LEDENRAADPLEGING VBWTN PRIVATE KWALTEITSBORGING BOUW In dit verslag volgt eerst een overzicht van de antwoorden op de meerkeuze vragen en daarna gaan we in op de bijgevoegde reacties. Tot vrijdagmiddag 11 januari ontvingen we in totaal 111 reacties van personen of van gemeentelijke afdelingen en er zijn er nog een paar onderweg. Niet alle reactie komen van een gemeentelijk, persoonlijk of geassocieerd lid, maar daar gaat dit verslag niet op in. Niet iedereen gaf antwoord op alle vragen; het percentage is in de taartdiagrammen aangegeven als niet/anders in donkerblauw. Het niet of anders antwoorden heeft diverse oorzaken: soms was er te veel verdeeldheid om tot een groepsantwoord van een afdeling o.d. te komen, soms vond men het antwoord niet onder de keuzemogelijkheden, soms werd de vraag niet begrepen. Meerkeuzevraag I Cluster: Taakverdeling publiek / privaat 1 De verdeling in het duale stelsel tussen private en publieke kwaliteitsborging kan op verschillende manieren worden gemaakt: A De aanvrager / opdrachtgever van een bouwwerk bepaalt of hij toetsing en toezicht aan een toegelaten private partij opdraagt of dit overlaat aan de overheid. B De risicocategorieën Midden en Hoog worden door private bureaus verzorgd. De overheid richt zich op categorie Laag; die aanvragers kunnen private toetsing en toezicht niet betalen. C Juist bij de categorieën Midden en Hoog speelt het maatschappelijk risico een grote rol en is dus de overheid aan zet. Categorie Laag kan aan de markt worden overgelaten vanwege laag risico. Verdeling antwoorden 2 Het duale stelsel kan een tussenfase zijn waarbij sommige taken voorlopig bij de overheid blijven, maar onder nadere voorwaarden op termijn ook aan toegelaten private instrumenten kunnen worden toevertrouwd. A Mits de toetsing aan bestemmingsplan, welstandscriteria en borgen veiligheid derden voldoende zijn geobjectiveerd, kunnen deze op termijn ook privaat worden geborgd. B Nee, deze toetsingscriteria zijn zo nauw verbonden met het lokale beleid, dat de toepassing ervan ook op termijn een overheidstaak moet blijven. C Het voorwerk kan t.z.t. wel door een private partij worden gedaan, maar de overheid moet de uitkomst daarvan (na vooroverleg) accorderen of gemotiveerd weigeren in een besluit. 3 Als het toezicht of de opleveringskeuring een overheidstaak zou blijven in geval van private toetsing, moet de overheid zich alsnog grondig in het plan verdiepen; wie betaalt dat? Worden ook die taken geprivatiseerd, welk zicht heeft het bevoegd gezag dan nog op de bouwwerken? A Private toetsing en toezicht is de manier om de wettelijke verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om te voldoen aan de is en van de vergunning en het Bouwbesluit af te dwingen. B Zeker in de evaluatieperiode van het duale stelsel moet het bevoegd gezag op z n minst steekproefsgewijs toezicht houden op private bouwwerken en de eindoplevering daarvan. C Als je als overheid ook het toezicht uit handen geeft heb je volstrekt onvoldoende zicht op de kwaliteit van hetgeen er binnen de gemeente wordt gebouwd: gemeentelijk toezicht dus.
4 Voor het toelaten van instrumenten voor private kwaliteitsborging en monitoring op de toepassing daarvan worden organen ingesteld. Vanuit het privatiseringsidee is het logisch om ook die organen privaat te regelen, maar hebben private partijen wel voldoende inzicht in en besef van de verantwoordelijkheden en risico s? A Omdat het hier gaat om toepassing van private instrumenten in het publieke domein is participatie vanuit gemeenten in deze autoriteiten een must. B Zeker in de overgangsfase (evaluatieperiode van 3 jaar) zorgt participatie vanuit gemeenten in de autoriteiten voor toelating en monitoring voor cruciale meerwaarde. C Privaat is privaat. Daar moet de overheid zich dan ook niet meer mee bemoeien. Wel moet de wetgever effectieve sancties inbouwen voor als het fout gaat. II Cluster: Overdracht- en controlemomenten 5 Als het bevoegd gezag een aanvraag ontvangt om voor een bouwwerk met private kwaliteitsborging een omgevingsvergunning te verlenen (die dus in het duale stelsel uitsluitend wordt getoetst op bestemmingsplan, welstand en veiligheid derden) moet kunnen worden vastgesteld of het om een toegelaten methode én instantie gaat, die zorgt voor de private kwaliteitsborging. A Een bewijs van toelating moet bij de aanvraag omgevingsvergunning worden gevoegd en het bevoegd gezag moet deze in een openbaar register kunnen checken. B In geval van private kwaliteitsborging wordt in de omgevingsvergunning de voorwaarde opgenomen, dat uiterlijk vier weken voor aanvang uitvoering een melding met bewijs van toelating wordt gedaan. Deze wordt door de gemeente gecheckt in openbaar register, waarna de vergunninghouder bericht krijgt of mag worden gestart met de bouw. 6 Vaak zal een privaat geborgd bouwplan pas na de verkregen omgevingsvergunning verder worden uitgewerkt. Dat kan leiden tot afwijkingen van die omgevingsvergunning en strijdigheid met bestemmingsplan, welstand, etc. A De private toetser moet deze afwijkingen melden in zijn toetsrapportage en uiterlijk vier weken voor de beoogde bouwstart aan het bevoegde gezag doorgeven, dat hierop moet besluiten of het beoogde bouwwerk wel of niet mag worden uitgevoerd conform de nadere uitwerking. B Het bevoegd gezag ontvangt uiterlijk vier weken voor de beoogde bouwstart de tekeningen 1:100 van gevels, plattegronden en doorsneden plus evt. principedetails en controleert zelf of deze nog overeenstemmen met de omgevingsvergunning. C De toezichthouder is ook gehouden aan de omgevingsvergunning. Als hij tijdens de bouw afwijkingen daarvan constateert en de bouwer/opdrachtgever wil deze niet corrigeren, dan meldt hij dit aan het bevoegd gezag. D De controle of gebouwd is conform de omgevingsvergunning vindt pas plaats bij de oplevering van het bouwwerk. Relevante afwijkingen van bestemmingsplan of welstand moeten als dan zo nodig door middel van handhaving ongedaan worden gemaakt.
7 De private toetser kan een ander zijn dan de private toezichthouder zeker als er door bezwaarprocedures, financiering of wat dan ook veel tijd verstrijkt tussen planontwikkeling en uitvoering. Ook de overdracht tussen toetser en toezichthouder is van groot belang. A De communicatie binnen de private kolom is geheel de verantwoordelijkheid van de betrokken bureaus en personen. Vastlegging in het toezichtlogboek is voldoende. Dat moet het bevoegd gezag in voorkomende gevallen altijd terstond kunnen inzien / opvragen en bij de oplevering gewaarmerkt ontvangen. B Voor dat wordt gestart met de bouw moet een bewijs worden overlegd aan het bevoegd gezag, dat de toezichthouder alle benodigde informatie en documentatie heeft gehad van de toetser en daarover geen onduidelijkheid of verschil van opvatting bestaat. 8 De beoogde privatisering heeft geen betrekking op handhaving. Dat blijft een exclusieve taak van de overheid. Van private deskundigen mag wel worden verwacht dat hun inspanning is gewricht op naleving van de vergunning en de regelgeving. Als zij er onvoldoende in slagen het nalevingsgedrag van de bouwer en de opdrachtgever op het gewenste niveau te houden moeten zij dit melden. A Bij ondergeschikte zaken kan worden volstaan met een vermelding in het logboek en eindrapport; bij cruciale afwijkingen moeten deze tijdig worden gemeld aan de gemeente en in geval van directe gevaarzetting moet terstond een melding worden gedaan, gevolgd door een gedocumenteerd en beargumenteerd handhavingsverzoek. B Net al bij A, echter bij cruciale zaken en gevaarzetting moet de gemeente binnen redelijke termijn c.q. zo spoedig mogelijk zelf de situatie ter plekke opnemen en al dan niet overgaan tot handhaving. C In de regelgeving (AMvB etc.) moet in aanvulling op het monopolie van de overheid worden vastgelegd, dat een private toezichthouder in geval van gevaarzetting bevoegd en verplicht is het werk stil te leggen en dit terstond aan het bevoegd gezag te melden. 9 BZK denkt voor bepaalde bouwwerken in de risicocategorieën M en H aan een opleveringscontrole door een onafhankelijke private partij. Het opleveringsrapport, mede op basis van het logboek van de toezichthouder, zou dan aan het bevoegd gezag moeten worden overhandigd, dat daarop wel of geen toestemming moet geven tot in gebruik name. A De ingebruiknametoestemming vergt van het bevoegd gezag dat alsnog verantwoordelijkheid wordt genomen voor het bouwwerk, dat verder geheel via private toetsing en toezicht is gerealiseerd. Dat is principieel onjuist en leidt tot schijnzekerheid en schuilgedrag. B De ingebruiknametoestemming is een goede manier om als overheid zicht te houden op de gerealiseerde kwaliteit van bouwwerken en om onaanvaardbare risico s in het gebruik te voorkomen.
II Cluster: Deskundigheid, prestaties en kosten I 10 Vooral voor brandveiligheid, situaties in binnensteden of dergelijke en wanneer sprake is van problematische bodemgesteldheid en / of waterhuishouding is vooroverleg met de overheid bij bouwplannen in de risicocategorieën M en H eigenlijk onontbeerlijk. Een advies van de brandweer om op onderdelen verder te gaan dan het Bouwbesluit vereist kan in geval van brand gevolgen hebben voor de wijze van brandbestrijding. Hoe belangrijk ook, dergelijke adviezen zijn vrijblijvend omdat ze verder gaan dat wettelijk vereist. A Bij private toetsing moet in de categorieën M en H vooroverleg met de brandweer worden verplicht gesteld. Als de aanvrager daarbij bovenop de preventieve toets advies wenst inzake mogelijke alternatieven en de consequenties daarvan bij brand, betaalt hij daarvoor. B Bouwplannen in de categorieën M en H moeten altijd in vooroverleg worden behandeld door de relevante gemeentelijke afdelingen inclusief brandpreventie. De bevindingen worden inclusief de consequenties bij brand e.ds. in een adviesbrief vastgelegd. Voor het zoeken van alternatieve oplossingen schakelt de aanvrager desgewenst adviseurs in. 11 Als in het duale stelsel of later privatisering van vooral de grotere bouwwerken een succes wordt, heeft dit gevolgen voor het gemiddelde kaliber bouwwerken dat wordt onderworpen aan publieke toetsing en toezicht, dus voor de benodigde personele bezetting bij gemeenten en voor de legesinkomsten. A Uiterlijk aan het eind van de evaluatieperiode moet worden besloten over het voortbestaan van bouwgerelateerde legesheffing. Als privatisering blijkt aan te slaan moet de leges worden afgeschaft en moet aan het Gemeentefonds een geoormerkt deel voor de resterende BWT-taken worden toegevoegd o.d. B Onafhankelijk van de uiteindelijke knip privaat/publiek (zie vraag 1) blijft het gemeentelijke toetsen en toezicht een dienst waarvoor betaald moet worden door degene die hiervan profijt heeft: de aanvrager / vergunninghouder. De legestarieven moeten hierop worden aangepast, zeker als de aanvrager ook kan kiezen voor private kwaliteitsborging. C Nu steeds meer bouwwerken vergunningvrij zijn en de gedwongen winkelnering deels vervalt door privatisering verschuift het profijt van de gemeentelijke bemoeienis van het individuele naar het maatschappelijke belang. Daarbij hoort sowieso geen leges. 12 BZK geeft aan dat private kwaliteitsborging vooral moet voldoen aan drie eisen: a) het gerealiseerde bouwwerk moet voldoen aan het Bouwbesluit, b) duidelijk moet zijn wie daarvoor (a) verantwoordelijk is, en c) ook duidelijk moet zijn wie aansprakelijk is wanneer (a) uiteindelijk niet het geval blijkt. Bij deze belangrijke condities speelt ook de betrokkenheid van het bevoegd gezag een rol. A Als het bevoegd gezag op welke wijze dan ook wordt geconfronteerd met evident niet goed functionerende private toetsers / toezichthouders moet dit worden gemeld aan betrokkene zelf, diens opdrachtgever, eventuele certificerende instelling of erkenningsorganisatie en het eerder genoemde monitoringsorgaan. Sancties worden verplicht terug gemeld aan de gemeente. B Het voldoen aan de criteria is een private zaak, die moet worden geborgd via de spelregels van toelating, monitoring, certificering/erkenning.
13 Als de privatisering in de volle breedte een succes wordt kan dit betekenen, dat toetsing en toezicht geheel verdwijnen als gemeentelijke taak. Er blijven echter ook taken over waarvoor de gemeente kennis en kunde in huis moet hebben, die nu vaak wordt gecombineerd met toetsing en toezicht. Denk aan handhaving, de toetsing aan bestemmingsplan en welstandseisen, toezicht op de bestaande gebouwenvoorraad, etc. De kritische massa voor dergelijke taken komt al snel in het gedrang. A Als de uit evaluatie van het duale stelsel na drie jaar inderdaad zo blijkt, dat de markt het heel goed heeft opgepakt moeten dergelijke resttaken maar meteen verplicht worden overgeheveld naar de RUD. B Gemeenten moeten wettelijk worden verplicht hiervoor de minimaal noodzakelijke capaciteit in stand te houden, al dan niet onder te brengen bij de RUD. C Gebouweigenaren moeten wettelijk worden verplicht tot periodieke private keuringen (APK) van hun gebouwen ten opzichte van Bouwbesluit, etc. Bijgevoegde reacties Meerdere inzenders geven een uitgebreid commentaar op de vragen en hun eigen reactie, waaruit meestal blijkt dat de beantwoording van de vragen daar wel mee overeenstemt, soms echter niet. Anderen, vooral constructeurs, hameren op de noodzakelijke onafhankelijkheid van toetsing en toezicht, missen soms een vraag daarover en verwijzen dikwijls naar het publieke of private COBc-model als alternatief. Publiek kunnen we het ons nog enigszins voorstellen in de RUD-structuur, maar de publieke variant is tot dusverre in het geheel niet uitgewerkt, helaas ook niet in de commentaren. Er zijn ook inzendingen ontvangen waarin niet alleen de vragen worden beantwoord en van commentaar voorzien, maar ook de presentatie door Hajé van Egmond tijdens de COBc-dag en de drie onderzoeksrapporten, die BZK heeft laten opstellen door SBK, Spekkink C+R en CrisisLab. Hoe zeer ook de betrokkenheid en de energie van deze inzenders valt te prijzen, deze ledenraadpleging is geen middel om dit type inbreng goed tot z n recht te laten komen. Integrale overname verstoort het evenwicht in de beeldvorming evenzeer als het onvermeld laten, maar het bondig samenvatten van de inhoud vergt onevenredig veel tijd, nog afgezien van het gegeven, dat sommige reacties nogal raadselachtig zijn geformuleerd. De kans op misinterpretaties is groot. In eerste instantie laten we de opmerkingen die zijn verstopt in de ontvangen vragenformulieren buiten beschouwing. Diverse opmerkingen zijn overigens wel meegenomen bij de opstelling van het visiedocument van de VBWTN. De vereniging heeft vanaf haar oprichting gesteld, dat de doelstelling van belangenbehartiging en professionalisering voor de VBWTN betekent het meewerken aan zodanige voorwaarden, dat de kwaliteit van toetsing en toezicht optimaal dienstbaar is aan het borgen van de bouwkwaliteit, in ons geval uiteraard in relatie tot wat de wet daarover als grenzen stelt: de minimumeisen van het Bouwbesluit en dan uiteraard op proportionele wijze toegepast. Dat de wetgever meer lijkt te zien in private kwaliteitsborging naast of zelfs in de plaats van de publieke taakuitoefening in plaats van versterking van onze eigen publieke kwalitatieve prestaties is niet onze keuze. Het is echter wel een maatschappelijk feit dat op politiek niveau vooralsnog voor deze koers is gekozen. Vooralsnog want om de keuze voor een duaal of zelfs geheel duaal stelsel tot een verantwoorde te maken moeten nog heel wat condities worden ingevuld. En het is maar de vraag of de politiek dan nog steeds achter haar eigen keuze blijft staan. Een deel van de condities zien we terug in de antwoorden op de meerkeuzevragen. De uitkomst van de ledenraadpleging heeft geholpen bij de opstelling van het visiedocument en omgekeerd leverde de start van dat project ook input voor de formulering van de meerkeuzevragen. Terug naar de reacties: Meerdere opmerkingen komen er op neer, dat private kwaliteitsborging ook betekent, dat sores die door de private partijen wordt veroorzaakt door af te wijken van Bouwbesluit en/of vergunning of door de veiligheid van derden in gevaar te brengen, ook door de private partijen zelf moet worden opgelost. Private toezichthouders moeten dan zelf in grote mate handhavend kunnen optreden. Van een handhavende rol van de overheid zou alleen sprake moeten zijn indien het bevoegd gezag op eigen constatering al dan niet in respons op een handhavingsverzoek van derden daartoe aanleiding ziet. Een handhavingsverzoek van een private toezichthouder is in deze zienswijze eigenlijk een brevet van onvermogen van betrokkene of van het stelsel. De overheid moet zich daarvoor niet als stoplap laten gebruiken. Juist in die rol speelt de al
genoemde onafhankelijkheid van toetser en vooral toezichthouder een grote rol en komt bij meerdere reacties scepsis ten aanzien van de betrouwbaarheid van certificering om de hoek kijken, vaak gebaseerd op praktijkervaringen. Sommige reacties laten zich uitleggen als een pleidooi om vooraf de indicatoren te benoemen waarlangs kan worden vastgesteld of de stelselwijziging succesvol is of niet. Dit betekent dat aan het eind van de op 15-12-2011 door de minister van BZK aangekondigde evaluatiefase aan de hand van die indicatoren moet worden bepaald of het een succes is geworden of zou kunnen worden en welke consequenties daaraan verbonden moeten worden. Eind 2011 stelde de minister: Ik zal daarom circa drie jaar na invoering de werking van het duale stelsel evalueren en dan de wenselijkheid bezien alsnog het publieke spoor te schrappen of te beperken. Het pleidooi zou in lijn hiermee moeten worden opgepakt om een voorstel te formuleren voor die indicatoren en de daaraan te verbinden consequenties. Ook zonder scepsis over het nieuwe stelsel kan men dan immers objectief vaststellen dat het wel of niet een succes kan worden, wel of niet in het gewenste tempo en of het moet leiden tot de consequenties die de minister noemt verdere reductie van het publieke spoor of dat het resultaat eerder een signaal is om ermee te stoppen. Zo n aanpak biedt ook goede bouwstenen om de stelselwijziging in te gaan met realistische en meetbare verwachtingen. Deze benadering strookt overigens volledig met de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek van de Eerste Kamer over privatisering. Hetr visiedocument verwijst daar dan ook naar! Over verwachtingenmanagement gesproken: terecht merken sommige inzenders op dat de bottleneck van de aanvraagprocedures helemaal niet zit in de toetsing aan het Bouwbesluit, maar in de toetsing aan bestemmingsplan en voor zover van toepassing redelijke eisen van welstand. Dat leidt tot pleidooien voor om juist op dat vlak procedurele vereenvoudigingen door te voeren. We wijzen erop dat dit deels al mogelijk is binnen de eigen beleidsruimte van gemeenten in het vaststellen van bestemmingsplannen en welstandsnota s (met eventueel welstandsvrije gebieden) en dat inmiddels*) de kan-bepaling (voor ambtelijke welstandstoetsing) en over een paar jaar de Omgevingswet verdere verruiming in de ruimtelijke toetsing gaat brengen. Of het credo Eenvoudig beter voor dat laatste een correcte weergave van de toekomst is dan wel deze Complex anders zal blijken, is een interessante vraag, maar die valt buiten het bestek van deze ledenraadpleging. De reactie is overigens mede ingegeven door de stelling uit het onderzoek van Spekking C+R dat de verwachte winst in tijd, geld en soepelheid het belangrijkste motief zou zijn om te kiezen voor private toetsing en toezicht. Dit droombeeld kan naar onze mening alleen uitkomen als de markt kiest voor zodanige methoden van kwaliteitsbeheersing aan de voorkant dat de benodigde extra investeringen ruimschoots worden terugverdiend door reductie van de faalkosten in de uitwerking en de realisatie. Ook vallen in de opmerkingen waarschuwingen te lezen over de geringe waarde van toezicht op de processen in plaats van toezicht op de inhoud. Een citaat: procesbewaking keurt het cadeaupapier goed en laat de inhoud ongemoeid. Het verschil is volgens de inzender, dat we straks nog even veel moeten controleren (certificaat, bouwbesluitvaardigheid, garanties, aansprakelijkheidsverzekering, financiële gezondheid) maar terwijl we als BWT nu nog weten waar het inhoudelijk over gaat, weten we dat straks niet meer. Vooral in de fasering en evaluatie van de stelselwijziging en in de definitie van de nieuwe rol van het bevoegd gezag is dit een cruciaal aspect, al gebruikt de inzender zelf zijn betoog om voorlopig toetsing en toezicht geheel bij de publieke sector te laten ( laat BWT geleidelijke aan participeren in de RUD s ). Een gemeente wijst er op dat de rol van BWT in overleg met omwonenden geen aandacht krijgt in het geheel. Ook al zal die mediation vaak meer van doen hebben met ruimtelijke ordening, welstand en veiligheid derden (de rollen die volgens de brief van 15-12-11 bij de gemeente blijven), dan nog kan het wel zo zijn dat er samenloop met de bouwtechnische kant is in zowel voorbereiding als uitvoering. De kans is reëel, dat gemeenten zowel grote als kleine bouwwerken onder private kwaliteitsborging intensieve overheidsbemoeienis vergen te meer omdat private toetsers en toezichthouders, architecten en bouwbedrijven helemaal niet op deze rol zijn ingesteld. Dat kan leiden tot onnodige conflicten of tot het afkopen van strijdigheid met bestemmingsplan, welstandseisen of zelfs mogelijk gevaar voor de veiligheid van derden. Bij de definiëring van de nieuwe rollen van zowel de publieke als de private partijen verdient dit aspect de nodige aandacht evenals in de publiekscommunicatie hierover. Gert-Jan van Leeuwen, senior adviseur VBWTN