Reactie op de concept overeenkomst tussen Nederland en Denemarken 1. De inhoud van de overeenkomst Kort samengevat komt de concept overeenkomst op het volgende neer: Toepassing De overeenkomst is van toepassing op alle Nederlandse zeilschepen die als passagiersschip met maximaal 36 passagiers onderweg zijn van of naar een Deense haven of ankerplaats. ISM-Light Alle zeilschepen die Denemarken bezoeken moeten een goedgekeurd "ISM-Light" voeren. Het BBZ-SMS zou hiervoor een basis kunnen zijn, hoewel dit dan op enkele punten aangepast zou moeten worden. Schepen die al volledig ISM-gecertificeerd zijn zullen wellicht hun systeem aan moeten passen, omdat volgens de overeenkomst ook ISPS-achtige zaken (terrorismedreiging) er in opgenomen zullen moeten worden. Inperking vaargebied Op de Noordzee (Deense westkust) mag geen enkel Nederlands zeilschip verder dan 5 mijl uit de kust varen. Op de Oostzee wordt het vaargebied afhankelijk van het 2009/45(/EC) (vroeger: EU 98/18) vaargebied van het schip: B (tot 20 mijl uit de kust), C (tot 5 mijl uit de kust) of D (tot 3 mijl uit de kust). Voor bestaande schepen (gebouwd vóór 1 juli 1998) is in dat geval een verklaring van gelijkwaardigheid met de betreffende voorschriften uit 2009/45 vereist Nieuwe schepen (gebouwd op of na 1 juli 1998) moeten volgens de tekst van de overeenkomst ook daadwerkelijk aan de relevante voorschriften uit 2009/45 voor het betreffende vaargebied voldoen. Een uitzondering wordt gemaakt voor schepen met 2009/45 vaargebied C, die de Westelijke Oostzee (Kieler Bucht) over mogen steken ten westen van de meridiaan 11 E (grofweg: oostkust Fehmarn naar oostkust Lolland). Dat mag alleen van 1 mei t/m 1 oktober bij een golfhoogte van minder dan 2,5 meter. Schepen met vaargebied D mogen dit echter niet en mogen dus alleen op een afstand van niet meer dan 3 mijl van de kust de Deense wateren in- en uitvaren (dus via Kegnaes). Uit de toelichting van de BBZ valt op te maken, dat zeilschepen die aan de lekstabiliteitseisen van de Witte Rules 2005(!) voldoen, gelijkgesteld zouden kunnen worden met 2009/45 vaargebied B. Dit valt echter niet uit de tekst van de overeenkomst op te maken. Voor nieuwe schepen wordt namelijk gesteld dat zij ook feitelijk aan de relevante eisen van 2009/45 moeten voldoen ("compliance"). Er zijn op dit moment maar een paar schepen met een 2009/45 certificaat voor vaargebied B. Opzegbaarheid Beide partijen kunnen de overeenkomst opzeggen - met een opzegtermijn van 3 jaar in normale gevallen - per direct wanneer de Europese Commissie juridische stappen tegen één van de partijen onderneemt Bovendien kunnen schepen van "de lijst" geschrapt worden bij "zwaar" of "herhaaldelijk" overtreden van de overeenkomst 2. Wat er niet (expliciet) in de concept overeenkomst staat - Schepen die 12 passagiers of minder vervoeren, worden niet expliciet van de overeenkomst uitgesloten (tenzij de gebruikte term "passagiersschip" daarop betrekking heeft) - Ook wordt geen uitzondering gemaakt voor (al dan niet "bestaande") schepen kleiner dan 24 meter.
- In vrijwel alle internationale verdragen is een bepaling opgenomen dat de kapitein van de voorschriften (in dit geval: afspraken) af mag wijken in het belang van de veiligheid van het schip en opvarenden of in het belang van het milieu. Iets dergelijks ontbreekt hier. - Belanghebbenden wordt de rechtsgang naar de Europese Commissie of het Europese Hof ontnomen op straffe van directe opzegging van de overeenkomst (lees: aanhouding). - Er worden geen overgangstermijnen genoemd, terwijl in de scheepvaart een minimale overgangstermijn van 10 jaar om aan gewijzigde technische voorschriften (in dit geval lekstabiliteit) te voldoen heel gebruikelijk is (vgl. SOLAS, 2009/45, 2006/87/EC voor binnenschepen etc.). - Het is niet te verwachten dat Duitsland zich bij deze overeenkomst aan zal sluiten - daarmee zou het voor de hele Duitse vloot vrijwel onmogelijk worden om in Denemarken te varen. Toch was een duidelijk afgesproken uitgangspunt dat een overeenkomst alleen acceptabel is als deze ook door Duitsland ondertekend wordt. Met dezelfde voorwaarden en beperkingen, uiteraard. 3. De toelichting van de BBZ De toelichting die de BBZ op de overeenkomst geeft, wijkt af van de inhoud van de overeenkomst en is blijkbaar gebaseerd op toezeggingen/interpretaties van het Ministerie. Uit het verleden weten we, dat dergelijke toezeggingen en interpretaties met een gezond wantrouwen tegemoet getreden moeten worden. Als de inhoud van de overeenkomst letterlijk genomen wordt, moeten alle schepen gebouwd ná 1 juli 1998 (Witte Rules en CCV-schepen) volledig voldoen ("compliance") aan de eisen uit 2009/45 vaargebied B om "vrijuit" in de Deense Oostzeewateren te mogen varen. (Voor de Deense Noordzeewateren wordt voor alle schepen, oud of nieuw, het vaargebied sowieso beperkt tot 5 mijl uit de kust.) Wat hier in feite gebeurt is dat Denemarken 2009/45 (inclusief vaargebied B) volledig toegepast wil zien op Nederlandse zeilschepen. Hier komt immers ook de datum 1 juli 1998 (voor "nieuwe" schepen) vandaan: de datum waarop 2009/45 in werking trad. Blijkbaar vindt de Nederlandse overheid dit acceptabel. Het is praktisch onmogelijk om bestaande schepen aan te passen aan de eisen voor vaargebied B uit 2009/45. Naar de letter van deze overeenkomst zou dit betekenen, dat ook Witte Rules schepen met "volledige" lekstabiliteit met de Deense beperkingen voor vaargebied C of D te maken zullen krijgen, tenzij ILenT verklaringen af gaat geven dat schepen aan de eisen uit 2009/45 voldoen terwijl dat niet zo is. De toelichting van de BBZ op deze punten is op z'n zachtst gezegd onvolledig te noemen. 4. Zin en onzin van de overeenkomst Gedwongen dicht onder de kust varen Zeilschepen beperken tot een strook van maximaal 5 mijl (sea area C), of zelfs 3 mijl (sea area D), uit de kust is niet alleen ondoenlijk wat reisplanning en -uitvoering betreft, het is zelfs gevaarlijk. Geprojecteerd op het IJsselmeer: toepassing van dat principe zou betekenen dat categorie C schepen alleen nog over kunnen steken van Andijk naar Stavoren maar verder overal langs de kust moeten schuifelen, categorie D schepen zouden helemaal nergens meer over kunnen steken. Medemblik-Stavoren wordt dan een tocht dicht onder de Afsluitdijk langs. Bij dagtochten levert zo'n beperking geen probleem op, omdat daarbij altijd dezelfde haven uit- en -na een rondje op zee- weer ingevaren wordt, maar wanneer een zeilschip gedwongen wordt om dicht onder de kust van de ene naar de volgende haven te schuifelen, is dat vragen om grote problemen. Op sommige plaatsen in Denemarken is dat zelfs onmogelijk zonder dwars door windmolenparken (zuidelijk en noordelijk van Lolland), of visnetten (o.a. oostelijk van Falster) te varen. De oostelijke wateren van Denemarken worden vrijwel onbevaarbaar, omdat een "oversteek" vanuit Duitsland uitsluitend westelijk van Fehrman is toegestaan. 2009/45 en de daarin opgenomen vaargebieden zijn afgestemd op veerdiensten (en een enkele verdwaalde rondvaartboot), die dag in, dag uit dezelfde route varen zonder dat zij rekening (kunnen) houden met de weersomstandigheden. De voorschriften waren nooit bedoeld voor (zeil)schepen waarvan de route niet vooraf vaststaat maar door de weersomstandigheden wordt bepaald.
Het beperken van het vaargebied tot 3 of 5 (of zelfs 20) mijl uit de kust heeft voor zeilschepen ook in andere opzichten niet zo veel zin. De gedachte bij deze vaargebieden is, dat opvarenden dan snel aan land gebracht zouden kunnen worden. De grote vraag daarbij is: hoe? Reguliere passagiersschepen zijn daartoe uitgerust met (gemotoriseerde) reddingsboten. Daarmee krijg je de opvarenden inderdaad snel aan land. Dat geldt niet voor zeilschepen. Zelfs de beste zwemmers zullen moeite hebben om 3 mijl (ruim 111 baantjes in het zwembad) te overbruggen en al peddelend in het reddingsvlot overbrug je die afstand ook niet zo snel. De Oostzee is juist zo'n veilig vaargebied voor zeilschepen, omdat vanuit iedere haven bijna altijd een optimale (lees: veilige) koers (windrichting, windkracht en golfrichting) naar een willekeurige andere haven gekozen kan worden: niet alleen de volgende haven van bestemming wordt vrijwel altijd gekozen op basis van de weersomstandigheden, maar bij die planning wordt ook altijd al rekening gehouden met de weersomstandigheden in de daarop volgende dagen. Deze vrijheid bij de keuze van de koers is één van de belangrijkste redenen waarom zeilschepen zo veilig zijn: ze kunnen zware weersomstandigheden uit de weg gaan. Dat wordt met deze overeenkomst onmogelijk gemaakt. Ik vermoed dat er voldoende deskundigen te vinden zijn die zullen bevestigen dat de voorgestelde beperkingen een reëel risico vormen voor de veiligheid van zeilschepen. Het cynische is, dat juist de schepen die volgens de autoriteiten "kwetsbaar" zijn tot deze riskante manier van varen gedwongen worden. Dan maar lekstabiliteit? Het alternatief, voldoen aan de eisen voor lekstabiliteit, is voor het grootste deel van de betroffen schepen geen reële optie. Het gaat immers om veel meer dan het plaatsen van één of twee schotten met gecertificeerde waterdichte deuren. Betimmering zal verwijderd en weer aangebracht moeten worden, met een beetje pech komt zo'n waterdicht schot midden in de accommodatieruimtes te staan (en moet dus de hele indeling van het schip aangepast worden), lenssystemen moeten aangepast worden, andere leidingen moeten omgelegd worden, er zullen nieuwe stabiliteitsproeven gedaan moeten worden etc. etc. Op zich al een enorme investering, en als Register Holland en ILenT daarbij ook nog met de Witte Rules en 2009/45 zwaaien en andere voorschriften uit hun mouw schudden is een dergelijke operatie, zo heb ik de afgelopen tijd ondervonden, sowieso onuitvoerbaar. Dit vergt van de betroffen schepen een investering die niet op te brengen en niet te financieren is en die in geen enkele verhouding staat tot de (op dit moment sowieso al theoretische) waarde van de schepen, noch tot het twijfelachtige "algemeen belang" dat met dit alles zou worden gediend. Tenzij de overheid zou besluiten de noodzakelijke aanpassingen te financieren (of de getroffen schepen op een fatsoenlijke manier te saneren) lijkt de voorgestelde overeenkomst ook in dit opzicht dus niet acceptabel. Het belang van lekstabiliteit wordt naar mijn mening overigens nogal overdreven. Ook hierbij wordt uit het oog verloren, dat het risicoprofiel van zeilschepen enorm afwijkt van dat van de reguliere koopvaardij. Ik heb de afgelopen jaren intensief onderzoek gedaan naar (ernstige) ongevallen met zeilschepen. In tegenstelling tot koopvaardijschepen zinken de meeste zeilschepen niet als gevolg van lek raken door schade (bijvoorbeeld na een aanvaring), maar als gevolg van kapseizen. Het risico op fatale schade ten gevolge van aanvaringen op open zee is bij zeilschepen vrijwel te verwaarlozen. Dat is niet zo verwonderlijk, gezien de lage snelheid, de lage massa en de grote wendbaarheid, maar vooral ook gezien het feit dat zeilschepen zich maar zelden in drukke verkeersgebieden (verkeersscheidingsstelsels, vaarroutes e.d.) bevinden en altijd de "vrije ruimte" opzoeken. Aan de andere kant: in tenminste één geval bleken, na het kapseizen van een zeilschip, gesloten waterdichte deuren een grote hindernis te vormen voor de ontsnapping van studenten die zich onder dek bevonden. Andere wetenswaardigheden: alle (stalen) zeilschepen die in de afgelopen decennia gezonken zijn (inclusief één Nederlands schip) voldeden aan eisen voor lekstabiliteit; ik ben geen geval tegengekomen waarin een zeilschip gezonken is omdat het niet aan de lekstabiliteitseisen voldeed. Andersom ben ik geen gevallen tegengekomen waarbij het zinken van een zeilschip voorkomen werd doordat het wél aan lekstabiliteitseisen voldeed.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat bijvoorbeeld in SOLAS toegestaan wordt dat schepen die binnen een zone van 20 mijl uit de kust opereren niet aan eisen voor lekstabiliteit voldoen. De Rules voor commerciële jachten (max. 36 passagiers) van Bureau Veritas staan dit zelfs toe tot voor een zone tot 60 mijl uit de kust en wereldwijd voor commerciële jachten onder 300 ton met een onbemande machinekamer. Ook veel constructeurs hebben hun twijfels of het nut van lekstabiliteit op zulke kleine (zeil)schepen opweegt tegen de kosten. Nóg een certificaat? De overeenkomst vergroot de chaos bij de certificering van zeilschepen. Inmiddels hebben de meeste schepen al 3 verschillende veiligheidscertificaten (Certificaat van Deugdelijkheid, Special Purpose Ship en 2009/45) hoewel het toch steeds om één en hetzelfde schip gaat. Daar lijkt nu nog een extra certificaat (of "Declaration") bij te gaan komen. Hoe stelt de overheid zich voor een "Declaration" 2009/45 voor het varen in het Deense vaargebied B af te gaan geven terwijl hetzelfde schip een 2009/45 certificaat voor vaargebied C of D in Duitsland heeft? 5. En hoe nu verder? Over een maand is het precies zes jaar geleden dat de "Baltische Crisis" begon. Het is eigenlijk te gek voor woorden dat de autoriteiten in die zes jaar niet in staat zijn gebleken het probleem op te lossen. Ik vind het bijzonder treurig dat onze overheid opnieuw in onderhandeling is gegaan met Denemarken over zaken waarvan bij voorbaat duidelijk is (of had kunnen zijn) dat ze onuitvoerbaar zijn. Treurig ook, dat de BBZ daar niet vroegtijdig een halt aan toegeroepen heeft. Het is een déja vu. Nederland zal opnieuw -al dan niet gedwongen middels een door benadeelde eigenaren aangespannen procedure- de Denen (net als destijds, inmiddels 6 jaar geleden, bij het "SOLAS-echec") moeten vertellen dat de hele zaak niet door kan gaan en daar zullen de Denen beslist niet blij mee zijn. De eerste aanhouding zal dan niet lang op zich laten wachten. Een uitweg vinden is niet makkelijk. Alle partijen hebben zich inmiddels zo diep ingegraven, dat een compromis onbereikbaar lijkt. Denemarken kan haar eisen niet zomaar laten vallen zonder gezichtsverlies te lijden. De Nederlandse overheid is in dit verhaal al te ver meegegaan om nog geloofwaardig aan de rem te kunnen trekken. Kijkend naar wat acceptabel zou zijn voor de bedrijfstak: - Een ISM-light, maar dan zonder de ISPS-verplichting, die überhaupt geen zin heeft zolang de havens die aangelopen worden daar ook niets mee doen. Of kent iemand het security-level van Omø en Avernakø? - Een wind- (en eventueel) golfhoogtebeperking in Deense wateren voor schepen zonder lekstabiliteit. De meeste schepen zonder lekstabiliteit hebben die toch al. Een dergelijke beperking heeft een veel positievere invloed op de veiligheid van de zeilschepen en het voorkomen van ongelukken dan het beperken van het vaargebied. Overigens: de reden, destijds, voor Denemarken om de bilaterale overeenkomst met Nederland op te zeggen was niet vanwege de veiligheid van de schepen, maar omdat het uitvoeren van Port State Control te veel tijd zou kosten. Wat is er eigenlijk met dat argument gebeurd? 6. Formeel-juridisch Met uitzondering van de afspraak dat Nederlandse zeilschepen een mini-ism zullen gaan voeren (deze eis stelt Denemarken namelijk ook aan de eigen schepen) is de voorgestelde overeenkomst in strijd met de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen en diensten in het Verdrag van Europa.
Beperkingen aan dit vrije verkeer mogen volgens het Europese Hof door een lidstaat uitsluitend opgelegd worden als deze aan de volgende voorwaarden voldoen (de zgn. "Sager-formule"): 1. Ze moeten het algemeen belang dienen, én 2. Ze moeten proportioneel zijn, én 3. Ze moeten van toepassing zijn op iedere persoon of onderneming, én 4. Het belang wordt niet reeds beschermd door regels waaraan de dienstverrichter is onderworpen in de lidstaat waarin hij is gevestigd Vrijheid van dienstverlening kan slechts worden beperkt wanneer aan alle vier de voorwaarden wordt voldaan. Wanneer aan één of meer van de voorwaarden niet voldaan wordt, is de beperking in strijd met het Europees Verdrag. Het algemeen belang van de voorgestelde beperkingen kan niet aangetoond worden; gezien de impact (zowel operationeel als financieel) zijn ze niet proportioneel; de beperkingen worden niet aan gelijksoortige schepen uit andere landen opgelegd en de betroffen schepen zijn al onderworpen aan operationele beperkingen (vaargebied, windkracht) in Nederland. Overigens lijkt het er op dat de Deense eisen ook nog eens in strijd zijn met het internationale Zeerechtverdrag (UNCLOS), waarin bepaald is dat -uitsluitend- de Vlaggenstaat verantwoordelijk is voor de veiligheidseisen die aan schepen onder hun vlag gesteld worden. Mocht de Nederlandse overheid willens en wetens een overeenkomst tekenen die in strijd is met het Verdrag van Europa of het Zeerechtverdrag, dan kan zij daar waarschijnlijk door benadeelden op worden aangesproken. De Nederlandse overheid staat daarbij beslist niet sterk, aangezien zij zelf al meerdere malen toegegeven heeft (o.a. in brieven aan de Tweede Kamer) dat de eisen van Denemarken "hoogstwaarschijnlijk" onrechtmatig zijn, iets wat overigens ook in 2009 door de Parlementair Advocaat bevestigd en uitgebreid onderbouwd is. Het aanspreken van de Nederlandse overheid heeft als "voordeel" dat de juridische strijd, inclusief eventuele schadeclaims, zich vanuit het buitenland (Denemarken, Duitsland) naar Nederland zou verplaatsen. Dat zou in uiterste instantie zelfs kunnen resulteren in een klacht bij de Europese Unie tegen de eigen Nederlandse overheid. Gezien de bepaling dat de overeenkomst per direct opgezegd kan worden als de Europese Commissie juridische stappen zou ondernemen, zijn blijkbaar ook de Deense en Nederlandse overheden er niet helemaal gerust op dat de overeenkomst in overeenstemming is met het Europees Verdrag. Enkhuizen, 7 juli 2014 Fokko Snoek