. Wat betreft het Arbobesluit bouwplaatsen heeft de ZZP-er dezelfde verplichtingen als een onder- of nevenaannemer. Eén van die verplichtingen betreft het meewerken aan en naleven van het V&G-plan uitvoeringsfase. In de onder b) beschreven situatie wordt de ZZP-er gelijkgesteld met een werknemer. Zie verder par. 3.4. 3.4 Werknemer Werknemers kunnen ook worden beboet. Dit wordt grotendeels beperkt tot het niet gebruiken van de ter beschikking gestelde persoonlijke beschermingsmiddelen of het niet gebruiken of weghalen van beveiligingen (bijvoorbeeld onderdelen van een zaagmachine of van leuningwerk). Deze verplichtingen zijn verwoord in art. 11 van de Arbowet. Het aantal voor de werknemer beboetbare feiten is echter uitgebreider, zoals blijkt uit artikel 9.3 Arbobesluit (bijvoorbeeld met het verplaatsen van hangende lasten boven werknemers). Echter ook de werkgever blijft veelal niet buiten schot. De Arbeidsinspectie is van mening dat gebrek aan toezicht mede oorzaak is van situaties, waarin een werknemer een overtreding begaat. Conform het geldende handhavingsbeleid wordt in die gevallen, behalve de werknemer, ook zijn werkgever beboet, voor nalatigheid van zijn toezichtplicht. Een werkgever kan in sommige gevallen worden gevrijwaard als hij kan aantonen dat hij alles heeft gedaan wat redelijkerwijs van hem mag worden verwacht (bijvoorbeeld in het kader van een intern, actief toegepast sanctiebeleid). Er zijn dus drie mogelijkheden: - alleen de werknemer krijgt een boete - werkgever en werknemer krijgen beiden een boete - alleen de werkgever krijgt een boete. De maximaal aan een werknemer op te leggen boete is 225,--. De betreffende beboetbare feiten zijn op bijlagen 2 en 3 van Beleidsregel 33 aangegeven met een asterisk (*). 3.5 Leidinggevende Een leidinggevende, bijvoorbeeld een uitvoerder of bedrijfsleider, is ook een werknemer en kan dus met maximaal 225,--, en voor dezelfde beboetbare feiten worden beboet (zie par. 3.4). Het systeem van bestuurlijke boetes kent geen sancties die louter betrekking hebben op leidinggevenden. In het strafrecht is dat wel het geval (zie bijlage 2), echter dit is alleen mogelijk als hen disfunctioneel handelen kan worden verweten. Dit is het geval als de betrokkene buiten de hem toegekende bevoegdheden is getreden en op een manier heeft gehandeld, die in het bedrijf niet aanvaardbaar wordt geacht. Bovendien moet zijn werkgever, in de uitvoering van het arbobeleid, niets te verwijten zijn.
BIJLAGE 1 STRAFBARE FEITEN Strafbare feiten Door de introductie van de bestuurlijke boete behoort toepassing van het strafrecht tot de uitzonderingen. Zelfs beboetbare feiten die tot ernstig letsel of de dood van een werknemer leiden, kunnen met een bestuurlijke boete worden afgedaan. Bij dodelijke ongevallen zal de Arbeidsinspectie altijd in overleg treden met het Openbaar Ministerie om te bezien of een misdrijf ten laste kan worden gelegd. Strafrechtelijke vervolging vindt plaats, indien de werkgever weet, of redelijkerwijs moet weten, dat levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van een of meer werknemers ontstaat of te verwachten is (Arbowet art. 32). Het moet dan gaan om handelingen, die in strijd zijn met de wet (of om het nalaten van verplichte handelingen). Overtreding van dit artikel wordt gekwalificeerd als een misdrijf. Voorts wordt het strafrecht toegepast: - indien gevaren voor derden niet of in onvoldoende mate zijn voorkomen. Derden zijn: bezoekers, leveranciers, voorbijgangers, werknemers van andere bedrijven, spelende kinderen en dergelijke (Arbowet art. 10) - na overtreding van een of meer verbodsbepalingen uit het Arbobesluit. Enkele voorbeelden: asbestverbod, zandstraalverbod en zandsteenverbod - indien binnen een periode van vier jaar voor de derde maal sprake is van eenzelfde overtreding, die al tweemaal met een bestuurlijke boete is afgedaan (recidive, Arbowet art. 33 lid 3) - indien een bevel tot stillegging wordt genegeerd (Arbowet art. 28). Overtreding van dit artikel wordt gekwalificeerd als een misdrijf. Stillegging Een inspecteur kan, om het gevaar weg te nemen, het werk of een deel ervan stilleggen. Onder stillegging kan worden verstaan: - het laten staken van werkzaamheden - het laten vertrekken van personen uit een gevarenzone - het niet laten aanvangen van werkzaamheden (preventieve stillegging). Een stillegging wordt pas opgeheven als de inspecteur heeft vastgesteld dat het ernstig gevaar voor personen is opgeheven. Het is niet altijd nodig om het werk stil te leggen, bijvoorbeeld bij het op voorraad hebben van asbesthoudende materialen. Maatregelen zijn dan wel nodig, maar stillegging is niet aan de orde. Verdere vervolging Bij constatering van een strafbaar feit wordt door de Arbeidsinspectie proces-verbaal opgemaakt. Een proces-verbaal is in principe gericht tegen de rechtspersoon, bijvoorbeeld een NV of een BV. Zo n rechtspersoon wordt vertegenwoordigd door de statutair directeur (ingeschreven bij de Kamer van Koophandel) of door een door hem gemachtigde. Hem wordt proces-verbaal aangezegd, nadat is meegedeeld dat hij (de rechtspersoon) verdacht wordt van een strafbaar feit. De Arbeidsinspectie zendt het proces-verbaal naar de Officier van Justitie, die beslist wat er verder gaat gebeuren. Er zijn drie mogelijkheden: - hij seponeert de zaak omdat er onvoldoende grond is voor het instellen van strafvervolging; - hij biedt de verdachte of verdachte rechtspersoon de mogelijkheid tot schikken; - hij brengt de zaak voor de rechter.
BIJLAGE 2 KORTE UITEENZETTING VAN ARBOWET- EN REGELGEVING De huidige wet- en regelgeving kan volgens het onderstaande piramidemodel worden geschetst. Naarmate de voet wordt benaderd, worden de bepalingen concreter. Bepalingen uit de eerste drie Arbowet, Arbobesluit en Arboregeling hebben een direct wettelijke status. Het overtreden hiervan kan strafrechtelijk worden gehandhaafd of bestuurlijk worden beboet. Dit laatste is formeel gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht (2e lid van art.1:3). Directe sancties Arbeidsinspect ie mogelijk Arbowet Arbobesluit Arboregeling Beleidsregels Arbo-informatiebladen Normen concrete r Arbowet In de Arbowet is het algemeen wettelijk kader voor het arbobeleid in het bedrijf vastgelegd. Enkele belangrijke onderdelen betreffen risico-inventarisatie en evaluatie/plan van aanpak, voorlichting en onderricht en samenwerking/overleg met werknemers. Maar ook de handhaving door de Arbeidsinspectie en het fenomeen bestuurlijke boete vinden hun grondslag in de Arbowet. Relevante artikelen in het kader van handhaving Art. 1 Definities 9 Melding ongevallen en beroepsziekten 10 Gevaar voor derden 11 Algemene verplichtingen van de werknemers 16, lid 8 Anderen dan eigen werkgever 27 Eis tot naleving 28 Stillegging van het werk 31 Administratief beroep (bezwaar) 32 Strafbepaling (zie ook Wetboek van Strafrecht art. 51 lid 3) 33 Beboetbare feiten (zie ook Algemene wet bestuursrecht art. 1:3 lid 2) 34 Hoogte boete en recidive 36 Boeterapport 37 Boetebeschikking 38 Betaling 41 Verjaring
Arbobesluit Het Arbobesluit richt zich voor een belangrijk deel op arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen. Onder arbeidsmiddelen wordt verstaan: alle op de arbeidsplaats te gebruiken machines, apparaten, gereedschappen en installaties, ongeacht hun oorsprong. Het begrip arbeidsplaats staat voor iedere plaats die in verband met de arbeid wordt gebruikt of pleegt te worden gebruikt. Het Arbobesluit beschrijft voor de bouw belangrijke onderwerpen als keuren van materieel en V&Gcoördinatie tijdens ontwerp en uitvoering. Behalve over arbeidsmiddelen en arbeidsplaatsen kent het Arbobesluit bepalingen over onder meer gevaarlijke stoffen, fysieke belasting, fysische factoren (onder andere klimaat, geluid, licht), persoonlijke beschermingsmiddelen en veiligheids-/gezondheidssignalering. Relevante artikelen in het kader van handhaving Art. 9.1 Verplichtingen van de werkgever 9.3 Verplichtingen van de werknemer 9.5 Verplichtingen van zelfstandigen 9.6 Verplichtingen van de opdrachtgever 9.7 Verplichtingen van de ontwerpende partij 9.8 Verplichtingen van de uitvoerende partij 9.9 Verplichtingen van de lifteigenaar of beheerder 9.9a Strafbare feiten / overtredingen 9.9b Beboetbare feiten eerste categorie 9.9c Beboetbare feiten tweede categorie 9.22 Eis tot naleving Arboregeling De Arboregeling bevat regelingen over onder andere deskundigheidseisen en meetprocedures bij risicovolle werkzaamheden (zoals werken met asbest, lood, zandsteen, springstoffen, enz.). Verder zijn ondermeer opgenomen: - De eisen die aan veiligheids- en gezondheidssignalering worden gesteld. - Modelformulieren voor melding van een ernstig ongeval en voor de kennisgeving van een bouwwerk. - Eindtermen opleidingen kraanmachinisten - Arbolijst (bedrijfsmiddelen die in aanmerking komen voor fiscale faciliëring, de z.g. Farbo-regeling). Relevant artikel in het kader van handhaving Art. 1.10 Gegevens ongevallen Beleidsregels Arbowet, Arbobesluit en Arboregeling zijn niet altijd concreet genoeg om de benodigde maatregelen te bepalen. Beleidsregels geven de nadere concretisering. Bij iedere beleidsregel is aangegeven wat de grondslag is, dus op welk artikel uit de Arbowet, het Arbobesluit of de Arboregeling hij betrekking heeft. Beleidsregels zijn geen algemeen verbindende voorschriften: werkgevers kunnen ook voor een andere oplossing kiezen, op voorwaarde dat die hetzelfde beschermingsniveau biedt. Relevante beleidsregel in het kader van handhaving Beleidsregel 33 Boeteoplegging incl. Bijlage 1: Tarieflijst boetenormbedragen Bijlage 2: Lijst van ernstige beboetbare feiten Bijlage 3: Lijst van direct beboetbare feiten.
Normen In beleidsregels wordt vaak verwezen naar normen, bijvoorbeeld NEN 1010 Veiligheidsbepalingen voor laagspanningsinstallaties en NEN 2484 Draagbaar klimmaterieel, ladders en trappen. Deze normen zijn op deze wijze direct gekoppeld aan de Arbowetgeving. Arbo-informatiebladen Over zo n 25 tot 30 onderwerpen worden onder auspiciën van het Ministerie van SZW Arbo-informatiebladen uitgegeven, met praktische, actuele en toegankelijke informatie, geschreven door vakspecialisten. Deze bladen worden door SDU uitgegeven.