M.e.r. en ruimte
M.e.r. en ruimte mr. drs. G.A.J.M. Hoevenaars mr. T.H.H.A. van der Schoot (eindredactie)
m.e.r. en ruimte Berghauser Pont Publishing Postbus 14580 1001 LB Amsterdam www.berghauserpont.nl Grafisch vormgeving: ZEDline Druk: Scan Laser BV, Zaandam 1ste druk 2013 ISBN: 978-94-91073-69-4 NUR: 823 2013 Berghauser Pont Publishing Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg besteed is, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever geen enkele aansprakelijkheid voor eventuele (druk) fouten en onvolledigheden, noch voor gevolgen hiervan. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced in any form, by print, photo print, microfilm or any other means, without the publishers prior written pemission.
VOORWOORD Voorwoord Voor u ligt deel 10 van de serie Ruimtelijk Relevant, waarbij de relatie tussen de milieueffectrapportage (m.e.r.) en ruimtelijke ordening centraal staat. In de afgelopen jaren hebben zich op dit vlak veel ontwikkelingen voorgedaan. En ook de komende jaren zal er het nodige veranderen. Omdat de m.e.r.-regelgeving een Europese oorsprong heeft, zijn Europese ontwikkelingen (zowel regelgeving als rechtspraak) ook van grote invloed op de m.e.r. Een arrest van het Europese Hof van Justitie heeft er in ieder geval voor gezorgd dat m.e.r. bij de Nederlandse bestuursrechter de aandacht van appellanten heeft. Veel beleidsmedewerkers en juristen vragen zich nu af hoe ze een plan of besluit ongeschonden de eindstreep kunnen laten halen. De m.e.r.-regelgeving is dan ook een wereld op zich en is niet makkelijk te doorgronden voor degenen die zich er niet dagelijks mee bezighouden. Bovendien is het gehele omgevingsrecht al enkele jaren behoorlijk in beweging. Het valt daarbij op dat m.e.r. kan worden gezien als voorloper: ver voor het bestaan van ideeën over een omgevingsvergunning bracht m.e.r. al de verschillende milieuaspecten- en belangen in de ruimste zin van het woord samen. Van de ouderwetse hinderaspecten tot aan flora en fauna, klimaatverandering, afval en cultureel erfgoed. Afhankelijk van de kenmerken van een project kunnen al deze onderwerpen in een milieueffectrapport (MER) samenkomen. Kortom, veel onderwerpen uit de serie Ruimtelijk Relevant hebben een zekere relatie met m.e.r. Het is duidelijk dat de praktijk op dit moment nog bezig is om zich de ontwikkelingen van de afgelopen jaren eigen te maken. Hopelijk is deze uitgave daarbij een bruikbaar hulpmiddel. Ik dank mijn collega s Selma van Velsen en Geertje Korf voor het meelezen. Gijs Hoevenaars februari 2013 v
VOORWOORD vi
INHOUD Inhoud Voorwoord v Lijst van afkortingen xi 1 Inleiding 1 1.1 Inleiding 1 1.2 Leeswijzer 2 2 Waarom een m.e.r.? 5 2.1 Inleiding 5 2.2 Europees 8 2.3 Internationaal 24 2.4 Nationaal 29 3 Recente wijzigingen in wetgeving 35 3.1 Modernisering m.e.r.-regelgeving 35 3.2 Wijziging Besluit m.e.r. 39 3.3 Wro 44 3.3.1 Structuurvisies 45 3.3.2 Bestemmings- en inpassingsplannen 46 3.3.3 Coördinatieregeling Wro 51 3.4 Wabo 51 3.4.1 Omgevingsvergunningen in het algemeen 53 3.4.2 Projectafwijkingsomgevingsvergunning 55 3.4.3 Aanhaken natuurtoestemmingen 56 3.4.4 Gefaseerde omgevingsvergunning 57 3.5 Crisis- en herstelwet 58 3.5.1 Artikel 1.11 Chw 60 3.5.2 Gebiedsontwikkelingsplan 61 3.5.3 Projectuitvoeringsbesluit 62 3.5.4 Versnelde uitvoering van lokale en (boven)regionale projecten met nationale betekenis 62 3.6 Tracéwetgeving 63 vii
INHOUD 3.6.1 Spoedwet wegverbreding 63 3.6.2 Wet versnelling besluitvorming wegprojecten 64 3.6.3 Tracéwet 67 3.7 Coördinatieregeling Awb 69 3.8 Omgevingsvergunning beperkte milieutoets 70 3.9 Reparaties m.e.r.-regelgeving 74 4 Wanneer een m.e.r.? 79 4.1 Project-m.e.r. 81 4.2 M.e.r.-plicht na beoordeling 91 4.2.1 Formeel 92 4.2.2 Vormvrij 97 4.3 Plan-m.e.r. 100 4.3.1 Kaderstelling 101 4.3.2 Passende beoordeling 107 4.3.3 Plan-m.e.r.-beoordeling? 111 4.3.4 Verhouding project-m.e.r.-plicht en plan-m.e.r.-plicht 112 5 Wat staat er in een MER? 121 5.1 Voornemen 122 5.2 Alternatieven 136 5.3 Referentiesituatie 146 5.4 Milieueffecten en onzekerheden 156 5.5 Vergelijking 172 5.6 Mitigerende en compenserende maatregelen 175 5.7 Samenvatting 178 5.8 Inhoudelijke verschillen tussen plan- en project-mer 178 6 Hoe verloopt een m.e.r.? 183 6.1 Beperkte procedure 189 6.2 Uitgebreide procedure 194 6.3 Commissie m.e.r. 199 6.4 Nationale en grensoverschrijdende coördinatie 208 6.4.1 Nationale coördinatiemogelijkheden 208 6.4.2 Grensoverschrijdende coördinatie 209 viii
INHOUD 6.5 Actualisatie 211 6.6 Doorwerking 214 6.7 Evaluatie 221 7 Wat staat m.e.r. te wachten? 225 7.1 Herziening Me.r.-richtlijn 225 7.2 Omgevingswet 227 7.3 Verlenging Chw 230 7.4 Wet natuurbescherming 232 Literatuur en bronnen 233 Jurisprudentie 234 Bijlage 1 Overzicht verschillen voor plannen sinds de modernisering van de m.e.r.-regelgeving 241 Bijlage 2 Overzicht verschillen voor besluiten sinds de modernisering van de m.e.r.-regelgeving 242 Bijlage 3 Overzicht vervallen activiteiten en verschuivingen Cat. C (m.e.r.) naar D (m.e.r.-beoordeling) bij Besluit m.e.r. (reparatie en modernisering, Stcrt. 2010, 9086) 243 Bijlage 4 Bepalingen in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die relevant zijn voor m.e.r. 245 Bijlage 5 Bijlage I van de M.e.r.-richtlijn 246 ix
INHOUD Bijlage 6 Bijlage II van de M.e.r.-richtlijn 250 Bijlage 7 Bijlage III van de M.e.r.-richtlijn 254 Bijlage 8 Procedurestappen van een bestemmingsplan met en zonder plan-m.e.r. 256 Bijlage 9 Procedurestappen van een bestemmingsplan met en zonder project-m.e.r. (uitgebreide procedure) 257 Trefwoordenregister 258 x
LIJST VAN AFKORTINGEN Lijst van afkortingen AB ABRvS ADC AMvB art. artt. Awb B&W Bor BROT Chw EHS EL&I EU EZ Ffw GS HvJ EU IenM JM jo. LNV Mbw MenR MER m.e.r. Administratiefrechtelijke beslissingen Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Alternatieven, Dwingende redenen van groot openbaar belang, en Compenserende maatregelen. Zie artt. 19g en 19h Nbw. algemene maatregel van bestuur artikel artikelen Algemene wet bestuursrecht (college) van burgemeester en wethouders Besluit omgevingsrecht Bulletin RO-Totaal Crisis- en herstelwet Ecologische Hoofdstructuur ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Europese Unie ministerie van Economische Zaken Flora- en faunawet Gedeputeerde Staten Hof van Justitie van de Europese Unie ministerie van Infrastructuur en Milieu Jurisprudentie Milieurecht juncto ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Mijnbouwwet Milieu & Recht milieueffectrapport milieueffectrapportage M.e.r.-richtlijn Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (codificatie), PbEU 2012, L 26 m.nt. Met noot MvT memorie van toelichting xi
LIJST VAN AFKORTINGEN Mw Monumentenwet 1988 Nbw Natuurbeschermingswet 1998 OBM omgevingsvergunning beperkte milieutoets u.o.v. uniforme openbare voorbereidingsprocedure PS Provinciale Staten R&D reikwijdte en detailniveau r.o. rechtsoverweging Smb Strategische milieubeoordeling Smb-richtlijn Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma s, PbEG 2001, L 197 Stb. Staatsblad Stcrt. Staatscourant TBR Tijdschrift voor Bouwrecht TO Tijdschrift voor Omgevingsrecht Trb. Tractatenblad VzABRvS voorzitter van de ABRvS Wabo Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wm Wet milieubeheer Wro Wet ruimtelijke ordening WRO Wet op de Ruimtelijke Ordening xii
1 INLEIDING 1 Inleiding 1.1 Inleiding Milieueffectrapportage (m.e.r.) is niet meer dan een bijzondere motiveringsverplichting voor plannen en projecten die ervoor zorgt dat het milieubelang volwaardig kan worden meegenomen in de besluitvorming. Niettemin bestaat vaak een zekere angst voor het instrument en wordt nogal eens geprobeerd het te omzeilen. De ervaring leert dat een tijdig en gedegen m.e.r., zeker door het alternatievenonderzoek, een bijdrage kan leveren aan een robuust plan of besluit. Aan de andere kant kan een minimale en late invulling het instrument laten verworden tot een moetje achteraf waarbij de beperkte meerwaarde niet opweegt tegen de extra kosten. Het is uiteindelijk aan het bevoegd gezag om te bepalen hoe groot de rol is die m.e.r. kan spelen in specifieke besluitvorming. Vooral sinds Nederland door het Europese Hof van Justitie is veroordeeld voor het niet juist implementeren van de M.e.r.-richtlijn, 1 is de aandacht voor m.e.r. enorm toegenomen. Daarnaast hebben zich in wet- en regelgeving enkele wijzigingen voorgedaan. Dit maakt dat in de praktijk veel vragen zijn gerezen over m.e.r. Dit boek probeert antwoord te geven op de volgende vragen ten aanzien van m.e.r. en de ruimtelijke ordening: waarom moet m.e.r. worden gedaan? welke wijzigingen in wet- en regelgeving hebben zich de afgelopen jaren voorgedaan? wanneer moet een m.e.r. worden gedaan? wat staat er in een m.e.r.? 1 Omdat ook kleine projecten door hun aard en ligging aanzienlijke milieugevolgen kunnen hebben, waren deze volgens het Hof in Nederland ten onrechte uitgezonderd van de m.e.r.-plicht. Zaak C-255/08, HvJ EU 15 oktober 2009, Commissie tegen Nederland, JM 2010/23, m.nt. Van Velsen. Zie verder bijvoorbeeld paragraaf 2.2 en 4.2.2. 1
INLEIDING hoe verloopt een m.e.r.? wat staat m.e.r. de komende jaren te wachten? Het moge duidelijk zijn dat m.e.r. zich niet beperkt tot de ruimtelijke ordening. Hoewel deze uitgave zich richt op het ruimtelijke domein, gelden de meeste opmerkingen ook voor m.e.r. bij vergunningen en andere toestemmingen die niet specifiek ruimtelijk zijn. Overigens bestaan naast m.e.r. nog andere instrumenten die effecten van plannen en projecten in kaart brengen. Denk aan de gezondheidseffectenscreening (GES), watertoets, veiligheidseffectrapportage (VER) en de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). Omdat deze instrumenten een zekere overlap met m.e.r. vertonen, kan worden gekozen voor coördinatie of zelfs integratie met m.e.r. Dit boek beperkt zich echter tot m.e.r. 1.2 Leeswijzer De opzet van dit boek volgt als het ware de chronologische volgorde van de m.e.r.-procedure. Daarbij geeft ieder hoofdstuk antwoord op de vragen die in de inleiding zijn gesteld. Logischerwijs is de eerste vraag waarom überhaupt een m.e.r. wordt gedaan. Hoofdstuk 2 geeft aan wat de achterliggende gedachte van het instrument is en waar m.e.r. is geregeld, zowel Europees, internationaal als nationaal. Daarbij wordt relatief veel aandacht aan het Europese recht besteed. De reden hiervoor is enerzijds dat de Nederlandse wetgever ervoor heeft gekozen om de wetgeving meer in overeenstemming met de Europese m.e.r.-regelgeving te brengen, door zogenoemde één-op-één-implementatie als uitgangspunt te nemen. Anderzijds leiden arresten van het Europese Hof van Justitie geregeld tot aanpassing van de Nederlandse m.e.r.-praktijk. Omdat de afgelopen jaren veel wijzigingen in de (nationale) regelgeving hebben plaatsgevonden is er een apart hoofdstuk voor ingeruimd om aan te geven wat gewijzigd is ten opzichte van de situatie 2
1.2 LEESWIJZER enkele jaren geleden (hoofdstuk 3). In het vervolg van deze uitgave zal vanzelfsprekend worden uitgegaan van de situatie die nu geldt. Daarna komt de vraag aan de orde wanneer m.e.r. moet worden gedaan (hoofdstuk 4). Als eenmaal duidelijk is dat een m.e.r. moet worden gedaan, speelt de vraag wat in een MER moet komen (hoofdstuk 5). Hoofdstuk 6 loopt vervolgens stap voor stap de m.e.r.-procedure(s) door. Daarbij komt ook aan de orde wat er na de totstandkoming van het MER gebeurt. Hoofdstuk 7 geeft tot slot een doorkijk naar de ontwikkelingen ten aanzien van m.e.r. in de komende jaren. 3